導(dǎo)語(yǔ)：小議國(guó)內(nèi)公共政策制定中參與機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共政策制定中參與機(jī)制的重要作用

社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化給傳統(tǒng)政治體制帶來(lái)了壓力，從而也對(duì)公共政策的制定提出了新的要求：一個(gè)成熟的公共政策制定體系，必須具備較強(qiáng)的適應(yīng)和包容能力，能夠及時(shí)接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內(nèi)接受他們合理的價(jià)值觀念和權(quán)利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機(jī)制，直接關(guān)系到科學(xué)的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現(xiàn)

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個(gè)重要體現(xiàn)，民主制度的實(shí)質(zhì)就是對(duì)公民政治參與活動(dòng)的保護(hù)、疏導(dǎo)和規(guī)范。政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾和米歇爾·哈蒙認(rèn)為：公共性是指在民主政治過程中，個(gè)人和團(tuán)體不斷互動(dòng)形成的利益格局。它強(qiáng)調(diào)政策過程的互動(dòng)性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)”，即普通公民通過合法的政治渠道來(lái)表達(dá)政治意愿，影響政府決策，從而實(shí)現(xiàn)特定政治經(jīng)濟(jì)利益要求的政治行為與過程。權(quán)力是一種稀缺資源，誰(shuí)擁有權(quán)力，誰(shuí)就處于支配他人的主動(dòng)地位。政府作為公共權(quán)力的主體，本身具有權(quán)力擴(kuò)張的欲望。公共權(quán)力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導(dǎo)致權(quán)力壟斷，造成公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。控制政府利益擴(kuò)張不能依靠政府自身的道德約束和良心發(fā)現(xiàn)，公眾必須依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)政府政策行為的監(jiān)督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強(qiáng)有力的保障。

政治參與影響著社會(huì)公平。根據(jù)民主理論，“參與代表著確定目標(biāo)及對(duì)所有社會(huì)問題選擇手段的過程”。社會(huì)目標(biāo)通過參與來(lái)確定，必然會(huì)最大限度地分配社會(huì)的利益，以符合公民的需要和愿望?！拜^高水平的政治參與常常導(dǎo)致國(guó)民產(chǎn)品更平等的分配。”政治參與程度的高低與效能的優(yōu)劣已成為現(xiàn)代社會(huì)衡量一個(gè)國(guó)家民主化水平的尺度。正如英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德所言:“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名符其實(shí)的民主?！笨梢?，對(duì)于政策系統(tǒng)而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過程，至少在程序上更多地符合民主，在結(jié)果上更多地符合民意。政治參與可以穩(wěn)妥地矯正政府的行動(dòng)與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

政治參與的制度化過程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程。通過不斷的制度創(chuàng)新，使逐漸復(fù)雜的民主制度規(guī)范體系不斷適應(yīng)公民政治參與日益增長(zhǎng)的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過不斷的法律化和內(nèi)化，使這個(gè)規(guī)范體系日益穩(wěn)定。完善的政治民主機(jī)制、參與機(jī)制將促進(jìn)政治的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。良好的政治參與不僅是一國(guó)民主化水平的指標(biāo)特征，而且也是公民自我提高民主素養(yǎng)與民主能力的現(xiàn)實(shí)途徑，“對(duì)智力活動(dòng)的唯一充分的誘因，是智力活動(dòng)的結(jié)果有被實(shí)際采用的希望，人們只有自己親自發(fā)現(xiàn)真理才能懂得真理”。參與政治生活不僅是保護(hù)個(gè)人利益的需要，而且是創(chuàng)造、發(fā)展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對(duì)政治的關(guān)心程度，從而提高對(duì)政治體制的歸屬感，這同時(shí)也有助于提高公民對(duì)現(xiàn)存政治體系的認(rèn)同和增強(qiáng)政府的威信。

2.有序的政治參與可以滿足轉(zhuǎn)型期多元利益群體的政治訴求

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)趨向多元化，利益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了政策制定過程中政治參與的必要性和迫切性。利益分化激活了利益載體，利益結(jié)構(gòu)變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個(gè)人和群體。到2001年6月底，民政部門宣布全國(guó)有各類社團(tuán)超過20萬(wàn)個(gè)。這些社團(tuán)的活動(dòng)顯示出中介組織在資源配置中的作用正在不斷增強(qiáng)。

