導(dǎo)語：資源枯竭型地區(qū)承載力與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

在建國之初，根據(jù)國家工業(yè)的整體布局，眾多資源型城市在資源富集地區(qū)產(chǎn)生發(fā)展起來。這些城市在國家經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、工業(yè)體系與國民經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善過程中發(fā)揮了不可替代的重要作用，也是當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，我國資源型城市的功能就是為國家提供礦產(chǎn)品及其初加工產(chǎn)品。國家在短期內(nèi)集中大量的人力、物力和資本，迅速注入資源富集地區(qū)，其目的是要在短時期內(nèi)獲得最大量的礦產(chǎn)資源以支持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我國資源型城市從產(chǎn)生之時，就存在著功能單一，城市社會服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先天性不足等問題。同時，資源型城市數(shù)量擴(kuò)張型的開發(fā)道路，在很大程度上忽視了資源的保護(hù)性開發(fā)、集約化開發(fā)和綜合開發(fā)，導(dǎo)致利于綜合利用資源、提高資源轉(zhuǎn)換率的相關(guān)產(chǎn)業(yè)及其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)長期得不到發(fā)展，資源型城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，使城市難以形成綜合發(fā)展能力。資源枯竭型城市(包括資源枯竭型地區(qū))則是資源型城市中各種問題集中爆發(fā)的一類城市(或地區(qū))。這些城市所依托的主體資源采掘進(jìn)入后期、晚期或末期，主體資源已經(jīng)萎縮，資源主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退而使城市生產(chǎn)和生活等綜合功能開始全面衰落。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和主體資源衰減等原因，資源枯竭型城市在發(fā)展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、體制機(jī)制僵化、生產(chǎn)要素匱乏、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、失業(yè)和貧困人口較多、社會保障能力乏力、維護(hù)社會穩(wěn)定壓力較大、生態(tài)衰退和環(huán)境污染等。應(yīng)當(dāng)指出，資源枯竭型城市的出現(xiàn)是資源型城市發(fā)展到一定階段，諸多內(nèi)外部因素共同作用而產(chǎn)生的必然結(jié)果。近些年來，資源枯竭型城市在發(fā)展中凸現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)問題、社會問題和環(huán)境問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響人民群眾的根本利益和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也得到黨和政府的高度重視。2002年，黨的十六大提出要支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和支持振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地。2004年，國務(wù)院常務(wù)會議又先后審議通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃(2004—2020年)(草案)》、《全國危機(jī)礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要(2004—2010年)》。2007年，國務(wù)院制定出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》。2008年，國家發(fā)展改革委確定了國家首批12個資源枯竭型城市。2009年，國務(wù)院又確定了第二批32個資源枯竭型城市。2010年，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局下發(fā)《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃(2010—2020年)》。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，國家發(fā)展改革委、國土資源部、財(cái)政部又界定了第三批25個資源枯竭型城市。目前，國家已分三批界定了69座資源枯竭型城市，并確定了大小興安嶺林區(qū)9個縣級單位參照執(zhí)行資源枯竭城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。隨著相關(guān)政策的出臺，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為資源枯竭型城市的現(xiàn)實(shí)要求和發(fā)展主題。這也需要我們?nèi)婵疾熨Y源枯竭型城市的承載能力，并在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下為資源枯竭型城市發(fā)展指明方向。

