導(dǎo)語(yǔ)：事務(wù)管理主體合法性思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文通過對(duì)全球化背景的分析，結(jié)合當(dāng)前國(guó)際上的一系列事件，對(duì)建立一個(gè)國(guó)際公共事務(wù)管理的國(guó)際治理機(jī)制進(jìn)行探索，重點(diǎn)分析全球化背景下的國(guó)際公共事務(wù)主體的合法性問題。本文提出，國(guó)際公共事務(wù)的管理是當(dāng)前國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的必然趨勢(shì)，到底誰有權(quán)對(duì)國(guó)際公共問題進(jìn)行治理，誰對(duì)公共事務(wù)有其管理權(quán)和決策權(quán)，以及誰在最后執(zhí)行國(guó)際公共事務(wù)決策，這就是必然國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性問題。本文認(rèn)為，國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性在于以主權(quán)國(guó)家為基礎(chǔ)的公共事務(wù)管理權(quán)力讓度，而該權(quán)力的存在，目的是為國(guó)際社會(huì)公共問題的解決提供“公共產(chǎn)品”。另外，國(guó)際公共事務(wù)主體的合法性理想根基是來自于民主的選擇，即以主權(quán)國(guó)家、世界公民或全球公民的共同選擇。國(guó)際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續(xù)發(fā)展的全球共識(shí)思想基礎(chǔ)上。本文還通過對(duì)國(guó)際公共事務(wù)管理主體中主權(quán)國(guó)家、國(guó)際政府組織及其它非政府國(guó)際公共管理組織的合法性進(jìn)行剖析，對(duì)全球化背景下建立國(guó)際社會(huì)公共事務(wù)管理、治理機(jī)制的可能性與前景做出分析，并深入探討了國(guó)際公共事務(wù)管理主體合法性產(chǎn)生的困境和問題，即國(guó)際公共管理主體的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到來自強(qiáng)權(quán)政治、霸權(quán)主義等方面的挑戰(zhàn)。完整意義上國(guó)際公共事務(wù)管理主體有效運(yùn)作的還需要漫長(zhǎng)建設(shè)道路。

[關(guān)鍵詞]全球化國(guó)際公共事務(wù)管理合法性全球治理

作者簡(jiǎn)介：

王樂夫：男，(1941.8-),海南省定安縣人，中山大學(xué)行政管理研究中心主任，政治與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公共管理等。

李偉權(quán)：男，（1974.8-），廣東博羅縣人，中山大學(xué)行政管理研究中心，行政管理專業(yè)在讀博士研究生，研究方向：行政理論與領(lǐng)導(dǎo)決策，公共管理。

一、全球化與國(guó)際公共問題的治理

全球化發(fā)展所帶來的一個(gè)直接后果就是全球化問題的增多與現(xiàn)有政治實(shí)體管理能力不足之間的矛盾加劇。和平與發(fā)展是當(dāng)代的主題。然而，隨著文明社會(huì)的發(fā)展，國(guó)際之間的政治、經(jīng)濟(jì)文化之間的斗爭(zhēng)與問題越來越迫切需要各民族國(guó)家進(jìn)行更多的合作。世界需要包括國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織在內(nèi)的各社會(huì)主體的協(xié)調(diào)與合作。這就是全球治理。更有甚者提出全球公民社會(huì)的思想，強(qiáng)調(diào)發(fā)展跨國(guó)社會(huì)力量，彌補(bǔ)政治權(quán)力的遺漏。這都是強(qiáng)調(diào)在全球問題上以多元主義取代以前單純以國(guó)家為中心的思想。

在上個(gè)世紀(jì)初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在當(dāng)時(shí)的國(guó)際背景下是十分不現(xiàn)實(shí)的。隨著社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，國(guó)際民主進(jìn)程的加快，設(shè)立國(guó)際組織進(jìn)行國(guó)際公共問題的處理，不僅是必要的而且是可行的。現(xiàn)在，除了聯(lián)合國(guó)外，各種區(qū)域性的國(guó)際組織、專門性的國(guó)際組織如雨后春筍，層出不窮。與實(shí)踐相比，我們的理論則相對(duì)落后。建立國(guó)際公共事務(wù)管理機(jī)制的必要性表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)全球化需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)全球化使各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，一損俱損、一榮俱榮。市場(chǎng)失靈、貧富兩極分化等經(jīng)濟(jì)問題必須各國(guó)共同努力，協(xié)調(diào)一致，才能圓滿解決。二是國(guó)際人權(quán)狀況的改善需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。人權(quán)從根本上講，是一個(gè)國(guó)家的內(nèi)政。但是，不可否認(rèn)的是現(xiàn)代文明下，人權(quán)也有一定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)、平等權(quán)等均是人權(quán)的不可或缺的部分。為改善國(guó)際人權(quán)狀況，避免因人權(quán)問題干涉別國(guó)內(nèi)政，侵犯國(guó)家主權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立具有法律效力的國(guó)際人權(quán)管理機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際人權(quán)改善方面的工作。三是保障國(guó)際公共安全需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。發(fā)生在美國(guó)的9.11事件表明國(guó)際恐怖主義分子的活動(dòng)已經(jīng)具有明顯的國(guó)際化趨勢(shì)，而反恐怖主義的國(guó)際協(xié)作相形見絀。為了同恐怖主義斗爭(zhēng)，維護(hù)國(guó)際公共安全，建立負(fù)有國(guó)際公共安全管理職能的管理機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。四是解決國(guó)際流行疾病、解決人類環(huán)境污染等環(huán)保問題需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。艾滋病已經(jīng)成為人類共同的敵人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物種滅絕預(yù)示著人類的生存環(huán)境日益惡化。為了解決上述各國(guó)共同面臨的問題，必須建立國(guó)際公共管理機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理。五是反對(duì)霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。長(zhǎng)期以來，超級(jí)大國(guó)實(shí)施霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治的一個(gè)借口是：國(guó)際事務(wù)需要管理而無人能夠擔(dān)當(dāng)此項(xiàng)任務(wù)，正是它以對(duì)國(guó)際負(fù)責(zé)的姿態(tài)管理各國(guó)事務(wù)。因此，我們?cè)诜磳?duì)霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到國(guó)際公共事務(wù)的公共管理是歷史發(fā)展的客觀要求；只有建立國(guó)際公共管理組織圓滿完成國(guó)際公共管理職能，才能更徹底地反對(duì)霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治。六是提高國(guó)際公共事務(wù)管理效率需要建立國(guó)際公共管理機(jī)制。在各國(guó)的公共管理職能中，有一些是國(guó)際通行的內(nèi)容。如果將這些職能統(tǒng)一起來，使各國(guó)能夠充分協(xié)調(diào)，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。

在國(guó)際公共事務(wù)的確定上，國(guó)際公共事務(wù)是指主權(quán)國(guó)家以外的，影響國(guó)家發(fā)展、人類生存的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、環(huán)境以及其它必須依靠國(guó)際社會(huì)進(jìn)行共同治理才能解決的公共性事務(wù)。這些國(guó)際公共事務(wù)具有下列特征：第一，國(guó)際性。國(guó)際公共管理不涉及或幾乎不涉及國(guó)家內(nèi)部和私人性的事務(wù)。只有這些事務(wù)上升為國(guó)際社會(huì)必須關(guān)注的、不處理會(huì)影響國(guó)際社會(huì)正常秩序發(fā)展的，也就是具有了國(guó)際性的，才是國(guó)際公共管理的一項(xiàng)內(nèi)容。第二，公共性。國(guó)際公共管理是以社會(huì)公眾包括國(guó)家、地區(qū)、企業(yè)和個(gè)人作為服務(wù)對(duì)象的，一般來說，只要具備了該組織管理的對(duì)象屬性，就可以納入組織的管理范圍之中。國(guó)際公共事務(wù)是公益性的公共事務(wù)，它的解決不僅僅是為了個(gè)別國(guó)家或地區(qū)，而是有益于全世界的。并不是著眼于現(xiàn)在，而著眼于將來的公共事業(yè)和公益事業(yè)。第三，共同管理的特性。國(guó)際公共事務(wù)必定是需要多種權(quán)力主體進(jìn)行管理的事務(wù)。只有上升為需要多種權(quán)力主體進(jìn)行管理，這類事務(wù)才能具有公共性。而且，沒有多種權(quán)力主體形成共識(shí)進(jìn)行問題的處理，就不可能或者說是難解決的。

