導(dǎo)語：試議政府在海洋公共管理的作用一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理存在的不足

我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理推行的是條塊分割式體制，具體表現(xiàn)為“中央與地方”兩者相結(jié)合、“綜合與部門”兩種管理模式相配套。在這種體制下，暴露的問題有:1)自我管理，忽視了其他主體。政府作為權(quán)力主體掌控著海洋事務(wù)決策權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭與精英決策為海洋政務(wù)處理的慣有模式，忽略了“多元主體”的參與，無法給與及時(shí)有序的參與決策的機(jī)制及途徑。官本位的傳統(tǒng)管理思想，在海洋管理中得到充分體現(xiàn)，且于我國(guó)各項(xiàng)公共事務(wù)及問題處理上普遍存在。由于缺失其他社會(huì)主體參與的機(jī)制，導(dǎo)致管理主體公共性的缺失，政府獨(dú)自掌控著重要決策，這種忽略公眾、咨詢機(jī)構(gòu)意見的管理模式，致使政府管理及決策缺失有效性及科學(xué)性。2)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)化。海洋管理一切皆以經(jīng)濟(jì)效益為前提，忽略了環(huán)境保護(hù)。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，地方政府及海洋行業(yè)管理機(jī)構(gòu)皆過于追求“發(fā)展速度”與“經(jīng)濟(jì)利益”，導(dǎo)致對(duì)海洋資源及環(huán)境“節(jié)約與保護(hù)”的缺失。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及稅收收入的最大化，地方政府不惜犧牲海洋環(huán)境，引進(jìn)高能耗、易污染的企業(yè)，且為其充當(dāng)保護(hù)傘，我國(guó)沿海地方政府普遍存在這種短視行為。海洋行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是資源開發(fā)，基于其資源開發(fā)角色，不斷加大對(duì)海洋資源開采力度，往往是重開發(fā)、重效益，輕保護(hù)、輕節(jié)流，給海洋經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來極大隱患。3)“獨(dú)立化”處理海洋事務(wù)。政府間在處理海洋事務(wù)上缺失協(xié)調(diào)性及整合性。我國(guó)傳統(tǒng)海洋行政管理機(jī)制主要為行業(yè)管理。在海洋資源與環(huán)境的管理上，一般依據(jù)資源屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)，依據(jù)行業(yè)部門。這種管理模式為陸地各類資源開發(fā)機(jī)構(gòu)向海洋延伸的職能管理，其面對(duì)海洋資源的開發(fā)與規(guī)劃，皆從自身利益出發(fā)。面對(duì)如“濱海旅游業(yè)、海鹽與鹽化工業(yè)、海洋漁業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)、海洋油氣業(yè)”等海洋開發(fā)機(jī)構(gòu)，彼此間的協(xié)調(diào)與整合極其有限。受利益的驅(qū)使，各行業(yè)管理機(jī)構(gòu)及涉海地方政府彼此皆從自身利益出發(fā)處理海洋事務(wù)，忽略彼此的協(xié)調(diào)配合。面對(duì)利益問題，管理主體彼此易產(chǎn)生糾紛。由此形成哄搶效益好的產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目，無效益的產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目便彼此推諉，對(duì)海洋管理單位缺乏切實(shí)可行的協(xié)調(diào)措施及制度展開協(xié)調(diào)與整合。這種管理狀況，務(wù)必通過海洋公共管理開展合理有效的治理。

二、海洋公共管理中政府的角色定位