二、資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心———綜合承載力

(一)資源型城市研究范式的演化

伴隨著資源型城市發(fā)展問題的出現(xiàn)，資源型城市的相關(guān)研究逐漸興起。20世紀(jì)初，國外學(xué)者主要針對資源型城市在發(fā)展過程中暴露出的各種社會現(xiàn)象進(jìn)行分析研究。由于這些社會現(xiàn)象并不僅限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，因此這一階段的理論研究范圍較廣，涉及了社會學(xué)、心理學(xué)、人口學(xué)、地理學(xué)等諸多學(xué)科。理論研究主要以單一工業(yè)城市或特定區(qū)域中的若干城市為對象，研究內(nèi)容重點(diǎn)放在人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征、建筑和城鎮(zhèn)規(guī)劃問題以及單一工業(yè)的偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn)中的諸多社會問題上。此后，行為地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)和區(qū)域發(fā)展理論以及社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的方法也得到了應(yīng)用。20世紀(jì)80年代中后期，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始利用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及勞動力市場分割等理論來進(jìn)行資源型城市的研究。在國內(nèi)，關(guān)于資源型城市的研究一直有著深刻的國家政策烙印，研究指向不僅與資源型城市自身的發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)，更與國家宏觀經(jīng)濟(jì)制度和政策的走向密切相關(guān)。從時間維度來看，國內(nèi)關(guān)于資源型城市的研究可以大致劃分為兩個階段:生產(chǎn)力布局與工業(yè)綜合發(fā)展研究階段、資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展研究階段。上世紀(jì)80年代后期，我國許多資源型城市的發(fā)展開始出現(xiàn)衰退的跡象，經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始對資源型城市的發(fā)展問題進(jìn)行研究，但是多局限于個體案例分析，系統(tǒng)的理論研究尚未形成規(guī)模。上世紀(jì)90年代中期之后，資源型城市的研究領(lǐng)域擴(kuò)展到各個方面，絕大多數(shù)研究以資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型為主。

(二)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新范式

資源稀缺是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，一般意義上的經(jīng)濟(jì)資源都具有稀缺性。而資源枯竭則是一個地質(zhì)學(xué)的概念，它是指在一個局部地區(qū)資源物質(zhì)量的消失。因此，我們在理解分析資源枯竭這個概念時就不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的相關(guān)范式。同時，需要強(qiáng)調(diào)的是，資源枯竭還是一個相對概念。首先，資源枯竭是相對于資源開發(fā)利用的技術(shù)條件而言的。一旦資源開發(fā)利用的技術(shù)條件與資源本身不匹配，資源開發(fā)活動就難以為繼。這是資源枯竭的技術(shù)約束。其次，資源枯竭是相對于資源產(chǎn)品的市場需求而言的。當(dāng)某種資源型產(chǎn)品的市場需求下降，對該種資源開發(fā)利用的價值就會減小直至為零。這是資源枯竭的市場需求約束。再次，資源枯竭是相對于資源開發(fā)地區(qū)環(huán)境要求而言的。因?yàn)榄h(huán)境容量的限制，一些礦產(chǎn)資源開采規(guī)模受到嚴(yán)格限制。這是資源枯竭的環(huán)境約束。最后，資源枯竭是相對于市場綜合開發(fā)成本而言的。當(dāng)資源的市場綜合開發(fā)成本高于目前市場能夠承擔(dān)的價格時，資源開發(fā)主體就會因無利可圖而放棄生產(chǎn)。這是資源枯竭的綜合開發(fā)成本約束。此外，資源枯竭還受經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等方面的制約。因此，資源枯竭問題具有復(fù)雜性和綜合性。資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也不僅僅是城市某一領(lǐng)域、某一方面、某一層次的變革和轉(zhuǎn)變，它涉及城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個方面、各個層次，是一個包括眾多經(jīng)濟(jì)社會子系統(tǒng)的龐大社會系統(tǒng)工程。它涉及城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化，涉及城市制度、體制、機(jī)制和管理，涉及城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)等等?？傮w上看，我國資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的癥結(jié)在于:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不僅僅是簡單處理資源枯竭的問題，而且是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境配套改革的綜合過程。地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型伴隨著區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時還要受城市功能轉(zhuǎn)型、社會服務(wù)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境約束等諸多因素的掣肘。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，資源型城市遵照國家指令單純向外輸出資源，其產(chǎn)業(yè)分工的不是建立在上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)鏈分工，而是架構(gòu)在中央計(jì)劃體系下的原料產(chǎn)地分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理。同時，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的資源產(chǎn)品和工業(yè)制成品之間存在巨大的“剪刀差”，在資源輸出過程中，由于缺乏必要的財(cái)政支持，使當(dāng)?shù)匾恍┑V山修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以為繼。這些不利因素使資源枯竭型地區(qū)進(jìn)一步喪失資源的集聚能力，造成越來越嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展赤字。在這里，我們把這些赤字歸納為經(jīng)濟(jì)赤字、社會赤字和環(huán)境赤字。由于這些赤字的存在，資源型城市在沒有外部力量幫助的前提下很難獨(dú)自承擔(dān)巨大的地區(qū)轉(zhuǎn)型成本。這里，為了形象地說明資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問題，我們借用一個土木工程專業(yè)的概念:地基承載力。在土木工程建設(shè)方面，地基承載力是指地基承受荷載的能力，即地基在同時滿足變形和強(qiáng)度兩個條件時，單位面積所能承受最大荷載值。