在現(xiàn)代社會(huì)中，公民政治參與的動(dòng)機(jī)是基于某種具體的利益要求，其中最主要的是實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)利益，這也是政治參與的推動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以承認(rèn)并保護(hù)建立在明確產(chǎn)權(quán)制度之上的多元社會(huì)利益為基本前提，正是這種基于獨(dú)立于國(guó)家利益之外的企業(yè)、個(gè)人、地方等多種利益共存的利益格局，造就了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，使整個(gè)社會(huì)充滿活力。而多元的、差異性的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)使公民的政治參與動(dòng)機(jī)與行為全然不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的情況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，促成了公共主體意識(shí)的覺醒，在利益格局中出現(xiàn)的新階層和利益群體迫切要求介入政治過程，表達(dá)他們的利益要求，希望政府作出有利于自己既得利益的決策。而在利益關(guān)系調(diào)整中利益受損或在利益分配中居于不利地位的利益群體，則希望通過利益表達(dá)使政府注意到他們的利益要求，并扶持其利益實(shí)體的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上解除了公民對(duì)政治或政府控制下的“單位”的經(jīng)濟(jì)依附，獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人格造就了相對(duì)獨(dú)立的政治人格，公民對(duì)政策的評(píng)判不再完全看上級(jí)行政主管的意圖，而能夠從政府決策對(duì)自身利益影響的角度，作出獨(dú)立的判斷和選擇。由于越來(lái)越多的公民逐漸意識(shí)到公共政策與自身利益的密切聯(lián)系，他們的政治參與也日趨自主化。每個(gè)公民已不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，將以前潛在的要求顯性化，希望通過政治參與向公共政策系統(tǒng)施加影響，使公共政策對(duì)自己及所屬的團(tuán)體更有利或減少損失?？傊?，政治參與使公共政策能夠更切合公民和利益群體的現(xiàn)實(shí)需求，更接近社會(huì)普遍接受的公平、合理的社會(huì)資源分配標(biāo)準(zhǔn)。因此，擴(kuò)大科學(xué)有序的政治參與是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇，并且結(jié)合中國(guó)國(guó)情，逐步做到用法律來(lái)調(diào)整、規(guī)范公民的政策參與，最終實(shí)現(xiàn)公民的政策參與制度化和有序化。

二、公共政策制定中參與機(jī)制存在的問題

目前，我國(guó)政策參與的現(xiàn)實(shí)是，一方面利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成更加完善的參與機(jī)制，使制定的政策更好地體現(xiàn)和代表不同社會(huì)階層的利益要求，以滿足民主政治發(fā)展的需要。另一方面，我國(guó)政治制度化水平不高，政策參與方式不完備，不能滿足公眾對(duì)政治體系的期望，使政策制定中社會(huì)主體的參與面臨一系列問題和困境。具體而言，我國(guó)公共政策制定中政治參與問題主要表現(xiàn)在：

