導(dǎo)語：城市軌道交通風(fēng)險管理研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：PPP項目是政府為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)與私人部門包括商業(yè)銀行、投資機(jī)構(gòu)、民間資本及個人等進(jìn)行合作，通過融資、運營和轉(zhuǎn)移等安排形成的公私多方參與的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的聯(lián)合體。PPP項目資金規(guī)模巨大、生產(chǎn)和運營周期長、覆蓋面廣，因此必須舉更多社會之力來公共建設(shè)，并公共享受收益。PPP融資是項目的核心，融資模式多樣且關(guān)系復(fù)雜，因此其中蘊(yùn)含了大量的風(fēng)險。城市軌道交通是城市發(fā)展的重要支撐，也是居民生活質(zhì)量的重要保障，因此其PPP融資模式具有自身獨特之處。本文分析了城市軌道交通項目的主要特點以及主要的融資模式，通過分析融資風(fēng)險的主要類別和影響因素，進(jìn)而探索風(fēng)險管理的措施。

關(guān)鍵詞：城市；軌道交通；PPP融資；風(fēng)險管理

一、序言

公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給在城市化和工業(yè)化進(jìn)入成熟階段后規(guī)模和質(zhì)量都會迅速提升，因此政府面臨著更加艱巨的資金和運營壓力，而PPP模式能夠?qū)⒘α考{入進(jìn)來：一方面，分擔(dān)了政府的壓力；另一方面，也將項目收益讓更多的參與者獲得。近年來我國很多公共領(lǐng)域行業(yè)對民營經(jīng)濟(jì)開放以及我國金融行業(yè)越發(fā)成熟，越烈越多的新增政府項目都傾向采用PPP模式。但是由于我國政府和私營機(jī)構(gòu)在合作經(jīng)驗和能力方面的不足，以及部分急功近利的心態(tài)，導(dǎo)致PPP項目融資和運作隱藏著各種各樣的高風(fēng)險。本文將探討的城市軌道交通建設(shè)是城市發(fā)展重要支撐，軌道交通PPP項目融資模式的風(fēng)險管理也必須深刻理解該城市發(fā)展的規(guī)律，才能在融資和運營安排上盡可能降低或消除各方的不確定性。[1]

二、城市軌道交通項目的主要特點

城市軌道交通包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、有軌電車系統(tǒng)、城際快速軌道系統(tǒng)等。城市軌道交通具有運量大、全天候、污染少、節(jié)省空間且安全系數(shù)高等優(yōu)勢，屬于面向未來的綠色交通設(shè)施，特別適合人口密集、地面空間有限的大中城市。我國城市化率還遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，在未來十年內(nèi)全國范圍內(nèi)將進(jìn)入核心城市大發(fā)展的巔峰期，城市軌道交通建設(shè)也將進(jìn)入新的階段。2016年國家發(fā)展改革委員會和交通運輸部共同了2016-2018交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，其中將重點推進(jìn)103個城市軌道交通項目的準(zhǔn)備工作。目前，我國已有30多個城市已建成或正在建設(shè)、擬將建設(shè)的軌道交通設(shè)施，幾乎覆蓋了軌道交通的所有類型。城市軌道交通大規(guī)模建設(shè)符合我國國情，是城市及城市群發(fā)展的重要支撐力量。城市軌道交通項目與其他公共產(chǎn)品相比具有更高的要求和難度，包括規(guī)劃設(shè)計的合理性和科學(xué)性、建設(shè)和服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展性和復(fù)雜性更強(qiáng)。[2]城市軌道交通的規(guī)劃布局不僅需要考慮城市現(xiàn)有空間利用情況和地理條件，還需要根據(jù)城市整體和各片區(qū)空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃演進(jìn)路徑，以及城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，對通勤流量和流向的變化規(guī)律進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)而具有前瞻性的分析。城市軌道交通一般通過PPP融資模式進(jìn)行運作，融資類型和關(guān)系復(fù)雜多樣，項目建成后現(xiàn)金流的預(yù)測與實際情況間的偏差應(yīng)當(dāng)處于合理可控范圍內(nèi)，才能保障債務(wù)償還和收益分割能夠有保障地進(jìn)行。因此城市軌道交通在立項前必須經(jīng)過多個專業(yè)領(lǐng)域的專家共同評估，應(yīng)盡量避免政績工程的現(xiàn)象。城市軌道交通項目與城市融為一體，與大規(guī)模城市居民及來往旅客朝夕相伴，因此在建設(shè)和運營的規(guī)格上比任何一種公共產(chǎn)品都要高很多。城市軌道交通不僅僅是為居民提供出行方便，還是一種每天都在體驗的消費，因此它的運營不僅需要大量的專業(yè)設(shè)備、穩(wěn)定的運行環(huán)境，還需要龐大專業(yè)化的運營團(tuán)隊。城市軌道交通是城市形象的重要因素，是吸引要素集聚的重要手段，高水平的運營服務(wù)，能夠助力城市發(fā)展，從而擴(kuò)大城市軌道交通項目的積極面。此外，隨著城市的發(fā)展，城市人口、產(chǎn)業(yè)和格局都會發(fā)生劇烈變化，例如城市軌道交通的使用率會因為開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展而快速提高，或者由于其他交通的調(diào)整而稀釋流量。城市軌道交通的融資期限一般都超過10年，諸多不確定因素給融資和運營管理帶來巨大挑戰(zhàn)。因此城市軌道交通項目在PPP融資中需要合理安排各類融資的比重、關(guān)系以及后續(xù)償還計劃，同時對于各個參與主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格考核或者加入保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)。城市軌道交通項目無論是本身設(shè)計規(guī)劃，融資和運營安排，還是項目合同條款，都應(yīng)當(dāng)具有前瞻性。[3]

