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摘要：范式理論自引入社會科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，公共管理領(lǐng)域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達(dá)到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命。民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制民主的補充，涉及民主政治和公共行政的調(diào)適和相容性問題。

關(guān)鍵詞：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉(zhuǎn)換

托馬斯•庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出“范式”概念和“范式”理論。庫恩認(rèn)為：“范式類似于學(xué)科基質(zhì)，既包含科學(xué)公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規(guī)定，更包含某種公認(rèn)的共有價值和共同體成員的共同承諾及信念。”［1］288范式對于科學(xué)進(jìn)步具有決定性作用，正是通過范式（或稱范式革命）轉(zhuǎn)換完成科學(xué)的發(fā)展和革命。在范式遭遇反常時，共同體可通過放松范式規(guī)則，將反常的東西在原有的范式框架內(nèi)局部地進(jìn)行化解。但在范式遇到危機時，新環(huán)境下的新現(xiàn)象的產(chǎn)生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn)，常規(guī)范式不能解釋的異?，F(xiàn)象日益增多，不斷累積，最終達(dá)成新的共識，完成范式轉(zhuǎn)換［1］5。范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學(xué)，范式也應(yīng)該嚴(yán)格地被使用。庫恩的范式強調(diào)的是自然科學(xué)中“一致性的東西”，但社會科學(xué)的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進(jìn)行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機械和靜止的，要么是排他和非此即彼的?；诖?，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達(dá)至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學(xué)科層面的，但實際上是以整個社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現(xiàn)代性社會的深邃理解。韋伯認(rèn)為從中世紀(jì)到近代整個西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟(jì)上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會興起，這些相互獨立領(lǐng)域的發(fā)展趨勢事實上朝著一個相同目標(biāo)在進(jìn)行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權(quán)威及合法性來源的劃分。韋伯認(rèn)為任何一種權(quán)威的統(tǒng)治都具有正當(dāng)性，他將權(quán)威分為三類。傳統(tǒng)型權(quán)威認(rèn)為源遠(yuǎn)流長的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治具有正當(dāng)性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎(chǔ);魅力型權(quán)威則基于對克里斯瑪式領(lǐng)袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績的信仰，并對領(lǐng)袖制定的道德規(guī)范或社會秩序心悅誠服地接受;而法理型權(quán)威建立在理性和法律之上，人們對權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權(quán)威同時具有理性和合法性的特點，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復(fù)雜行政管理任務(wù)的獨特優(yōu)勢。在法理型權(quán)威基礎(chǔ)之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎(chǔ)上的一種現(xiàn)代社會所特有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織管理形式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來抽象出現(xiàn)代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質(zhì)特征。這些本質(zhì)特征包括制度化、科層化、專業(yè)化、非人格化等。如同經(jīng)濟(jì)學(xué)上對完美的市場的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預(yù)設(shè)。這種“理想類型”的組織形式最初在美國公共管理領(lǐng)域的實踐是和政治和行政二分理論結(jié)合在一起的。正是韋伯通過官僚制科層組織理論的建構(gòu)，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術(shù)性問題。威爾遜在1887年的《行政學(xué)之研究》提出了政治和行政二分的思想，強調(diào)政治和行政的分離以及行政運行的技術(shù)特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發(fā)揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統(tǒng)美國公共管理的至理名言。對于韋伯而言，官僚制包括所有承擔(dān)大規(guī)模復(fù)雜行政管理任務(wù)的組織，比如企業(yè)、工會甚至政黨。但官僚制越來越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設(shè)想中的價值中立、專業(yè)化、非人格化等先決條件，既然行政是技術(shù)性的事務(wù)領(lǐng)域，不包含價值因素，因此，行政部門運用理性官僚制的組織形態(tài)是理所當(dāng)然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實用的組織結(jié)構(gòu)、以行政組織為最有效和最權(quán)威的組織載體、以效率為核心價值的經(jīng)典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它強調(diào)權(quán)力的強力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價值體現(xiàn)。在官僚制行政范式建構(gòu)過程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是這一范式藍(lán)圖最為重要的建構(gòu)者。泰勒在《科學(xué)管理原理》中認(rèn)為工作過程中效益最大化的途徑是科學(xué)管理。泰勒的科學(xué)管理進(jìn)一步確立了效率作為公共管理核心價值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產(chǎn)出。科學(xué)管理將管理從個人經(jīng)驗推向理性和專業(yè)化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說道“：過去，人是第一位的，將來，體制是第一位的?！保?］科學(xué)管理對于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個人的“非科學(xué)”活動，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規(guī)模，并使得官僚制進(jìn)一步朝向大規(guī)模發(fā)展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學(xué)者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎(chǔ)上提出的“POSD-CORB原則”。在這些古典公共管理學(xué)者的共同努力之下，官僚制行政達(dá)至有史以來聲譽的頂峰，有學(xué)者對此評論道：“在那個官僚制的黃金時代，人們普遍認(rèn)為美國行政官僚機構(gòu)中最好的部門和領(lǐng)導(dǎo)者與世界上其他國家一樣出色，甚至更勝一籌?！保?］