有鑒于此，我們把資源枯竭型地區(qū)能夠承擔(dān)轉(zhuǎn)型成本的綜合能力定義為地區(qū)綜合承載力。綜合承載力是資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性保障資源，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)和難點(diǎn)也在于提升綜合承載力，提高經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的保障能力。針對資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的具體現(xiàn)狀，我們把綜合承載力劃分為三個維度，即經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力、社會支撐力和環(huán)境承載力。盡管它們有可能會發(fā)生交叉，但并不影響我們分析的基本結(jié)論。這樣分類為我們研究資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型做鋪墊，更能尋找到轉(zhuǎn)型承載力存在形式和影響，以及更容易尋找出相應(yīng)的對策研究。通過綜合承載力這一理念所衍生出的相應(yīng)分析范式，本文力圖在理論上探索資源枯竭型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律與實(shí)現(xiàn)條件，豐富產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有的理論研究，豐富和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論。

三、資源枯竭型地區(qū)綜合承載力存在的問題

(一)資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力不足

第一，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心問題是接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，而產(chǎn)業(yè)的微觀基礎(chǔ)是企業(yè)。當(dāng)前資源枯竭地區(qū)的微觀經(jīng)濟(jì)主體的核心是國有大中型企業(yè)，其中還有相當(dāng)數(shù)量的中央直屬大企業(yè)。由于中央直屬企業(yè)內(nèi)部的縱向、橫向一體化程度及對產(chǎn)品配套的要求較高，其生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)多在系統(tǒng)內(nèi)或企業(yè)內(nèi)部完成。同時，由于中直大型國有企業(yè)在國家總體戰(zhàn)略布局和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)不可替代的強(qiáng)勢地位，使得各方資源配置過度集中，大幅擠占了中小企業(yè)尤其是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。因此，這樣的外部環(huán)境造成了資源枯竭型地區(qū)國有企業(yè)過度強(qiáng)大的態(tài)勢，不僅難以帶動當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還在客觀上形成了難以逾越的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘，限制了中小企業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致資源枯竭地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的微觀主體活力不足，資源配置和使用效率低下。第二，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制僵化。建國以來，我國長期實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。由于資源總體調(diào)度的需要，資源枯竭型地區(qū)又成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的重點(diǎn)區(qū)域。改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不斷深入，資源枯竭地區(qū)的體制環(huán)境也有所改觀。但由于其管理體制、運(yùn)行機(jī)制，甚至人們的思想觀念和思維方式受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，加之市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的制度化約束不夠明確，在一些地方和一些領(lǐng)域，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用常常不能有效發(fā)揮。一些關(guān)系國計(jì)民生的煤炭、金屬等礦產(chǎn)資源沒有形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價格形成機(jī)制，導(dǎo)致一些不可再生資源私采濫挖，破壞嚴(yán)重。第三，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的生產(chǎn)要素匱乏。一是人才要素。資源枯竭型地區(qū)的高水平人才總量不小，但結(jié)構(gòu)單一，多為與資源相關(guān)的工程技術(shù)人員，其他諸如管理、策劃及具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意愿和能力的高層次人才不多，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的人才約束較大。二是科技要素。資源枯竭型地區(qū)的創(chuàng)新行為主體能力不強(qiáng)，科技費(fèi)用投入普遍不足，科技創(chuàng)新的資源相對缺乏，社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱、創(chuàng)新的技術(shù)條件相對落后，阻礙了科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型功能的發(fā)揮。三是資金要素。資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，國民收入和財(cái)政收入的水平較低，吸引外部資金投入本地經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的能力較差，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會綜合發(fā)展水平大大落后于其他地區(qū)。四是區(qū)位要素。資源枯竭型地區(qū)多數(shù)位于內(nèi)陸，地理環(huán)境閉塞，遠(yuǎn)離交通干線、遠(yuǎn)離工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，遠(yuǎn)離國內(nèi)、國際市場、區(qū)位條件較差。第四，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理。一是資源枯竭型地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。這些資源枯竭型地區(qū)以資源采掘業(yè)及關(guān)聯(lián)原材料初加工工業(yè)為產(chǎn)業(yè)體系的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從而形成較為單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時，這些產(chǎn)業(yè)也沒有圍繞資源開發(fā)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致資源不能合理開發(fā)和深度加工，難以形成新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。二是資源枯竭型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，整體效益不高。多數(shù)資源枯竭型地區(qū)的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備起點(diǎn)較低，新技術(shù)應(yīng)用程度不高;新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)缺乏或發(fā)育緩慢;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化和升級換代比較困難。