國(guó)際公共管理問題包括國(guó)際公共權(quán)力、國(guó)際公共利益與國(guó)家利益、國(guó)際公共管理組織、公民的基本人權(quán)問題、國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、國(guó)際公共環(huán)境問題、國(guó)際公共安全問題、國(guó)際文化問題，國(guó)際和平與發(fā)展問題等等方面的問題。國(guó)際公共管理并不同于國(guó)際政治學(xué)的研究范圍，它更加注重的是對(duì)國(guó)際公共事務(wù)的管理與問題的解決上面，是要建構(gòu)一個(gè)國(guó)際公共管理的體系來實(shí)現(xiàn)全球的共同治理。

國(guó)際公共管理的基礎(chǔ)建立在全球化之上。全球問題是人類面臨的共同困境，問題的解決也在很大程度上仰仗各國(guó)政府及相關(guān)組織的共同行動(dòng)，如果可以用一個(gè)概念加以描述的話，那就是治理。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。治理的好處在于它既涉及主權(quán)又與主權(quán)無絕對(duì)聯(lián)系，它允許非政府組織及非制度安排發(fā)揮作用，有時(shí)是絕對(duì)作用。因此，認(rèn)為全球化已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)際共同管理事務(wù)存在和有必要性的人自然認(rèn)同治理的可能，就是以威脅主權(quán)國(guó)家為由反對(duì)國(guó)際公共事務(wù)管理的人，也較能接受治理，國(guó)際治理成為人們的共識(shí)。國(guó)際治理包含了三個(gè)基本含義：一是治理針對(duì)的對(duì)象是單個(gè)國(guó)家無法單獨(dú)完成的全球性問題，需要相關(guān)主體的合作；二是治理的主體是多元的。通常包括民族國(guó)家、政府間組織、非政府組織及個(gè)人。這些主體在問題解決中具有互補(bǔ)協(xié)作功能。三是全球治理和區(qū)域治理一樣，是多層次治理。從總體看，它涵蓋了區(qū)域、國(guó)家、次國(guó)家三個(gè)層次。全球治理的結(jié)構(gòu)包括，在縱向上，全球治理并不只是全球性問題的治理，而是全球范圍的治理。在橫向上，全球治理包含文化價(jià)值、倫理觀與制度因素。其中制度是核心，制度分為活動(dòng)實(shí)體與活動(dòng)規(guī)則。全球治理的基礎(chǔ)是全球公民社會(huì)的建立與成熟。

國(guó)際公共管理并不是建立全球性的政治管理體系或是行政管理架構(gòu)，也是不建立全球性的世界政府對(duì)全世界的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等進(jìn)行干預(yù)的機(jī)制，而是確立一個(gè)國(guó)際公共事務(wù)的處理規(guī)則，是對(duì)國(guó)際公共問題的管理系統(tǒng)工程，是一個(gè)協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)，是要確定每一項(xiàng)事關(guān)全球命運(yùn)的事務(wù)的管理主體來對(duì)問題的處理，從而避免人類為問題不能夠盡快解決而陷入困難，導(dǎo)致人類發(fā)展的停滯不前，甚至是人類的滅亡。因此，確立國(guó)際公共事務(wù)管理的主體及其權(quán)力，是當(dāng)前國(guó)際發(fā)展一項(xiàng)重要的任務(wù)。

二、全球化背景下國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性基礎(chǔ)

在全球化的背景之下，國(guó)際公共事務(wù)的處理比以前更加成熟，首先，經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展為國(guó)際公共管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為國(guó)際公共管理提供雄厚的物資基礎(chǔ)?？萍加绕涫切畔⒓夹g(shù)、交通運(yùn)輸技術(shù)等的飛速發(fā)展為國(guó)際公共管理提供先進(jìn)的手段。其次，開放的國(guó)際政策和趨勢(shì)為國(guó)際公共管理提供思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。自近代以來，世界的整體趨勢(shì)走向開放。閉關(guān)鎖國(guó)已經(jīng)為絕大多數(shù)國(guó)家所不為。世界貿(mào)易組織已經(jīng)有140多個(gè)成員國(guó)。這表明建立國(guó)際公共管理已經(jīng)有一定的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。再次，已經(jīng)存在的國(guó)際組織為國(guó)際公共管理提供組織基礎(chǔ)。國(guó)際公共管理組織已經(jīng)在一定領(lǐng)域、一定區(qū)域內(nèi)存在。聯(lián)合國(guó)、奧林匹克委員會(huì)、歐盟、東盟等已經(jīng)擔(dān)當(dāng)一些國(guó)際公共管理職能。這為完善國(guó)際公共管理組織打下基礎(chǔ)。第四，全球的區(qū)域治理實(shí)踐說明構(gòu)建國(guó)際治理體系的可能性。國(guó)際格局的變化，國(guó)際政治聯(lián)合趨勢(shì)加強(qiáng)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、國(guó)際軍事沖突與對(duì)抗、跨區(qū)域文化交流、全球性社會(huì)問題日益增多這些都構(gòu)成了國(guó)際公共管理需要解決的問題。

實(shí)際上，現(xiàn)階段各國(guó)在處理國(guó)際問題的效率是低下的，其原因在于缺乏一個(gè)有效的公共管理機(jī)制，尤其是對(duì)國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性存在著許多爭(zhēng)議與分歧。這就是全球化背景下國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性問題。國(guó)際公共管理的主體是存在的，并且已經(jīng)在一定程度上發(fā)揮著其國(guó)際公共事務(wù)處理的重要作用。那么，國(guó)際公共管理主體的合法性由哪些方面組成？其合法性的基礎(chǔ)是什么？

1、合法性及其討論

“合法性”是一個(gè)內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：1）根據(jù)法律的，符合法律的；2）與既定的規(guī)章、原則、標(biāo)準(zhǔn)相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理規(guī)則的，有邏輯的，并因而有效力的；5）以繼承權(quán)的原則為依據(jù)的；6）正當(dāng)?shù)模╦ustified）；7）正常的或通常類型的?！昂戏ㄐ浴备拍畋挥脕肀砻骶哂羞@些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么（如某條法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯），則要看實(shí)際情境而定。合法性是指符合某些規(guī)則，而法律只是其中一種比較特殊的規(guī)則，此外的社會(huì)規(guī)則還有規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、原則、典范以及價(jià)值觀、邏輯等等。因此，合法性的基礎(chǔ)可以是法律程序，也可以是一定的社會(huì)價(jià)值或共同體所沿襲的先例。

