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摘要：我國政策性銀行自1994年成立以來，在調(diào)整生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、彌補市場經(jīng)濟缺陷、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行等方面發(fā)揮了不可磨滅的作用，基本上達到了設(shè)立的目的。在新的歷史條件下，如何對政策性銀行進行改革，完善其運行機制，以便更有效地發(fā)揮其作用是急需研究的問題。

關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；投資

一、政策性金融產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟基礎(chǔ)

政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當(dāng)今世界各國的普遍存在有其深刻的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟學(xué)認為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本結(jié)構(gòu)中，市場機制和原則雖然構(gòu)成社會經(jīng)濟資源配置和經(jīng)濟運行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但卻不能解決經(jīng)濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經(jīng)濟因素也使市場機制產(chǎn)生許多失效的現(xiàn)象，即所謂的“市場失靈”。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創(chuàng)立政策性金融機構(gòu)來校正，以實現(xiàn)社會資源配置的經(jīng)濟有效性和社會合理性的有機統(tǒng)一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。盡管隨著各國經(jīng)濟與社會向更高層次發(fā)展，政策性金融的種類、業(yè)務(wù)方式和運行范圍與領(lǐng)域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟金融最發(fā)達的美國，將其農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)法定為永久性機構(gòu)，正是從長期實踐中深思熟慮的結(jié)果。

二、我國政策性金融的功能評價

我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家宏觀經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險，促進了國民經(jīng)濟發(fā)展。例如國家開發(fā)銀行自1994年4月開始運行到現(xiàn)在已經(jīng)7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達數(shù)千億元，有力地支持了我國的經(jīng)濟體制改革。

政策性金融機構(gòu)不以國家權(quán)力代表的身份出現(xiàn)，在法律地位上沒有任何操縱、干預(yù)商業(yè)性金融機構(gòu)的特權(quán)，而是作為與商業(yè)性金融機構(gòu)一樣的平等主體參與產(chǎn)業(yè)融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經(jīng)營目標、經(jīng)營風(fēng)險大、資產(chǎn)流動性差的特點使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能：

(一)政策性功能

主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國家財力所限，支持力度有限，只有發(fā)達國家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的強有力的扶植與推進。而在發(fā)展中國家，政府則通過開發(fā)性的政策性金融對其國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)性功能，而不僅是補充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。

(二)誘導(dǎo)性功能

指政策性金融機構(gòu)的資金投放，導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)性金融機構(gòu)從事符合政策意圖或國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標的高風(fēng)險新興產(chǎn)業(yè)或重點產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)性功能，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構(gòu)對處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業(yè)性金融機構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)性金融機構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲后，政策性金融機構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對商業(yè)性金融投資取向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機制。政策性金融機構(gòu)通過發(fā)揮這種“領(lǐng)頭羊”的作用，促進了國家產(chǎn)業(yè)政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業(yè)對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業(yè)性金融資金運用方向和規(guī)模的誘導(dǎo)機制。

(三)區(qū)域經(jīng)濟梯度整合的功能

政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職”，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調(diào)動經(jīng)濟資源，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經(jīng)濟運行和社會合理性角度看則會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經(jīng)濟體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠落后的地區(qū)和行業(yè)，正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動對這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。這也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。

(四)補充性功能

政策性金融機構(gòu)主要承擔(dān)商業(yè)性金融機構(gòu)無力或不愿承擔(dān)的長期資金信貸業(yè)務(wù)，主要是補充完善商業(yè)性金融機構(gòu)的功能。這表現(xiàn)在兩方面：一方面，對技術(shù)、市場風(fēng)險較高的領(lǐng)域進行引導(dǎo)補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎(chǔ)設(shè)施補充投資；另一方面，直接對風(fēng)險企業(yè)、低收益企業(yè)、低資信企業(yè)融資，間接地對企業(yè)信用形成擔(dān)保，以引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)對其融資。

三、我國政策性金融的現(xiàn)狀、問題與完善思路

我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標，政策性銀行的貸款余額占全國金融機構(gòu)貸款額的比例穩(wěn)定在10％以上，達萬億元。這對我國國有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)制、提高資金使用效益、調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、乃至適應(yīng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經(jīng)驗不足，在自身經(jīng)營管理和外部經(jīng)營環(huán)境方面都還存在許多問題，影響其功能的有效發(fā)揮。

(一)我國政策性銀行目前存在的問題

1．內(nèi)部經(jīng)營機制不健全，資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險嚴重。

政策性銀行一方面強調(diào)資金的來源與運用都是有償?shù)模枰獙崿F(xiàn)自我循環(huán)；另一方面，還要體現(xiàn)政策性功能，其貸款投向必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，扶持那些商業(yè)性金融不愿貸款、經(jīng)濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關(guān)系不規(guī)范，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗，對放出的款項監(jiān)管力度不夠，而且因為有財政的支持，責(zé)權(quán)利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的低下、潛在的金融風(fēng)險日趨嚴重的現(xiàn)實。如農(nóng)發(fā)行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。

2．資產(chǎn)負債關(guān)系失衡，資金來源渠道單一，期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)不合理，成本較高。

