導(dǎo)語：城市社區(qū)治理的困境與發(fā)展路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)作為人民群眾生活最直接的承載空間，在社會治理體系中的基礎(chǔ)性地位顯得愈發(fā)重要?？v觀我國基層社區(qū)治理的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)治理經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟的行政社區(qū)到市場經(jīng)濟的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的演變，各地在探索社區(qū)治理機制創(chuàng)新的實踐過程中形成了各具特色的寶貴經(jīng)驗。當前，城市社區(qū)治理面臨行政化傾向突出、邊緣化問題明顯和社會化困境彰顯等難題，必須通過加快轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，倡導(dǎo)多方主體共同參與治理，完善社區(qū)服務(wù)供給機制等措施做好新時代社區(qū)治理的“選擇題”，積極打造共建共治共享的社區(qū)治理新格局。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；變遷歷程；現(xiàn)實困境；發(fā)展路徑

一、引言

社區(qū)作為基層治理的基礎(chǔ)平臺，既是各種社會群體的聚集區(qū)、各種利益關(guān)系的交織域，也是各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載場[1]。近年來，社區(qū)治理作為一個新的話題不斷被推向討論熱潮，并且我國也相繼頒發(fā)了一系列以社區(qū)治理為主體的政策文件，尤其是中共中央、國務(wù)院2017年6月頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》作為新形勢下指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的綱領(lǐng)性文件，具有劃時代的深遠意義。黨的做出了“中國特色社會主義進入新時代”的論斷，并提出“打造共建共治共享的社會治理格局”、“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[2]，這不僅彰顯了基層社區(qū)治理在社會治理體系中的基礎(chǔ)性地位[3]，也指明了未來一段時期內(nèi)我國改善社會民生工作的重點和方向。目前，中國的城市社區(qū)治理已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，既處于“大有可為”的機遇期，又處于“何以可為”的挑戰(zhàn)期。從中央政府到地方各級政府，城市社區(qū)治理在政策層面上受到了前所未有的重視，鼓勵創(chuàng)新城市社區(qū)治理體系在全社會蔚然成風。然而，城市社區(qū)治理歸根結(jié)底來說，還是生在社區(qū)，長在社區(qū)。隨著中央和地方的治理壓力逐級傳導(dǎo)到城市社區(qū)層面，作為治理承接者與執(zhí)行者的社區(qū)已經(jīng)難以再進行轉(zhuǎn)嫁和分解[4]，“上面千條線，下面一根針”的繁雜局面日益成為基層社區(qū)治理亟待解決的難題。本研究基于中國特色社會主義進入新時代的宏觀背景，梳理了我國城市社區(qū)建設(shè)與治理的演變歷程及實踐模式，分析了當前城市社區(qū)建設(shè)與治理面臨的難題與困境，并在經(jīng)驗層面上提出了打造共建共治共享社區(qū)治理格局的發(fā)展對策。

二、城市社區(qū)治理的變遷歷程及實踐經(jīng)驗

解讀當下必須追溯歷史，歷史發(fā)展過程中前期的規(guī)則范式會因報酬遞增出現(xiàn)自我強化效應(yīng)，在不斷取得優(yōu)勢地位的同時，阻礙更加有效的規(guī)則范式的形成[5]。因此，回顧社區(qū)治理的演變歷程，不僅是理解社區(qū)治理在不同發(fā)展階段表現(xiàn)形式與轉(zhuǎn)化邏輯的關(guān)鍵所在，也是更好汲取新中國成立以來社區(qū)治理實踐經(jīng)驗的不二法門?？偟膩碚f，我國從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制過程中的城市社區(qū)建設(shè)與治理大致經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展和演進（見表1）。（一）行政社區(qū)時代（1949—1985）：單位制為主，街居制為輔的管理體制。