“合法性”概念在社會(huì)科學(xué)中的使用有廣義和狹義之分。廣義的合法性概念被用于討論社會(huì)的秩序、規(guī)范，或規(guī)范系統(tǒng)。它運(yùn)用于社會(huì)領(lǐng)域，比法律、政治更廣的范圍，并且潛含著廣泛的社會(huì)適用性。狹義的合法性概念被用于理解國(guó)家的統(tǒng)治類型或政治秩序。在國(guó)際政治中，國(guó)際公共管理主體的存在并不是一種統(tǒng)治，而是管理或治理。所以國(guó)際管理主體并不是合法統(tǒng)治。合法統(tǒng)治是合法秩序的多種形式之一，它包含著被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治的承認(rèn)。國(guó)際文化多元主義則把國(guó)際公共管理主體的合法性承認(rèn)引申為群體與群體的關(guān)系（平行的承認(rèn)）、管治者與被管治群體的關(guān)系（“上”對(duì)“下”的承認(rèn)），它構(gòu)成了一個(gè)共同體內(nèi)異質(zhì)文化群體的“承認(rèn)的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群體通過這種過程獲得自己的合法性。

從政治哲學(xué)理念中規(guī)范意義上來理解合法性對(duì)理解國(guó)際公共管理主體的合法性有一定的借鑒意義。在西方，最早將權(quán)力合法性上升為評(píng)估權(quán)力首要因素的是盧梭。合法的權(quán)力來自于服從而不是強(qiáng)力。但是，作為國(guó)家來說，暴力是權(quán)力合法性來源之一。對(duì)暴力權(quán)利的壟斷被人們稱為國(guó)家的主權(quán)權(quán)力，它是近代以來國(guó)家權(quán)力合法性的依據(jù)之一。但是國(guó)家權(quán)力的合法性還必須有其他依據(jù)。“國(guó)家所代表的是一種公共權(quán)力。公共權(quán)力不同于以追求自身利益為目的的掠奪性(predatory)的權(quán)力。它的首要職能是為國(guó)家內(nèi)的人民提供秩序，提供安全，使他們能夠過一種有安全的生活?！眹?guó)家權(quán)力的“理由”基于一種權(quán)力與責(zé)任、權(quán)威與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則。主權(quán)權(quán)力的基本職能是為主權(quán)屬下所有成員提供公共產(chǎn)品。國(guó)家履行這些職責(zé)構(gòu)成國(guó)家權(quán)力合法性的依據(jù)，構(gòu)成國(guó)家壟斷使用暴力的權(quán)利與稅收權(quán)利的依據(jù)，也構(gòu)成國(guó)家要求臣民服從的“合法性”(legitimacy)依據(jù)。

2、國(guó)際公共管理主體的合法性基礎(chǔ)

全球化條件下，到底國(guó)際公共管理機(jī)制才是具有合法性的機(jī)制，其主體合法性如何確定？國(guó)際公共管理主體的合法性基礎(chǔ)是否也像主權(quán)國(guó)家一樣呢？它顯然是很不相同的。一般來說，國(guó)家權(quán)力的來源可以有傳統(tǒng)的權(quán)力、暴力權(quán)力和提供公共產(chǎn)品的責(zé)任權(quán)力，還可以是民主權(quán)力。而國(guó)際公共管理主體的權(quán)力合法性容易受到質(zhì)疑。因?yàn)樗性S多不穩(wěn)定的合法性因素。國(guó)際公共管理主體是存在的，而且在國(guó)際關(guān)系中也發(fā)揮著重要的作用。

從西方現(xiàn)代政治哲學(xué)傳統(tǒng)中，國(guó)家權(quán)力的合法性有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。一是最高標(biāo)準(zhǔn)，從民主制度的根本原則出發(fā)，政治統(tǒng)治的合法性必須建立在被統(tǒng)治者同意并對(duì)被統(tǒng)治者有所交待(accountable)的基礎(chǔ)上。二是最低標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。統(tǒng)治者掌握政治統(tǒng)治權(quán)力的基本預(yù)設(shè)是它能夠?yàn)楸唤y(tǒng)治者提供具有普遍意義的公共產(chǎn)品。同理，國(guó)際公共管理主體權(quán)力的合法性也應(yīng)當(dāng)符合這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，或者至少是符合最低標(biāo)準(zhǔn)。即國(guó)際公共管理主體應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)民主選擇的權(quán)利，是國(guó)家或世界公民選舉出來的。這就是管治合法性的基礎(chǔ)。管治是主權(quán)國(guó)家權(quán)力的讓度。事實(shí)上，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在所謂的國(guó)際公共管理主體都缺乏必要的合法性依據(jù)。這就注定了是其合法性的先天不足?，F(xiàn)今國(guó)際公共管理主體還不具有對(duì)世界上人民有所交代即對(duì)全世界負(fù)責(zé)任的機(jī)制。國(guó)際公共權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一是它必須具有普遍性，即在這種權(quán)力對(duì)所統(tǒng)轄的范圍內(nèi)普遍適用同一原則。但事實(shí)上，這種權(quán)力的普遍性還存在著爭(zhēng)議，它往往不是遵循民主的原則，而是遵循利益與強(qiáng)制的原則建立起來的。一般來說，國(guó)際公共管理主體的合法性主要體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：

第一，國(guó)際公共事務(wù)管理權(quán)力的共同讓度是主體合法性的首要基礎(chǔ)。

人們希望國(guó)際公共管理存在的基礎(chǔ)是建立在西方近代自由主義傳統(tǒng)中的理想主義原則與反映弱小國(guó)家利益與訴求的平等原則結(jié)合在一起，這樣才能夠最終確定國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)的主體合法性的地位。它應(yīng)當(dāng)以平等主權(quán)原則為基礎(chǔ)，尋求全球化環(huán)境下最大可能的國(guó)際合作，并尋求在主權(quán)國(guó)家轉(zhuǎn)讓部分權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某種全球化國(guó)際公共管理。在國(guó)際公共事務(wù)管理的過程中，核心是主權(quán)平等原則。實(shí)際上，這就涉及到兩個(gè)問題，國(guó)家的主權(quán)是不是絕對(duì)的？如果不是，它應(yīng)當(dāng)在多大程度上讓度其權(quán)力，讓度哪些權(quán)力？國(guó)際公共事務(wù)在當(dāng)今的發(fā)展條件下，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)確立這樣一個(gè)原則，即在堅(jiān)持平等主權(quán)的前提下，主權(quán)國(guó)家在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)并不擁有絕對(duì)權(quán)力，而是必須承認(rèn)對(duì)國(guó)家主權(quán)權(quán)力的適用范圍、方式應(yīng)該有所限制。不管怎么樣，國(guó)際公共管理主體的合法性還是應(yīng)當(dāng)建立在國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)力以及社會(huì)力量的讓度基礎(chǔ)之上的。這實(shí)際上是創(chuàng)始契約所規(guī)定的權(quán)利轉(zhuǎn)讓。

聯(lián)合國(guó)的作為國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合性地位的基礎(chǔ)最重要的是來自于國(guó)家權(quán)力的讓度。但是，由于主權(quán)國(guó)家權(quán)力讓度并沒有很明確，而且大多數(shù)屬于“低政治化”的權(quán)力讓度，所以盡管理論上聯(lián)合國(guó)是公認(rèn)的國(guó)際公共事務(wù)管理的主體，但由于其權(quán)力來源的有限性和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致了其公共管理權(quán)力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的問題上缺乏主體完全意義上的合法性基礎(chǔ)。

第二，從權(quán)力與義務(wù)統(tǒng)一的角度來說，國(guó)際公共管理主體應(yīng)當(dāng)為所管理的對(duì)象提供基本公共產(chǎn)品，這是合法性基礎(chǔ)之二。