三、城市軌道交通項目PPP融資模式

城市軌道交通PPP項目由政府發(fā)起和指導(dǎo)，并與特定的PPP項目管理公司簽訂項目合同。項目公司作為政府的全權(quán)，受到政府監(jiān)督和指示，整體負(fù)責(zé)城市軌道交通項目的融資和履約。其中融資包括商業(yè)貸款或者政策性貸款，以及面向社會資本的融資協(xié)議，如通過債券、基金等方式吸引社會資金參與。履約合同包括工程建設(shè)合同、原料和服務(wù)的采購合同，還有后期的運營服務(wù)合同。融資協(xié)議都是政府與金融機(jī)構(gòu)直接簽署，并用于向與項目公司簽訂的項目合同支付相關(guān)的款項費用。項目貸款主要用于建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資，貸款方通常為商業(yè)銀行、政策性銀行、多邊金融機(jī)構(gòu)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)等。根據(jù)項目規(guī)模和周期，可以采用一兩家或者多家機(jī)構(gòu)組團(tuán)的模式。根據(jù)我國銀行業(yè)協(xié)會要求，單一項目或者單一客戶融資額超過10億元，原則上要求通過組團(tuán)的方式進(jìn)行融資。而融資規(guī)模超過30億元的，則強(qiáng)制要求采用組團(tuán)模式。由于貸款方多為國有控股或者實力較強(qiáng)的大型金融機(jī)構(gòu)，因此項目貸款具有周期長、金額大、成本低以及流程簡單的優(yōu)勢。面向社會的融資主要通過債券、基金和資產(chǎn)證券化的方式籌措。社會融資償付以項目運營收入的現(xiàn)金流為主，也可以通過特許經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)移收益。社會融資的各種工具的收益率和期限都應(yīng)與項目的經(jīng)營預(yù)測匹配，并在融資渠道中，公眾個人融資部分應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先償付的合同條款保障。因為面向社會的融資安排涉及眾多社會機(jī)構(gòu)，如基金公司、擔(dān)保公司、保險公司、普通企業(yè)及個人等，而且數(shù)量較多。諸多中小機(jī)構(gòu)及個人之間錯綜復(fù)雜的資金關(guān)系，必須具備健全完善的法律和合同等依據(jù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任對這些融資關(guān)系進(jìn)行審查。[4]隨著城市軌道交通項目建設(shè)數(shù)量和集中度日漸上升，PPP融資模式將會被更多的項目所采用，因而在項目的融資渠道中，社會融資的比重也會越來越大，也就是說項目的融資風(fēng)險系數(shù)在不斷提高。同時，城市間的競爭加劇，城市未來發(fā)展的不確定性提高，尤其是國家宏觀政策變化能夠引起城市間格局的劇烈震蕩，因此從項目經(jīng)營預(yù)期上也給融資預(yù)測帶來更大的挑戰(zhàn)。