1949年，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在廢除民國時期確立的“保甲制度”的基礎(chǔ)上，逐步建立了以“單位制”為主，“街居制”為輔的基層社會管理體制。在這一時期，城市基層政權(quán)和管理組織的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段的演變：一是1949年至1966年，通過展開“民主建政”運動初步在全國各個城市建立了城市居委會和居民小組，同時以“軍隊大院”、“干部大院”等為代表的“單位制”開始不斷滲入城市國營和集體性質(zhì)的基層企事業(yè)單位，“政社合一”、“以單位制為主，街居制為輔”的基層社區(qū)管理模式逐漸成為主流，這既是當時我國基層社會的一次深化變革，也是居民參與國家公共事務(wù)治理的具體體現(xiàn)[6]；二是1967年至1978年，“單位制”在城市基層社區(qū)管理中獲得主體性地位，而街道辦事處、居委會相繼被更名為“街道革命委員會”和“革命委員會”，街居制成為“階級斗爭”、“群眾專政”的工具；三是1979年至1985年，街道辦事處和居民委員會的職能伴隨改革開放的進行而得到恢復(fù)，其工作性質(zhì)受到憲法的肯定和有關(guān)法律的明確規(guī)定[7]，但“單位制”卻隨著計劃經(jīng)濟體制的瓦解而走向衰退。從20世紀50年代初期到80年代中期，我國的城市社區(qū)治理經(jīng)歷了“單位制”與“街居制”由相向而行到分崩離析的過程，其治理邏輯是“強政府、弱社會”的集體經(jīng)濟思維，實質(zhì)上是一種國家主導(dǎo)型的制度性安排[8]。在這一階段，主要形成了三點治理經(jīng)驗：一是政府以行政力量對街道和居委會實行絕對控制，保障社會生產(chǎn)的正常進行和社區(qū)關(guān)系的和諧穩(wěn)定；二是企業(yè)通過“為居委會的活動經(jīng)費及其干部的生活補貼提供一定的資金來源”，滿足社區(qū)居民的內(nèi)部福利；三是社區(qū)居委會和街道辦事處作為“單位”的輔助，主要管理沒有進入“單位”的居民，盡管在維持社區(qū)生活秩序上發(fā)揮了積極作用，但也遇到了職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬的現(xiàn)實困境[9]。（二）社區(qū)服務(wù)時代（1986—1999）：政府主導(dǎo)向社區(qū)自治過渡的管理模式。改革開放引起的城市經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變遷，使得政府在城市管理方面逐漸向下放權(quán)，這一時期也可細分為三個階段：第一階段是1986年至1988年的興起階段，主要有兩大標志性事件，一個是1986年國家民政部以承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目為出發(fā)點，開始倡導(dǎo)在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)服務(wù)工作；另一個是1987年9月，“全國社區(qū)服務(wù)工作座談會”在武漢成功召開，標志著社區(qū)服務(wù)的正式展開。第二階段是1989年至1992年的發(fā)展階段，國家有關(guān)部門從1989年開始在全國的街道和居委會普遍推廣開展社區(qū)服務(wù)，但當時的社區(qū)服務(wù)僅僅局限于居民之間有組織的救貧幫困、社區(qū)互助以及滿足居民日常簡單的低層次生活需求服務(wù)等。第三階段是1993年至1999年的繁榮階段，1993年民政部、國家計委等14個部委聯(lián)合《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》[10]。作為社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的第一個政策性文件，該《意見》倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、社會化，從而將社區(qū)服務(wù)推向了高潮，社區(qū)服務(wù)不再局限于滿足社區(qū)居民的基本生活需要，也包括了社區(qū)綠化、社區(qū)治安、下崗再就業(yè)、流動人口管理等廣義上的服務(wù)。從20世紀80年代中期到20世紀末的十幾年時間，可以看作是政府權(quán)力逐步下放到基層社區(qū)的有益探索。在“小政府、大社會”和“小政府、大服務(wù)”的治理邏輯框架下，“社區(qū)”日益成為城市社會管理體制的微觀重心。在這一階段，主要形成了兩點經(jīng)驗：一是盡管黨委或工委仍然是社區(qū)的街道辦事處和居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)核心，但社區(qū)內(nèi)不再是政府包辦一切的局面；二是社區(qū)在決策上相對于以往有了較多的自主決策權(quán)，其服務(wù)職能獲得了更加廣闊的發(fā)展空間，但尚未完全擺脫傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型管理模式的束縛。