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2004年2月1日起施行《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》后，建設工程監(jiān)理單位作為工程建設安全管理的一個責任方，監(jiān)理單位應依法承擔相應的安全責任。但是，由于國家現(xiàn)行法律法規(guī)，如《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》、《建設工程安全管理條例》以及《刑法》等的協(xié)調(diào)性存在一定問題，而且現(xiàn)行法規(guī)制度對建設監(jiān)理單位應承擔安全責任的深度沒有具體、清晰的界定，建設工程監(jiān)理單位如何承擔安全責任仍存在諸多問題。

1.現(xiàn)行法律法規(guī)體系對監(jiān)理安全責任的規(guī)定

1.1建設行業(yè)“一法兩條例”規(guī)定

從《建筑法》上看，建設工程安全管理的職責在政府建設行政主管部門，施工安全的責任主要由施工企業(yè)負責，對監(jiān)理單位的安全責任沒有明確的規(guī)定。《建設工程質(zhì)量管理條例》(以下簡稱《質(zhì)量條例》)第七十四條明確了對監(jiān)理單位降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故的處罰措施?！督ㄔO工程安全管理條例》(以下簡稱《安全條例》)明確規(guī)定:“工程監(jiān)理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準……,應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理，并對建設工程安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任?！?/p>

1.2《安全生產(chǎn)法》和《刑法》中的規(guī)定

《安全生產(chǎn)法》主要強調(diào)了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全責任，還明確了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對安全監(jiān)督管理的職責，沒有對建設工程監(jiān)理單位的安全責任做出規(guī)定。

《刑法》(2005年2月28日修正)第137條規(guī)定:“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準,造成重大安全事故的，對直接責任人員,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金……?！?/p>

1.3監(jiān)理單位承擔安全責任的依據(jù)

直到《安全條例》頒布一段時間后，還有一種觀點認為，判定監(jiān)理安全責任的依據(jù)除了現(xiàn)有的法律法規(guī)外，還要看委托監(jiān)理合同的內(nèi)容是否包含安全監(jiān)理的內(nèi)容。實際上,按照目前的法律框架和合同體系，建設監(jiān)理所應承擔的安全責任，并不是來源于業(yè)主方的委托(因為施工合同示范文本中，沒有規(guī)定業(yè)主對施工單位安全管理的權利)和授權，而是國家法律《安全條例》的直接規(guī)定，這是國家要求建設監(jiān)理所承擔的社會責任的直接體現(xiàn)。

2.監(jiān)理安全責任分析

從承擔法律責任的角度看，建設工程監(jiān)理的安全責任可以分為行政責任、民事責任、刑事責任。另外，也有人按照建設監(jiān)理主觀行為方面劃分為過失責任、瀆職責任、未盡職責任等。為了便于更清晰地分析有關安全責任問題，可從以下兩個視角來分析。

2.1從安全責任的內(nèi)涵上劃分

2.1.1工程實體安全責任

工程實體安全是指建設工程項目施工要確保工程實體的安全性能，要滿足必要的可靠度和質(zhì)量標準，本質(zhì)上講屬于產(chǎn)品安全范疇，《質(zhì)量條例》和《刑法》中關于監(jiān)理的安全責任主要是指工程實體安全責任。

《質(zhì)量條例》第三十六條“工程監(jiān)理單位應當依照法律、法規(guī)以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同，代表建設單位對施工質(zhì)量實施監(jiān)理，并對施工質(zhì)量承擔監(jiān)理責任”；第七十四條“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故，構成犯罪的對直接責任人員依法追究刑事責任”。刑法137條也對降低工程質(zhì)量造成事故的責任人做出了處罰規(guī)定。因此，監(jiān)理單位未盡到監(jiān)理責任，造成建設工程的實體質(zhì)量出現(xiàn)問題引發(fā)安全事故的，要承擔相應的安全責任。

2.1.2施工措施安全責任

施工措施安全是指施工單位在施工安裝過程中要確保施工措施與行為的安全，是一種施工過程安全責任。施工措施、設施的設計、施工、使用、拆除等都由施工單位負責，費用從措施費中計取，它屬于施工單位為了完成合同內(nèi)容所采取的技術措施或組織措施?！栋踩珬l例》中關于監(jiān)理的安全責任主要是指施工過程安全責任。

2.2從建設監(jiān)理單位行為劃分

2.2.1由于不作為引起的安全責任

《安全條例》第五十七條明確規(guī)定了對監(jiān)理單位下列不作為行為的法律責任：1.未對施工組織設計中的安全技術措施或?qū)ｍ検┕し桨高M行審查的；2.發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位進行整改或暫時停止施工；3.施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關主管部門報告的；4.未按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準監(jiān)理的。

