導(dǎo)語：探析小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］針對小型農(nóng)田水利管理工作中存在的諸多問題和面臨的挑戰(zhàn)，文章分析了小型農(nóng)田水利管理的基本現(xiàn)狀和存在的主要問題，得出產(chǎn)權(quán)模糊、管理主體缺位和管理體制不健全，是現(xiàn)階段農(nóng)田水利管理效率低下的根本原因。借鑒古今中外農(nóng)田水利管理模式及現(xiàn)代企業(yè)管理制度，提出了解決目前存在的管理主體缺位和事實(shí)上存在的產(chǎn)權(quán)虛掛問題的思路和方法。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)田水利；水管理現(xiàn)狀；水管理模式；管理體系

構(gòu)建農(nóng)田水利管理對象一般以小型農(nóng)田水利設(shè)施為主。小型農(nóng)田水利設(shè)施是指，灌溉面積小于0.067萬hm2、排水面積小于0.2萬hm2的農(nóng)村灌排水工程。農(nóng)田水利管理被稱為“最后一公里水利工程”，事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的根本利益，事關(guān)國家水利事業(yè)的成效。對國家糧食安全以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。針對我國農(nóng)田水利管理工作中存在的諸多問題和面臨的挑戰(zhàn)，參考古今中外的相關(guān)理論與措施，就深化小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制進(jìn)行探討。

1農(nóng)田水利管理現(xiàn)狀

1.1農(nóng)田水利設(shè)施利用現(xiàn)狀

現(xiàn)場調(diào)查和文獻(xiàn)檢索表明，改革開放以來尤其是近幾年來，我國小型農(nóng)田水利設(shè)施，在投資、建設(shè)規(guī)模以及重視程度上都發(fā)生了積極變化。但問題也是突出的，主要表現(xiàn)在以下兩方面。一是大多數(shù)小型農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，缺乏必要的維護(hù)。調(diào)查表明，大部分地區(qū)的基本農(nóng)田水利設(shè)施，多是20世紀(jì)70~80年代的工程，相當(dāng)一部分渠道還是土渠，防滲率低下，渠道滲漏損失嚴(yán)重。同時，此類渠道每年用于清淤的費(fèi)用很高，農(nóng)民不堪重負(fù)。由于缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)，維修多是修修補(bǔ)補(bǔ)，需要更新的老設(shè)備一直在超期服役。破敗的水利設(shè)施導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，渠系水利用系數(shù)大都不超過0.5。二是水利設(shè)施的維修、更新和管理缺少必要的經(jīng)費(fèi)。水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)，從理論上講主要是政府出大頭，但是多地的調(diào)查表明，政府每年對農(nóng)田水利的投資，大致相當(dāng)于其實(shí)際資金需求的5%左右，而其余的缺額則是依靠地方各級政府和農(nóng)民自籌的多元化籌資模式解決。

1.2農(nóng)田水利管理運(yùn)行現(xiàn)狀目前我國農(nóng)田水利管理模式主要有三種：一是從計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管機(jī)構(gòu)（水管站/水管中心等）；事實(shí)上，該機(jī)構(gòu)基本處于有名無實(shí)的狀態(tài)，對當(dāng)?shù)厮芾淼淖饔梅浅Ｎ⑿　?/p>

二是在多數(shù)地區(qū)建立起來的“水管理協(xié)會”，簡稱“水協(xié)”；類似水協(xié)的管理模式起源于歐美國家，2000年前后引入我國，是目前在我國發(fā)揮主要作用的農(nóng)田水利管理自治組織。

三是由國務(wù)院提出在全國推廣的“農(nóng)村一事一議”辦法，水利管理事項只是農(nóng)村一事一議的內(nèi)容之一，稅費(fèi)制度改革以來,一事一議模式成為農(nóng)村集體事物協(xié)商的主要形式之一；由于現(xiàn)階段的農(nóng)村居民流動性較大，大部分勞動力離家外出打工，組織實(shí)施起來難度較大，實(shí)施成本也較大，在協(xié)調(diào)用水矛盾等方面很難發(fā)揮有效作用。我國農(nóng)田水利管理總的特點(diǎn)是：管理主體實(shí)質(zhì)性缺位，管理效率低下，整體運(yùn)轉(zhuǎn)困難。嚴(yán)重影響農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。