二、官僚制的工具性擴張和范式危機

官僚制行政范式形成以來，經(jīng)常遇到反常，但它通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，局部緩和了這種反常。范式反常的典型是赫伯特•西蒙的有限理性理論，西蒙提出了不同于威爾遜的效率達(dá)成方式并發(fā)展了一種理性選擇理論，但正如奧斯特羅姆指出的那樣“：盡管西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后西蒙重新回到了官僚制組織的世界，他在這一個為人所熟知的約束之內(nèi)進(jìn)行研究?！保?］53官僚制范式的真正危機是20世紀(jì)行政國家的興起，它使得官僚制組織的非理性擴張成為一個普遍的現(xiàn)象。在官僚制不斷擴張中，以權(quán)力集中和等級控制為特征的官僚制組織構(gòu)成了政府的核心結(jié)構(gòu)，官僚制自我擴張的天性在公共部門的不斷擴張直至成為行政國，而行政權(quán)又以官僚制的組織形式在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上包裹國家形態(tài)。官僚制組織不斷擴張的結(jié)果是建立了官僚制對社會和國家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。在官僚制組織接管公共領(lǐng)域的時代，公共管理中的公共利益受到官僚制組織的篡改，并以服從控制的權(quán)力運行方式而拒斥參與、公平、正義等民主價值，從而使得公共管理的民主和公共性逐漸流失，最終產(chǎn)生官僚制的范式危機。奧斯特羅姆認(rèn)為“：由于官僚制行政一直拒絕接受民主價值，這在某種程度上導(dǎo)致了本世紀(jì)眾多行政改革的努力并不非常成功，同時也成為美國政府在最近幾十年憲法危機不斷的思想根源。”［4］160官僚制行政范式危機的外在表現(xiàn)和官僚制工具性擴張所帶來的反功能是緊密聯(lián)系在一起的。很多學(xué)者對官僚制組織規(guī)模擴大時所產(chǎn)生的反功能做過詳細(xì)的分析。譬如默頓在《社會理論與社會結(jié)構(gòu)》以及布勞和梅耶合著的《現(xiàn)代社會中的科層制》曾經(jīng)對官僚制的反功能做出過相當(dāng)細(xì)致而有說服力的論述。他們認(rèn)為當(dāng)官僚制組織規(guī)模無限變大時，官僚制的每一種原則都會在實踐中產(chǎn)生與其相反的如下變態(tài)表現(xiàn)形式。1.專業(yè)化和效率“悖論”。建立在績效導(dǎo)向和技術(shù)主義至上的官僚制行政被認(rèn)為是一種能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的行政范式。但根據(jù)帕金森的研究，當(dāng)官僚制組織變得無比龐大時，反而會出現(xiàn)低效危機。帕金森定律認(rèn)為官僚數(shù)量的增加與工作量的增加并無關(guān)系，這是帕氏在對組織機構(gòu)的無效活動進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上提出的關(guān)于組織機構(gòu)臃腫低效的原因的定律。帕金森提出了一個重要的官僚增長公式，認(rèn)為無論工作量有無變化，計算得到的數(shù)值是官僚組織中的員工數(shù)量都以一定的速度逐年增長直至成為龐然大物。隨著官僚的日益增多形成日趨復(fù)雜的利益關(guān)系，決策中的非必要因素越來越多，最終使得效率低下而不可救藥。公共選擇理論認(rèn)為作為替代個人選擇安排的決策安排，官僚制是提高組織效率的一種途徑，但當(dāng)官僚制變得無比龐大時反而會成為一種缺乏競爭效率的制度安排，由于官僚組織壟斷了公共物品的供給，缺乏監(jiān)督和競爭激勵機制，大量潛在的制度缺陷會顯現(xiàn)出來，最終造成公共服務(wù)提供的低效率。2.制度化和目標(biāo)倒置及官僚主義。在官僚制不斷發(fā)展壯大的過程中，維持官僚制自身的完整取代組織目標(biāo)成為官僚制組織最重要的事情。