上述四條，可以簡稱“四未”，即監(jiān)理單位是通過“審查確認”、“指令整改”、“及時報告”、“強制標準檢查”等手段來履行安全責任的，如果未做到法律規(guī)定，依據(jù)情節(jié)和后果，就有可能從行政(停業(yè)、降級等)、民事(賠償損失)或者刑事等方面承擔責任。

2.2.2由于不當作為引起的安全責任

主要有以下表現(xiàn)：1.與建設或施工單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的；2.將不合格的建設工程按照合格工程驗收的。由上述行為引發(fā)安全事故的，監(jiān)理單位要承擔相應安全責任。對上述行為的法律責任在《建筑法》和《質(zhì)量條例》中都有明確的規(guī)定。

除上述兩條之外，還可能產(chǎn)生另外一種情況,即由于監(jiān)理單位違章指揮，發(fā)出錯誤指令造成安全事故的，監(jiān)理單位應該承擔安全責任。

3監(jiān)理安全責任方面存在的問題

3.1現(xiàn)行法律、法規(guī)的不協(xié)調(diào)性

法律的產(chǎn)生一般是滯后于實踐的，由于各部法律制定的時間不同，調(diào)整的范圍不同，造成《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《質(zhì)量條例》、《安全條例》和《刑法》在建設工程監(jiān)理安全責任方面的規(guī)定并不一致。

例如《建筑法》中并沒有明確的監(jiān)理安全責任的表述，《安全生產(chǎn)法》只是強調(diào)了安全生產(chǎn)單位的安全生產(chǎn)責任和政府安全監(jiān)督行政主管部門的安全監(jiān)督管理責任，而依據(jù)《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》（高階位法）制定的《安全條例》(低階位法)中卻對監(jiān)理單位在建設工程監(jiān)理過程中的安全責任做出了明確規(guī)定。

再如，同樣對工程質(zhì)量法律責任的規(guī)定，《建筑法》和《刑法》中并不一致。《建筑法》第六十九條“工程監(jiān)理單位與建設單位或者施工企業(yè)串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的，責令改正……構成犯罪的，依法追究刑事責任”，《刑法》第137條規(guī)定:“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定,降低工程質(zhì)量標準,造成重大安全事故的，對直接責任人員,處5年以下有期徒刑……”?！督ㄖā窂娬{(diào)了監(jiān)理單位的主觀故意，而《刑法》中的行為還包含監(jiān)理單位基于能力方面的過失、未盡職等行為。另外，前者說“降低工程質(zhì)量”，或者說“降低工程質(zhì)量標準”，兩者的內(nèi)涵不盡相同。

3.2各種規(guī)范性文件的不協(xié)調(diào)

目前,建設工程監(jiān)理工作的依據(jù)有兩個，(1)是現(xiàn)行法律法規(guī),(2)是建設單位的授權?！督ㄔO工程施工合同示范文本》、《工程建設監(jiān)理委托合同示范文本》、《建設工程監(jiān)理規(guī)范》這些規(guī)范性文件與現(xiàn)行法律為建設工程監(jiān)理的工作內(nèi)容、工作標準、工作程序、權力、義務、責任等提出了要求。但目前兩種合同示范文本上尚未體現(xiàn)監(jiān)理安全管理方面的內(nèi)容，這除了與法律要求不協(xié)調(diào)外，也不利于建設單位對監(jiān)理工作進行考核。

3.2.安全監(jiān)理深度不明確，責任無法量化

《安全條例》、《建設工程監(jiān)理規(guī)范》都對監(jiān)理單位在建設工程安全管理中的職責作了規(guī)定，但是由于法規(guī)的條文并沒有對安全監(jiān)理的深度做出進一步規(guī)定，使得在實際操作中很難對監(jiān)理的安全責任進行量化。例如《安全條例》和《建設工程監(jiān)理規(guī)范》都提出“監(jiān)理單位應該審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準”、“施工方案應由總監(jiān)簽字”。但是，(1)監(jiān)理單位對施工技術措施的審核應該達到什么深度？(2)是只需進行程序性審核還是要有技術性審核？現(xiàn)有條件下，監(jiān)理單位能否做到技術性審核？(3)如果監(jiān)理單位進行了審核，基于監(jiān)理工程師的能力及水平所限，沒有審查出問題，出了安全事故，責任又如何承擔？(4)對于資質(zhì)有效并取得安全生產(chǎn)許可證的施工企業(yè)，它所遞交的具有完整計算書并且內(nèi)部審核簽字完善的安全技術方案，監(jiān)理單位還要履行計算程序否？對監(jiān)理的安全巡視深度(定量)有何要求？

3.3監(jiān)理單位自身方面的問題

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1).對監(jiān)理安全責任方面的認識還不夠深入，監(jiān)理安全責任防范機制缺失；(2).監(jiān)理的安全管理組織機構不健全，安全責任制度不完善；(3).專業(yè)安全管理方面的人員培訓缺乏。