（三）社區(qū)建設(shè)時代（2000—2011）：以社區(qū)為核心的社區(qū)自治模式。盡管社區(qū)建設(shè)的口號在20世紀90年代初就已被提出，但由于當時側(cè)重于服務(wù)功能的社區(qū)服務(wù)工作占據(jù)主流，所以真正的社區(qū)建設(shè)實踐嚴格意義上來說是從2000年才正式開始。2000年11月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，正式拉開了社區(qū)建設(shè)的序幕。2002年，黨的十六大報告提出“建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”[11]，指明了社區(qū)建設(shè)的具體目標。2005年，在和諧社會的基礎(chǔ)上，民政部首次提出建設(shè)“和諧社區(qū)”的概念，標志著城市社區(qū)治理進入新的發(fā)展階段。在全國各地建設(shè)和諧社區(qū)的熱潮中，各級政府積極探索社區(qū)自治方式，形成了諸如“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的上海模式、“一會兩站、自治和服務(wù)相分離”的鹽田模式、“社區(qū)自治、議行分離”的沈陽模式、“政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合”的江漢模式等典型的城市社區(qū)自治模式。城市社區(qū)建設(shè)從行政推動走向社區(qū)自治，實質(zhì)上是一種“自上而下”到“自下而上”的治理路徑變遷。在這一階段，城市社區(qū)治理表現(xiàn)出了幾個典型特征：第一，政府逐漸跳出體制內(nèi)循環(huán)的封閉狀態(tài)，調(diào)動社會力量參與社區(qū)建設(shè)，其角色從傳統(tǒng)的“事事包辦”轉(zhuǎn)向“社區(qū)自理”。第二，社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，除了黨組織和政府派出機構(gòu)外，一些居民自治組織、志愿者服務(wù)組織、社團組織、企業(yè)等逐漸參與到社區(qū)的合作共建中。第三，如何處理政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系問題成為制約基層社區(qū)建設(shè)的核心因素，社區(qū)治理主體的權(quán)責不清、社區(qū)服務(wù)建設(shè)的資源不足、社區(qū)居民的參與度低等問題成為新時期實現(xiàn)社區(qū)良好治理亟待解決的難題。（四）社區(qū)治理時代（2012—）：以共同體為要義的多元共治模式。2012年，國家“十二五”規(guī)劃綱要首次從國家層面提出“完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)模式”；同年，黨的十八大首次把“社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件。在這一階段，動員全社會力量創(chuàng)新社會管理體制、培育社會組織發(fā)展、提高社區(qū)治理水平成為社區(qū)治理的重要共識。2014年，民政部確定31個全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)進行社區(qū)治理的創(chuàng)新性試點，并逐漸形成了政府主導(dǎo)型（如北京的田村街道）、市場主導(dǎo)型（如武漢的百步亭社區(qū)）、社會自治型（如南京的翠竹園社區(qū)）和專家參與型（如清華大學(xué)清河實驗區(qū)）四類社區(qū)治理模式[12]。2017年，共建共治共享社會治理格局的提出，標志著我國基層社區(qū)治理進入以打造社區(qū)共同體為核心內(nèi)涵的新的發(fā)展階段，“無縫隙治理模式”、“四社聯(lián)動治理模式”、“‘黨建+’治理模式”、“圈層治理模式”、“精細化治理模式”、“協(xié)商共治模式”等成為新時代社區(qū)治理實踐的有益探索。在社區(qū)治理的新時代，“共建共治共享”的治理邏輯受到普遍重視，全國各地在豐富的實踐中形成了四點治理經(jīng)驗：一是在治理理念上，經(jīng)歷了從“西方舶來”到“東方創(chuàng)新”的過程，在保留中國傳統(tǒng)治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)新社區(qū)治理體系，開創(chuàng)了許多具有中國特色的城市社區(qū)治理理念和實踐模式。