這就產(chǎn)生了官僚制組織的目標(biāo)置換，它把強調(diào)形式的工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌r值。由于手段被替換為目的，官僚不再以實現(xiàn)公共利益為主要目的，而是為了官僚制組織自身的擴張而擴張，并以追求官僚制組織自身的需求和遵守規(guī)章制度為目的，由此產(chǎn)生官僚主義。官僚主義表現(xiàn)為官僚過分根據(jù)規(guī)則行事，注重繁文縟節(jié)，不按客觀規(guī)律辦事，在組織內(nèi)部形成一種文牘主義、官樣文章、辦事拖拉、死板和僵化的工作作風(fēng)。如果對這種工作作風(fēng)不加以遏制，就會逐漸發(fā)展成為特質(zhì)鮮明的官僚主義組織文化。官僚主義是人民深惡痛絕官僚制的主要原因之一。目標(biāo)倒置還表現(xiàn)為過度控制所帶來的負(fù)作用。行政組織運用控制的手段維持紀(jì)律和標(biāo)準(zhǔn)化是必需的，但如果將制度和紀(jì)律作為官僚組織的目的，勢必引起過度控制，而過度的控制將導(dǎo)致官僚的過度順服和喪失公民回應(yīng)等現(xiàn)象，也妨礙了官僚在自主和自由的創(chuàng)造能力以及從錯誤中學(xué)習(xí)和改正的能力，最終使組織失去方向。3.科層化和權(quán)力尋租。官僚制行政是一個嚴(yán)密的金字塔形的封閉型組織。一方面，由于政治家對公共管理的外行，官僚會利用技術(shù)專家的地位對政治進(jìn)行逆向控制。而相對公民而言，又身處行政執(zhí)法地位，無須對公民直接負(fù)責(zé)；另一方面，官僚追求個人利益的條件與自由度都高于前者，而法律約束則可能松于后者。因此在科層體制內(nèi)，官僚容易成為一個特殊階層，形成官僚精英的統(tǒng)治。由于擁有公共權(quán)力的行使權(quán)，成為特殊階層的官僚組織會為自己的組織利益服務(wù)，由此產(chǎn)生權(quán)力尋租。由于官僚的薪資、福利等都與行政機關(guān)的預(yù)算有關(guān)，因此，官僚尋租的一個表現(xiàn)是追求預(yù)算最大化。追求預(yù)算最大化導(dǎo)致政府的公共開支和行政成本居高不下，公共資源浪費嚴(yán)重且不受節(jié)制。權(quán)力尋租最嚴(yán)重的后果是使得政府成為官僚階層謀求組織利益的工具，官僚通過行政干預(yù)的辦法人為地制造租金，促使尋租者行賄，最終形成腐敗。4.非人格化和壓制自由及支配社會。官僚制行政是一種非人格化的設(shè)計。在科層制的體系內(nèi)，官僚被設(shè)計為政策執(zhí)行和公共管理的工具，個人的忠誠只是機械地奉獻(xiàn)于組織的功能性目的。行政組織成員轉(zhuǎn)變成官僚制機器中的一個零件，自由會為組織秩序和紀(jì)律所代替，個人像零件一樣循規(guī)蹈矩地不停運轉(zhuǎn)。相對于官僚個人，官僚組織則成為一臺按照固定的程式生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化公共產(chǎn)品的精密機器，早期這種公共產(chǎn)品供給模式可以實現(xiàn)高效率。但隨著官僚組織規(guī)模的不斷擴大，而處于社會的支配性的地位，它以科層組織的方式安排社會生活和公共服務(wù)，使得公民失去公共產(chǎn)品的選擇自由，無法獲得需求日益多元化的公共服務(wù)。同時由于不斷擴張的官僚制成為社會治理的主要模式。在此過程中，官僚制模式借助于社會的不斷組織化而被擴張到整個社會，使得普通公民都無法避免個人自由的喪失。韋伯曾經(jīng)對官僚制的這種擴張做出如下預(yù)言“:國家生活的整個生存,它的政治、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的狀況絕對地、完全地依賴于一個經(jīng)過特殊訓(xùn)練的組織系統(tǒng)。所有人都不可避免地受到官僚系統(tǒng)的控制，如果人們想逃避這種控制，必須另建一個組織，然而這種組織同樣被官僚化?！保?］8

