導(dǎo)語：小議中國財政體制演進和運行及優(yōu)化一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：財政體制改革是經(jīng)濟體制改革的一塊“硬骨頭”，它的調(diào)整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結(jié)其演變規(guī)律，有益于進一步理順中央與地方政府間的財政關(guān)系。因此，回顧建國60年來我國財政體制改革的過程，展望其未來一定時期的發(fā)展趨向，并結(jié)合經(jīng)濟體制改革的目標模式，優(yōu)化我國現(xiàn)代公共財政體制是當前財政學界一個亟待破解的重要課題。

關(guān)鍵詞：財政體制；制度變遷；稅權(quán)劃分；公共財政

我國傳統(tǒng)意義上的財政體制包括預(yù)算管理體制、國有企業(yè)財務(wù)管理體制、行政事業(yè)財務(wù)管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容，其中企事業(yè)財務(wù)體制是基礎(chǔ)，預(yù)算體制是主導(dǎo)和代表，稅收體制和投資體制等則分別規(guī)定收入與支出方面的有關(guān)體制問題。從廣義上講，財政體制改革包括制度和體制兩個方面的改革，其中體制改革是以平衡中央和地方的稅權(quán)劃分和理順省以下財政體制為重點。

一、我國財政體制改革的演進與評價

新中國成立以來，我國財政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，相應(yīng)地在各個不同的歷史時期歷經(jīng)多次變革，經(jīng)歷了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支——劃分收支、分類分成——劃分收支、總額分髓——劃分收支、分級包干——分稅制(包括建立現(xiàn)代公共財政體制和理順省以下財政管理體制)”的制度變遷過程，具體見表1。

總體而言，國民經(jīng)濟恢復(fù)時期財政體制是高度集中的，1951—1952年雖然開始實行了初步的分級管理，但從實質(zhì)上看仍然是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。這個時期實行的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在短時間內(nèi)改變了過去長期分散管理的局面，對平衡財政收支、穩(wěn)定市場物價、保證經(jīng)濟發(fā)展，以及促進財政經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)等方面，都發(fā)揮了積極的重要作用。

從1953—1956年實行分類分成到1957年實行總額控制辦法，財政體制改革的總趨勢是逐步加大地方財政的管理權(quán)限，逐步健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政體制。“一五”時期比較集中的財政體制基本適應(yīng)了當時國家有計劃地、大規(guī)模地進行經(jīng)濟建設(shè)的需要，集中資金建成了156項重大工程。但是，由于缺乏經(jīng)驗，強調(diào)集中統(tǒng)一有余、注意因地制宜不足，這在一定程度上影響了地方的積極性。

1958年的財政體制改革是在總結(jié)第一個五年計劃的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探索適合中國國情的責、權(quán)、利相結(jié)合體制的一種嘗試。這一時期改革的方向是正確的，調(diào)動了地方增收節(jié)支的積極性。但是，這次體制改革是在“”中進行的，在“左”傾錯誤思想影響下過多地下放了中央管理的企業(yè)，過多地擴大了地方和單位的財權(quán)，過分地分散了國家財力，因而本次改革沒有達到預(yù)期目的。從1959年起實行的“總額分成、一年一變”財政體制，試圖通過“一年“”期間，我國經(jīng)濟遭到嚴重破壞，由于經(jīng)濟處于極端不正常的運行狀態(tài)，導(dǎo)致財政收入極不穩(wěn)定，在這種局面下財政管理體制頻繁變動，基本上是維持過日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。

黨的十一屆三中全會以來，經(jīng)濟建設(shè)進入了一個新的發(fā)展時期，財政體制也隨著新時期及其不同發(fā)展階段作了4次比較大的調(diào)整，其共同的特征是“包干”。包干體制在我國改革開放初期實行了十余年，從這種體制發(fā)揮的歷史作用看，即調(diào)動了中央與地方各級政府的理財積極性，促進了財政收入的快速增長，從而有利于為整個經(jīng)濟體制改革提供強有力的財政支持。但是，“包干”體制作為一種過渡性財政體制，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革的不斷深化，其弊端也越來越明顯。

分稅制是實行市場經(jīng)濟體制國家普遍推行的一種財政體制。1994年推行的分稅制財政體制是我國政府間財政分配關(guān)系的重大變革，實踐表明本次分稅制財政體制的改革是成功的。主要表現(xiàn)在建立了財政收入穩(wěn)定的增長機制，調(diào)整了財政收入增量的分配格局，促進了地方財源建設(shè)思路的轉(zhuǎn)變。但也存在一些缺陷，如某些事權(quán)劃分和支出責任不明晰，收入劃分地區(qū)間受益狀況苦樂不均，政府問轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范以及省以下分稅制財政體制不完善等。

