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十七屆三中全會決定指出，要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并且要毫不動搖地繼續(xù)堅持；簡要說明了現(xiàn)行土地制度的不足，明確表示要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則進一步完善土地管理制度。

一、集體所有制框架中農(nóng)村土地股份合作制的探索與實踐

（一）以農(nóng)戶擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有制產(chǎn)生了很多難以解決的與社會化生產(chǎn)和市場經(jīng)濟要求相矛盾的現(xiàn)實問題，而土地私有化和國有化兩條道路又走不通，那么，現(xiàn)實選擇的可能性就在于對傳統(tǒng)的集體所有制進行產(chǎn)權(quán)制度而不是土地所有制的根本改變上探索農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式。這種改革是努力把那種“人人都有，人人都沒有感覺到”的抽象的集體所有制改革為農(nóng)民可以實實在在地感覺到的、具體的、人格化的集體所有制。

在這里，農(nóng)民個人作為集體的一分子而成為土地的現(xiàn)實的所有者。集體所有的土地通過股權(quán)化，折股量化到農(nóng)民個人頭上，使農(nóng)民切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東。

其股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，同時農(nóng)民個人又不能完全與集體相脫離。農(nóng)民集體是土地股份制的董事會，它由股東構(gòu)成，同時又可以決定每個單個股東對土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)。這實際上是由農(nóng)民自己組織起來的高度自治的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民之間既是具有獨立經(jīng)濟利益的土地股東與股東的關(guān)系，又是一種土地合作關(guān)系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實現(xiàn)形式中，其集體已經(jīng)不再是原來的以行政村委會或自然村民小組為代表的最基層的政權(quán)組織，農(nóng)民在土地上的切身利益不再是由村長或村支書說了算，而是真正交給農(nóng)民集體討論投票決定；其農(nóng)民也已經(jīng)不再是原來的僅僅是在土地承包關(guān)系上的生產(chǎn)經(jīng)營者，而是擁有土地股權(quán)的，對自己所擁有的土地股權(quán)可以在一定范圍和一定程度上進行自由處置的股民，是自己土地的真正的實際所有者。

（二）我國農(nóng)村土地股份合作制的基本做法

20世紀80年代中后期探索農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式，讓農(nóng)民個人作為集體的一個組成部分真正實現(xiàn)其土地權(quán)益的實踐在廣東珠江三角洲，以及四川、山東、福建、浙江等地區(qū)擴展，農(nóng)村集體土地股份合作制正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。主要做法有：

1、土地折股。將土地作價投股，即按征地價或者按不同土地的年純收入計算以及按各種綜合因素折算，使土地實行貨幣化。

2、股權(quán)設(shè)置?；竟蓹?quán)結(jié)構(gòu)為集體股和個人股。集體股指原集體資產(chǎn)折價入股作為集體經(jīng)濟組織所持有的股份。個人股一般分為土地股、基礎(chǔ)股、貢獻股等幾種。土地股是農(nóng)民將原來承包的土地折價入股后所占有的股份；基礎(chǔ)股是原集體資產(chǎn)折價后，配給農(nóng)民所有的股份；貢獻股是根據(jù)農(nóng)民對集體經(jīng)濟的貢獻大小，以年齡或參加土地承包次數(shù)為依據(jù)配給農(nóng)民的股份。

3、產(chǎn)權(quán)界定。社區(qū)組織股份合作制的土地使用權(quán)全部收歸社區(qū)集體經(jīng)濟組織，對農(nóng)地采取家庭或?qū)I(yè)隊投包，社區(qū)成員享有的土地股份不具有完整意義的所有權(quán)，不能買賣、轉(zhuǎn)讓和繼承，只能分紅。

4、分配方式。股份合作經(jīng)濟組織的利潤分配方式，是在繳納有關(guān)稅費、償還到期債務(wù)、彌補上年度虧損、扣除生產(chǎn)發(fā)展基金和公益金、扣除固定資產(chǎn)折舊、行政開支和干部報酬的基礎(chǔ)上，以其總余額按股分紅。

5、組織管理。土地股份制實行股東代表大會、董事會、監(jiān)事會“三會”管理制度，股東由農(nóng)戶或村民小組產(chǎn)生，股東代表大會是股份合作組織的最高權(quán)力機構(gòu)。董事會由股東代表大會選舉產(chǎn)生，是股份合作組織的最高決策機構(gòu)。監(jiān)事會是股份合作組織的監(jiān)督機構(gòu)。

（三）當(dāng)前推行土地股份合作制面臨的主要問題

1、對土地股份合作制缺乏明確的認識。由于中央對土地股份合作制改革還沒有明確的指導(dǎo)性意見，一些地方對土地股份制心存疑慮。一些地方，雖然各方面條件比較成熟，但沒有改革的動力。也沒有引起有關(guān)部門的足夠重視。對土地股份合作制缺乏明確的指導(dǎo)性意見和認識。