(二)資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型的社會支撐力脆弱

第一，資源枯竭型地區(qū)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不足。資源枯竭型地區(qū)在發(fā)展過程中，由于資源產(chǎn)業(yè)的逐步衰退和資源企業(yè)的逐步退出，造成失業(yè)人口數(shù)量激增。這些失業(yè)人員主要由三部分組成:一部分是由于資源枯竭或資產(chǎn)重組而造成的企業(yè)減員，另一部分是因資源企業(yè)萎縮而造成的關(guān)聯(lián)企業(yè)和缺乏競爭力的其他企業(yè)所產(chǎn)生的失業(yè)人員，還有一部分則是因資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)缺乏新的增長點(diǎn)而形成的新增長勞動力的失業(yè)。由于專業(yè)化鎖定效應(yīng)和職業(yè)教育缺乏等原因，這些人員的就業(yè)和再就業(yè)成本高、困難大，這已經(jīng)成為資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中普遍存在的矛盾。此外，我國資源枯竭型地區(qū)的發(fā)展路徑與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度契合，加上國家經(jīng)濟(jì)布局等歷史與現(xiàn)實(shí)因素的綜合作用下，人們還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)觀念，市場競爭意識、商業(yè)冒險(xiǎn)精神、接受先進(jìn)經(jīng)營管理手段等創(chuàng)業(yè)所需要素的能力和速度均落后于其他地區(qū)。簡言之，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)能力不足。第二，資源枯竭型地區(qū)的人才集聚能力較低。高素質(zhì)的人力資本，不僅是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，也是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)之一。人力資源開發(fā)可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的智力支持，是促進(jìn)資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要因素。資源枯竭型地區(qū)只有最終擺脫對自然資源的依賴而發(fā)揮人的主觀能動性，大力開發(fā)人力資源，才能走向經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的和諧發(fā)展的道路。目前，我國資源枯竭型地區(qū)的人力資本格局結(jié)構(gòu)性矛盾突出，低層次人力資本供給過剩并大量閑置或失效，中高層次的人力資本供給不足且外流現(xiàn)象嚴(yán)重，這造成人力資本存量結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的局面。［2］第三，資源枯竭型地區(qū)的社會保障能力亟待加強(qiáng)。在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過程中，我國實(shí)行高積累、全保障的政策，社會保障由國家統(tǒng)一安排，公眾不必為個人的生老病死擔(dān)憂，因此，對社會保障資源的地方積累基本上屬于空白。資源枯竭型地區(qū)企業(yè)職工本應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保障資金被國家以國有企業(yè)利潤的方式無償提取，實(shí)際是將當(dāng)時國企工作人員的保障資金強(qiáng)行進(jìn)行了積累。這些國有資產(chǎn)中不僅凝結(jié)了這些工作人員的勞動投入，實(shí)際上還包含了應(yīng)有的社會保障資金投入。而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國家不斷調(diào)整社會保障的相關(guān)政策，享受社會保障的統(tǒng)一性與累積社會保障資源的差異性不斷擴(kuò)大社會保障資源的缺口，形成社會保障的“歷史欠賬”。這種“歷史欠賬”在資源枯竭型地區(qū)最為明顯，這些欠賬成為資源枯竭型地區(qū)社會保障問題的一個最大瓶頸。第四，資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型的社會管理和公共服務(wù)能力有待提高。資源枯竭型地區(qū)的城市多是因資源的開發(fā)而興起，在發(fā)展上大都“先企業(yè)，后城市”，在管理上最初都是由企業(yè)代替政府，實(shí)行“政企合一”的體制，形成典型的“企業(yè)型城市”。企業(yè)不僅管理自身的發(fā)展，也是地方管理的主體。城市成為企業(yè)實(shí)施生產(chǎn)計(jì)劃的載體，重視資源基地的建設(shè)而輕視對城市功能發(fā)展的現(xiàn)象較為普遍。城市的各項(xiàng)公共服務(wù)功能基本都是為資源開發(fā)服務(wù)的，造成了地方利益和城市中心功能無法得到體現(xiàn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平差，環(huán)境污染缺乏治理，地方產(chǎn)業(yè)無法得到發(fā)展。在大多數(shù)資源枯竭型地區(qū)，資源開發(fā)企業(yè)都是大型或特大型的國有企業(yè)，人員多、規(guī)模大、職能全，各方面在城市都居主體地位。也有部分城市實(shí)行了政企分開的體制，由地方政府承擔(dān)城市的綜合管理，企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)運(yùn)行，但總體上看，政府公共職能缺位現(xiàn)象還較為普遍。