在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。有關(guān)數(shù)字表明，我國三家政策性銀行(國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎(chǔ)貨幣的倒逼機制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規(guī)模發(fā)行不但增加了籌資成本，而且嚴重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發(fā)新債還舊債的境地。

3．委托制度弊端頗多。

從我國政策性銀行業(yè)務(wù)運營的現(xiàn)狀看，由于沒有分支機構(gòu)或分支機構(gòu)尚未建立，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，其業(yè)務(wù)將委托商業(yè)性金融機構(gòu)代辦。但這種委托制度由于雙方在經(jīng)營目標、經(jīng)營宗旨、核算體系、財務(wù)管理制度上都存在根本的區(qū)別，而雙方間的具體職責(zé)、權(quán)限、違約的法律責(zé)任等方面又沒有具體明確的規(guī)定，結(jié)果無法形成直接的信貸經(jīng)濟約束，致使信貸資產(chǎn)質(zhì)量難以保證，形成較大的體制性風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：委托關(guān)系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在行“漫不經(jīng)心”，輕率放貸等現(xiàn)象，使政策性銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量大受影響；政策性銀行的資金嚴重漏損，時常被行和其他相關(guān)單位擠占挪用；由于結(jié)算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)之間資金的調(diào)度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。

4．從外部經(jīng)營環(huán)境來看，政策性銀行的經(jīng)營缺乏法律保障。

由于政策性銀行業(yè)務(wù)活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關(guān)系做出明確規(guī)定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規(guī)都沒有，使得政策性銀行的經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)。無論是內(nèi)部經(jīng)營管理，還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都處于一種進退失據(jù)的狀態(tài)。隨意干預(yù)、變更政策性銀行經(jīng)營活動的事情時有發(fā)生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。

(二)我國政策性銀行改革和完善思路

1．明確定位政策性金融，完善其內(nèi)部經(jīng)營機制。

政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現(xiàn)為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創(chuàng)造條件，政府必須在其中起主導(dǎo)作用，政策性銀行必須按國家的產(chǎn)業(yè)政策從事業(yè)務(wù)活動，不以盈利為目的；其金融性表現(xiàn)為，資金來源中負債較多，資金運用是有償?shù)模氝€本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當(dāng)作第二財政，隨意擴大業(yè)務(wù)范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融機構(gòu)爭市場、爭業(yè)務(wù)。只有從理論上明確政策性金融的實質(zhì)，才能在實踐中把握政策性金融與商業(yè)性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎(chǔ)。

2．拓寬籌資渠道，優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)。

財政部門要量力而行，根據(jù)每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務(wù)數(shù)，給政策性銀行一定的自主權(quán)，增加其籌資渠道。如借鑒日本經(jīng)驗，開發(fā)郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優(yōu)惠貸款的力度，研究面向社會公眾發(fā)債的可行性。提高政策性銀行內(nèi)部或行際之間調(diào)撥資金的流動性，挖掘內(nèi)部資金潛力，減小利息負擔(dān)。由于財政撥付資本金數(shù)額巨大、穩(wěn)定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。

3．完善既有政策性銀行的組織機構(gòu)體系，改革委托制度。

政策性銀行要能有效運轉(zhuǎn)，需要具備完善的組織機構(gòu)體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設(shè)立分支機構(gòu)的想法，要明確是否設(shè)立分支機構(gòu)，應(yīng)視業(yè)務(wù)發(fā)展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設(shè)立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競爭、擇優(yōu)機制，通過競標決定行，同時制定相應(yīng)的規(guī)則，嚴格規(guī)定行的資格和條件以及授受雙方的權(quán)利、責(zé)任等事項。只有這樣，才能提高委托質(zhì)量，降低委托費用，消除“尋租”現(xiàn)象。

4．盡快組建國民經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的新的政策性金融機構(gòu)。

目前我國一些急需政策性金融介入的領(lǐng)域和部門尚沒有專門的政策性金融機構(gòu)，如中小企業(yè)金融機構(gòu)，環(huán)境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構(gòu)，科技開發(fā)銀行等等。對于這些極具開發(fā)價值、風(fēng)險較大、期限較長、經(jīng)濟發(fā)展必需的項目，政策性金融應(yīng)積極承擔(dān)起政策性的義務(wù)，在這些領(lǐng)域內(nèi)建立政策性銀行，完善政策性金融體系。

5.制定政策性金融法規(guī)。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政策性銀行作為社會主義市場經(jīng)濟的產(chǎn)物和特殊的市場主體，必須將其全部經(jīng)營活動納入法制化軌道。在規(guī)范政策性銀行經(jīng)營行為的同時，明確界定其與政府、央行、商行、企業(yè)等各方面的關(guān)系，擺脫外部主體超越法規(guī)的干預(yù)，維護自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。有關(guān)法規(guī)應(yīng)包括兩個層次：一是國家制定的政策性金融機構(gòu)法，如《中國進出口銀行法》、《國家開發(fā)銀行法》等等。二是各類政策性金融機構(gòu)或主管部門制定的內(nèi)部規(guī)章制度。這類法規(guī)是國家專門法的補充和具體化，如貸款項目評估辦法、貸款審批收放程序、貸款風(fēng)險防范和管理辦法、委托機構(gòu)資格和職責(zé)規(guī)定等等。