1.政策制定中政治參與的組織化程度低

政策參與按其組織化程度可分為個(gè)體參與和組織參與兩種類型，它們同時(shí)也是政策參與過程中的兩個(gè)不同發(fā)展階段。個(gè)體參與行為屬于政策參與的低級(jí)階段。在我國(guó)目前情況下，個(gè)人缺乏利益表達(dá)和利益綜合的組織意識(shí)，許多人在表達(dá)利益和實(shí)現(xiàn)利益的過程中，往往找不到有效的利益表達(dá)途徑，因此不能以利益群體的組織參與模式去行動(dòng)，而是以個(gè)體參與形式去施加影響來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益的目的。例如，許多人在利益受損時(shí)，表達(dá)利益的方式往往是：給領(lǐng)導(dǎo)寫信，向有關(guān)部門舉報(bào)，打市長(zhǎng)電話，去信訪辦申訴或向媒體曝光等方式。這一方面是因?yàn)楣姷募瘓F(tuán)意識(shí)差，另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)還不能為利益群體充分表達(dá)利益提供比較通暢的途徑。目前有兩種可以利用的正式渠道，一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程；二是黨和政府開設(shè)的來(lái)信來(lái)訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等渠道。對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)，能夠直接參與的機(jī)會(huì)畢竟太少，真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫(kù)、各種利益團(tuán)體、法人組織等渠道還十分有限，人民群眾表達(dá)自己意志和愿望的要求難以充分及時(shí)地得到滿足。當(dāng)然，我國(guó)也存在著團(tuán)體影響政策的行為，但這些團(tuán)體主要是政治性社會(huì)團(tuán)體即人民團(tuán)體，如工會(huì)、工商聯(lián)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等，這些團(tuán)體是參政的，是國(guó)家政權(quán)體系的延伸，但這類團(tuán)體規(guī)模過分龐大，以致其所代表的利益范圍已無(wú)法確切界定。而具有利益群體性質(zhì)的自發(fā)性社會(huì)團(tuán)體如行業(yè)性的、專業(yè)性的、學(xué)術(shù)性和聯(lián)誼性的社團(tuán)，在我國(guó)政策制定中則參與較少，對(duì)政策過程影響不明顯。雖然一些自發(fā)性社會(huì)團(tuán)體這些年來(lái)在政治生活中的影響日益擴(kuò)大，但也是通過進(jìn)入人民團(tuán)體和人大、政協(xié)等官方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)參與的，其參與渠道和影響依然有限，如私營(yíng)企業(yè)主和企業(yè)家群體這兩個(gè)新興的利益群體，雖然在全國(guó)許多地方成立了私營(yíng)企業(yè)主協(xié)會(huì)及行業(yè)組織，但他們的參與主要是通過積極參加工商聯(lián)、婦聯(lián)、青聯(lián)等人民團(tuán)體，同時(shí)擔(dān)任各級(jí)人大及政協(xié)代表等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而在西方國(guó)家，“政府決策過程實(shí)際上是各種利益集團(tuán)爭(zhēng)取影響政策的過程，在這種影響之下，政策便成為各種利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)后所造成的均衡”。我國(guó)與西方國(guó)家的國(guó)情不同，在我國(guó)目前不存在真正意義上的利益集團(tuán)，但發(fā)展具有利益集團(tuán)某些相似特點(diǎn)的社會(huì)團(tuán)體，擴(kuò)展其在政策制定中的參與渠道和影響，使政策內(nèi)容更能充分表達(dá)民意，保證政策過程的科學(xué)化、民主化，促進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，則具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性。

2.公眾對(duì)政策活動(dòng)的參與方式非制度化

“制度化參與是指公民的政治參與和政府對(duì)政治參與的管理都依據(jù)法治原則，以法律規(guī)定和確認(rèn)的方式和程序進(jìn)行的參與方式。目前主要有政治選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)等三類方式，這些具體方式能保證公民政治參與的制度化、法律化、經(jīng)?；⒅刃蚧??！倍谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于民主政治體制，尤其是政治參與機(jī)制還存在不完善的地方，因此，在政治參與實(shí)踐中，也存在一些非制度化的參與方式。例如，當(dāng)人們謀求自身利益實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，首先想到的不是通過制度和法律上的正式途徑，而是想方設(shè)法與相關(guān)政策的制定者或執(zhí)行者進(jìn)行“私人交易”、“依關(guān)系辦事”。當(dāng)前，這種非制度化的參與方式尤為普遍，并逐漸發(fā)展成為一套與制度化途徑相平行的邊緣機(jī)制，二者交叉作用于政策的執(zhí)行及反饋階段。非制度化的參與方式不但使正式制度和法律規(guī)定形同虛設(shè)、效用極低，而且產(chǎn)生了“灰色交易”和“設(shè)租尋租”行為，出現(xiàn)了“軟政權(quán)”現(xiàn)象。在“軟政權(quán)”中，制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是一種軟約束，都可以討價(jià)還價(jià)，既可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行；有好處時(shí)可以執(zhí)行，沒有好處時(shí)可以不執(zhí)行；有關(guān)系時(shí)可以執(zhí)行，沒有關(guān)系時(shí)可以不執(zhí)行。從而為政府利益的擴(kuò)張和滿足留下了空間，嚴(yán)重阻礙了科學(xué)的政策體系的建立。