(三)資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型的環(huán)境承載力薄弱

第一，資源枯竭型地區(qū)生態(tài)衰退嚴(yán)重。建國以來，作為國家具有戰(zhàn)略意義的資源能源基地，長時間、高強(qiáng)度、大規(guī)模資源與污染治理的滯后，不僅使這些資源地區(qū)的礦產(chǎn)資源迅速衰竭，也使這些的生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，開發(fā)使得資源枯竭型地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，問題突出。一些資源枯竭型地區(qū)的生態(tài)資源已接近不可恢復(fù)的臨界狀態(tài)。如大慶由于油田開采和人為破壞，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，荒漠化土地面積已達(dá)到1.03萬平方公里，占全市總面積的48.6%。同時，草原退化、沙化和鹽堿化面積日益擴(kuò)大，已達(dá)84%。特別是近20年間，礦區(qū)草原面積凈減少15.1萬公頃，71.82%的草原退化，中輕度鹽堿土地面積每年以667公頃的速度增加，重度鹽堿土地已達(dá)7萬公頃。［3］第二，資源枯竭型地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重。礦山開采和燃燒過程中，排出大量二氧化碳、二氧化硫、一氧化氮及含有重金屬、放射性元素的粉塵，造成大氣污染，其帶來的嚴(yán)重后果是酸雨及溫室效應(yīng)。如遼寧撫順煤田因露天采煤，煤田周邊地區(qū)空氣污染嚴(yán)重，改變了區(qū)域的小氣候，礦區(qū)空氣富含硫化氫、二氧化硫、一氧化碳等有害氣體，對人體及動植物有很大損害。［4］全國因采礦、尾礦、廢石堆積，直接破壞和占用土地近200萬公頃，破壞森林面積累積超過106萬公頃，破壞草地面積26.3萬公頃，而且工礦廢棄地復(fù)墾率不到12%，而先進(jìn)國家的復(fù)墾率達(dá)50%。［5］第三，礦產(chǎn)資源開采誘發(fā)多種次生地質(zhì)災(zāi)害，威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。在一些資源型城市中，由于地下采空，地面及邊坡開挖影響了自然山體、斜坡穩(wěn)定，導(dǎo)致礦山崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生。僅以煤炭工業(yè)為例，至2007年全國采煤沉陷土地面積950萬畝，形成矸石山2800余座，積存煤矸石36億噸，矸石山占地6.5萬公頃，露天礦挖損土地1125萬畝，煤炭自燃56個火區(qū)，過火面積720平方公里。目前，我國因采礦活動誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。