三、現(xiàn)代性的悖論和民主治理范式的興起

就宏觀背景而言，公共管理的規(guī)范化觀念和思想是根植于19世紀(jì)后期的現(xiàn)代性世界的。這一說法意味著現(xiàn)代性是任何公共性管理的出場路徑，它構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制行政特殊的歷史背景。在韋伯的視域中，現(xiàn)代性幾乎和理性化同義，韋伯認(rèn)為理性化、知識化以及價值祛魅是現(xiàn)代化社會的命運與特征，但韋伯卻對現(xiàn)代化的最終走向存在擔(dān)憂和疑慮。和韋伯類似，馬克思在前人的基礎(chǔ)上，以其冷峻的批判鋒芒和深切的人文關(guān)懷提出了現(xiàn)代性的悖論，他認(rèn)為，在現(xiàn)代性給人類社會帶來豐裕的物質(zhì)財富和工業(yè)文明同時，正是資本主義逐利的本性的機器化工業(yè)大生產(chǎn)帶來的工具理性橫掃一切的推進(jìn)，使現(xiàn)代性走向它的反面。無論是作為一種組織還是一項制度，理性官僚制都是現(xiàn)代性的產(chǎn)物。由此，理性官僚制和公共管理的結(jié)合使得官僚制行政成為公共管理最初現(xiàn)代化形式。誠如法默爾所言“：公共管理理論的出現(xiàn)是現(xiàn)代性的一個典范，它始之于理性化，并體現(xiàn)在試圖依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線發(fā)展公共管理的嘗試之中，也體現(xiàn)在試圖把資本主義價值納入官僚制的嘗試之中?！保?］在一定情況下“，現(xiàn)代化”可以看作有階段性的。在現(xiàn)代化肇始過程中，工業(yè)主義是主要的模式。工業(yè)主義追求的是一種工具理性，它崇尚技術(shù)，追求效率，主張權(quán)威和紀(jì)律、強調(diào)等級和服從，將單個的人看作流水線大機器生產(chǎn)中的一個工具。而且，工業(yè)主義還試圖將工具理性的邏輯運用于國家治理，通過不斷地鞏固社會的組織化水平來增強社會的管理主義傾向。官僚制行政被認(rèn)為是工業(yè)化社會理性思維的產(chǎn)物。在官僚制行政下，工具理性被認(rèn)為是唯一的理性模式。不僅行政是政治的工具，即使是作為行政主體的官僚，也被視作巨大的科層系統(tǒng)的一個冰冷的不帶感情色彩的工具。工具理性是一種實現(xiàn)手段的機械理性，它內(nèi)在地要求自由和效率，試圖通過簡單的工程主義路線來實現(xiàn)現(xiàn)代化。盧卡奇認(rèn)為極端的工具理性會導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，因為“，工具理性最注重的是產(chǎn)品的量化、物質(zhì)的滿足和財富的增加，而不關(guān)注人性以及人的價值追求之上，它要求將社會進(jìn)步建立在實際功用和技術(shù)水平之上，并試圖將這一批判標(biāo)準(zhǔn)納入所有的社會領(lǐng)域以及進(jìn)程”［7］。