導(dǎo)語：國庫集中收付管理思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、集中核算與集中收付的聯(lián)系與區(qū)別

（一）集中核算與集中收付的相同之處是：

1.兩者都能形成單一賬戶，把資金直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

2.兩者都以統(tǒng)管政府財政性收支為前提，都是為加強(qiáng)財政性收支全過程的控制，改變監(jiān)控手段，控制關(guān)口前移。

3.兩者都以所有的財政性資金集中收付為目標(biāo)，有利于形成財政內(nèi)控機(jī)制。

4.兩者都面臨相同的法律問題。目前國內(nèi)法律不支持剝奪單位核算權(quán)，同樣亦不支持剝奪單位財務(wù)管理權(quán)有機(jī)構(gòu)的出納自主權(quán)。

（二）集中核算與集中收付的不同之處。

1.改革的對象不同。

集中核算屬于政府會計領(lǐng)域的改革，改革的對象是行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理體制；國庫集中收付屬于政府財政預(yù)算上層建筑的改革，改革的對象是預(yù)算執(zhí)行方式。

2.管理機(jī)制不同。

集中核算把單位的會計、出納都設(shè)立在核算中心，由中心統(tǒng)一行使核算和監(jiān)督職能；國庫集中收付則是把會計設(shè)立在單位，出納設(shè)立在支付中心，通過會計、出納分離來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約。

3.賬戶體系的支撐點(diǎn)不同。

集中核算由核算中心設(shè)立基本賬戶，用于辦理所有核算單位收、支結(jié)算，財政資金從國庫流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進(jìn)行二次控制；國庫集中收付實(shí)行國庫單一賬戶體系管理，預(yù)算內(nèi)資金在未最終支付前，余額反映在國庫（預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零），以國庫為“閘門”進(jìn)行最終控制。

4.集中收付實(shí)現(xiàn)的層次不同。

集中核算是以所有預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、外資金、其他資金的集中收付的集合來實(shí)現(xiàn)政府所有資金的集中收付，即在實(shí)現(xiàn)政府財政性資金集中收付的同時，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的集中收付，從而能形成一級政府的資產(chǎn)負(fù)債總表和現(xiàn)金流量表；國庫集中收付是政府宏觀層面實(shí)現(xiàn)集中收付，不能同時實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的全部資金集中收付。因此，國庫集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國庫集中收付不包含預(yù)算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點(diǎn)單位的運(yùn)行來看，預(yù)算外資金仍然是撥到單位預(yù)算外支出專戶上后才發(fā)生支出，存在財政國庫管理機(jī)構(gòu)資金賬戶之外的資金沉淀。

5.運(yùn)行介質(zhì)不同，總預(yù)算列支方式不同。

集中核算是以資金為運(yùn)行介質(zhì)，國庫集中收付是以指標(biāo)為運(yùn)行介質(zhì)，未發(fā)生實(shí)際支付時資金不運(yùn)動；集中核算總預(yù)算以撥款數(shù)為列支依據(jù)，以撥列支，集中收付總預(yù)算以單位的實(shí)際支出為支出列支依據(jù)，以支列支。

6.財政內(nèi)控機(jī)制的作用力度不同。

集中核算是將財政內(nèi)部職能部門財務(wù)管理與會計核算分離，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)支出的決定與支出的執(zhí)行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達(dá)到治本作用；集中收付是將財政內(nèi)部資金統(tǒng)管，會計、出納分離，由出納來監(jiān)督、制約會計，只有治標(biāo)功效。

（三）集中核算與集中收付的聯(lián)系與轉(zhuǎn)換。

1.集中核算要將單一賬戶體系的支撐點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國庫，通過零余額賬戶或預(yù)算外資金墊支，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零。

2.集中核算要將運(yùn)行介質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的指標(biāo)運(yùn)行；單純的集中收付要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專戶，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外的指標(biāo)運(yùn)行模式，從形式到內(nèi)容改變預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問題。