二是在治理主體上，從政府主導(dǎo)型向社區(qū)自治型和多元共治型轉(zhuǎn)變，政府逐漸理清自己與社區(qū)自組織、社會力量的關(guān)系，通過政府購買服務(wù)、組織引導(dǎo)、簡政放權(quán)等方式來尋求政府、市場與社會之間權(quán)力和資源的重新平衡。三是在治理重點上，如何有效實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化成為城市社區(qū)治理的重點環(huán)節(jié)，推進社區(qū)治理走向法治化、規(guī)范化、程序化和科學(xué)化成為培育多元主體參與社區(qū)治理的關(guān)鍵抉擇。四是在治理空間上，社會生活網(wǎng)絡(luò)化拓寬了城市社區(qū)治理的空間，網(wǎng)絡(luò)化治理逐步取代了傳統(tǒng)自上而下垂直管理的網(wǎng)格化社會管理[13]，社區(qū)治理的云服務(wù)平臺建設(shè)也日益引起廣泛關(guān)注。

三、我國城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實問題及困境

目前，全國各地的社區(qū)治理實踐已經(jīng)取得了重大成果，但毋庸諱言，不同省份的不同地區(qū)和同一省份的不同地域在探索城市社區(qū)治理的實效上依然存在著較大的差異，承擔著社會治理使命的城市社區(qū)受傳統(tǒng)管理路徑和居民素質(zhì)的影響，在社區(qū)治理中也不可避免地存在著這樣或那樣的問題。（一）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)不合理，治理行政化傾向依然突出。在社區(qū)治理的改革實踐過程中，由于國家基層政權(quán)及其派出機構(gòu)依法要求社區(qū)（居委會）協(xié)助行政，導(dǎo)致了社區(qū)的行政化到再行政化的內(nèi)卷化過程，嚴重影響了社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)的全面發(fā)展[14]?，F(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)與治理架構(gòu)是從傳統(tǒng)街居管理體制承襲而來的，在市、區(qū)、街道三級管理層次上，機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型，政府有多少個職能部門，街道和社區(qū)就要對口多少類事務(wù)，大大降低了街道辦事處和基層社區(qū)的工作效率。城市社區(qū)已經(jīng)成為基層政府活動的空間，其基本標志為：一是社區(qū)空間的行政化，即政府通過行政規(guī)劃重建城市社區(qū)管理單元；二是社區(qū)組織的行政化，即政府以行政邏輯改造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，形成垂直權(quán)力網(wǎng)絡(luò)；三是社區(qū)事務(wù)的行政化，即政府以自上而下、層層分解的行政指令管理社區(qū)事務(wù)。社區(qū)的行政化管理體制，制約著社區(qū)自主的成長[15]，致使社區(qū)行政困境日益突出，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，社區(qū)組織職能的行政化，部分社會團體和政府把工作延伸到社區(qū)，使得社區(qū)居委會真正成了“上面千條線，下面一根針”的針眼，大大小小的事情都要通過這個“針眼”去具體組織落實[16]。街道辦事處與居委會本應(yīng)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)、支持幫助和協(xié)助的關(guān)系，卻在行政化的指令下恢復(fù)了傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一方面，政府、街道、社區(qū)的界限模糊，致使社區(qū)行政化，擠壓社區(qū)的自治空間。現(xiàn)實中，社區(qū)居委會既要對社區(qū)居民服務(wù)，又要對上級政府及街道辦事處負責，這種雙重角色的困境使得社區(qū)的本職工作難以開展，轉(zhuǎn)而執(zhí)行上級政府職能部門和街道辦事處委托給社區(qū)的行政工作，使得居民的自治權(quán)落空。（二）居民自主參與不積極，治理邊緣化困境明顯。社區(qū)建設(shè)與治理的主體是社區(qū)成員，他們是社區(qū)建設(shè)與治理的主要力量和成果的享用者。盡管近年的社區(qū)治理日益重視社區(qū)居民的參與度，但居民對社區(qū)的認同度偏低、參與熱情低下等“老大難”問題依舊存在，造成居民參與的主體地位邊緣化趨向明顯。