這是其“所然”的合法性。主體的管理性確立了權(quán)利，提供公共產(chǎn)品則是主體的普遍性的義務(wù)。同國(guó)家的產(chǎn)生一樣，許多國(guó)際公共管理主體的產(chǎn)生是經(jīng)過一定的歷史傳統(tǒng)或是由于其超強(qiáng)的國(guó)際事務(wù)處理能力而得到國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的，之所以它會(huì)成為國(guó)際公共事務(wù)管理的主體，在于其為國(guó)際社會(huì)提供了一種可供參考并可以在實(shí)踐中起著效用的公共產(chǎn)品，或是一套規(guī)則、機(jī)制，或是一種理念如保護(hù)珍稀動(dòng)物。世界貿(mào)易組織由于其在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展上制定的一系列國(guó)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，以及其有效的經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端處理機(jī)制，從而成為了世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公共產(chǎn)品的最大提供者，正是因?yàn)檫@套規(guī)則與機(jī)制，它成為了除聯(lián)合國(guó)外最重要的國(guó)際公共管理主體之一。其合法性地位也最高。聯(lián)合國(guó)在提供公共產(chǎn)品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它補(bǔ)充了權(quán)力讓度合法性上的不足。

第三，國(guó)際公共事務(wù)主體的合法性最理想根基是來自于民主的選擇，即以主權(quán)國(guó)家、世界公民或全球公民的共同選擇。

除了創(chuàng)始契約所規(guī)定的主權(quán)國(guó)家權(quán)利轉(zhuǎn)讓和管理主體為所屬地區(qū)提供公共產(chǎn)品的依據(jù)外，國(guó)際公共管理主體的權(quán)力合法性依據(jù)必須與民主原則聯(lián)系在一起。國(guó)際公共事務(wù)管理主體的權(quán)力必須受到民主機(jī)制的制約，從而使權(quán)力的行使者對(duì)權(quán)力實(shí)施的對(duì)象有所交代。國(guó)際公共管理主體的權(quán)力無論是建立在傳統(tǒng)之上，還是建立在強(qiáng)權(quán)之上。按照盧梭的理論，所有這些權(quán)力都是不合法的。真正合法的權(quán)力只有一種，即建立在人們自由選擇基礎(chǔ)上的權(quán)力。自由意味著自主。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說，民主的制度是唯一可以既建立權(quán)威又不喪失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是對(duì)人民的奴役。在國(guó)際公共事務(wù)的管理過程中，按照民主選擇的原則來選擇管理主體，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力，事實(shí)上是很難行得通的。

第四，國(guó)際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續(xù)發(fā)展的全球共識(shí)思想基礎(chǔ)上。

21世紀(jì)國(guó)際公共管理的共識(shí)是國(guó)際治理，其主題是和平與發(fā)展，國(guó)際公共管理的目標(biāo)是人類的共同幸福，其管理法則是確立國(guó)際公共管理秩序，這些都是國(guó)際公共事務(wù)處理的基本精神與原則，國(guó)際公共管理主體就是依照這些理念而建立起來的（至少很多這類組織是以這些名義作為其主旨的），在國(guó)際關(guān)系中，以和平、正義、民主、文明、發(fā)展等人類命運(yùn)息息相關(guān)的全球共識(shí)為基礎(chǔ)的活動(dòng)，一般都能夠獲得合法性。如綠色和平組織，因其對(duì)人類環(huán)境的關(guān)注而獲得了對(duì)世界環(huán)境的一定的公共管理權(quán)限。全球共識(shí)是所有國(guó)際公共管理主體獲得合法性的思想基礎(chǔ)。否則的話，這種國(guó)際公共管理主體必定是違背國(guó)際社會(huì)的意愿，為世界公民所反對(duì)的。

三、三類國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性剖析

有學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)西方主流意識(shí)形態(tài)所倡導(dǎo)的全球化政治統(tǒng)治持批評(píng)態(tài)度并不意味著否認(rèn)全球化經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與文化交流要求某種全球化管理機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至統(tǒng)治機(jī)制?！薄霸诂F(xiàn)實(shí)中，近代以來，特別是一次世界大戰(zhàn)以來，國(guó)際社會(huì)一直有尋求合作、甚至建立超國(guó)家的世界性秩序的沖動(dòng)，這種沖動(dòng)導(dǎo)致一系列國(guó)際法與國(guó)際政治規(guī)則的出現(xiàn)，并產(chǎn)生了一系列制度化的組織與機(jī)構(gòu)。從最早出現(xiàn)的國(guó)際組織1865年的國(guó)際電報(bào)組織，到今天左右國(guó)際經(jīng)濟(jì)命運(yùn)的國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織，從聯(lián)合國(guó)這樣的世界性組織到歐洲聯(lián)盟等地區(qū)性組織，從政府間組織到非政府組織，近代世界發(fā)展出相當(dāng)數(shù)量的超國(guó)家組織或機(jī)構(gòu)。今天，隨著經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化、科技甚至犯罪的全球化，國(guó)際社會(huì)在政治事務(wù)中的合作必然會(huì)與日俱增。某種超越民族國(guó)家層面的全球化政治機(jī)制將有利于全球的穩(wěn)定與發(fā)展?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，截至1996年，國(guó)際性政府間組織達(dá)到260個(gè)，非政府組織高達(dá)5,472個(gè)。這些組織或機(jī)構(gòu)使得全球性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與文化交往得以正常進(jìn)行。那么這些國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性是怎么樣的，這里就主權(quán)國(guó)家、國(guó)際間政府組織和非政府組織作為國(guó)際公共管理主體的合法性作一些剖析。

1、主權(quán)國(guó)家作為國(guó)際公共管理主體的合法性

從發(fā)展過程來看，1648年威斯特伐利亞條約所規(guī)定的主權(quán)國(guó)家原則實(shí)際上僅僅適用于歐洲國(guó)家。只是在這些國(guó)家之間才有對(duì)領(lǐng)土與主權(quán)的尊重，才有國(guó)家作為國(guó)際法行為主體所享有的合法性。所以這種合法性還是局部性的，而不是世界性的。在傳統(tǒng)威斯特伐利亞制度的框架下，國(guó)際法在相當(dāng)大程度上包容甚至支持了歐洲權(quán)力的殖民擴(kuò)張，為它們提供了一系列法律手段，從而使殖民征服變得合理合法。對(duì)于歐洲之外的地區(qū)，歐洲國(guó)家一般采取“條約制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。從威斯特伐利亞條約到1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，國(guó)際法對(duì)于使用或威脅使用武力的行為并未施加專門的限制。一戰(zhàn)之后，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，不平等的國(guó)際秩序受到挑戰(zhàn)，趨向平等成為世界秩序的主導(dǎo)趨勢(shì)，獲得獨(dú)立的國(guó)家，不論大小，不論其經(jīng)濟(jì)與軍事力量強(qiáng)弱，都在理論上享有平等的主權(quán)。聯(lián)合國(guó)憲章第二條明確規(guī)定聯(lián)合國(guó)的組織原則是“各會(huì)員國(guó)主權(quán)平等的原則”。將主權(quán)平等原則寫入聯(lián)合國(guó)憲章“在主權(quán)觀念發(fā)展的歷史上是一個(gè)重要的里程碑?！蓖瑫r(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家使用武力發(fā)展出某些限制。國(guó)際共同治理是建立在主權(quán)國(guó)家之上的機(jī)制，盡管早期以歐洲為中心有過一定程度的國(guó)與國(guó)之間的合作，但普遍的民族國(guó)家獨(dú)立才是國(guó)際公共管理的開端?！耙粦?zhàn)”以后，隨著國(guó)際秩序的重新組建，新的民族國(guó)家紛紛誕生，加強(qiáng)國(guó)際合作成為必要。然而，由于新建主權(quán)國(guó)家在數(shù)量上不是很大，在實(shí)力上還相當(dāng)弱小，因而出現(xiàn)幾個(gè)大國(guó)主宰世界的格局已是必然。國(guó)際聯(lián)盟是當(dāng)時(shí)最重要的國(guó)際組織，承擔(dān)建立與維持國(guó)際秩序的任務(wù)，但只代表少數(shù)國(guó)家的利益。二戰(zhàn)后，形成了兩個(gè)超級(jí)大國(guó)冷戰(zhàn)的局面，蘇聯(lián)解體后，又以美國(guó)為首的超級(jí)大國(guó)在一定程度上影響了國(guó)際公共事務(wù)尤其是政治的發(fā)展。對(duì)國(guó)際公共事務(wù)的處理，歷來都包含著強(qiáng)國(guó)政治的色彩。主權(quán)國(guó)家，特別是實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家，其對(duì)國(guó)際事務(wù)的影響力是巨大的。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的五大常任理事國(guó)決策制度所蘊(yùn)含的就是大國(guó)決定與大國(guó)一致原則，本身就是實(shí)力原則。