3.國庫集中收付必須實(shí)現(xiàn)財政內(nèi)部的核算集中，通過核算集中調(diào)整財政內(nèi)部運(yùn)行模式，打破目前實(shí)際存在的分塊割據(jù)，監(jiān)督制約乏力的局面，形成一級政府的資金中心、財務(wù)信息中心，以提高控制和監(jiān)督的水平。

二、單純的集中收付模式與轉(zhuǎn)換的集中收付模式比較

單純的集中收付由于會計在單位，形式上給單位會計主體未變的感覺，因而推行起來阻力相對較小，能夠滿足集中收付的相關(guān)要求，主要反映在庫款庫外存放為零；指標(biāo)運(yùn)行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類別確定不同的支出方式，工資支出、購買支出、項(xiàng)目支出實(shí)行財政直接支付，公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)實(shí)行財政授權(quán)支付，零星支出運(yùn)用小額現(xiàn)金賬戶；操作上重在分月用款計劃和請款制度的規(guī)范。從目前試點(diǎn)單位的情況看，一要解決好預(yù)算外資金支出集中的問題；二要解決授權(quán)支付的約束和適度的自由問題。從試點(diǎn)的情況看，有單位把上億的資金通過授權(quán)支付劃至本單位原賬戶，另一種是所有授權(quán)支付都必須到財政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)加蓋印鑒，實(shí)質(zhì)成了支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)開單、蓋章，是直接支付，預(yù)算單位開單、支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)蓋章，成了授權(quán)支付?？傊?，凡是要支付都得到支付中心來，適度的自由完全喪失。

轉(zhuǎn)換的集中收付由于建立的基礎(chǔ)不同，必須對原有運(yùn)行方式進(jìn)行改造，改造完成的標(biāo)志至少包括五個方面：

1.以國庫為支撐的單一賬戶體系，預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零。

2.預(yù)算內(nèi)外資金由財政國庫管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度。

3.預(yù)算單位會計主體不變（在資金使用權(quán)、財務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，核算體系的構(gòu)架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。

4.指標(biāo)模式，以支列支而不是以撥列支。

5.各項(xiàng)支出直接支付到商品供應(yīng)商。

轉(zhuǎn)換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財務(wù)信息底層（包含有單位的財務(wù)支出信息），因而能夠?yàn)槠渌黜?xiàng)財政改革提供更大的支持，具體地說：

一是有利于充分運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展成果，避免重復(fù)勞動，提高辦事效率。由于會計進(jìn)行核算的依據(jù)絕大部分都是出納經(jīng)辦的各項(xiàng)收支憑證，集中收付把出納工作納入財政支付中心，某種意義上基本具備進(jìn)行會計核算的基礎(chǔ)條件，因此，在當(dāng)今電腦廣泛的運(yùn)用條件下，把業(yè)務(wù)量相對較少的財務(wù)工作通過集中收付再細(xì)分一次，對于省以下行政事業(yè)單位，絕對不能說是進(jìn)步。反過來看，如果沒有電腦在財務(wù)核算方面的成熟技術(shù)，也就沒有集中核算的產(chǎn)生和當(dāng)前如此大的覆蓋面。

二是有利于完善財政自身機(jī)能，建立自我約束機(jī)制。財政內(nèi)部的集中核算，必然帶來財政管理方式的變革，它的實(shí)質(zhì)是財務(wù)管理與會計核算分離，支出的決定與支出的執(zhí)行分離。用會計核算制約財務(wù)管理，支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定，必然形成全體財政干部參與包括財政工作的各個方面，資金運(yùn)行全過程的控制機(jī)制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監(jiān)督制約內(nèi)控機(jī)制）。

三是有利于政府收支分類的改革，為政府收支分類改革提供載體。轉(zhuǎn)換的集中收付能夠同時滿足政府收支分類改革的三大主體：部門分類，功能分類，經(jīng)濟(jì)分類。在具體實(shí)踐中，沙市在財政部信息中心的支持下，開發(fā)的以沙市運(yùn)行模式為基礎(chǔ)的國庫集中收付管理信息系統(tǒng)就是按這個思路設(shè)計的。整個系統(tǒng)的底層是一個三維的表空間（如下圖）。