四、城市軌道交通項目PPP融資模式的主要風(fēng)險

城市軌道交通建設(shè)難度大、融資關(guān)系復(fù)雜，以及影響覆蓋面廣等特點都隱含著各種各樣的風(fēng)險，主要包括法規(guī)變化風(fēng)險、決策審批延誤風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和腐敗風(fēng)險。PPP融資模式涉及的法規(guī)眾多，特別是在社會融資部分，可能會出現(xiàn)大量的新興金融工具和融資關(guān)系。而PPP融資模式在我國的應(yīng)用時間較短，我國的金融市場化和相關(guān)法規(guī)都不夠成熟，因此在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)法規(guī)的變化屬于較大概率事件。法規(guī)的變更將直接導(dǎo)致某些融資協(xié)議無法按原計劃執(zhí)行，不能進(jìn)行變更甚至取消。如果融資計劃中法規(guī)敏感的融資比重較大，那么很有可能對項目執(zhí)行帶來致命影響。城市軌道交通項目與城市居民密切關(guān)聯(lián)，因此需要引入集體決策制度，充分聽取人民代表和各類專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見和建議。同時項目的復(fù)雜性也決定了該項目的最終執(zhí)行，需要經(jīng)過漫長而艱苦的決策程序。在城市發(fā)展變化較大的區(qū)域，延期將會給項目帶來諸多意外，例如土地價格的上升、領(lǐng)導(dǎo)班子換屆或者部分融資方的退出等。[5]不可抗力風(fēng)險是指在項目建設(shè)和運營過程中，由于地震、天氣以及意外事故等造成的損失。城市軌道交通項目的建設(shè)環(huán)境非常復(fù)雜，大多必須經(jīng)過重要的交通樞紐、居民區(qū)和商業(yè)區(qū)，無論是地上施工還是地下開挖，都有可能會出現(xiàn)坍塌、沉陷等意外事故；洪澇等災(zāi)害不僅大大增加了施工的風(fēng)險，也會增加排水的成本；在運行過程中出現(xiàn)的各種意外事故會影響經(jīng)營現(xiàn)金流。政府信用風(fēng)險在近幾年來尤為突出，由于經(jīng)濟(jì)增速減緩以及投資拉動的乏力，政府已經(jīng)累計了大量的債務(wù)。而城市軌道交通建設(shè)又必須與城市發(fā)展并行，屬于民生工程，因此不可能因為政府債務(wù)而過度延期。采用PPP融資模式也是出于分擔(dān)政府壓力的考慮，但底線是政府有能力通過各種財政手段，保障項目的健康有序執(zhí)行。政府作為融資的直接責(zé)任方，出現(xiàn)違約后產(chǎn)生的負(fù)面影響將十分重大。而經(jīng)營風(fēng)險和腐敗風(fēng)險對于東部發(fā)達(dá)城市而言相對較小，但中西部地區(qū)發(fā)生概率較大。中西部地區(qū)城市由于所處區(qū)域發(fā)展階段較落后或者緩慢，很多項目因某些個人或團(tuán)體的私利而上線，不符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律并且隱含著巨額的腐敗成本。