作為國(guó)際公共事務(wù)管理主體的主權(quán)國(guó)家其合法性地位的形成原因，是其強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的實(shí)力使其可以運(yùn)用各種手段（包括正當(dāng)和非正當(dāng)、合法和不合法）來進(jìn)行管理。這種管理當(dāng)然是包含該國(guó)國(guó)家的意志。強(qiáng)權(quán)由于可以形成政治上的均勢(shì)，因而是一種國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定秩序的狀態(tài)之一，如果獲得認(rèn)可也是可以在一定時(shí)候成為其管理合法性的來源之一，如核大國(guó)制定限制有核國(guó)家發(fā)展核武器，并且不允許無核國(guó)家發(fā)展核武器，這本身就是強(qiáng)權(quán)之下的規(guī)制，即強(qiáng)權(quán)之下提供有利于國(guó)際發(fā)展的公共產(chǎn)品或是理念，這時(shí)，主權(quán)國(guó)家就可以獲得其國(guó)際公共事務(wù)管理的合法性。相對(duì)而言，一般國(guó)家就難以具備完全意義上的主體資格，只是作為參與的主體而成為國(guó)際公共事務(wù)管理的一分子。但是，全球化多方面對(duì)國(guó)家主權(quán)提出挑戰(zhàn)，這就給更多國(guó)家成為完全意義的國(guó)際公共事務(wù)管理主體提出了要求并制造了機(jī)會(huì)。并且，由于強(qiáng)權(quán)國(guó)家大多并不能提供具有全球意義或者對(duì)各國(guó)都有利的主張，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑戰(zhàn)。

2、國(guó)家間政府組織作為國(guó)際公共管理主體的合法性問題

國(guó)家間政府組織包括兩種，一是區(qū)域性國(guó)家間政府組織，二是世界性國(guó)家間政府組織。這兩種國(guó)際公共事務(wù)管理主體除了其影響范圍不同之外，其它本質(zhì)上是一致的。“二戰(zhàn)”后，民族國(guó)家大量涌現(xiàn)，為爭(zhēng)取國(guó)際新秩序的斗爭(zhēng)促進(jìn)了國(guó)際合作與協(xié)商機(jī)制的建立，真正的國(guó)際治理進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織等世界性國(guó)際組織在國(guó)際安全與發(fā)展事務(wù)上發(fā)揮了重要作用，主權(quán)國(guó)家的獨(dú)立作用也很明顯。但由于冷戰(zhàn)的存在，國(guó)際公共管理受到了嚴(yán)重影響。烏爾里希?貝克認(rèn)為,在國(guó)際關(guān)系中,合法性原則使主權(quán)國(guó)家之間的關(guān)系可以成為國(guó)際協(xié)議與國(guó)際法的對(duì)象，但是，國(guó)際協(xié)議與國(guó)際法要產(chǎn)生效力，則必須得到各個(gè)國(guó)家的同意。即認(rèn)同或承認(rèn)。國(guó)家間政府組織在現(xiàn)今國(guó)際公共事務(wù)管理的最重要主體。其原因是這類主體的合法性地位最為顯著，也較為穩(wěn)定。它們的成立往往有主權(quán)國(guó)家的權(quán)力讓度，尤其是功能性的管理組織，在創(chuàng)立與加入時(shí)一般都有明確的權(quán)力責(zé)任與義務(wù)的要求，因而獲得了高度的權(quán)力合法性，由于其活動(dòng)是為其成員服務(wù)的，因而其公共產(chǎn)品的供給是有效，其管理的機(jī)制也大多是經(jīng)由民主選擇的機(jī)制決定的，因而具有了共同選擇的特征。最重要的是，這些組織的成立都是以地區(qū)或全球共同發(fā)展的理念基礎(chǔ)之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界貿(mào)易組織，它是最具管理特征的國(guó)際公共事務(wù)管理主體。國(guó)家之間的區(qū)域治理及區(qū)域主義始于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)主要有歐共體、北美自由貿(mào)易區(qū)、太平洋自由貿(mào)易區(qū)、拉美自由貿(mào)易區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，北約、華約、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、77國(guó)集團(tuán)等政治性組織。20世紀(jì)90年代以來，以國(guó)際區(qū)域合作治理及區(qū)域一體化為標(biāo)志性內(nèi)容的新的國(guó)際管理機(jī)制成功建立，揭開了國(guó)際共同治理的新篇章。但是，這些組織的合法性并不一定就是完全的，在危及國(guó)家利益的時(shí)候，就有可能被主權(quán)國(guó)家的需要所影響，因而其管理權(quán)力就可能被削弱，如世貿(mào)組織是以市場(chǎng)運(yùn)作為基礎(chǔ)來推進(jìn)貿(mào)易自由化的，而市場(chǎng)的運(yùn)作不可能做到收益的公平分配，這就不得不仰仗爭(zhēng)端解決機(jī)制來協(xié)調(diào)摩擦，但貿(mào)易摩擦和矛盾決不可能被消除，一爆發(fā)起來就往往危及一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，迫使它們要用主權(quán)作屏障來保護(hù)自己。聯(lián)合國(guó)的合法性是個(gè)很復(fù)雜的問題，作為國(guó)際公共事務(wù)管理的主體，其合法性是比較明顯的，但是由于多種因素的影響，決定了其權(quán)力有效性和影響性受到了很多因素的限制。

3、國(guó)家間非政府組織作為國(guó)際公共管理主體的合法性問題

國(guó)家間非政府組織作為國(guó)際公共管理主體的合法性地位一直處于非常弱勢(shì)的狀態(tài)。它們通常只獲得了思想的合法性，而缺乏權(quán)力讓度的合法性、民主選擇的合法性，并且其提供給國(guó)際社會(huì)的公共產(chǎn)品在很多情況下并不能為國(guó)際社會(huì)所全部接受。只有思想的理念與非廣泛的公共產(chǎn)品供給作為合法性的基礎(chǔ)，其國(guó)際公共管理的范圍必定是狹窄的而有限的，雖然其重要性不容低估。事實(shí)上，國(guó)際公共事務(wù)中有許多是主權(quán)國(guó)家和國(guó)家間政府組織所不便承擔(dān)或忽視的部分，往往都是這類型組織在起著重要的作用。但是，由于其權(quán)力受到主權(quán)國(guó)家的制約，其合法性也受到多方面的質(zhì)疑，因而，其作用的發(fā)揮要以主權(quán)國(guó)國(guó)家接受為前提。

四、全球化背景下國(guó)際公共事務(wù)管理主體合法性建設(shè)的問題

全球化背景下，國(guó)際公共管理主體的合法性由于有先天的不足，再加上面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，因而其合法性建設(shè)變得十分重要。