受海洋公共管理鮮明的公共性特征影響，由公共管理的“主體、客體及目標(biāo)”等層面，對(duì)政府在公共管理中提出下述角色定位:1．制度制定者。政府需構(gòu)建并健全具公共性特征的海洋體制。海洋管理，即以國(guó)家公共政策及相關(guān)法律、法規(guī)為導(dǎo)向，由政府“組織、計(jì)劃、掌控及協(xié)調(diào)”海洋的開發(fā)。制度制定者，顧名思義即于海洋管理活動(dòng)中的政府職能機(jī)構(gòu)，依海洋管理現(xiàn)狀及發(fā)展，制定及健全如海洋“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約及環(huán)境保護(hù)”等有關(guān)規(guī)章制度，從制度上確保海洋公共管理的優(yōu)質(zhì)高效。由此，在海洋公共管理活動(dòng)中，行政主管機(jī)構(gòu)制定相關(guān)政策時(shí)務(wù)必突出公共性，并且“主體、客體、目標(biāo)”三者缺一不可。從主體公共性角度說來，政府制定海洋公共管理?xiàng)l例時(shí)需更多地考慮非政府組織與公民的意見、建議，強(qiáng)化體制建設(shè)，規(guī)避單一官本位的決策手段，采取群策群力的模式，一同制定代表社會(huì)群體的海洋公共政策。從客體公共性角度說來，海洋政策的制定需從海洋活動(dòng)中產(chǎn)生的所有公共問題出發(fā)。從目標(biāo)公共性角度說來，海洋法規(guī)的制定需強(qiáng)化對(duì)海洋“公共環(huán)境及生態(tài)平衡”的維護(hù)，堅(jiān)決從法規(guī)上制止重開發(fā)、輕保護(hù)及無序開發(fā)等具有破壞性的行為。2．利益協(xié)調(diào)者。政府需協(xié)調(diào)“自身、非營(yíng)利組織、公民”等彼此關(guān)系。政府作為海洋公共管理中的主體主要有“中央海洋行政主管機(jī)構(gòu)、地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)、涉海行業(yè)管理單位”，困擾我國(guó)傳統(tǒng)海洋管理的主要難題即為“主體間的協(xié)調(diào)整合”。各主體間特別是地方主體間缺少協(xié)調(diào)合作，皆因圍繞經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生矛盾。從公共管理角度考慮，政府受公共性制約，要求各級(jí)涉海政府務(wù)必須提升協(xié)調(diào)與合作水平，依海洋公共“環(huán)境保護(hù)及利益維護(hù)”為導(dǎo)向進(jìn)行管理，規(guī)避盲目追求“機(jī)構(gòu)及地方”自身利益。要不斷強(qiáng)化協(xié)調(diào)整合水平的提升，加強(qiáng)政府各部門彼此的溝通與協(xié)作，充分彰顯政府主體于海洋公共管理活動(dòng)中的地位及作用，以表率的形象出現(xiàn)于非政府組織及公民群體面前。從政府、非政府組織、公民等關(guān)系考慮，政府已然不是海洋公共管理的唯一主體，管理活動(dòng)中的各主體皆存有不同利益。當(dāng)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的主體發(fā)生利益矛盾，當(dāng)事人不具有化解矛盾的能力，對(duì)各自利益無法界定，政府需充當(dāng)協(xié)調(diào)者，來設(shè)定經(jīng)濟(jì)主體“利益規(guī)則”，確定其經(jīng)濟(jì)利益，達(dá)成各經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，確保各主體皆能充分體現(xiàn)自身意志及利益。3．生態(tài)監(jiān)管者。政府要做好生態(tài)監(jiān)管者，需從下列角度考慮:1)政府自身需加強(qiáng)對(duì)生態(tài)的監(jiān)管。在開發(fā)海洋資源上，各級(jí)涉海政府機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)管力度;加強(qiáng)對(duì)海上原油勘探開發(fā)機(jī)構(gòu)、海上漁業(yè)、海洋旅游業(yè)等開發(fā)性行業(yè)的監(jiān)管力度;需著眼于海洋長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，規(guī)避短視的自身行業(yè)利益發(fā)展，將“公共性”置于海洋開發(fā)首位;在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)資源上，需強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督，重點(diǎn)維護(hù)海洋資源，切實(shí)履行好生態(tài)監(jiān)管者的職責(zé)。2)提升海洋開發(fā)利用主體監(jiān)管力度。面向涉海活動(dòng)者，對(duì)海洋“環(huán)境污染、權(quán)益受損、資源破壞”等行為實(shí)施監(jiān)督，采取科學(xué)合理的管理手段，使涉?；顒?dòng)參加者提升海洋生態(tài)保護(hù)意識(shí)，規(guī)范自身行為。

三、確保政府在海洋公共管理活動(dòng)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