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是居民的參與意愿不強。已有研究指出，居民對社區(qū)的認同感、歸屬感較弱，這既是經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型、權(quán)力格局分裂導(dǎo)致的利益多元化和人際關(guān)系疏離化的必然結(jié)果，也是社區(qū)中主要活躍群體即職業(yè)群體對社區(qū)共同問題漠視的主要表現(xiàn)[17]。在現(xiàn)實生活中，“事不關(guān)己，高高掛起”的思想依然在社區(qū)居民群體中廣泛存在。大多數(shù)居民把社區(qū)建設(shè)視為政府、街道和居委會的事，依賴心理和領(lǐng)受意識強。僅有的少數(shù)參與行為也并非真正意義上的民主參與，更多可能是出于社區(qū)的動員而采取的“執(zhí)行任務(wù)”性質(zhì)的被動參與，真正在民主自愿基礎(chǔ)上發(fā)展出來的主動社區(qū)參與行為寥寥無幾。二是居民的參與結(jié)構(gòu)失衡。目前在中國的許多社區(qū)中，積極參加社區(qū)活動的主要為以下三類人群：一是需要社區(qū)平臺發(fā)揮余熱、排除孤寂的老年人群體；二是滿懷愛心和熱情，需要進行實踐學(xué)習的中小學(xué)生群體；三是需要定期到社區(qū)領(lǐng)取低保，與社區(qū)存在一種近乎“交換關(guān)系”的低保戶群體。而能力強、技術(shù)高，能夠為社區(qū)建設(shè)提供更為高效的支持和幫助的中青年等社會中堅力量卻很少參與到社區(qū)治理中來。三是居民的參與層次偏低。城市社區(qū)治理的理想模型是將社區(qū)建成一種以民主自愿為基礎(chǔ)的公共領(lǐng)域。在這種領(lǐng)域中，社區(qū)居民能夠積極主動地參與到共同關(guān)心的社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督等過程當中。但是目前中國社區(qū)治理的現(xiàn)狀與這種理想模型的差距依然較大，主要表現(xiàn)在居民的社區(qū)參與大多只停留在服從和執(zhí)行層面上。這類參與的前提往往是決策已經(jīng)形成，居民參與只是為了支持、配合社區(qū)工作，例如聽取部署、參加各類活動等，而更加具有民主價值的決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)上的社區(qū)參與行為相當匱乏。（三）社區(qū)社會組織培育緩慢，治理社會化困境凸顯。近年來，社區(qū)社會組織在我國社區(qū)建設(shè)與治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，然而，由于部分社區(qū)社會組織缺乏政策扶持、財政支持等，使得現(xiàn)有的社區(qū)社會組織建設(shè)與參與社區(qū)治理還存在以下不足：一是社區(qū)社會組織獨立性較弱。當前，官辦色彩過濃的“準政府”性社會組織大量存在，即使沒有官辦色彩的，也受到政府行政權(quán)力的過度干預(yù)，使組織的民間性大打折扣，失去其獨立發(fā)展的條件，造成“非官非民，官民不分”這種尷尬的狀況。這類帶有政府行政色彩的社會團體或協(xié)會分為三類：一種是按照上級政府部門系統(tǒng)要求，上下對口，由政府有關(guān)部門直接或間接組建；一種是由政府職能轉(zhuǎn)變過來，國家定編、定級、撥經(jīng)費，成為名副其實的“二政府”；一賈志科，羅志華:新時代城市社區(qū)治理的現(xiàn)實困境與發(fā)展路徑種是為了部門職能的行使和安排剩余人員，結(jié)合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位。二是社區(qū)社會組織自身發(fā)展能力不強。社區(qū)社會組織大多數(shù)規(guī)模小，職能內(nèi)容比較單一，且經(jīng)營成本較高，無法爭取到社會捐助，導(dǎo)致其發(fā)展舉步維艱，只好采取“以會養(yǎng)會”的辦法，收取培訓(xùn)費、咨詢費等維持生存，造成工作無法正常開展，作用也無從體現(xiàn)。同時，社區(qū)社會組織的很多成員是政府的精簡人員或離退休人員，管理能力缺乏，結(jié)構(gòu)老化，又沒有固定的人才獲取渠道，無法吸引專業(yè)管理人才。部分社區(qū)社會組織還存在著內(nèi)部制度建設(shè)不健全，社會公信力不高，資金籌措和市場開拓能力較弱等問題。三是社區(qū)社會組織的發(fā)展缺少資金。目前，社區(qū)社會組織日常管理及開展活動的資金主要來自政府資助和補貼、服務(wù)性收入和接受捐贈。然而在現(xiàn)實中，除了政府資助和補貼，依靠服務(wù)性收入和接受捐贈方式來籌集資金的社區(qū)自組織運轉(zhuǎn)十分困難。