3.公共政策制定中政治參與的不平衡性

“按照系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，公共政策系統(tǒng)和環(huán)境之間的相互作用分為三階段：輸入、轉(zhuǎn)換和輸出。其中，輸入性參與的功能是對(duì)政府決策提供動(dòng)力和信息；輸出性參與的功能是對(duì)政府的政策加以貫徹和實(shí)施；轉(zhuǎn)換則體現(xiàn)為決策。在一個(gè)有效運(yùn)行的公共政策系統(tǒng)中，輸入性參與和輸出性參與處于平衡狀態(tài)?！币簿褪侵腹姺e極參與到政府的政策活動(dòng)中，為政府提供決策建議和信息，同時(shí)，對(duì)政府的政策方案表現(xiàn)出積極或消極的態(tài)度。當(dāng)前，中國(guó)的公共政策制定是在政府主導(dǎo)下制定的，公眾的輸入性參與相對(duì)不足，政府對(duì)輸出性參與又較為重視，要求人們積極遵守政府的各項(xiàng)政策規(guī)定。這樣的消極后果就是，公眾僅僅作為政策的客體而存在，處于被動(dòng)的地位。這種公共政策參與的非平衡性降低了公共政策的公共性、權(quán)威性和有效性。政策即使是損害了公共利益，公眾也只有被動(dòng)接受。此外，我國(guó)的政策參與還存在著地域、行業(yè)、階層上的巨大不平衡性。不同階層、群體和從業(yè)者的政治參與意識(shí)發(fā)展程度不一致，政治參與要求存在懸殊差別。從發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，大中城市居民、文教科研、黨政機(jī)關(guān)的從業(yè)者因其工作性質(zhì)、文化素質(zhì)和政治信息接受程度等原因參與意識(shí)較強(qiáng)，而工人、農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者的大多數(shù)，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的這類人參與意識(shí)明顯偏低。政策參與意識(shí)的增強(qiáng)主要還局限于經(jīng)濟(jì)文化較發(fā)達(dá)的地域和文化階層以及職業(yè)與政治關(guān)系較密切者，政策參與要求普遍提高的大眾心理基礎(chǔ)尚不完全具備，公民的政治參與意識(shí)有待普遍提高。

在以上這些問題中，中國(guó)農(nóng)民的參與問題尤其值得關(guān)注，這是因?yàn)樽鳛橹袊?guó)最大的一個(gè)利益群體的農(nóng)民，在政策過程中的參與反而最為薄弱。中國(guó)農(nóng)民不僅在經(jīng)濟(jì)上，而且在政治上和法律上均屬“弱勢(shì)群體”。農(nóng)民組織化程度低，是由于中國(guó)農(nóng)民人數(shù)太多且大多從事分散的小生產(chǎn)，因此很難組織起來(lái)，把自己的利益要求書面化、明確化、綜合化地進(jìn)行反映。同時(shí)，農(nóng)村缺乏利益表達(dá)和利益綜合的組織，上級(jí)機(jī)構(gòu)中群眾代表和傳播媒體又很缺乏，從而導(dǎo)致政治參與有效信息的匱乏，使農(nóng)民難以找到有效的利益表達(dá)途徑，最終導(dǎo)致廣大農(nóng)民的意志不能在政策過程中得到充分表達(dá)，從而影響和阻礙了他們通過制度化渠道有效地進(jìn)入國(guó)家政治生活。

我國(guó)公共政策制定中參與機(jī)制的制度化程度較低，使得公眾的政治參與受到一定的限制，政策主體缺乏具體信息從而使政策的科學(xué)性降低。同時(shí)也在一定程度上降低了政策的合法性和權(quán)威性，使人民群眾對(duì)黨和政府的信任度減少，政策的執(zhí)行缺乏有力的支持，降低了政策的實(shí)現(xiàn)效果?？梢?，制度化的政治參與是政治體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件之一，只有通過擴(kuò)大公民在政策制定中的政治參與，社會(huì)各方面的利益才能得到有效的表達(dá)和整合，社會(huì)的矛盾和沖突的根源才能得以遏制。逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，是我國(guó)今后幾年內(nèi)政治發(fā)展的目標(biāo)，也將是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)政治發(fā)展的目標(biāo)。

三、政策制定過程中參與機(jī)制的制度化建設(shè)