這三根軸加原點(diǎn)構(gòu)成一個三維的表空間。XOY表空間反映部門與功能分類的關(guān)系，從OY軸向X方向，反映各功能分類歸屬哪些部門；從OX軸向Y方向，反映某些部門收支分屬那些功能，形成總預(yù)算收支明細(xì)賬。XOZ表空間反映部門與經(jīng)濟(jì)分類的關(guān)系，從OZ軸向X方向，反映各經(jīng)濟(jì)分類歸屬哪些部門，形成支持中心總分類賬；從OX軸向Z方向，反映某些部門分屬哪些經(jīng)濟(jì)分類，形成單位財務(wù)收支明細(xì)賬（目前是會計科目一旦經(jīng)濟(jì)分類正式出臺，在OZ軸會計科目之上再加一級，經(jīng)濟(jì)分類就得以體現(xiàn)了）。YOZ表空間反映的是功能分類與經(jīng)濟(jì)分類的對應(yīng)關(guān)系，為預(yù)算執(zhí)行分析提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。

特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點(diǎn)，從本質(zhì)上看支付中心就是X、Y、Z三軸無限延長而構(gòu)成的表空間。

四是有利于預(yù)算評價體系的建立，形成財政自身完善的機(jī)能。

預(yù)算評價，實(shí)質(zhì)是財政運(yùn)行自身優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)能。它的形成與實(shí)施，實(shí)質(zhì)是拓展了財政工作領(lǐng)域，是中國財政運(yùn)行從單擺式重復(fù)演變?yōu)槿叩难h(huán)，即編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評價預(yù)算，通過評價預(yù)算再指導(dǎo)編制預(yù)算，再執(zhí)行預(yù)算，再評價預(yù)算，再指導(dǎo)編制預(yù)算……，使財政運(yùn)行在三者循環(huán)之中實(shí)現(xiàn)自身否定之否定，形成螺旋式上升的運(yùn)行態(tài)勢，提升我國財政運(yùn)行水平。

但是由于會計處理是一個人為的過程，相同的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不同的財務(wù)人員會有不同的財務(wù)理解。如買一包香煙，有的會計人員把它做成招待費(fèi)，有的會計人員把它做成業(yè)務(wù)費(fèi)，還有的會計人員把它做成會議費(fèi)。三種處理應(yīng)該說都沒有錯，各個單位的會計按不同的財務(wù)理解做成的會計資料本身就不可比，如果把這些資料擺在一起分析比較，本身就沒有可比性，因此分析沒有意義。如果實(shí)行轉(zhuǎn)換的集中收付，各個單位財務(wù)處理集中在少數(shù)幾個會計人員手中，哪怕是會計人員把會計處理做錯了，但他錯在一個方向因而具有可比性。因此，轉(zhuǎn)換的集中收付是預(yù)算評價能夠?qū)嵤┑慕M織基礎(chǔ)，它有助于預(yù)算評價取得正確的結(jié)論。

此外還有利于促進(jìn)公共財政體系盡快建立，為政府采購夯實(shí)基礎(chǔ)，為會計管理改革提供便利，為政府會計實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制創(chuàng)造條件等。

三、集中核算向國庫集中收付的轉(zhuǎn)換

這里主要結(jié)合沙市的轉(zhuǎn)換加以說明。

1995年元月核算中心在單位資金使用權(quán)、財務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，保存單位基本會計單元的條件下開始運(yùn)轉(zhuǎn)，這時運(yùn)行的基本特征是直接支付；各單位沒有銀行賬戶，在中心內(nèi)配發(fā)內(nèi)部賬戶，形成單一賬戶；政府在核算中心形成“蓄水池”，實(shí)施二次調(diào)節(jié)，解決財政運(yùn)行中資金調(diào)度困難。