由于我國社區(qū)社會組織發(fā)展參差不齊，大量因注冊登記而造成的身份模糊性的組織，難以取得信任和認同，因此從服務(wù)性收入和捐贈角度募集資金難上加難。如何解決資金短缺，有效籌集資金是我國社區(qū)社會組織發(fā)展的一大難題。此外，社區(qū)社會組織在活動場地方面受限，或因面積較小，或因場所不固定，成為困擾社區(qū)社會組織開展實際活動的一大難題，直接影響了活動舉行的頻率和質(zhì)量。需要指出的是，一些文體娛樂類組織所需活動場地本身就需要足夠的活動空間，并且盡量不受環(huán)境影響，但實際上，一些老年人為參與主體的組織，其活動場地大多設(shè)在露天公共場所，有的借用其他組織或單位場地，這樣一來，就只能放棄組織章程規(guī)定的定期舉辦活動，而是等候“時機”舉辦活動，使得社區(qū)社會組織處于更加被動的地位，而這個瓶頸也是靠社區(qū)社會組織自身力量難以突破的，還需通過社區(qū)規(guī)劃和政策引導(dǎo)予以解決。

四、社區(qū)治理何以可能：新時代城市社區(qū)治理的發(fā)展路徑

當前，城市社區(qū)治理需要堅定方向、緊抓機遇，尤其是《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》這一綱領(lǐng)性文件為我們?nèi)绾蝿?chuàng)新城市社區(qū)治理體制指明了方向。因此，我們要結(jié)合實際，針對城市社區(qū)建設(shè)與治理中存在的問題來思考解決社區(qū)治理問題的對策與方案，為新時代的城市社區(qū)治理提供新的發(fā)展路徑。一是轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，增強共建共治共享意識。觀念是行動的先導(dǎo)，明晰政府與社區(qū)的關(guān)系，樹立和強化自治意識，是實現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)的邏輯起點。要想樹立和強化自治意識，必須加強社區(qū)自治理論研究和宣傳，形成濃厚的輿論氛圍。這既是社區(qū)自治建設(shè)的原動力，也是保持社區(qū)自治強大生命力的精神保障。另外，樹立自治觀念還需實現(xiàn)政府、社會機構(gòu)、社區(qū)、居民觀念的轉(zhuǎn)變。從政府層面上來說，要實現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)到指導(dǎo)、從包辦到重心下移、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變；從社會機構(gòu)組織層面來說，要從行政化到更加開明的社會化、從支持者到支持者和參與共建者角色共享轉(zhuǎn)變；從社區(qū)自治組織來看，要加快實現(xiàn)從順從到自覺、從依賴到自主、從配角到主體的轉(zhuǎn)變；從社區(qū)居民來看，必須推動從“單位人”到“社區(qū)人”、從社區(qū)建設(shè)和治理與己無關(guān)到有關(guān)、被動參與到主動參與、從不知權(quán)利和義務(wù)到自覺履行權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)變。二是倡導(dǎo)社會組織治理，暢通共建共治共享路徑。首先，要理順社會組織與政府間的關(guān)系，在實現(xiàn)政企分開、政事分開的基礎(chǔ)上，逐漸斬斷社區(qū)社會組織與政府的依附關(guān)系，減少并消除政府對社區(qū)中介組織的行政干預(yù)和指揮控制，使其真正回歸社會，同時要加大政府對社區(qū)中介組織在資金、稅收等政策上的傾斜力度，積極培育新的社會組織參與城市社區(qū)治理。其次，健全立法及內(nèi)部約束機制，規(guī)范社會組織的管理，完善社會組織的微觀管理，建立“權(quán)、責、利”相結(jié)合的經(jīng)營體制和激勵機制。再次，發(fā)揮社區(qū)居委會對社區(qū)組織的引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用，社區(qū)居委會是貫穿于政府、社區(qū)社會組織和社區(qū)居民之間的“一根線”，一方面要起到溝通和協(xié)調(diào)的作用，及時溝通和協(xié)調(diào)好三者之間的信息和要求，另一方面要起到引導(dǎo)、組織、監(jiān)督和考核的作用，統(tǒng)籌安排好社會組織對社區(qū)治理工作的介入，針對不同情況做出不同的側(cè)重。最后，突出社區(qū)居民的主體地位，最大限度地釋放社區(qū)自治的能量，由社區(qū)居民對社區(qū)中介組織的服務(wù)進行評議和考核，以居民的信任和滿意度作為對社區(qū)中介組織工作評價的最終標準，以此來激勵社區(qū)中介組織在社區(qū)治理中的管理和服務(wù)質(zhì)量的提高和改善，推動社區(qū)組織的發(fā)展與完善。