要加強(qiáng)我國(guó)政策制定過程中參與機(jī)制的制度化建設(shè)，具體對(duì)策至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.拓寬政策參與渠道，實(shí)行公共政策的集中決策與民主協(xié)商

民主集中制是我國(guó)政府決策的一項(xiàng)根本原則和制度，它是建立在民主基礎(chǔ)上的集體決策制度。這種制度首先體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基本精神，符合現(xiàn)代民主決策體制的要求。民主集中制在決策中采取集體決策而不是個(gè)人決策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過“少數(shù)服從多數(shù)”作出最終決策，充分反映了廣大人民群眾的根本利益。政治協(xié)商是中國(guó)的基本政治制度之一，是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各階級(jí)、各階層人民團(tuán)結(jié)奮斗中所累積的豐富經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是中國(guó)民主政治的特色之一。根據(jù)這一制度，中國(guó)政府各級(jí)組織在決策或?qū)嵤┲卮蠓结槨⒄邥r(shí)，必須向各派、各社會(huì)團(tuán)體通報(bào)情況。決策層作為政策的支持系統(tǒng)，雖然在決策過程中居主導(dǎo)地位，擁有對(duì)各種決策方案的最終裁定權(quán)，但它在整個(gè)決策系統(tǒng)中的地位已經(jīng)由“唯一”變成了“部分”，完成決策過程必須認(rèn)真聽取民主人士和社會(huì)各方面的意見。“社會(huì)討論就是指國(guó)家體制之外的個(gè)人及社會(huì)組織和團(tuán)體，就國(guó)家的重大決策問題進(jìn)行分析論證，交換意見，而后提出各自政見供決策者決策時(shí)參考，且必要時(shí)與之商議的民主決策形式。實(shí)質(zhì)上是社會(huì)公眾自上而下的傳達(dá)決策信息的參與行為，是對(duì)代議制和公民投票的一種有益的補(bǔ)充。它充分顯現(xiàn)了‘公民自由’和‘多數(shù)統(tǒng)治’的民主特征?！鄙鐣?huì)討論是在充分肯定政府在決策中占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將大眾的角色定位在輔助決策的地位上，它使社會(huì)公眾可以通過多種方式直接參與政府決定，為政府提供了大量的信息；它是一種合法的參與，受法律保護(hù)的同時(shí)要在法定范圍和權(quán)限內(nèi)行動(dòng)。社會(huì)討論拓寬了公民參與的渠道，包括多種方式，如座談會(huì)、聽證會(huì)、對(duì)話會(huì)、專家評(píng)議會(huì)、組織民意測(cè)驗(yàn)等。在將社會(huì)討論模型引入的過程中應(yīng)形成一系列制度化渠道，如公共政策決策聽證制度，決策公示制度與審計(jì)制度。聽證制度是將社會(huì)討論過程制度化的一系列規(guī)定，適用于與公眾利益密切相關(guān)的重大決策；決策公示制度適用于職能部門的一般決策，一項(xiàng)政策在決策方案確定后，就其目標(biāo)、主要內(nèi)容、制定依據(jù)、政策的可行性、預(yù)期效果、不同意見等通過媒體向社會(huì)公示；決策審計(jì)制度是對(duì)決策從開始制定到實(shí)施完畢后所消耗的成本的全面審核，重點(diǎn)在決策實(shí)施階段，通過投入與產(chǎn)出的比較，讓公眾判斷決策的得失。

2.明確公共政策主體的職能，增強(qiáng)民間主體特別是弱勢(shì)群體的參與地位

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在公共政策制定中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮政策的政治規(guī)范作用，引導(dǎo)政策的方向，如制定總政策、規(guī)定政策的價(jià)值目標(biāo)等。人民代表大會(huì)以立法權(quán)和審議權(quán)為依托監(jiān)督政府，保證政策運(yùn)行符合人民的意志，如把執(zhí)政黨的主張通過立法的程序變?yōu)閲?guó)家意志，審議批準(zhǔn)政府公共政策方案，把成熟的政策方案上升為法律等。政府居于公共政策實(shí)際操作中心的地位，主要發(fā)揮政策的社會(huì)設(shè)計(jì)作用。政治協(xié)商會(huì)議是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式，它容納各黨派、各人民團(tuán)體、各界愛國(guó)人士等參與公共政策的討論、咨詢、評(píng)論，是政策的民主協(xié)商機(jī)構(gòu)。參政黨、人民團(tuán)體、法人組織、民間思想庫(kù)和公民等，既是政策的主體之一，又是政策的客體。他們的參與方式主要是以民間主體和政策對(duì)象的雙重身份發(fā)揮利益表達(dá)和智力支持作用。此外，還應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)在政策參與中處于劣勢(shì)的民間主體，切實(shí)采取措施培養(yǎng)和提高他們的政治參與意識(shí)和參與能力，為他們的政治參與創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況有效發(fā)揮他們的社會(huì)監(jiān)督作用也是完善政策參與的關(guān)鍵。