2小型農(nóng)田水利管理問題分析

2.1管理主體缺失

管理主體缺位主要表現(xiàn)在已建和在建的農(nóng)村小型水利工程（包括配套工程）幾乎都未能明確產(chǎn)權(quán)，形成了“只建不管，只用不管，管用脫節(jié)”等諸多怪象。有的工程既無人用也無人管理，甚至有的公益性工程（防洪、水保）不但無人管，而且被肆意破壞，凡大型灌區(qū)支渠以下和小型灌區(qū)屬“集體”所有的工程，其所有權(quán)管理主體大多模糊不清。我國小型水利管理的主體缺失問題由來已久，始終未得到妥善解決。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，無論大小水利工程，其所有權(quán)和管理權(quán)都是屬于政府，且所有權(quán)和管理權(quán)合二為一。改革開放以來，在此方面存在的主要問題是，國家解決了農(nóng)田水利設(shè)施的重點(diǎn)工程之后，小型配套工程國家管不到，集體管不了，農(nóng)民也管不了。好多時候，許多相關(guān)問題不知道該由誰來管。研究表明，造成這一局面的主要原因是小型水利設(shè)施的管理主體問題缺位。管理主體缺失是造成我國農(nóng)田水利管理效率和工程效率偏低的主要原因之一。長期的管理主體缺失，對我國農(nóng)田水利的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的影響非常大。有專家認(rèn)為，管理主體缺失的背后是我國農(nóng)田水利工程所有權(quán)的模糊。由于我國農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行的是多頭投資，按照誰投資誰所有的原則，很難明確其產(chǎn)權(quán)主體。雖然國家作為投資主體，已明確其所有權(quán)歸國家所有，并委托工程所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，但事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。而這正是所謂的主體缺失的原因所在。

2.2管理體系不健全，管理體制與市場經(jīng)濟(jì)脫節(jié)

農(nóng)田水利領(lǐng)域，不但存在重建設(shè)、輕管理，還存在著重骨干、輕配套的現(xiàn)象。我國的農(nóng)田水利管理體制基本上沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理模式，雖幾經(jīng)改革，但其核心機(jī)制并未得到徹底更新。目前，農(nóng)田水利基本管理還是實(shí)行的至上而下的管理模式，結(jié)果是水利設(shè)施使用主體基本上處于被動狀態(tài)。既不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也沒有很好享受應(yīng)有的權(quán)利[3]。盡管也采用了幾種輔助管理模式，如水協(xié)、一事一議等，但都因缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，同時計劃經(jīng)濟(jì)時代的痕跡較重，與當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相脫節(jié)，與我國市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境脫節(jié)，其效率不高是必然的。

3小型農(nóng)田水利管理體制分析

3.1我國古代農(nóng)田水利管理的基本經(jīng)驗

水資源是一種公共資源，對于以土地為生的中國農(nóng)民來說，水就是生命的一部分，地多水少造成的資源利用上的“擁擠效應(yīng)”必將導(dǎo)致對資源的惡性爭奪。在實(shí)踐過程中人們逐漸探索出了一種既能夠合理分配水資源，又能充分主張自己權(quán)利的辦法。利用民間契約（這種民間契約，大多是通過民間的極端手段，如設(shè)置鼎鑊赴湯蹈取錢的辦法），確定公眾認(rèn)同的水利管理上的公共權(quán)威人。雖非官方所委派，但其在民間具有高度的權(quán)威性———每個權(quán)利人都必須認(rèn)可。同時也認(rèn)可其共同確定的運(yùn)行規(guī)則，以保證權(quán)威行使權(quán)力的公正性。通過該體系的運(yùn)作，確立了鄉(xiāng)村水資源管理的基本秩序。這種秩序也得到了當(dāng)?shù)毓俜降恼J(rèn)可。史料表明，這種有別于國家正式統(tǒng)治體系的民間公共權(quán)威體系，在維系鄉(xiāng)村水資源管理秩序方面，的確發(fā)揮了不可或缺的作用。這種延續(xù)了數(shù)千年的古代水利管理模式，給后人的啟示是管理機(jī)構(gòu)必須得到大多數(shù)用水者和政府的高度認(rèn)同，其運(yùn)轉(zhuǎn)必須貫徹權(quán)利和義務(wù)相匹配的公平、公正的原則。否則很難維系下去。對今天水協(xié)管理模式的健全和改革有很大的借鑒作用。

3.2國外農(nóng)水管理的主要方法

3.2.1國外做法和經(jīng)驗特點(diǎn)

建立了以政府投資為主導(dǎo)，廣泛吸收社會資金的多元化投資機(jī)制。美國水利投資，聯(lián)邦政府和地方各占50%；歐盟根據(jù)公益性程度確定政府補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼80%，私人性質(zhì)的的節(jié)水和灌溉設(shè)施的補(bǔ)貼額度為20%~40%；日本政府只對公益性水利設(shè)施投資，其余則推向市場，政府提供補(bǔ)貼。水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰，凡政府作為投資主體的公益性水利設(shè)施所有權(quán)歸政府；對于私人興建的，政府只做部分補(bǔ)貼或提供無息（低息）貸款，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)則歸興建者所有。以工補(bǔ)農(nóng)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓。通過自由結(jié)合或政府出面協(xié)調(diào)，由某城市為鄉(xiāng)村或水利管理機(jī)構(gòu)提供資金和技術(shù)，興建節(jié)水工程，提高用水效率。其結(jié)余的水資源，則劃分給提供幫助的城市。澳洲、新西蘭、智利以及墨西哥等國家都實(shí)行了這樣的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。鼓勵農(nóng)戶積極參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理。以農(nóng)戶參與為主要標(biāo)志的水利灌溉管理模式漸成趨勢，這是一種將政府的管理權(quán)委托給用水協(xié)會的管理模式。在歐洲和北美的一些國家，這種水管理機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)。同時多個國家鼓勵農(nóng)民或其他個人投資水利事業(yè)，政府主要提供低息或無息貸款，還款時間最長可達(dá)40~50年，產(chǎn)權(quán)則歸興建者個人所有。