二、現(xiàn)行分稅制財政體制的運行分析

(一)分稅制財政體制的理論支撐

1、政府間財政關(guān)系理論。經(jīng)濟學家從公共品供一變”的辦法改變財力分散和宏觀失控問題，但由于“左”傾思想泛濫，決策失誤，難于奏效。

由于在財政體制上開始轉(zhuǎn)向較為集中的財政管理體制，與新中國成立初期和“一五”時期的集中財政體制有所不同，即集中當中有分散，集中合理，分散適度，該緊的緊，該松的松，因此收到了良好的成效，國民經(jīng)濟逐漸恢復(fù)了生機。給的有效性與效率的角度研究分權(quán)問題。不過，他們在具體分析路徑的選擇上各有特點。財政分權(quán)理論有蒂布特(c·M·Tiebout)的“以足投票”理論、麥圭爾的“動態(tài)模型”、施蒂格勒(GeorgeStigber)關(guān)于最優(yōu)分權(quán)模式的“菜單”(“MENU”)、奧茨(WallaceEOates)的分權(quán)定理、特里希(RicardwTresch)的偏好誤識理論以及關(guān)于分權(quán)的“俱樂部”理論等。

此外，新制度學派的制度創(chuàng)新理論、信息經(jīng)濟學的有限信息和信息不對稱理論、博弈均衡理論、有限理性理論、非均衡分析原理和阿羅不可能定理(中央政府不可能根據(jù)全體國民的偏好而制定政策，而地方政府卻相對容易)等，從不同角度加以分析，均有一定的解釋力。

2、中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。中央與地方關(guān)系是一個多層面、多角度的體系，它包含中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系、法律關(guān)系及背后隱藏著的利益關(guān)系。其經(jīng)濟關(guān)系和利益關(guān)系是中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)和核心，政治關(guān)系和法律關(guān)系是中央與地方經(jīng)濟關(guān)系和利益關(guān)系的制度化、法制化。因此，如何妥善處理中央與地方關(guān)系是世界各國(尤其是大國)普遍面臨的重要課題，也是任何實行層級制管理的國家所面臨的一項長期任務(wù)。

(1)中央與地方關(guān)系的目標。政治學研究和國內(nèi)外實踐表明，構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系的目標是建立一種“中央集權(quán)——地方分權(quán)有機結(jié)合的混合體制”，穩(wěn)步推進國家與社會分權(quán)，并實現(xiàn)政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡、權(quán)能平衡與動態(tài)平衡，通過制度創(chuàng)新，發(fā)揮“兩個積極性”，進而實現(xiàn)中央政府與地方政府利益雙贏，并以法律形式使這種權(quán)力關(guān)系制度化、法制化。我國改革開放以來，在中央政府向省級政府放權(quán)的同時，省級政府也有步驟、有計劃地向下級政府放權(quán)，使下級地方政府從單純的上級地方政府的人，轉(zhuǎn)化為更多地代表當?shù)乩?，變成了相對獨立的行為主體。

(2)中央與地方關(guān)系的實質(zhì)。權(quán)力總是同利益聯(lián)系在一起的，政府是解決社會矛盾和人類事務(wù)的組織，為完成政府各自的職能，就應(yīng)賦予政府一定的財權(quán)。中央與地方在權(quán)力分配上的矛盾，主要源于自身的權(quán)能不對稱，故中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)為權(quán)力和職能關(guān)系，而財權(quán)劃分的實質(zhì)是稅權(quán)，稅權(quán)劃分自然是處理好中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵點。3)集權(quán)分權(quán)的矛盾與整合。中央與地方關(guān)系的表象是中央與地方之間權(quán)力的縱向劃分，這就不可避免地存在一個集權(quán)和分權(quán)的矛盾，這是各國行政權(quán)力分配過程中普遍面臨的難題。中央與地方利益的一致性和差異性是客觀并存的，中央政府與地方政府具有不同的效用函數(shù)，中央與地方的關(guān)系可看作是利益和權(quán)力分配過程中的“零和博弈”關(guān)系。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型賦予了地方政府利益追求的主觀條件，分權(quán)改革又賦予了地方政府利益追求的客觀條件，在主觀條件和客觀條件同時具備的情況下，地方政府與中央政府之間基于利益沖突而產(chǎn)生的政策沖突就在所難免。因此，必須加強中央政府的政治權(quán)威，對地方政府的目標函數(shù)加以修訂，以保證國家整體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、稅權(quán)劃分的因素與模式。稅權(quán)是指主權(quán)國家有關(guān)課稅權(quán)利的總稱，即通常所說的稅收管轄權(quán)。從廣義角度講，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)；從狹義角度講，稅權(quán)僅指稅收執(zhí)法權(quán)。