3.發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的積極作用，建立科學(xué)有效的管理監(jiān)督體系

社會(huì)團(tuán)體的主要職能：一是運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)為社會(huì)提供公益性服務(wù)，二是為自身所代表的特定的利益群體服務(wù)，并通過這兩項(xiàng)服務(wù)使自身也獲得發(fā)展。而社會(huì)團(tuán)體職能的實(shí)現(xiàn)是在實(shí)行社團(tuán)自治的前提下進(jìn)行的。我國(guó)政治生活民主化為社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展提供了日益寬松的氛圍，社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展意味著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從單一的政府統(tǒng)治走向多元的民主治理模式，社會(huì)團(tuán)體向獨(dú)立、自治主體的轉(zhuǎn)型過程，也是社會(huì)領(lǐng)域從國(guó)家中分離和公民社會(huì)的構(gòu)建過程。

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)傳統(tǒng)的政治體制模式中，政府采取直接管理的形式，直接面對(duì)民眾，但是由于缺少把政府和民眾這一對(duì)立面聯(lián)系起來(lái)的中間媒體，表現(xiàn)出大眾的政治參與缺乏合理的渠道。社會(huì)團(tuán)體處于普通公民和政府決策者之間，具有與雙方方便接觸的有利位置，通過同雙方的經(jīng)常聯(lián)系和對(duì)話，有效地縮短了決策者和公民之間的距離，減少了誤解和隔閡，從而經(jīng)過自己的轉(zhuǎn)換功能，有效地溝通了政府決策者和公民社會(huì)之間的關(guān)系，增加了政府決策的社會(huì)影響和公民參與政府決策的能力。社會(huì)團(tuán)體在政府與社會(huì)之間充當(dāng)了“緩沖器”、“過濾器”和“調(diào)節(jié)器”的角色，它的建立和發(fā)展有利于形成“參與社會(huì)”和“和諧社會(huì)”，使得大眾的意愿能夠有順暢的渠道向政府表達(dá)出來(lái)，有利于促進(jìn)大眾廣泛而理性地參與政治，保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，政府應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)社會(huì)團(tuán)體的作用，建立對(duì)公民自組織的信心，明確自身在多元治理模式中的角色定位并且通過政策的調(diào)整和制度的重建來(lái)營(yíng)造一個(gè)有利于社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的法律政策環(huán)境。

目前，我國(guó)社團(tuán)管理法律體系已初步建立，但是法制化建設(shè)任務(wù)仍十分艱巨。在社團(tuán)法規(guī)方面，基于“憲法”規(guī)定的基本原則，目前我國(guó)社團(tuán)管理的主要法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院修訂頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1988年頒布的《基金會(huì)管理辦法》，以及民政部制定的幾十個(gè)規(guī)章、文件。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家完善而嚴(yán)密的法律體系，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)立法的層次還不高，管理較為粗放，與其他法規(guī)銜接性差，在具體問題上缺乏可操作性。例如，不同類型的社會(huì)團(tuán)體有著不同的組織形式和功能，對(duì)于不同類型的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)由不同的單行法規(guī)來(lái)調(diào)整，不可一刀切，而我國(guó)目前還需要在建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)方面多做工作。政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究社團(tuán)布局以及發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需要出發(fā)，有意識(shí)地引導(dǎo)和扶持社團(tuán)。同時(shí)，還要進(jìn)一步充實(shí)和加強(qiáng)社團(tuán)管理力量，建立管理民間組織的科學(xué)有效的管理監(jiān)督體系。