4針對監(jiān)理安全責任的宏觀與微觀對策

4.1國家宏觀管理方面

4.1.1法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)

為了更有效的貫徹國家安全管理方面的方針政策，保障人民群眾生命財產(chǎn)的安全，同時也使監(jiān)理單位更好地履行自己的職責，促進建設監(jiān)理的繁榮發(fā)展。國家應該對現(xiàn)行的相關法律法規(guī)的相關條款作出修訂，保證法律體系的協(xié)調(diào)性和一致性，完善監(jiān)理安全責任的法理依據(jù)。同時，國家相關部門還應該對《建設工程監(jiān)理規(guī)范》和兩種合同的示范文本作出相應調(diào)整。

4.1.2出臺易操作的安全監(jiān)理深度規(guī)定文件

在一些行業(yè)和地區(qū)也有安全監(jiān)理方面的規(guī)定。例如云南省2005年7月1日起實行《云南省建設工程安全監(jiān)理實施細則》對安全監(jiān)理作了一些規(guī)定。但是這些行業(yè)和地區(qū)規(guī)定所要求的內(nèi)容、深度要求并不相同，且只在本行業(yè)、本地區(qū)實施，法律效力低。

為了更好的貫徹《安全條例》，國家應該出臺全國性的安全監(jiān)理方面的實施細則，對安全監(jiān)理的范圍、內(nèi)容、深度、工作標準等作出具體的規(guī)定。作為判定監(jiān)理安全責任的依據(jù)，應提高安全監(jiān)理細則或?qū)嵤┺k法的法律效力，最好以建設部令的形式。

例如,在實施細則中可以規(guī)定最低限度的安全巡視要求(時間或次數(shù))，要求監(jiān)理人員(在施工單位安全員陪同下)做好現(xiàn)場安全記錄，此書面安全記錄(雙方簽字)可以作為出現(xiàn)安全事故時判定監(jiān)理安全責任的依據(jù)之一。

4.1.3抓緊監(jiān)理取費調(diào)整修訂

為配合《安全條例》的實施，2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》對施工單位安全防護費用作出相應調(diào)整。同樣，按責權利均衡原則，應對監(jiān)理取費作出相應調(diào)整。據(jù)悉，建設部正與國家發(fā)改委一起組織專家，對各部門或行業(yè)組織提出的專業(yè)工程收費標準方案的初稿進行論證修改，準備提出《建設工程監(jiān)理與咨詢服務收費標準(征求意見稿)》，希望修訂中能夠考慮監(jiān)理安全責任承擔問題。

4.2監(jiān)理單位微觀對策方面

4.2.1健全組織機構，完善規(guī)章制度

為了貫徹執(zhí)行《安全條例》，監(jiān)理單位應建立、健全安全管理組織機構，落實從公司到項目再到具體的安全責任人，把安全管理目標落實到人。要制定安全管理制度，用制度來管人；在國家有關部門出臺具體的安全監(jiān)理細則之前，制訂企業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)理實施細則與操作手冊；完善安全管理流程；努力做到安全管理工作規(guī)范化、程序化。

4.2.2加強專業(yè)安全監(jiān)理人員培訓

安全管理工作是監(jiān)理單位工作中的薄弱環(huán)節(jié)，與目前監(jiān)理單位人員知識結(jié)構有關。為了更好的承擔法律要求的安全責任，監(jiān)理單位應該加強安全專業(yè)人員上崗培訓，配備滿足安全監(jiān)理工作需要的、足夠數(shù)量的安全監(jiān)理專業(yè)人員，完善項目部的人員專業(yè)結(jié)構。

目前,中國建設監(jiān)理協(xié)會組織編寫的《全國監(jiān)理工程師培訓考試教材》中尚缺乏安全監(jiān)理方面的內(nèi)容，有待于進一步補充完善。

4.3監(jiān)理安全責任方面應避免的傾向

由于監(jiān)理單位安全責任與權利、利益之間的嚴重不對稱性，監(jiān)理單位很難承擔過細、過多的安全責任。建議有關部門在制定政策時，要合理區(qū)分施工單位安全責任與監(jiān)理安全責任，避免安全監(jiān)理工作過細以致成為施工單位的安全管理人員。應該充分發(fā)揮施工單位作為安全生產(chǎn)主體的安全管理職責，監(jiān)理單位對施工單位安全技術措施的審查應側(cè)重程序性審查與符合性審查。有關部門在追究安全生產(chǎn)責任時，要以事實為依據(jù)，以《安全條例》為準繩，客觀公正地進行處理，避免監(jiān)理單位的安全責任無限擴大。

參考文獻

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