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【摘要】全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)，從現(xiàn)行法律和立法體制歷史沿革分析，全國人大和全國人大常委會不是同一機關(guān)?；痉膳c基本法律之外其他法律劃分、法律適用規(guī)則、全國人大常委會裁決和行使解釋權(quán)等法律規(guī)定不能解決全國人大和全國人大常務(wù)會制定法律之間的沖突，兩者制定法律沖突缺乏相應(yīng)法律適用規(guī)則。通過個案解決和規(guī)則解決方法決定法律適用有利于法律統(tǒng)一，有利于維護法律權(quán)威。

【關(guān)鍵詞】全國人大；全國人大常委會；法律沖突；法律適用

【正文】

一、問題緣起：劉家海訴交警部門行政處罰案

全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)，兩者制定的法律沖突時能否適用《立法法》確立的“法的效力等級規(guī)定”或法律適用規(guī)則？《立法法》未明確規(guī)定，法學(xué)界和實務(wù)部門也見解不一。劉家海訴交警部門行政處罰案件中提出的全國人大和全國人大常委會制定的法律沖突時法律適用問題爭議值得我們關(guān)注和思考。

（一）案件事實及爭議

劉家海2005年1月27日駕駛摩托車被值勤交通民警以不按規(guī)定車道行駛為由以簡易程序處以100元罰款。劉家海不服，于2005年3月18日將交警部門訴至廣西南寧市青秀區(qū)人民法院。

原告認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第33條規(guī)定，對公民處以警告或50元以下罰款的處罰才能適用簡易程序當(dāng)場處罰；而且《處罰法》第3條還特別規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章對行政處罰的規(guī)定和行政機關(guān)實施行政處罰的程序，都必須“依照本法”，這是明確排除其他法律、法規(guī)、規(guī)章作出除外規(guī)定的效力的。所以，被告對原告的處罰違反了《處罰法》規(guī)定的法定程序，應(yīng)屬違法。

被告認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國交通安全法》（以下簡稱《交安法》）第107條第1款和公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第7條第2款的規(guī)定，對原告作出的處罰是符合法律規(guī)定的。此案適用的是《交安法》而非《處罰法》，是符合新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的行政執(zhí)法依據(jù)的適用規(guī)則的。所以，原告所訴理由不成立。

（二）一、二審判決要旨

一審法院審理認(rèn)為，被告對原告作出處罰依據(jù)的是《交安法》，該法是規(guī)范道路交通秩序的特別法，按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則，被告適用上述法律規(guī)定對原告作出當(dāng)場處罰100元，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。據(jù)此，原告主張被告適用簡易程序作出處罰決定，處罰程序不合法的理由不成立，判決駁回原告訴訟請求。

二審法院審理認(rèn)為，本案出現(xiàn)了法律規(guī)定的選擇適用問題。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，沒有上下級的區(qū)分，應(yīng)視為同一機關(guān)；全國人大和全國人大常委會制定的法律也不存在上位法和下位法的區(qū)分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的區(qū)別?！短幜P法》是全國人大制定的關(guān)于行政處罰的基本法律，《交安法》是全國人大常委會制定的關(guān)于道路交通安全管理的法律，屬于基本法律以外的法律。由于兩法不存在上位法和下位法的區(qū)分，故不存在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵的情形，只是出現(xiàn)了同一機關(guān)制定的法律一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的情形，即《處罰法》的上述規(guī)定屬于行政處罰適用簡易程序的一般規(guī)定，《交安法》的上述規(guī)定屬于對道路交通違法行為實施行政處罰適用簡易程序的特別規(guī)定。根據(jù)《立法法》第83條關(guān)于特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的規(guī)定，交管部門實施行政處罰沒有違反法定程序。判決駁回上訴，維持原判。劉家海不服二審判決，提出申訴。