海洋公共管理，側(cè)重公共性特征，政府作為管理主體，其角色定位亦必須鮮明地突出公共性。在海洋公共管理活動(dòng)中，中央海洋行政主管機(jī)構(gòu)、地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)及行業(yè)管理單位，皆需明確自身角色定位，采取切實(shí)可行的措施彰顯公共性，充分發(fā)揮自身的潛能及效用。1．由海洋行政管理走向公共管理。理念為大眾于實(shí)踐活動(dòng)中生成的認(rèn)識(shí)集合體，大眾一貫依自身形成的理念展開各類活動(dòng)。在海洋管理活動(dòng)中亦如此，海洋管理者須以管理理念為導(dǎo)向?qū)嵤┕芾怼鹘y(tǒng)的海洋行政管理活動(dòng)，受政府單一管理主體影響，對(duì)涉?；顒?dòng)主要采取“命令及控制”手段，群體的利益及呼聲無法得到有效表達(dá)。在創(chuàng)新的海洋公共管理活動(dòng)中，政府需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”管理理念，汲取大眾的意見及建議，樹立公共理念，對(duì)各項(xiàng)涉海事務(wù)的決策及管理，廣泛采納各主體正確的意見及建議。強(qiáng)化政府工作人員公共精神的教育培訓(xùn)力度，開展公共意識(shí)講座，樹立典型，以榜樣的力量激發(fā)政府人員的公共意識(shí)。從思想上對(duì)各類群體意見建議給予關(guān)注，培養(yǎng)及強(qiáng)化政府官員“公共傾聽意識(shí)”，力求管理主體多元化發(fā)展，切實(shí)做到以理念為導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)海洋管理活動(dòng)的公共性。2．充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)者的效用?！堵?lián)合國(guó)21世紀(jì)議程》指出:沿海國(guó)家皆需構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，必要時(shí)需強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制，從國(guó)家一級(jí)至地方一級(jí)在從事沿海及海洋區(qū)域的資源綜合管理上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一機(jī)制需在適當(dāng)狀況下吸收當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、資源用戶團(tuán)體、私人機(jī)構(gòu)、非政府組織及公民參加。當(dāng)下，政府、公民及非政府組織彼此亦需加大協(xié)調(diào)力度，從海洋公共管理出發(fā)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)力度應(yīng)從兩方面入手:1)促進(jìn)快速創(chuàng)設(shè)海洋綜合性協(xié)調(diào)部門。在海洋事務(wù)上授予其決策權(quán)及各項(xiàng)管理職能，對(duì)海洋各項(xiàng)事務(wù)展開協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)部門可依委員會(huì)模式創(chuàng)設(shè)，委員會(huì)成員需包含地方政府、普通民眾、國(guó)家海洋主管部門、科研單位、相關(guān)涉海企業(yè)、民間社團(tuán)等利益相關(guān)者，讓涉海事項(xiàng)的一切決策皆代表多數(shù)群體的意見與建議。委員會(huì)職責(zé)以協(xié)調(diào)各利益主體彼此關(guān)系為主，使之在海洋開發(fā)意見上達(dá)成一致;對(duì)海洋區(qū)域規(guī)劃，經(jīng)協(xié)商擬訂與各方利益相符并達(dá)成統(tǒng)一;針對(duì)區(qū)域利益問題，擬定各項(xiàng)協(xié)調(diào)措施。2)強(qiáng)化海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)力度。鑒于海洋管理協(xié)調(diào)目標(biāo)廣泛性的特點(diǎn)，協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)需達(dá)成制度化管理。在制度的制定上，若涉及上下級(jí)政府、難以調(diào)和的利益、嚴(yán)重危害海洋環(huán)境等事件，需采取法律行政措施，憑借“法律”、“政府權(quán)威性”及“政府強(qiáng)制性”實(shí)現(xiàn)調(diào)和目的;彼此無隸屬關(guān)系機(jī)構(gòu)產(chǎn)生利益沖突時(shí)，涉及海洋各機(jī)構(gòu)間、彼此行業(yè)、政府與企業(yè)及公眾的矛盾，皆可采取靈活多樣的協(xié)調(diào)措施。