韋伯雖然提出了理性官僚制，認(rèn)為官僚制是走向國家現(xiàn)代化明確無誤的尺度。但是他對于官僚制的未來卻是悲觀的，則把官僚制的發(fā)展認(rèn)定是準(zhǔn)備把整個人類放入牢籠的巨型利維坦。韋伯說道“：貫穿在西方現(xiàn)代化過程中的理性精神及其各種表現(xiàn)，只是從工具理性這個角度來看才具有合理性，如果從價值觀念角度看，其實是不合理的。”［5］15價值理性強調(diào)對人類制度的社會性建構(gòu)，認(rèn)為人類社會的最終進(jìn)步并不在于工具理性中工程主義的現(xiàn)代化路線，而是必須匹配于價值的完善以及正義和平等的社會制度安排，即人類的最終所有問題的解決，還是得依靠人性的進(jìn)步、倫理的發(fā)展以及社會道德的提高。在早期的現(xiàn)代化過程中，以工具理性為特征的工業(yè)化被認(rèn)為用科學(xué)和技術(shù)將人類從自然和愚昧的束縛中解放出來，從而成為主導(dǎo)西方的社會歷史意識形態(tài)。這種基于工業(yè)主義的意識形態(tài)甚至成為衡量一切是非的裁判者，并且打著技術(shù)和效率至上的標(biāo)簽走向一條壓抑人性和道德的道路。這一獨特的敘事背景反映在公共管理中便是官僚制行政范式的確立，它將工具性的思維方式延伸到整個公共管理領(lǐng)域，并將民主政治與技術(shù)行政相割裂，諸如公平、參與、正義、平等、幸福等民主價值因素都被拋在一邊。在經(jīng)歷20世紀(jì)前期的輝煌后，到20世紀(jì)后期，由于工業(yè)化的完成，受制于情境預(yù)制和工具理性的官僚制行政發(fā)生嚴(yán)重范式危機。而同時，西方進(jìn)入以信息社會和知識經(jīng)濟(jì)為特征的后工業(yè)時代。在后工業(yè)時代，新興的信息部門和服務(wù)部門的重要性逐漸超過傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，社會階層和規(guī)則結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生改變。在后工業(yè)社會中，民主價值因素進(jìn)入公共管理領(lǐng)域成為一個不可阻擋的趨勢，價值理性超越工具理性，它要求公共管理中突顯人的作用、人的價值和人性的追求。在舊行政遇到嚴(yán)重范式危機和新經(jīng)濟(jì)社會背景出現(xiàn)的情況下，正是民主治理的興起提供了一個解決危機的替代范式。作為在理論和實踐上針對官僚制行政的諸多缺陷而做出的回應(yīng)，民主治理構(gòu)成了一個主流的公共管理范式的轉(zhuǎn)換，它立足于破解官僚制行政的困境，試圖在公共管理中引入?yún)⑴c、代表、回應(yīng)、公平等民主價值，從而尋求建立公共管理在后工業(yè)化多元社會中的合法性。