（三）案件的法律意義

本案核心問題是關(guān)于《處罰法》和《交安法》的法律沖突如何適用?！短幜P法》是1996年3月17日全國人大通過的，《交安法》是2003年10月28全國人大常委會通過的，《立法法》確定的后規(guī)定優(yōu)于新規(guī)定、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則之前提是“同一機關(guān)”，所以，《交安法》和《處罰法》的沖突能否適用該規(guī)則依賴對全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關(guān)”的理解和認(rèn)識。此類問題在現(xiàn)實中絕非個案，2008年6月1日的全國人大常委會修訂《律師法》規(guī)定律師閱卷權(quán)、會見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等與1996年3月17日全國人大修改通過的《刑事訴訟法》規(guī)定明顯不一致，對兩者效力學(xué)術(shù)界理解不一，[①]《律師法》實施中遭遇尷尬。[②]可見對全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關(guān)”的分析是必要的，具有現(xiàn)實意義。

二、全國人大和全國人大常委會是否為同一機關(guān)

（一）從現(xiàn)行法律分析

1.《憲法》文本的分析

《憲法》規(guī)定全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的組成部分，在全國人大閉會期間行使《憲法》賦予的職權(quán)。全國人大常委會由全國人大選舉產(chǎn)生，向全國人大負(fù)責(zé)和報告工作，接受全國人大的監(jiān)督。全國人大有權(quán)罷免全國人大常委會組成人員，有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定。1982年五屆全國人大第五次會議通過的全國人大組織法專門設(shè)立“全國人大常委會”一章，對全國人大常委會的組織、活動原則和工作，作了全面規(guī)定。

《憲法》對全國人大和全國人大常委會在立法語言上都使用了“機關(guān)”的法律術(shù)語，表明憲法對兩者的組織定位，明確了全國人大常委會不是全國人大的內(nèi)部機構(gòu)。從全國人大會常委會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改以及全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定等規(guī)定來看，在《憲法》規(guī)范上，全國人大和全國人大常委會存在法律地位、人員組成、職權(quán)劃分、立法權(quán)限、立法程序等方面的區(qū)別，兩者同行使國家立法權(quán)，故不是“同一機關(guān)”。

2.《立法法》文本的分析

《立法法》中“機關(guān)”與“機構(gòu)”的法律術(shù)語具有明確區(qū)別?！皺C構(gòu)”一詞在《立法法》中出現(xiàn)13次，其是指機關(guān)內(nèi)設(shè)的具體工作部門，如人大常委會的工作機構(gòu)、國務(wù)院法制機構(gòu)和直屬機構(gòu)。而且《立法法》在重申《憲法》全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)及其相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，分別用兩節(jié)對全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)限和程序做了規(guī)定，明確規(guī)定全國人大常委會的法律解釋權(quán)及其法律解釋的效力等同于法律，從《立法法》法律術(shù)語也可看出，全國人大常委會是常設(shè)機關(guān)并非全國人大常設(shè)（內(nèi)設(shè)）機構(gòu)，兩者同為國家立法權(quán)主體，雖聯(lián)系密切但區(qū)分明顯。所以，兩者不是“同一機關(guān)”。

（二）從立法體制歷史沿革分析

我國立法體制盡管歷經(jīng)變動和調(diào)整。1954《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)?！薄叭珖舜笫切惺箛伊⒎?quán)的唯一機關(guān)?！薄叭珖舜笮薷摹稇椃ā?、制定法律，全國人大常委會解釋法律、制定法令”。可見，當(dāng)時國家立法權(quán)主體僅為全國人大。1955年第一屆全國人大第二次會議通過“授權(quán)常務(wù)委員會依照《憲法》的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”的決議。1959年第二屆全國人大第一次會議又進一步確定：“為了適應(yīng)社會主義改造和社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權(quán)常務(wù)委員會，在全國人大閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定?！眱纱问跈?quán)賦予全國人大常委會行使部分國家立法權(quán)，實質(zhì)上改變了全國人大是行使國家立法權(quán)唯一機關(guān)的規(guī)定。1982年《憲法》擴大全國人大常委會的職權(quán)和加強它的組織，明確規(guī)定全國人大和常委會共同行使國家立法權(quán)。[③]從立法體制沿革來看，國家立法權(quán)并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相區(qū)分的二元立法主體。