3.2.2小型水利投資管理模式分析

關(guān)于小型水利的投資模式，世界各國大致都是相似的。但是有兩點(diǎn)值得我們關(guān)注：一是投資和產(chǎn)權(quán)密切掛鉤，做到產(chǎn)權(quán)明晰。二是鼓勵農(nóng)戶參與水利的投資和管理。我國大部分的水協(xié)運(yùn)作效果不盡人意，究其原因是，西方發(fā)達(dá)國家的水協(xié)大都有一套嚴(yán)格的類似現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)章制度，并且有專人負(fù)責(zé)運(yùn)營，一切行農(nóng)田水利為都按照企業(yè)模式操作。雖然農(nóng)戶也都參與其中，但是這些農(nóng)戶和我們的農(nóng)戶是兩個不同的概念，他們基本上都是農(nóng)場主，是企業(yè)法人意義上的農(nóng)民，他們普遍的經(jīng)營素質(zhì)較高。我國的水協(xié)基本是沿襲了我們傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)條件下的行業(yè)協(xié)會的運(yùn)營模式，加之農(nóng)戶多是小而散的自然人。

3.3現(xiàn)代企業(yè)制度在我國的實(shí)施

現(xiàn)代企業(yè)制度，指以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。其中“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”被稱為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。現(xiàn)代企業(yè)制度是針對我國國有企業(yè)長期存在的產(chǎn)權(quán)模糊，政企不分，管理混亂，效率低下等弊端，在引入發(fā)達(dá)國家企業(yè)管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情提出來的。與傳統(tǒng)的國有企業(yè)制度以及改革開發(fā)以來形成的過渡性企業(yè)制度相比，現(xiàn)代企業(yè)制度有以下幾個鮮明特征：國家依其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，企業(yè)依法支配其法人財產(chǎn)，從而改變以往政企不分，政府直接經(jīng)營管理企業(yè)，企業(yè)則全面依賴于政府的狀況。

企業(yè)內(nèi)部建立起由股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層構(gòu)成的，相互依賴又相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，黨組織在貫徹黨的路線、方針、政策上發(fā)揮監(jiān)督保證作用。從而改變以往企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制上，權(quán)利不明、責(zé)任不清，“一元化”領(lǐng)導(dǎo)缺少監(jiān)督制約，相互扯皮摩擦、內(nèi)耗過大等狀況。企業(yè)有明確的盈利目標(biāo)，改變以往企業(yè)辦社會，職工全面依賴企業(yè)，企業(yè)對職工承擔(dān)無限責(zé)任的狀況。企業(yè)按照市場競爭的要求，形成適宜的企業(yè)組織形式和科學(xué)的內(nèi)部管理制度，從而改變以往作為政府行政體系附屬物，大而全、小而全，內(nèi)部管理落后的狀況。事實(shí)上，我國農(nóng)田水利管理存在的問題與我國國有企業(yè)是一脈相承的，企業(yè)的改革目標(biāo)和現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)施，對改革和完善我國農(nóng)田水利管理制度具有直接的借鑒意義。

4結(jié)語

社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，一切經(jīng)濟(jì)體活動必須主動按照市場法則運(yùn)行。小型農(nóng)田水利設(shè)施公益性特征比較明顯，但其基本要素也符合市場經(jīng)濟(jì)活動的特征，將小型農(nóng)田水利管理納入市場經(jīng)濟(jì)活動范疇是可行的。改變目前存在的管理主體缺位和事實(shí)上存在的產(chǎn)權(quán)虛掛，有賴于我們進(jìn)一步解放思想，大膽借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理模式，充分吸收西方發(fā)達(dá)國家和我國傳統(tǒng)社會的有益做法，依法界定國家、地方和農(nóng)戶的關(guān)系，逐步建立一套所有權(quán)和管理權(quán)相分離，農(nóng)戶參與和企業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合的具有中國特色的高效的農(nóng)田水利管理新體制。以提高管理效率和水利用效率，盡快實(shí)現(xiàn)水利管理現(xiàn)代化。

[參考文獻(xiàn)]

［1］郭四連.房山縣農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)管理現(xiàn)狀與分析［J］.山西水利，2013（9）：3-4.

［2］邱元峰，孟戈，雷聲隆.中國農(nóng)村水利現(xiàn)代化指標(biāo)體系構(gòu)建［J］.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2016（20）：171-178.

［3］張曉慧，黃彬彬.借鑒國際經(jīng)驗構(gòu)建中國農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設(shè)管理機(jī)制［J］.世界農(nóng)業(yè)，2014（1）：47-50.

［4］張喜軍，王煥炎.傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)組織中公共權(quán)威的合理性芻議［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（4）:7-9+24.

作者:馬寶彥 單位:太谷縣水務(wù)局