四、行政國家和民主治理范式的發(fā)展

弗雷德里克森說道“：在一個多世紀(jì)里，公共管理發(fā)生了很大的變化。在美國以及其他發(fā)達(dá)國家，公共事務(wù)的行政部分急劇膨脹，如果威爾遜看到現(xiàn)代公共管理這一景象，他也會大為震驚的。”［5］1520世紀(jì)行政的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出威爾遜的估計，在當(dāng)代行政國家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法權(quán)成為支配性的公共權(quán)力，并承擔(dān)起維護(hù)公共生活的根本價值的責(zé)任。但官僚制行政卻仍然將體現(xiàn)工具主義的效率原則視為行政核心，并可以回避行政的公共性問題。在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在庫恩的理論中，解決范式反常通常存在兩大路徑，即原有范式的革新調(diào)整和“價值承諾”的科學(xué)革命。作為常規(guī)科學(xué)的官僚制行政范式是積累性的，很多人認(rèn)為這就是科學(xué)的發(fā)展，但庫恩的范式理論顛覆了以往的科學(xué)的發(fā)展觀念，他認(rèn)為科學(xué)的最終發(fā)展來自科學(xué)革命［8］82。以往工具主義的路徑雖然能夠暫時將反常的東西化解為范式能預(yù)期的內(nèi)容，但它是累積性的，并沒有徹底消除這種反常，反而日益加劇，造成范式危機。庫恩認(rèn)為危機的真正意義在于范式革命的時機已經(jīng)到來［8］70。而這個范式革命就是民主治理的確立。作為公共管理的轉(zhuǎn)換范式，民主治理提供的是一個立體的概觀，它是由“頂層的價值承諾、中間層的理論分支和底層的具體范例”所組成。正如官僚制行政范式是由韋伯的理性官僚制、威爾遜和古德諾的政治行政二分法、泰勒的科學(xué)管理主義、法約爾的行政組織理論所組成，民主治理范式內(nèi)部也有著不同的理論分支和技術(shù)流派。在這之中，以奧斯特羅姆為代表的民主治理是主要的一個流派，其理論主要通過公共（理性）選擇而建構(gòu)。而沃爾多、新公共管理、黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)等則構(gòu)成了另一主要民主治理理論發(fā)展的清晰脈絡(luò)。二者都是在官僚制行政困境導(dǎo)致的政府危機背景下產(chǎn)生，都承認(rèn)民主治理需要民主在公共管理領(lǐng)域的貫徹以及民主和權(quán)威的調(diào)和，但它們對調(diào)和的不同方案、新型民主的模式以及官僚制的改革等方面都給出不同的解決方案，并由此形成了兩種不同的民主治理建構(gòu)路徑。在近代民主政治中，官僚制行政產(chǎn)生于議會制民主時代（威爾遜稱之為國會政體），因此在某種程度上官僚制行政可以看作議會制民主的伴隨物和對應(yīng)物。雖然民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要，但更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制的補充。民主政治和行政的調(diào)適和相容性問題。正如?？怂购兔桌账裕骸懊裰髟谡魏托姓g是可以雙向流動的。”［9］民主治理橫跨政治和行政兩大領(lǐng)域，超越政治行政二分，使得民主政治的核心價值直接在公共管理過程中體現(xiàn)。因此，民主治理在國家治理實踐中就表現(xiàn)為民主政治的核心價值在公共管理中的體現(xiàn)。就內(nèi)在價值和核心要素而言，源自人民主權(quán)原則的民主政治主要體現(xiàn)為公民對于公共政治生活的參與性、民選代表和政府的廣泛代表性、政治系統(tǒng)的回應(yīng)性、政治機構(gòu)和制度的責(zé)任性、人民對于公共權(quán)力的制約性，這些民主價值構(gòu)成了民主政治理論和現(xiàn)實的發(fā)展基石。通過上述這些基本民主價值在公共管理領(lǐng)域的貫徹，行政管理獲得政治屬性，民主治理由此誕生。而民主價值植入行政管理的過程也是公共管理范式變化的過程，即由以效率為核心的傳統(tǒng)官僚制行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裰鲀r值為根基的民主治理范式。民主（政治）并不是一個高效的制度，但卻是一個最不可能出錯的制度。同理，民主治理并非不要效率，而是以民主價值為根基，效率原則居于次要地位。假設(shè)政府出臺的某個公共政策，如果其設(shè)計初衷已經(jīng)有損公共利益，那么它的執(zhí)行效率越高，最后對公共利益的損害也越大，因此，民主治理也許并非一個高效的行政范式，但它卻旨在最大限度地促進(jìn)公共利益。

從西蒙等人對古典行政原則的批判開始，歷經(jīng)幾次范式反常與范式整合，公共管理始終沒有發(fā)生庫恩嚴(yán)格意義上的“范式轉(zhuǎn)換”①，關(guān)鍵原因是沒有擺脫效率為價值主導(dǎo)的窠臼，沒有形成新的“共同信念”。真正的范式轉(zhuǎn)換應(yīng)是民主治理范式的確立，它給我們提供了一個在“價值承諾”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政體現(xiàn)的是工具理性思維，認(rèn)為可以用專業(yè)知識和技術(shù)方案來解決一切公共問題。一旦確定政策目標(biāo)，行政就是把這些目標(biāo)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的一個專業(yè)技術(shù)問題。但正如奧斯特羅姆所說：“如果根據(jù)公共管理專業(yè)知識做出的行為最終損害了人類的福利，那對于公共管理的學(xué)者和實踐者來說，就必須思考傳統(tǒng)公共管理的思維方式和理論基礎(chǔ)；如果庫恩的科學(xué)革命理論是有效的，我們就只有在替代范式的情況下才能夠期待解決公共管理的危機。”［4］38民主治理范式就是這樣一種傳統(tǒng)公共管理的替代范式，這個新范式同時意味著完全不同于傳統(tǒng)范式的“共有價值承諾”以及思考公共管理問題的基本知識、概念和體系。

作者:陸聶海 單位:浙江省社會主義學(xué)院

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