綜上所述，全國人大和全國人大常委會的法律地位并不平等，立法權(quán)限、立法程序不同，應(yīng)屬不同的國家立法主體，兩者非“同一機關(guān)”，將兩者視為“同一機關(guān)”也是不符合法律規(guī)定和理論邏輯的。

立法實踐表明，最高國家權(quán)力機關(guān)大量的、經(jīng)常性的立法工作是由全國人大常委會承擔(dān)的，全國人大常委會是最活躍的國家立法權(quán)主體。[④]兩者制定法之間的沖突是難免也是現(xiàn)實存在的，如《交安法》和《處罰法》之間、《律師法》與《刑事訴訟法》之間的法律規(guī)定的不一致，這就必須有相應(yīng)的法律適用規(guī)則來解決此類問題?！读⒎ǚā肥欠褚?guī)定了相應(yīng)的法律適用規(guī)則？

三、全國人大和全國人大常委會制定法沖突法律適用規(guī)則之立法漏洞

1.《憲法》確定的全國人大和全國人大常委會立法權(quán)限劃分不能解決《交安法》和《處罰法》之間的法律沖突

《憲法》規(guī)定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵。也就是說，全國人大和全國人大常委會在立法上依據(jù)法律規(guī)范有基本法律和非基本法律的區(qū)分，但基本法律和其他法律的內(nèi)涵和外延是不明確的?！氨M管在《立法法》的制定過程中，有的同志提出，應(yīng)當(dāng)對‘基本法律’的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機關(guān)經(jīng)過反復(fù)研究，多數(shù)意見認(rèn)為，現(xiàn)在正處于改革開放的關(guān)鍵時期，許多社會關(guān)系還沒有完全定型，將‘基本法律’的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用《憲法》的有關(guān)規(guī)定，對‘基本法律’的事項不作一一列舉?！盵⑤]立法實踐中全國人大常委會承擔(dān)經(jīng)常性立法工作，《憲法》對基本法律界定不清，使得全國人大常委會制定的法律與全國人大制定基本法律之間的沖突成為可能。可見《憲法》對全國人大及其常委會立法權(quán)限規(guī)定的模糊性不僅不能為兩者界定明確立法權(quán)限，相反還是造成法律適用規(guī)則選擇混亂的原因，法律之間的沖突而又缺乏相應(yīng)適用規(guī)則，必然影響立法和執(zhí)法實踐。

2.《立法法》確定的法律適用規(guī)則不能解決《交安法》和《處罰法》之間的法律沖突

《立法法》確定“上位法高于下位法”的法律適用規(guī)則不能解決全國人大和全國人大常委會制定法沖突?！读⒎ǚā芬?guī)定的的上位法和下位法是指憲法、法律、行政法規(guī)等之間層次效力，《憲法》、《立法法》對法律只有“基本法律”與“基本法律”之外其他法律之分，現(xiàn)行法缺乏明確規(guī)定的情況下，不能說基本法律與一般法律是兩個位階，兩者沒有同位法和上下位法之別。而且兩者統(tǒng)稱為法律，所以全國人大和全國人大常委會制定法沖突是不能適用“上位法高于下位法”的法律適用規(guī)則的。二審法院判決對此問題的法律理解無疑是正確的。《立法法》確定“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”與“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”的法律適用規(guī)則同樣不能解決全國人大和全國人大常委會制定法沖突?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！笨梢姳痉蛇m用規(guī)則的前提是指“同一機關(guān)”之規(guī)定，《處罰法》和《交安法》分別是全國人大和全國人大常委會通過的，如上所述，全國人大和全國人大常委會不是同一機關(guān)，所以缺乏適用本法律適用規(guī)制之前提條件?？梢?，一審判決適用“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”解決《交安法》與《處罰法》之間的法律沖突值得商榷。二審判決認(rèn)為“全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，沒有上下級的區(qū)分，”所以“應(yīng)視為同一機關(guān)”的結(jié)論同樣也應(yīng)受到質(zhì)疑的。二審判決“視為同一機關(guān)”的邏輯前提就是承認(rèn)他們不是同一機關(guān)，既然不是同一機關(guān)，就不符合適用《立法法》第83條法律適用規(guī)則的條件?！耙暈橥粰C關(guān)”的命題不僅難以服眾，也有超越現(xiàn)行法律賦予法院職權(quán)之嫌，存在一定的政治風(fēng)險。