四、提升綜合承載力，促進(jìn)資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的再工業(yè)化過程，而這個再工業(yè)化的過程必須充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在政府導(dǎo)向和市場機(jī)制共同作用下來完成，是一個去資源化的再工業(yè)化過程。在此期間，政府和市場的雙重導(dǎo)向不僅要關(guān)注新項(xiàng)目的開發(fā)，同時還要注重接續(xù)產(chǎn)業(yè)的合理布局。同時，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中所面臨的經(jīng)濟(jì)性、社會性、生態(tài)性和政策性問題錯綜復(fù)雜、相互糾結(jié)，傳統(tǒng)的政出多門的單一向度政策指導(dǎo)難以從根本上解決上述問題。因此，資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，需要中央和地方政府站在全局的高度通盤考慮、綜合協(xié)調(diào)、全面部署、多管齊下，以提升綜合承載力為核心，促進(jìn)資源枯竭型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

(一)提升資源枯竭型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力

一是大力發(fā)展中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)。要為地區(qū)內(nèi)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新營造良好環(huán)境，建立、健全促進(jìn)創(chuàng)新的制度和政策體系;要為中小企業(yè)提供良好的融資環(huán)境，創(chuàng)新中小企業(yè)金融服務(wù)制度，要推動中小企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改造和升級，做好公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等配套供給工作。二是加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。要深化對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系。要為加強(qiáng)經(jīng)營、融資、政策咨詢等多方面服務(wù)，降低商務(wù)成本;要健全各類中介組織，簡化辦事程序，提高工作效率。三是改善地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全盤考慮，加大第三產(chǎn)業(yè)的比例，并且用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策來指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組織政策，結(jié)合地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和具體的地理環(huán)境優(yōu)勢，充分發(fā)揮本地區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢，既要避免重復(fù)建設(shè)，又要充分利用有限資源。四是充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，以資源稅改革委試點(diǎn)，從資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效能發(fā)揮入手，加強(qiáng)資源枯竭型地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放寬這些地區(qū)的土地使用限制，增強(qiáng)其自身經(jīng)濟(jì)的造血能力。

(二)提升資源枯竭型地區(qū)的社會支撐力

一是要提高人力資源開發(fā)力度和就業(yè)創(chuàng)業(yè)水平。要通實(shí)施職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及再就業(yè)計(jì)劃，積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，增加資源型城市對剩余勞動力的吸納能力;要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)教育，在社會上營造鼓勵創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，幫助資源枯竭型地區(qū)實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。二是加強(qiáng)社會保障建設(shè)。要在國家整體制度框架基礎(chǔ)上，因地制宜制定適合本地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的保障制度;要建立下崗失業(yè)人員人事檔案管理庫，做好下崗失業(yè)人員社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)工作;要千方百計(jì)解決社會保障的欠賬問題，實(shí)現(xiàn)資源枯竭型地區(qū)社會的可持續(xù)發(fā)展。三是強(qiáng)化政府的公共管理和社會服務(wù)能力。政府要切實(shí)承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能，減少對微觀層面的直接干預(yù)，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)型企業(yè)的政策引導(dǎo)，搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。四是進(jìn)一步推動社會公共服務(wù)均等化，積極動員各種力量參與資源枯竭型地區(qū)的社會管理創(chuàng)新，加強(qiáng)NGO組織建設(shè)和社區(qū)文化建設(shè)，弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神，以彌合社會斷層，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

(三)提升資源枯竭型地區(qū)的環(huán)境承載力

一是要加強(qiáng)資源枯竭地區(qū)環(huán)境治理。要提出環(huán)境治理的綜合規(guī)劃，并保證資金和配套項(xiàng)目的傾斜，充分發(fā)揮企業(yè)尤其是排污企業(yè)在環(huán)境治理中的主體作用，加速資源采掘、開發(fā)、加工的環(huán)保技術(shù)改造，嚴(yán)格制裁污染嚴(yán)重的企業(yè);二是合理規(guī)劃新建的企業(yè)和項(xiàng)目。要著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，嚴(yán)格界定生產(chǎn)和生活區(qū)。加強(qiáng)對礦山資源開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價工作，制訂資源開發(fā)環(huán)評內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。三是推廣先進(jìn)適用的開采技術(shù)、工藝和設(shè)備，提高礦山回采率、選礦和冶煉回收率及勞動生產(chǎn)率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產(chǎn)品附加值。