1、國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性先天的不足

從前面所討論的情況來看，盡管國(guó)際公共事務(wù)管理主體在實(shí)際生活起著一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在著許多先天性的不足。

首先，從權(quán)力的來源來看，權(quán)力是國(guó)際公共事務(wù)管理主體發(fā)揮作用關(guān)鍵的因素。主體的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，以及一定意義上的懲處權(quán)，這是合法性功能發(fā)揮的根本所在。主權(quán)國(guó)家讓度出來的權(quán)力具有很大的不穩(wěn)定性。由于在國(guó)家主權(quán)內(nèi)涵與外延的爭(zhēng)議，如主權(quán)與人權(quán)的確定，決定了讓度出來的權(quán)力有時(shí)是難以確定的，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的變更、國(guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷在一定程度上影響了主體權(quán)力的合法性地位。主權(quán)國(guó)家權(quán)力的變化必然導(dǎo)致國(guó)家間政府組織的變化，也會(huì)影響了國(guó)家間非政府組織權(quán)力的行使。主權(quán)國(guó)家國(guó)際體制的進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)，必定會(huì)影響國(guó)際公共管理主體的合法性，“從聯(lián)合國(guó)所反映的冷戰(zhàn)后國(guó)際形勢(shì)的變化，可以看出主權(quán)國(guó)家國(guó)際體制不是遭到了削弱，而是得到了新的發(fā)展，得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大和加強(qiáng)。在前蘇聯(lián)和東歐，新的獨(dú)立國(guó)家的出現(xiàn)，當(dāng)然是這一新的發(fā)展的具體表現(xiàn)。就是在戰(zhàn)后新獨(dú)立國(guó)家中爆發(fā)的民族、宗教、內(nèi)政沖突，歸根結(jié)底，也是為了建立或健全具有主權(quán)屬性的獨(dú)立國(guó)家?！?/p>

其次，由于具有國(guó)際公共事務(wù)管理職責(zé)的實(shí)體并不能以超然的地位提供國(guó)際社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品，經(jīng)常是趨向?yàn)槟承﹪?guó)家利益而非為全世界的福祉，所以其合法性受到來自于強(qiáng)權(quán)國(guó)家的削弱。另外，作為民主選擇的機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活中總是讓位于實(shí)力原則，從而使權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行嚴(yán)重帶上了不公正的烙印。在利益沖突與糾紛的面前，作為主體創(chuàng)立的核心原則與精神往往很容易被現(xiàn)實(shí)所拋棄。

2、國(guó)際公共事務(wù)管理主體合法性的挑戰(zhàn)

一般來說，現(xiàn)在有兩種看法，一是西方主流意識(shí)形態(tài)主張否定國(guó)家主權(quán)原則在新形勢(shì)下的有效性，試圖以西方權(quán)力與價(jià)值觀為基礎(chǔ)構(gòu)建超越民族國(guó)家的全球化政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的管理秩序。有學(xué)者認(rèn)為這種主張的實(shí)質(zhì)是從二戰(zhàn)后以平等主權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序倒退到傳統(tǒng)的主權(quán)不平等的國(guó)際秩序。第二種是代表發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，具有強(qiáng)烈民族主義色彩的，這些人多是對(duì)全球化的經(jīng)濟(jì)政治秩序持批評(píng)態(tài)度，拒絕接受近代以來形成的基本經(jīng)濟(jì)、政治規(guī)范，甚至拒絕參與國(guó)際合作。無論是哪一種，如果不斷發(fā)展，都會(huì)在一定程度上削弱國(guó)際公共事務(wù)管理主體的合法性地位，尤其是世界性政府組織如聯(lián)合國(guó)的作用和地位都受到影響。對(duì)公共事務(wù)管理主體的合法性挑戰(zhàn)表現(xiàn)在下列三個(gè)方面：

一是霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治一直都存在。全球化進(jìn)程主要由發(fā)達(dá)國(guó)家引導(dǎo)和推動(dòng)，勢(shì)必使其首先有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。就經(jīng)濟(jì)而言，以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起的降低貿(mào)易壁壘、開辟國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)的行動(dòng)，使若干中小國(guó)家的生產(chǎn)者和管理者受到巨大沖擊和壓力，甚至可能導(dǎo)致國(guó)家政府職能無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有的專家指出，美國(guó)運(yùn)用其在資本和技術(shù)上的控制力，利用全球化進(jìn)程在全球?qū)嵤┵Y源的不公平分配。在世界舞臺(tái)上迅速變化的條件下，美國(guó)喜歡的已不僅是“超級(jí)大國(guó)”的角色，而且同時(shí)是主要參加者和國(guó)際關(guān)系體系“集體中心”的領(lǐng)袖的角色。以利益為核心的國(guó)際政治不可避免地會(huì)讓發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是像美國(guó)這樣的國(guó)家占據(jù)著重要的國(guó)際地位，起到世界警察的作用。如果這些國(guó)家能夠?yàn)槭澜缣峁┛山邮艿?、有建設(shè)意義的公共產(chǎn)品，那么其合法性地位就為此而取得各國(guó)的尊重。但是，事實(shí)上像美國(guó)這些的國(guó)家，在國(guó)際公共事務(wù)的處理上往往執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，并且以自己國(guó)家的利益為主導(dǎo)，表現(xiàn)出霸權(quán)的幾種形式：一是全球性霸權(quán)，即布熱津斯基所稱的“惟一的全面的全球性超級(jí)大國(guó)”。二是復(fù)合式（或體系性、結(jié)構(gòu)性霸權(quán)），軍事上有著無可匹敵的在全球發(fā)揮作用的能力，在經(jīng)濟(jì)上它是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，在科技上它在開創(chuàng)性的尖端領(lǐng)域上保持全面領(lǐng)先的地位，在文化上也以其粗俗的內(nèi)容吸引世界的年青人，即軍事霸權(quán)、高科技霸權(quán)、文化霸權(quán)。三是聯(lián)盟式的霸權(quán)，即以聯(lián)盟的形式對(duì)世界進(jìn)行影響與控制。全球治理本身建立在前途未卜的全球化基礎(chǔ)之上，因而未來面臨一系列的不確定因素。在民族國(guó)家依然是最牢固的政治單位的情況下，全球治理在很大程度上容易成為少數(shù)幾個(gè)大國(guó)的壟斷物。目前冷戰(zhàn)格局雖已有所改變，但新的殖民主義仍然存在，全球治理活動(dòng)有被利用或控制的可能。

二是在全球化背景下處于落后狀態(tài)下的民族與國(guó)家拒絕接受主體的管理。全球治理的現(xiàn)狀是，美國(guó)在霸權(quán)支持下的經(jīng)濟(jì)振興，歐洲一體化進(jìn)程進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，發(fā)展型國(guó)家尋求在合作協(xié)商中的現(xiàn)代化，廣大的不發(fā)達(dá)國(guó)家則在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹沒。對(duì)于想通過全球性合作來提高自身國(guó)家能力的發(fā)展中國(guó)家來說，全球治理有可能產(chǎn)生副作用，即國(guó)民對(duì)政府的信任危機(jī)和如何保持主權(quán)的相對(duì)獨(dú)立。事實(shí)上，由于現(xiàn)階段國(guó)際公共管理體制的不健全，各種管理主體提供的公共產(chǎn)品并不能真正反映發(fā)展中國(guó)家的需要，反而是建立在不公正的基礎(chǔ)上的，所以有些民族國(guó)家不參與國(guó)際公共事務(wù)的管理或拒絕執(zhí)行不合理規(guī)范，甚至是對(duì)抗也是常事。