2、土地股份合作制的組織形式和管理制度有待完善和規(guī)范。土地股份合作制是農(nóng)村基層經(jīng)濟組織和農(nóng)民的自發(fā)行為，由于缺乏相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)督指導(dǎo)措施，一些內(nèi)部管理制度還有待于規(guī)范和完善。

3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明確。由于國家對土

地股份合作制企業(yè)沒有立法，不能得到國家法律和行政機關(guān)的承認，工商管理部門不予登記注冊。同時，稅務(wù)部門按個人所得稅法的規(guī)定，對村民獲取的股金紅利將征收個人所得稅。

二、積極推進我國農(nóng)村土地股份合作制改革的對策思考

（一）充分認識推進農(nóng)村土地股份制改革的重大意義

農(nóng)村土地股份制改革是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新和有益探索，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益、增加農(nóng)民收入的客觀要求。

1、有利于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，土地股份制通過對包括集體土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)折股量化，將農(nóng)民和集體土地的經(jīng)營權(quán)價值化，賦予農(nóng)民分紅權(quán)利，將土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)實行三權(quán)分離，從而明確了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。

2、有利于集中土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。土地股份制有效地解決了小規(guī)模分散經(jīng)營和土地拋荒問題，促進了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3、有利于促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及第二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。通過對農(nóng)民土地承包權(quán)的量化入股，參與分紅，促進農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

4、有利于提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

5、有利于形成多元化投資主體，促進社區(qū)、跨所有制的聯(lián)合，優(yōu)化資源配置，形成新的生產(chǎn)力。

6、有利于建立完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，促進新農(nóng)村建設(shè)。通過推進土地股份制，既能使集體經(jīng)濟和個人優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，從而建立起真正的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；又能隨著農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，尤其是隨著雙層經(jīng)營體制的建立和完善，還有利于開展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，加快發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等各項事業(yè)，進而提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)和促進農(nóng)村文明進步。

（二）加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)消除土地股份制改革后顧之憂

從一些地方的情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著“土地換社?！钡淖龇?，這種做法其實否認了政府應(yīng)該承受的基本公共服務(wù)職責(zé)。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，在加強農(nóng)村土地股份制改革與管理的同時，必須建立健全農(nóng)村社會保障體系，完善農(nóng)民基本生活保障制度。實施失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，并根據(jù)不同年齡段保障對象的特點和要求，實行不同的生活保障。要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會保障制度，同時完善農(nóng)村最低生活保障制度。一是要完善和規(guī)范農(nóng)村最低生活保障體系，農(nóng)村最低生活保障的管理既要嚴格規(guī)范，又要從農(nóng)村實際出發(fā)。二是落實農(nóng)村最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，地方各級人民政府應(yīng)將最低生活保障資金列入財政預(yù)算，省級人民政府應(yīng)加大投入。

（三）加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為推進土地股份制改革創(chuàng)造條件

推進農(nóng)村土地股份制改革必須有效解決農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題。因此，一要加大培訓(xùn)力度，加強農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)、以適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)競爭的需求。二要大力發(fā)展不同層次的職業(yè)教育，讓更多的農(nóng)村勞動力能夠通過職業(yè)教育提高勞動技能，從而提高城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力。三要建立市場主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、機構(gòu)合作為一體的社會化培訓(xùn)機構(gòu)，在發(fā)揮引導(dǎo)功能的同時，將職能培訓(xùn)、技能鑒定和考核納入市場的統(tǒng)一運行過程。四要積極拓展農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)渠道，充分發(fā)揮全社會的力量，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機會，并適度發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，突出發(fā)展特色經(jīng)濟，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

（四）明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體

以《憲法》和《土地管理法》為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，進一步明確集體委托與農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營制度下的經(jīng)營形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲嘘P(guān)系，并通過合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護。通過合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場的關(guān)系，以便更好地適應(yīng)以競爭為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟環(huán)境。應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問題。土地股權(quán)問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權(quán)益。這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，已故的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

（五）促使土地產(chǎn)權(quán)的價格化

建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學(xué)地確定農(nóng)村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎(chǔ)，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調(diào)資本本位，符合土地市場發(fā)展的趨勢。因此，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價格化實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)資本化，通過價格評估確定土地產(chǎn)權(quán)股份的劃分和流轉(zhuǎn)，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問題。

（六）在農(nóng)村中通過股權(quán)主體投資成立農(nóng)業(yè)股份制公司，確定土地資源增值的經(jīng)營主體

明晰土地產(chǎn)權(quán)股份、確定產(chǎn)權(quán)價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經(jīng)營以及規(guī)模經(jīng)營兩種類型。這樣，在不宜規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟滿足落后地區(qū)的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面的影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營的地方通過土地產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟接軌。允許承包權(quán)長期不變并自由轉(zhuǎn)讓后，外來資本就會進入農(nóng)村土地市場，從農(nóng)民手中購買或租賃承包經(jīng)營權(quán)，集中土地進行規(guī)模化生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化。