若想讓這些協(xié)調(diào)措施在實(shí)踐中有效運(yùn)作，務(wù)必強(qiáng)化海洋公共管理機(jī)制的建設(shè)力度，推動(dòng)相應(yīng)協(xié)調(diào)制度的完善。3．強(qiáng)化政府新角色的適應(yīng)水平。各級(jí)海洋政府部門，需以海洋管理公共性理念為導(dǎo)向，推動(dòng)自身職能轉(zhuǎn)換，明確新角色定位，快速適應(yīng)新角色。中央海洋行政主管機(jī)構(gòu)，需對(duì)各海區(qū)間進(jìn)行綜合管理，展開整體協(xié)調(diào);同時(shí)，需做好制度制定者及利益協(xié)調(diào)者，以推動(dòng)海洋公共管理政策的創(chuàng)設(shè)及完善。還需適當(dāng)放權(quán)，將權(quán)利下放給各海區(qū)分局，并對(duì)所轄區(qū)域展開綜合協(xié)調(diào)，加大宏觀整體調(diào)控水平。地方海洋行政機(jī)構(gòu)與各涉海行業(yè)管理機(jī)構(gòu)需轉(zhuǎn)變以“地方與機(jī)構(gòu)”利益為理念的“獨(dú)贏”思想，在開發(fā)海洋資源時(shí)，強(qiáng)化海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)，以海洋公共利益及環(huán)境作為開發(fā)前提，達(dá)成海洋“經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)”的雙贏，履行好生態(tài)監(jiān)管者職責(zé)。各級(jí)地方政府及涉海行業(yè)管理機(jī)構(gòu)需強(qiáng)化協(xié)同思維意識(shí)，對(duì)地方各涉海群體及行業(yè)彼此利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)海洋管理實(shí)現(xiàn)公共性轉(zhuǎn)變。4．提升政府工作人員角色執(zhí)行力。海洋公共管理能否有效施行，關(guān)鍵在于政府機(jī)構(gòu)角色的實(shí)現(xiàn)與否。海洋管理由各級(jí)政府工作人員來實(shí)施，工作人員為政府角色的實(shí)踐者，政府角色定位的順利實(shí)現(xiàn)，取決于他們是否以部門角色為己任。故此，海洋公共管理，既要有健全的角色分工體系，又要有推動(dòng)此系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的系列機(jī)制，確保各級(jí)政府工作人員不片面追求政績(jī)。海洋政府管理部門的角色定位，需依完善的監(jiān)督機(jī)制為前提，對(duì)各級(jí)工作人員“規(guī)范管海、依法管海”進(jìn)行監(jiān)督與制約。其監(jiān)督機(jī)制建設(shè)應(yīng)包括:1)創(chuàng)設(shè)海洋管理角色問責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)角色定位，政府機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的角色權(quán)力，權(quán)力對(duì)應(yīng)責(zé)任，權(quán)責(zé)適宜，方可保障角色對(duì)其職責(zé)的履行。政府機(jī)構(gòu)角色定位，是經(jīng)所有工作者一同努力實(shí)現(xiàn)的，政府角色承載體為人，是經(jīng)“首長(zhǎng)罷黜”及“引咎辭職”等方式對(duì)工作人員采取監(jiān)督措施，以促進(jìn)其部門角色的實(shí)現(xiàn)。2)制定海洋公共管理規(guī)則及角色定位責(zé)任機(jī)制。3)創(chuàng)設(shè)角色能力培養(yǎng)、考核機(jī)制，使之與角色的規(guī)劃、問責(zé)相配套;對(duì)各級(jí)政府部門角色狀況進(jìn)行跟蹤與測(cè)試，培養(yǎng)、引導(dǎo)工作人員找準(zhǔn)角色定位，增進(jìn)角色能力;與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，著眼于角色能力與績(jī)效，創(chuàng)設(shè)“考核機(jī)制”展開考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果作為確定政績(jī)的依據(jù);將各級(jí)政府工作人員的職務(wù)提升、薪酬提升等與角色狀況、現(xiàn)實(shí)政績(jī)相匹配，以此機(jī)制增強(qiáng)各級(jí)政府部門由自身利益向公共利益轉(zhuǎn)換的自覺性。

作者：劉麗張軒單位：南京政治學(xué)院上海校區(qū)空軍上海后勤訓(xùn)練基地