3.《立法法》確定的法律沖突全國人大常委會裁決制度不能適用《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

有學(xué)者建議，《處罰法》與《交安法》之間法律沖突可以由全國人大常委會裁決，決定具體法律適用?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決”，這是解決法律之間新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的沖突的規(guī)定。就本案而言，《處罰法》是舊的一般規(guī)定，《交安法》是新的特別規(guī)定，兩部法律在罰款程序上沖突屬于是“新的特別規(guī)定與舊的一般規(guī)定”之情形，顯然無《立法法》適用之可能。

4.《立法法》規(guī)定的全國人大常委會行使解釋權(quán)的制度不能解決《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

有學(xué)者建議，《立法法》規(guī)定全國人大常委會具有法律解釋權(quán)，其對法律的解釋和法律具有同等效力。所以，針對全國人大和全國人大常委會制定法沖突時可以通過《立法法》確定的全國人大常委會行使法律解釋權(quán)的方法加以解決。但《立法法》規(guī)定全國人大常委會解釋限于“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的與法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”的兩種情形，《處罰法》與《交安法》之間法律沖突顯然不屬于上述情形，依法不具有適用此制度之條件。

5.《憲法》和《立法法》有關(guān)“全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞钡囊?guī)定也不能解決《處罰法》與《交安法》之間法律沖突

《處罰法》是1996年制定的，《交安法》是2003年通過的，其間我國社會經(jīng)濟生活的變化是巨大的，全國人大常委會通過法律或修訂法律必須考量我國社會經(jīng)濟生活變化，根據(jù)道路交通管理工作面臨車流量大、行人流動性強、道路交通違法行為又比較多等特點，《交安法》作出“交通警察可以當(dāng)場作出200元以下罰款”的規(guī)定是符合交通警察在糾正道路交通違章過程中的特殊情況的執(zhí)法實踐的，具有執(zhí)法中的合理性，難謂“不適當(dāng)”。又如針對律師在實踐中會見難、調(diào)查難等現(xiàn)實而修訂《律師法》有關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)國家對人權(quán)的尊重和保護，符合依法執(zhí)政、依法治國的精神要求的，具有政治上的合法性，難謂“不適當(dāng)”。全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定法律是具有“不適當(dāng)”之情形，所以，此制度對《交安法》與《處罰法》之間、《律師法》與《刑事訴訟法》之間的法律沖突缺乏適用余地。

全國人大和全國人大常委會制定法律的沖突是現(xiàn)實存在，現(xiàn)行法律對全國人大和全國人大常委會制定法律沖突相應(yīng)規(guī)則的缺失，不同機關(guān)出于諸多考量對沖突法律的不同理解和選擇性適用必然帶來司法和執(zhí)法的混亂，最終受到?jīng)_擊是整個國家法治秩序。所以，尋求適當(dāng)解決思路就成為論文最后要解決的問題。

四、全國人大和全國人大常委會制定法沖突之解決思路

全國人大和全國人大常委會制定法沖突或不一致，我們可通過個案解決方法和規(guī)則解決方法妥善解決法律理解和適用混亂的問題。

個案解決方法。個案解決方法就是全國人大或者全國人大常委會在制定法律時，應(yīng)當(dāng)盡可能將新的法律規(guī)定和舊的法律規(guī)定一并考慮作出同步修改。全國人大閉會期間，在不同該法的基本原則相抵的情況下，全國人大常委會對全國人大制定的法律進行部分修改是有法律依據(jù)的。問題是，僅僅依靠全國人大常委會對相關(guān)法律作出一攬子統(tǒng)籌考量缺乏現(xiàn)實性也難以周全，對此，立法者可以充分發(fā)揮民間法律力量，可以將法律草案公布并鼓勵相關(guān)公民、法人或者其他組織積極參與，甚至在條件允許的情況下，有關(guān)立法機關(guān)可以委托有關(guān)法律團體進行立法沖突評估，盡可能考慮周延，最大限度減少法律沖突。當(dāng)然，個案解決方法最好是在新的規(guī)定尚未實施前，避免法律實施后再進行解釋猶如亡羊補牢，雖未完全不可，但畢竟造成適法中的混亂，難為上策。