1997年6月按照財務(wù)管理與會計核算分離的指導(dǎo)思想，在集中資金之后，集中核算用一整套工作流程控制財政資金的分配、付出和評審，形成內(nèi)部牽制和控制制度，同時取消各科室財務(wù)開支權(quán)，從運(yùn)行機(jī)制上形成全局一盤棋。

1999年6月按照國庫集中收付的思想，調(diào)整內(nèi)部科室職能分工，以國庫為支撐，改造原來的單一賬戶體系，全部財政供養(yǎng)人員納入工資統(tǒng)發(fā)直達(dá)個人賬戶，把社保基金、糧食風(fēng)險基金納入單一賬戶體系，同時開始部門預(yù)算編制研究。

2000年正式把全部單位納入部門預(yù)算范疇，正式編制部門預(yù)算。

2001年在部門預(yù)算正式通過前提下，切換運(yùn)行方式，改資金運(yùn)行方式為指標(biāo)運(yùn)行方式，同時總預(yù)算實(shí)行以支列支。在具體操作上，把人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)在指標(biāo)庫內(nèi)按時間均衡自動下達(dá)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按進(jìn)度支付，即既考慮項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度（由業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)），又考慮收入的總進(jìn)度是否能保證安排專項(xiàng)支出后，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)不出缺口（由國庫科負(fù)責(zé)），這樣極大地簡化了請款程序，方便單位在保證運(yùn)轉(zhuǎn)正常的前提下靈活用款。建立局域網(wǎng)，各科室在自己的范圍內(nèi)查閱各單位指標(biāo)執(zhí)行情況，設(shè)立遠(yuǎn)程查詢系統(tǒng)，各單位在自己的微機(jī)上查閱財務(wù)狀況和指標(biāo)執(zhí)行情況，完善全局基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，把文檔、供養(yǎng)人員詳情、各單位資產(chǎn)、車輛消耗、農(nóng)民耕地到戶狀況置于局域網(wǎng)中，實(shí)現(xiàn)全局信息資源共享。

四、建議——幾種可供選擇的方案

1.所有實(shí)行國庫集中支付改革的財政機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)部集中核算，保證對外推行時運(yùn)行流暢。

2.省、省會城市和大城市，本級采取單純的集中支付形式，但在主管部門（有二級以上預(yù)算層次的）實(shí)行集中核算，這樣既可以減少財政支付中心要面對二、三級預(yù)算單位的業(yè)務(wù)量，同時可大幅度減少零余額賬戶的設(shè)置，減少對賬工作量，又可以在規(guī)范的基礎(chǔ)上形成預(yù)算評價的基礎(chǔ)。如設(shè)置省委行管局、省政府行管局、交通廳、水利廳、教育廳、科技廳、公安廳等核算中心，財政對其工資支出、購買支出、項(xiàng)目支出實(shí)行直接支付，對辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)行授權(quán)支付，既可以保證指標(biāo)銜接，又可以利用主管部門加強(qiáng)財務(wù)管理，減少零余額賬戶設(shè)置數(shù)量。開通遠(yuǎn)程請款方式后，極大地提高效率，核算規(guī)范后實(shí)施聯(lián)網(wǎng)，為財政各項(xiàng)改革提供信息支持。

3.對縣及基本支出占到本級支出70%以上的地級市，推行轉(zhuǎn)換的集中收付。一方面這類地方地域范圍不大，按均衡布點(diǎn)方式增設(shè)幾個報賬點(diǎn)，實(shí)行遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，相當(dāng)于把柜臺擺在各單位門口，有推行的客觀條件；另一方面，這類地方集中收付控制的重點(diǎn)仍在基本支出上，基本目標(biāo)是在保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上求發(fā)展，有推行轉(zhuǎn)換的集中收付方式的客觀要求，同時各單位業(yè)務(wù)量不大，層次簡化，有推行的可能。