三是新主體對(duì)原主體的合法性沖擊與威脅。某些跨國(guó)公司的影響力超越于一些主權(quán)國(guó)家，超級(jí)精英有可能通過科技手段或其他憑借來影響國(guó)際公共事務(wù)。正如耶金所說，各國(guó)政府在全球化中對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響力將會(huì)減少。由此看來，在全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的世界級(jí)公司，將會(huì)對(duì)各國(guó)政府提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著全球化進(jìn)程的加快，大型跨國(guó)企業(yè)的作用也會(huì)越來越大，它們不僅會(huì)在經(jīng)濟(jì)上起主導(dǎo)作用，似乎也希望在政治上發(fā)揮更大的影響?？鐕?guó)公司和超級(jí)精英是否會(huì)成為新的主體還是一個(gè)未知數(shù)，但其不斷增長(zhǎng)的影響力對(duì)現(xiàn)代國(guó)際公共管理的沖擊與威脅卻肯定一個(gè)不可避免的趨勢(shì)。

超越民族國(guó)家的公共管理還由于政治領(lǐng)域的跨國(guó)的測(cè)不準(zhǔn)關(guān)系的存在而變得難以確定。烏爾里希?貝克認(rèn)為，超越民族國(guó)家的治理在政治領(lǐng)域的跨國(guó)的測(cè)不準(zhǔn)關(guān)系，原國(guó)在于當(dāng)民族國(guó)家的制度框架變得不適用時(shí)，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一種生成政治的政治；人們?cè)谝环N紛爭(zhēng)的環(huán)境中活動(dòng)，那里的規(guī)范性是例外，而相互對(duì)抗卻成為常規(guī)；跨國(guó)問題是文化問題；專家治國(guó)主義在向跨國(guó)問題和決策問題的過渡中失去其榜樣功能。實(shí)際上，國(guó)際領(lǐng)域的公共問題復(fù)雜性遠(yuǎn)非政治領(lǐng)域而已，它還包括很多的這確定因素，這些因素都在一定程度上影響著國(guó)際公共管理主體的合法性地位，進(jìn)而影響其實(shí)際的運(yùn)行。

3、國(guó)際公共管理主體合法性建設(shè)與展望

合法的國(guó)際公共事務(wù)管理與治理機(jī)制的基礎(chǔ)只能是以主權(quán)國(guó)家為基礎(chǔ)，在堅(jiān)持主權(quán)平等的原則上，基于人類和平與發(fā)展進(jìn)步的理念，尋求全球化環(huán)境下最大可能的國(guó)際合作與國(guó)際共同治理，并尋求在主權(quán)國(guó)家轉(zhuǎn)讓部分權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)某種全球化的國(guó)際公共事務(wù)治理。這就是說，要建立一個(gè)具有國(guó)際公共事務(wù)管理特性的、社會(huì)性和超國(guó)家性的國(guó)際公共權(quán)力主體，并使之具有較強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)。全球化背景下，現(xiàn)代不合理的國(guó)際政治統(tǒng)治機(jī)制應(yīng)當(dāng)為新的國(guó)際公共事務(wù)治理機(jī)制所代替，這些國(guó)際公共事務(wù)管理主體行使的是具有普通性和公共性的治理權(quán)力，其權(quán)力必須是來源于某種具有代表性的機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)。這些權(quán)力同時(shí)又是主權(quán)國(guó)家讓度部分權(quán)力的結(jié)果。衡量其合法性的標(biāo)準(zhǔn)就是看這些機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)或正在為國(guó)際社會(huì)或全球的人民提供普遍的“公共產(chǎn)品”，看國(guó)際公共管理主體是否遵循民主的規(guī)則產(chǎn)生和運(yùn)作，是否符合全球化背景下的人類可持續(xù)發(fā)展共識(shí)的思想理念。

全球化需要加強(qiáng)管理，需要各國(guó)政府和企業(yè)界負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作；需要和平與發(fā)展的良好環(huán)境。全球化暴露了現(xiàn)行國(guó)際秩序與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性，使人們反思國(guó)際社會(huì)“游戲規(guī)則”的公正性與合理性。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)國(guó)際秩序的調(diào)整與改革。國(guó)際社會(huì)的復(fù)雜性及國(guó)際問題解決的難度是有目共睹的，過去幾百年來，國(guó)際社會(huì)發(fā)生的一切變故都說明了這一點(diǎn)。探討了國(guó)際公共事務(wù)管理主體合法性產(chǎn)生的困境和問題，我們可以知道，完整意義上國(guó)際公共事務(wù)管理主體還不存在，能否確立多個(gè)有效國(guó)際公共事務(wù)管理主體，并強(qiáng)化其合法性地位，使其有效運(yùn)作，從而有利于未來世界的發(fā)展。這是一個(gè)值得探討的問題?？梢韵胍娺@必定是需要漫長(zhǎng)的建設(shè)。值得慶幸的是，9?11事件改變了國(guó)際格局的部分變化，也給國(guó)際公共管理在新階段的發(fā)展提供了一個(gè)契機(jī)。

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)科菲?安南在其為“千年首腦會(huì)議”準(zhǔn)備的題為《我聯(lián)合國(guó)人民：21世紀(jì)聯(lián)合國(guó)的作用》的報(bào)告中說，“這是一個(gè)全球化的世界，全球化是全世界經(jīng)濟(jì)角色和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間的一個(gè)新環(huán)境、一個(gè)新連結(jié)物?！瓚?zhàn)后的多邊體制使得新的全球化的出現(xiàn)、興旺成為可能，而全球化又逐步使得這個(gè)體制的原有設(shè)計(jì)過時(shí)。簡(jiǎn)而言之，我們的戰(zhàn)后的機(jī)構(gòu)是為一個(gè)國(guó)家間的世界建造的，而現(xiàn)在我們生活在一個(gè)全球的世界里。有效地適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，是世界領(lǐng)導(dǎo)人今天面對(duì)的核心的機(jī)構(gòu)上的挑戰(zhàn)?！眹?guó)際公共管理對(duì)主權(quán)國(guó)家的挑戰(zhàn)使世界許多國(guó)家對(duì)之持保留意見。從目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)際公共管理尚缺乏有效的機(jī)制與制度保障，使僅有的機(jī)制運(yùn)行難以盡人意。國(guó)際公共管理還需在理論上完善，在實(shí)踐中探索。

注釋：

盡管對(duì)全球化開始的時(shí)間和全球化的定義存在很多分歧，但下述事實(shí)是幾乎無人否認(rèn)的：全球經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的主體由民族國(guó)家正變?yōu)榭鐕?guó)公司，國(guó)際安全并非是一國(guó)的事情和一國(guó)能夠解決的事情，地區(qū)協(xié)商機(jī)制正取代大國(guó)獨(dú)裁或主權(quán)封閉，跨國(guó)性社會(huì)問題如走私、環(huán)境保護(hù)、貧困與疾病困擾等再也不是一國(guó)之事。

治理這個(gè)概念的提出，本身就是全球化的產(chǎn)物。世界銀行最早使用它，指稱受援助國(guó)家或地區(qū)的政府需要做出相應(yīng)改革以增加援助物的使用值，但同時(shí)又竭力避免被受援方看成對(duì)自己主權(quán)的干涉的一種互動(dòng)合作機(jī)制。隨后，這一概念被廣泛使用并被賦予諸多含義。其中，全球治理委員會(huì)的定義比較有代表性和權(quán)威性：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