五、城市軌道交通項目PPP融資風(fēng)險管理

城市軌道交通項目PPP融資風(fēng)險管理不僅僅是金融領(lǐng)域的課題，它涉及城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、金融、財政、企業(yè)管理等多個專業(yè)領(lǐng)域。同時不同國家和城市的軌道交通項目差異較大，需要根據(jù)特定背景進(jìn)行科學(xué)的分析研究，并通過量化分析模型進(jìn)行演算，才能較為合理地評估和管理各類風(fēng)險。第一，科學(xué)的項目建設(shè)和運營預(yù)測是融資安排的基準(zhǔn)。政府部門、項目公司、專業(yè)團(tuán)隊以及其他各方參與者需要公共組建項目評估團(tuán)隊，結(jié)合各領(lǐng)域?qū)I(yè)知識以及真實的材料數(shù)據(jù)，對城市軌道項目的建設(shè)成本、經(jīng)營現(xiàn)金流、各類風(fēng)險系數(shù)等進(jìn)行量化模式評估，在特定控制條件下演算出高、中、低概率下的項目融資需求、資金消耗計劃以及經(jīng)營收益流量規(guī)律等。項目分析的任何一個部分都必須以實地考察或者真實的支撐材料為依據(jù)，切勿猜測或者主觀臆斷。第二，項目公司需要對所有融資參與方進(jìn)行統(tǒng)一的風(fēng)險承擔(dān)評估。私人部門、政府部門、貸款機(jī)構(gòu)及保險公司的風(fēng)險承擔(dān)能力直接影響融資結(jié)構(gòu)以及融資工具的設(shè)計。政府部門作為債務(wù)方，必須有充足的財政安排以及應(yīng)急措施，確保能夠按計劃向各債權(quán)方支付。而債權(quán)方承擔(dān)風(fēng)險的能力以及對違約調(diào)整的容忍度也影響政府償債操作的空間，如果債權(quán)方接受當(dāng)政府出現(xiàn)違約時能夠通過其他方式進(jìn)行債務(wù)處理，那么項目執(zhí)行的空間會大很多。第三，融資結(jié)構(gòu)和融資工具的設(shè)計必須與項目的建設(shè)計劃和運營預(yù)測匹配。城市軌道交通項目建設(shè)周期長，運營現(xiàn)金流不確定性較大，因此在融資結(jié)構(gòu)和融資工具設(shè)計上應(yīng)當(dāng)依據(jù)前期的項目評估慎重確定。如建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資應(yīng)當(dāng)采用周期較長、成本較低的商業(yè)貸款或者政策性貸款覆蓋，盡可能地延長投資回收期。而私人部門融資可以通過特許經(jīng)營或者指定采購的方式進(jìn)行，通過早中期的收益進(jìn)行置換。另外，私人部門融資工具的設(shè)計不能進(jìn)行過度的金融創(chuàng)新，盡量處于現(xiàn)有法規(guī)的覆蓋范圍內(nèi)，從而降低法規(guī)變動帶來的風(fēng)險。第四，從提高經(jīng)營現(xiàn)金流的角度看，城市軌道交通項目在規(guī)劃和建設(shè)過程中都必須匹配流量拉動的相關(guān)工程，如打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或者大型娛樂空間等，通過提升項目沿線商業(yè)利用價值，為融資計劃參與者提供更多利益交換的選擇。以地鐵項目為例，往往在地鐵線路兩端都是重要的流量匯聚點，包括已經(jīng)成型的就業(yè)居住集中新區(qū)、空港或鐵路樞紐、城市生態(tài)區(qū)等。城際軌道交通也是優(yōu)勢覆蓋跨城流量較大的區(qū)域，如南京與馬鞍山、滁州之間的城際軌道交通的支撐來源是由于江北新區(qū)的規(guī)劃以及江寧區(qū)住宅和創(chuàng)業(yè)園區(qū)的向南擴(kuò)張需求。第五，專業(yè)團(tuán)隊的本土化。從國際實踐看，城市軌道交通的建設(shè)經(jīng)驗大多具有直接參考的價值，但在規(guī)劃設(shè)計以及運營階段，不同國家和城市之間差異巨大。我國在大型公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)常借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，但有些時候會出現(xiàn)照本宣科的問題。我國城市發(fā)展的規(guī)律以及居民生活習(xí)慣具有鮮明的本地特色，因此無論在項目的規(guī)劃設(shè)計、經(jīng)營評估還是周邊配套營造上，都應(yīng)當(dāng)以本土專業(yè)團(tuán)隊為主導(dǎo)，尤其是本地專業(yè)人士參與咨詢服務(wù)。只有“知根知底”的專業(yè)團(tuán)隊擔(dān)綱，再加上西方團(tuán)隊的支持才能真正客觀和科學(xué)地對項目進(jìn)行分析評估。目前來看，我國在土木工程、機(jī)械設(shè)備等領(lǐng)域都已經(jīng)具備較深厚的人才和技術(shù)積累，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)人才還較為缺乏。

六、結(jié)語

城市軌道交通項目的建設(shè)是城市規(guī)劃的核心部分，PPP融資安排必須對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域進(jìn)行科學(xué)地分析，包括城市在國家發(fā)展中的定位、城市競爭力的發(fā)展趨勢、城市內(nèi)部各區(qū)域發(fā)展變化趨勢等，而這些因素都將對城市軌道交通項目未來的現(xiàn)金流和收益率產(chǎn)生重要影響。因此城市規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的人才應(yīng)作為城市軌道交通項目PPP融資風(fēng)險管理團(tuán)隊中的重要成員，而不是僅僅就項目本身進(jìn)行狹隘的分析管理。

作者:呂敏蓉 單位:湖南女子學(xué)院

參考文獻(xiàn)：

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