(1)稅權(quán)劃分的決定因素。稅權(quán)劃分包括縱向劃分，即稅權(quán)在中央與地方國家機構(gòu)之間的劃分，這種劃分要遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”和充分調(diào)動“兩個積極性”的原則；橫向劃分，即稅權(quán)在國家機構(gòu)的立法、執(zhí)法和司法部門之間的劃分，這種劃分應(yīng)遵循“相互獨立，相互制約”的原則。

(2)稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)與模式。國家結(jié)構(gòu)形式是一個國家中央與地方權(quán)力劃分的基礎(chǔ)，是調(diào)整中央與地方關(guān)系最基本的制度安排。西方國家中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)分為單一制和聯(lián)邦制兩種形式，其權(quán)限劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。結(jié)合國家結(jié)構(gòu)和中央與地方的權(quán)限劃分，其關(guān)系大致有聯(lián)邦分權(quán)、單一集權(quán)和單一分權(quán)三種形式。與此相對應(yīng)，各國政府間稅收收入的劃分模式大體分為集中型、適度集中與相對分散型兩種稅權(quán)劃分的類型。分散型可以視為一種類型，但實際工作中已沒有哪個國家采用這種模式。

(3)我國政府間稅權(quán)劃分模式。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睆膰栏褚饬x上說，中央與地方的關(guān)系是國家權(quán)力行使權(quán)在國家機構(gòu)體系內(nèi)的縱向分配關(guān)系，人民的根本利益是一致的，中央和地方關(guān)系調(diào)整的核心是實現(xiàn)政府的權(quán)能平衡，因而我國采取了單一稅權(quán)模式。

(二)中央與地方稅權(quán)劃分的相關(guān)分析

回顧新中國成立60的歷史，我國中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系在改革開放前基本處于放權(quán)、收權(quán)的摸索過程中。中央與地方關(guān)系總體上可概括為從計劃經(jīng)濟體制下的“命令——服從”關(guān)系變化，到改革開放后有計劃的商品經(jīng)濟的“討價還價”的協(xié)商關(guān)系，再到市場經(jīng)濟條件下的“分稅分級分管”相對穩(wěn)定的法制關(guān)系。

1、立法上相對擴大了地方的稅收立法權(quán)限。我國憲法明確規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。但須經(jīng)所在省人民代表大會及其常務(wù)委員會批準；省級人民政府可以制定規(guī)章，但須經(jīng)所在省人民代表大會及其常務(wù)委員會批準；省級人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)；省級人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章”。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定了地方各級國家權(quán)力機關(guān)和各級行政機關(guān)在國家政權(quán)組織中的地位、職權(quán)以及上下級之間的關(guān)系。

我國憲法賦予了全國人大及其常委會專屬立法權(quán)，并具體地列舉了專屬立法事項。明確了地方性法規(guī)的權(quán)限，把地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項加以具體化，使中央和地方的立法權(quán)限得到了明確、具體的劃分，為中央和地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化提供了有力的法律保證。盡管有了上述制度供給，但在稅收立法方面，權(quán)利仍過于集中。目前相對擴大了省一級政府和省級稅務(wù)部門的地方稅收法規(guī)和地方稅收部門規(guī)章的范圍與權(quán)限，如對國家財政和稅務(wù)部門頒布的部門稅收規(guī)章進一步明確和細化，使之具有可操作性。

2、執(zhí)法上體制創(chuàng)新、收支拆分與強化征管。主要表現(xiàn)在：

(1)創(chuàng)新財政體制。改革開放以來，中央政府從內(nèi)部實行強制性制度變遷，開始創(chuàng)新財政體制。中央與地方的財政關(guān)系由中央“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”。為配合社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，以分稅制為核心內(nèi)容的宏觀管理體制改革應(yīng)運而生，為科學建構(gòu)中央與地方關(guān)系提供了契機與支點，成為改革開放以來財政體制創(chuàng)新的“分水嶺”。分稅制運行以來盡管還不盡完美，但它畢竟是市場經(jīng)濟條件下比較有效可行的中央與地方的協(xié)調(diào)機制，這表明我國在財政體制上開始與國際對接。

(2)財政收支拆分。新中國成立以來，我國財政收支的劃分大體呈現(xiàn)出“利潤國家→稅收國家→收費國家→公債國家”的軌跡。經(jīng)濟改革開放初期，中央與地方之間關(guān)系的調(diào)整就是在巨大的財政赤字壓力下循著以往的分權(quán)軌跡進行的。財政壓力的釋放通道包含著對公共經(jīng)濟部門的調(diào)整，除管理體制因素外，其調(diào)整主要包括兩個方面：一是通過正式制度變遷，使用“激勵解法”來提高“兩個比重”，財政體制由利潤上繳走向分灶吃飯、財政包干，再到分稅制，從“利潤國家”走向“稅收國家”；二是通過非正式制度變遷，中央政府使用“拆分解法”對政府間公共財政關(guān)系進行調(diào)整，地方政府成為相對獨立的公共物品供給者。