韋伯所謂的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、習(xí)慣（custom）、慣例(convention)和法律(law)等構(gòu)成的（萊因斯坦1998：38）。羅茲曾概括說，“總而言之，韋伯所認(rèn)為的合法秩序包括這樣一些在經(jīng)驗(yàn)上有效力的規(guī)則，它們由于實(shí)施方式的差別而分為慣例和法律”（rhoads1991：168）。那些由專門人員和機(jī)構(gòu)保證人們遵從的規(guī)則是法律，社會(huì)自然遵守的規(guī)則是慣例。

哈貝馬斯認(rèn)為，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn)（哈貝馬斯1989：184）。統(tǒng)治能夠得到被統(tǒng)治者的承認(rèn)，是因?yàn)榻y(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者可以接受的乃至認(rèn)可、同意的。從理論上說，統(tǒng)治因?yàn)榫哂泻戏ㄐ远玫匠姓J(rèn)，可是，從社會(huì)學(xué)研究來看，統(tǒng)治因?yàn)榈玫搅顺姓J(rèn)，才具有合法性。韋伯和哈貝馬斯論述的合法性統(tǒng)治表現(xiàn)為“下”對(duì)“上”的承認(rèn)。

這包括主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織及社會(huì)公民之間的平等主體的關(guān)系。合法性就是這些主體遵循一定規(guī)則而做出的承認(rèn)。

盧梭在《社會(huì)契約論》中，對(duì)“合法的權(quán)力”與“強(qiáng)力”作了明確區(qū)分。盧梭指出，強(qiáng)力可以迫使人們服從，但是，“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！逼┤纾凹偃鐝?qiáng)盜在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金錢時(shí)，我也許會(huì)出于對(duì)強(qiáng)力的恐懼而服從他的命令。但我僅僅是服從他的“強(qiáng)力”而已，這種強(qiáng)力并不具有合法性，我并無服從它的義務(wù)。參閱盧梭，《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館，1982,13-14頁(yè)。）

李強(qiáng)，《全球化、主權(quán)國(guó)家與世界政治秩序》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13～24頁(yè)。

這種公共產(chǎn)品可以概括為三個(gè)方面：第一，國(guó)家為所屬地區(qū)提供統(tǒng)一的行政與法律制度，維護(hù)國(guó)家內(nèi)部的秩序以及對(duì)外的安全。第二，現(xiàn)代國(guó)家為所屬地區(qū)提供必要的公共服務(wù)，諸如全民教育、社會(huì)保障、公共設(shè)施等。第三，現(xiàn)代國(guó)家可能在一定程度上管理或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。參閱paulhirst&grahamethompson,globalizationinquestion,cambridge:politypress,1996,p.174.

盧梭的理論是這方面的代表。他的理論可以用來解釋國(guó)際公共管理主體的民主選擇機(jī)制問題。盧梭對(duì)民主理論的最大貢獻(xiàn)是其學(xué)說中包含的合法性(legitimacy)觀念。他以一個(gè)道德哲學(xué)家的身份試圖對(duì)權(quán)力的來源進(jìn)行審視，并確立評(píng)價(jià)權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。盧梭提出并力圖回答的問題是：為什么我應(yīng)該服從某種政治權(quán)力？或者換一句話說，在什么情況下我必須服從政治權(quán)力，在什么情況下我不必服從這種權(quán)力？

按照盧梭的理論，權(quán)力的服從應(yīng)當(dāng)遵循自己的良心與決定，即只應(yīng)服從我自己的良心，自己的決定。任何他人強(qiáng)加的決定只能是一種奴役。這種理論有些理想主義的特征。

李強(qiáng)：《全球化、主權(quán)國(guó)家與世界政治秩序》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13～24頁(yè)。

davidheld&anthonymcgrew,davidgoldblatt&jonathanperraton,globaltransformations,pp.53.

1928年的《非戰(zhàn)公約》第一次在國(guó)際法中廢止武力作為推行國(guó)家政策的工具。1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》更加明確地規(guī)定成員國(guó)之間應(yīng)以和平方式解決國(guó)際爭(zhēng)端。。

hideakishinoda,re-examiningsovereignty:fromclassicaltheorytotheglobalage,london:acmillanpress,2000,p.115.

早期的大國(guó)主宰下的國(guó)際治理具有下述特征：一是存在強(qiáng)烈的不平等意識(shí)和行動(dòng)，國(guó)與國(guó)之間缺乏尊重與協(xié)商，因而產(chǎn)生一系列不良結(jié)果。二是以軍事合作為主導(dǎo)，在政治上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的強(qiáng)權(quán)色彩。三是國(guó)際共同治理的范圍和深度都有限，很難稱得上真正意義的國(guó)際共同行動(dòng)。

1968年7月1日，美國(guó)、英國(guó)和蘇聯(lián)三個(gè)核大國(guó)訂立了《不擴(kuò)散核武器條約》，規(guī)定了締約國(guó)承諾防止核擴(kuò)散，促進(jìn)核能的和平使用，推進(jìn)核裁軍，建立無核區(qū)，非核武器國(guó)家應(yīng)當(dāng)接受國(guó)際原子能署的監(jiān)督與檢查等內(nèi)容，目前已有140多個(gè)國(guó)家簽署了這一條約。

全球化對(duì)主權(quán)國(guó)家的挑戰(zhàn)主要有：甲、所謂“無邊界經(jīng)濟(jì)”，亦即資本的流動(dòng)無視邊界的阻隔，從而沖淡了傳統(tǒng)的領(lǐng)土主權(quán)，以領(lǐng)土主權(quán)為屏障維護(hù)單方面的經(jīng)濟(jì)利益已越來越困難；乙、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使國(guó)家行使主權(quán)的能力受到制約，國(guó)家已不能以絕對(duì)的權(quán)威控制信息的傳播，干預(yù)國(guó)際間的交流；丙、由于互相依賴關(guān)系的不斷加強(qiáng)，許多共同的問題的處理，如環(huán)境、疾病、恐怖活動(dòng)等等，已不只是一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事，不能由單個(gè)國(guó)家來承擔(dān)，需要加大國(guó)際的權(quán)威；丁、一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的動(dòng)亂往往影響到臨近國(guó)家，因而一國(guó)政府同人民的關(guān)系如何，能否維持法律和秩序，已不能只視為一國(guó)的內(nèi)政，不容別國(guó)干涉。參閱陳魯直，全球化與主權(quán)國(guó)家的國(guó)際體制，戰(zhàn)略與管理，2000第5期，第27-35頁(yè)。

烏爾里希?貝克，“全球化時(shí)代民主怎樣才是可行的？”貝克、哈貝馬斯等著，《全球化與政治》，中央編譯出版社，1999年版,第11-12頁(yè)。

陳魯直：《全球化與主權(quán)國(guó)家的國(guó)際體制》，戰(zhàn)略與管理，2000年第5期，第27-35頁(yè)。

請(qǐng)參閱李強(qiáng)在《全球化、主權(quán)國(guó)家與世界政治秩序》一文中對(duì)此的分析，載《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期，第13-24頁(yè)。

（英）克勞斯?道茲：《世界政治全球化》（張萬民/王成至譯），國(guó)外社會(huì)科學(xué)文摘，2000年第10期，第31-35頁(yè)。

參閱趙魯杰、何仁學(xué)、沈方吾：《美國(guó)全球霸權(quán)與中國(guó)命運(yùn)》，北京?北京出版社，1999年版，第5-17頁(yè)。

梁圖強(qiáng)：《全球化需要新秩序》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，1999年月4月20日，第4版

詳細(xì)分析請(qǐng)參閱烏爾里希?貝克《全球化時(shí)代民主怎樣才是可行的？》一文，[德]]烏?貝克哈貝馬斯/等著（王學(xué)東柴方國(guó)/等譯），《全球化與政治》一書，中央編譯出版社，2000年3月版