規(guī)則解決方法。規(guī)則的解決方法就是通過確定全國人大和全國人大常委會制定法律不一致時法律適用規(guī)則來解決此類問題。我們在不改變現(xiàn)行法律適用規(guī)則的情況下，在《立法法》第83條增加一款，明確規(guī)定“全國人大和全國人大常委會制定的法律不一致時候準(zhǔn)用第一款之規(guī)定?！比绱耍瑒⒓液ＴV交警部門違法處罰案法律適用的爭議就有法律依據(jù)，更不會有司法終審判決后當(dāng)事人和民眾的“合法性”質(zhì)疑。如此，《律師法》也不會出現(xiàn)專家學(xué)者各說各話，實施過程中的尷尬就不會出現(xiàn)，這有利于樹立法律權(quán)威，有利于建設(shè)社會主義法治國家。

【注釋】

[①]修訂后的《律師法》關(guān)于律師閱卷權(quán)、會見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等問題的規(guī)定和《刑事訴訟法》不一致。中國政法大學(xué)陳光中教授認(rèn)為，關(guān)于兩個法律之間的關(guān)系，《立法法》中只有憲法、法律、行政法規(guī)等層次的區(qū)別，沒有基本法律與一般法律之分，因此，不能說基本法律與一般法律是兩個位階。關(guān)于新法與舊法，兩者都是法律，只不過刑事訴訟法是由全國人民代表大會通過的，律師法是由全國人大常委會通過的。根據(jù)立法法中的規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。那么，全國人民代表大會與全國人大常委會是否屬于“同一機關(guān)”？對于這個問題，筆者認(rèn)為不能隨便作出解釋，需由有關(guān)機關(guān)作出立法解釋。中國政法大學(xué)樊崇義教授認(rèn)為，憲法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是違憲即可。憲法規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護，那么新《律師法》關(guān)于律師權(quán)利的規(guī)定并不違憲，應(yīng)當(dāng)是有效的。在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會行使最高權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，兩者應(yīng)視為同一個機關(guān)，其通過的法律應(yīng)具有同樣的效力。因此，新《律師法》的規(guī)定優(yōu)于《刑事訴訟法》。如果實在解釋不清楚，應(yīng)當(dāng)由人大常委會就二者的適用問題作出一個裁決。也有學(xué)者持不同意見，認(rèn)為《刑事訴訟法》與《律師法》不是同一位階的法律，《刑事訴訟法》是上位法，《律師法》是下位法。另外，兩個法律的憲政基礎(chǔ)也不一樣，《刑事訴訟法》是由近3000名左右的人大代表表決產(chǎn)生的，而《律師法》只是由100多名常委會委員表決產(chǎn)生的。因此《刑事訴訟法》的效力要高于《律師法》。具體內(nèi)容參見2008年2月25日的《法制日報》。

[②]《律師法》的規(guī)定在現(xiàn)實中難以落實，如據(jù)重慶市律協(xié)秘書長陳翔介紹，自6月1日新《律師法》實施以來，市律協(xié)已陸續(xù)接到10余起關(guān)于律師會見嫌疑人受阻的反映。有關(guān)部門認(rèn)為《刑事訴訟法》高于《律師法》，所以要執(zhí)行《刑事訴訟法》。具體內(nèi)容可見2008年6月11日的《時代信報》。

[③]這樣規(guī)定的理由是，“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設(shè)機關(guān)，它的組成人員也可以說是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開會，進行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴大全國人大常委會的職權(quán)是加強人民代表大會制度的有效辦法。”參見彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》

[④]以十屆全國人大為例，全國人大制定4件法律，全國人大常委會通過69件法律。江輝：《十屆全國人大及其常委會立法活動統(tǒng)計分析》，《人大研究》2008年第7期，第36-37頁。

[⑤]喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第88頁。