三是完善社區(qū)公共服務(wù)供給，打造共建共治共享格局。首先，推廣政府購買服務(wù)模式，從制度上將政府對社區(qū)社會事務(wù)購買的經(jīng)費在各級財政預(yù)算中單獨列項，并通過轉(zhuǎn)移支付等方式，建立非營利組織發(fā)展基金，逐步建立對社區(qū)非營利組織資助制度，并將其納入政府經(jīng)常性的財政預(yù)算，最終實現(xiàn)“政府購買社會勞務(wù)”，支付“社會資本”的局面。其次，應(yīng)用新型橫向交叉式的契約治理方法，政府通過政策或項目競標，以委托人的身份委托社區(qū)管理社會公共事務(wù)；社區(qū)以人的身份履行社區(qū)建設(shè)的事務(wù)性職能，從事社區(qū)發(fā)展與建設(shè)中的社會事務(wù)性活動，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。最后，建立多方再談判機制，成立專門的協(xié)商組織———社區(qū)工作委員會來承擔組織再談判的功能，先由社區(qū)工作委員會派出專門的信訪員做出調(diào)查并公布結(jié)果，然后召開聽證會、論證會，也可以借鑒和采取更為廣泛的方式與方法，諸如大會發(fā)言、座談、專題研討、公開協(xié)商、內(nèi)部溝通、公開監(jiān)督等等，由此保證相關(guān)主體能夠順暢交流，促進公共服務(wù)供給的順利完成。

五、結(jié)語

社區(qū)治理作為國家治理的基層邏輯[18]，在新時代的社會治理中正扮演著重要角色。在“共建共治共享”的社會治理格局下，治理的出發(fā)點和落腳點都在人民。本研究通過對我國城市社區(qū)治理變遷歷程及實踐經(jīng)驗的梳理，探討了城市社區(qū)治理在新時代面臨的現(xiàn)實困境及其可能的發(fā)展路徑，主要有以下幾點發(fā)現(xiàn)：第一，城市社區(qū)治理是一場持久戰(zhàn)，必須重視人民群眾的主體性地位?？v觀社區(qū)治理體制的整個變遷歷程，從行政社區(qū)的政府主導(dǎo)型治理到社區(qū)服務(wù)時代的合作型治理，再到社區(qū)建設(shè)和治理的社區(qū)自治型治理，每一階段治理模式的演變都體現(xiàn)了黨和國家堅持以人民為中心的思想。在新形勢下，動員全社會人民群眾的力量參與到社區(qū)治理中來，不僅意味著社會治理理念的變化，也明確了打造共建共治共享的社會治理新格局的發(fā)展方向。第二，如何處理政府、社區(qū)、社會組織和居民的關(guān)系，既是新時代社區(qū)治理的重點，也是突破以往傳統(tǒng)治理體制的難點。盡管社區(qū)制早在20世紀90年代初就已經(jīng)取代了單位制，但街居制卻在改革開放的浪潮中得以保留，并且延續(xù)至今。在當前這樣一個社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的重要時期[19]，政府應(yīng)扮演好引導(dǎo)者角色，社區(qū)和社會組織要發(fā)揮好服務(wù)性作用，居民要增強主人翁意識，共同推進城市社區(qū)治理的發(fā)展。第三，城市社區(qū)治理模式的選擇，一方面要積極借鑒各地經(jīng)驗，另一方面要結(jié)合當?shù)貙嶋H因地制宜進行創(chuàng)新。從20世紀80年代中后期開始，尤其是本世紀初至今的近20年間，全國各地很多城市在根據(jù)自身城市屬性探索社區(qū)治理模式創(chuàng)新過程中形成了各有特色的社區(qū)治理模式，如河北省承德市雙橋區(qū)的“八九一○”工作模式、遼寧省沈陽市沈河區(qū)的社區(qū)“還權(quán)、賦能、歸位”工程、安徽省銅陵市銅官山區(qū)的“區(qū)直管社區(qū)”體制等[20]，都遵循了從觀察社區(qū)到研究社區(qū)，從治理社區(qū)到善治社區(qū)的邏輯進路，解決好新時代城市社區(qū)治理的問題與難題?？傊鞘猩鐓^(qū)治理的基礎(chǔ)在社區(qū)，發(fā)展也在社區(qū)。在構(gòu)建共建共治共享社會治理新格局的過程中，“傳統(tǒng)性”多一點還是“現(xiàn)代性”多一點，已然不是城市社區(qū)治理中最關(guān)鍵的方面。在創(chuàng)新社區(qū)治理體制實踐中，最主要的是要處理好“摸著石頭過河”和“加強頂層設(shè)計”的關(guān)系，一方面要繼續(xù)通過理論創(chuàng)新和政策指引去把控社區(qū)治理的方向，另一方面也要及時總結(jié)推廣社區(qū)治理實驗區(qū)的經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范、以點帶面的作用，從而不斷從理論和實踐層面推動城市社區(qū)治理實現(xiàn)新的發(fā)展。

作者:賈志科 羅志華 單位:1.河北大學(xué) 2.陜西師范大學(xué)