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本文作者：張薇薇工作單位：武漢大學(xué)

人本法律觀:立法制度革新的理論支撐

立法是立法者依據(jù)一定的職權(quán)和程序?qū)α⒎ㄒ?guī)律的表達(dá),是特定的國家機(jī)關(guān)通過有目的的對象性活動而表述法律的過程。立法制度則是立法活動、立法過程所必須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱。在現(xiàn)代社會,立法制度主要由立法體制制度、立法主體制度、立法運(yùn)作制度、立法監(jiān)督制度等組成。立法制度是立法過程良性運(yùn)作的制度保障,是國家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。其狀況是國家法制狀況的重要標(biāo)志。[5]作為法治國家的重要理念,人本法律觀必將為中國立法走向成熟提供強(qiáng)大的精神動力與理論支撐。社會主義立法工作以人的發(fā)展、人的價值的實(shí)現(xiàn)作為立法工作的中心任務(wù),真實(shí)、全面地體現(xiàn)以人為本。人本法律觀要求將保障人權(quán)的原則體現(xiàn)在整個社會主義法律體系和法律規(guī)范之中,健全和完善我國各種人權(quán)保障制度;要求在建設(shè)社會主義法治國家過程中,把人權(quán)保護(hù)的各個環(huán)節(jié)統(tǒng)一起來形成一個體系,落實(shí)對人權(quán)的尊重、保障和救濟(jì)的具體制度與措施,把保障人權(quán)的基點(diǎn)落實(shí)到個體上;要求立法法律活動,必須以人的全面發(fā)展和人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)與歸宿,實(shí)現(xiàn)法律由官本位向民本位的轉(zhuǎn)變;要求尊重人格、合乎人性、講究人道、保障人權(quán),構(gòu)建法律源于人、行于人、評于人和服務(wù)于人的理論體系。[6]人本法律觀在立法制度中的貫徹。具體講來,就立法主體制度而言,社會公眾有機(jī)會參加立法討論、參與立法實(shí)踐,成為最基本的立法主體。所制定的法律能夠更好地反映和體現(xiàn)民意,能夠更好地調(diào)和不同利益等等。就立法權(quán)限制度而言,以人為本不僅意味著立法要對人的權(quán)利給予應(yīng)有的關(guān)注和加以必要的保護(hù),更重要的是,立法在處理國家機(jī)關(guān)與公民之間關(guān)系的時候,應(yīng)當(dāng)將公民基本權(quán)利的法律保護(hù)作為設(shè)計國家機(jī)關(guān)權(quán)力正當(dāng)性和合法性的根據(jù)。以人為本滲透著現(xiàn)代法治精神,是正確處理國家權(quán)力與公民權(quán)利之間法律關(guān)系的重要價值尺度和標(biāo)準(zhǔn)。就立法程序制度而言,立法機(jī)關(guān)的活動更加開放、透明;民眾參與立法的渠道、方式和程度更方便、更快捷。就立法監(jiān)督制度而言,社會公眾應(yīng)積極對立法實(shí)施監(jiān)督,使更多的民眾、法人、社團(tuán)和利益群體有機(jī)會參與或者影響立法,使立法真正體現(xiàn)民意、維護(hù)公眾利益。正如馬克思所說,只有當(dāng)法律是人民意志的自覺體現(xiàn),因而是同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立的時候,才會有確實(shí)的把握。[7]畢竟,一項(xiàng)立法能否收到實(shí)效,是否具有相應(yīng)價值,關(guān)鍵在于其能否得到人民群眾的認(rèn)可。[4](P124)

革新的立法制度:人本法律觀的立法設(shè)計

立法制度的革新,就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),與時俱進(jìn),不斷總結(jié)和借鑒古今中外的經(jīng)驗(yàn),發(fā)揚(yáng)社會主義民主,遵循社會發(fā)展規(guī)律和法治規(guī)律,用新的立法觀念和立法思路進(jìn)行創(chuàng)制和變動法律的活動。以人本法律觀為指導(dǎo),我們的立法制度革新應(yīng)著重在以下幾方面:

(一)立法主體制度:設(shè)立專職代表制度專職代表制是指代議機(jī)關(guān)中,以代表職務(wù)作為其本職工作,享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,并不得兼任其他職務(wù)的代表制度,是與兼職代表制相對而言的。人民代表大會制度是我國根本的政治制度,人大是國家最為重要的立法主體之一,人大代表是代表人民參與統(tǒng)一行使國家權(quán)力的決策者。在很大程度上說,代表參政議政能力、立法素養(yǎng)的高低決定了立法水平的高下。在堅持人民代表大會制度基礎(chǔ)上,實(shí)行專職代表制度,是優(yōu)化立法主體、提升立法質(zhì)量的需求,也是我國立法專業(yè)化和民主化的要求。通過專職代表制度的設(shè)置,能夠改進(jìn)代表的知識結(jié)構(gòu),提高代表的立法能力,更好地傾聽選民的心聲、反映民眾的需求,從而提高立法質(zhì)量,促進(jìn)立法民主的發(fā)展。目前,我國各級人大代表的來源多樣、素質(zhì)參差不齊。在行使其職責(zé)時,存在諸如代表的認(rèn)知、能力、時間精力物力、代表來源等問題。從其知識結(jié)構(gòu)、參政議政能力看,有些代表缺乏對人大代表的性質(zhì)、地位、作用應(yīng)有的認(rèn)識;有些則把代表職務(wù)當(dāng)成一種政治職務(wù)和身份,審議不發(fā)言,表決隨大流。目前我國絕大多數(shù)人大代表都是兼職的,客觀上造成了本職工作與代表工作的矛盾。從代表的來源看,現(xiàn)實(shí)中我國許多人大代表和常委會組成人員還很難說是選民選擇的結(jié)果,他們?nèi)狈碜赃x民的壓力和動力,缺乏參政議政的熱情和能力,缺乏責(zé)任感和向選民負(fù)責(zé)的精神。凡此種種,以至于出現(xiàn)了掛名代表、舉手代表、拍手代表、會議代表、啞巴代表的尷尬局面,立法質(zhì)量定然難以保證。建立專職代表制度,有賴于一系列相關(guān)制度的建設(shè)。首先,要形成代表產(chǎn)生的選舉制度。代表候選人資格要有必要限制,如政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、法律素質(zhì)、參政意識等限制。[8]建立選民與代表的互動機(jī)制。其次,為代表設(shè)立獨(dú)立的財政預(yù)算經(jīng)費(fèi),提供必要的辦公場所和辦公條件。再次,建立立法助理制度。立法助理是協(xié)助立法機(jī)關(guān)及其議員進(jìn)行立法工作、履行立法職責(zé)的具有專門知識的工作人員。此制度的產(chǎn)生是立法民主性與科學(xué)性的內(nèi)在需求。º在專職代表制度的基礎(chǔ)上,設(shè)立立法助理制度是立法專業(yè)化的必然要求。»我國也有立法助理制度的初步嘗試。¼此外,其它配套制度也應(yīng)逐步建立健全,比如健全職務(wù)保障制度,確認(rèn)專職代表不得兼任其他國家機(jī)關(guān)的職務(wù),等等。當(dāng)然,全面推行專職代表制度不是一蹴而就的。從西方議會史的角度來看,西方國家經(jīng)歷了一個從兼職到專職、從無償?shù)竭m當(dāng)補(bǔ)貼最后職業(yè)化的發(fā)展過程。[9]從我國的國情看,我們應(yīng)該重視已有的代表制度實(shí)踐和已建立起來的立法運(yùn)作機(jī)制,對現(xiàn)有的資源進(jìn)行優(yōu)化配置。目前我們可以先從全國人大開始,逐步往下一級擴(kuò)展、提升專職代表數(shù)目,漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)代表專職化。

(二)立法程序制度:健全立法聽證制度聽證一詞源于普通法,其理論依據(jù)可以追溯到普通法的自然公正原則,即任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應(yīng)為他提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會。后來這一司法制度傳入美國,被移植到立法和行政活動中,并被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關(guān)信息的有益方法。作為正當(dāng)法律程序的基本制度,聽證制度的核心在于保障公民的參與權(quán),要求在對他人可能產(chǎn)生不利影響的決定時,必須聽取利益相關(guān)人的意見。立法聽證是指規(guī)范性法律文件的起草或者審議機(jī)關(guān),為獲取與立法有關(guān)的信息和公眾意見,邀請政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人與議案有關(guān)的利害關(guān)系人,舉行公開會議,聽取和搜集意見,為立法提供依據(jù)或參考的程序制度。通過聽證,立法者可以聽取更全面的社會呼聲,在法律制定中注意各方利益的均衡,減少不必要的失誤;社會公眾能夠更清晰地了解到立法過程,理解立法目的,有助于他們對法律的服從和遵守。½立法聽證在制度上為公眾充分表達(dá)他們利益與愿望的機(jī)會,從而使得不同的利益需求在交鋒中得以協(xié)調(diào)。立法聽證有助于立法主體了解民意,通過立法者與公眾直接對話溝通,使公共決策獲得公眾的理解和認(rèn)可?？傊?開門立法,尊崇民意,讓百姓擁有話語權(quán),這是立法民主化的具體體現(xiàn),也是立法以人為本的生動表現(xiàn)。在法律制度上,我國首先在行政執(zhí)法和行政決策中引入聽證制度,初步確立了行政聽證制度。¾2年5立法法6把聽證制度引入立法程序。5立法法6第34條、第58條的規(guī)定,成為我國立法聽證制度的法律依據(jù),標(biāo)志著我國立法聽證制度在法律上的確立。從立法聽證的效果看,各地立法聽證實(shí)踐總體上取得了好的社會效果,但也有一些地方舉行的立法聽證會效果不很理想。由于5立法法6缺乏立法聽證的具體程序和規(guī)則,在實(shí)際操作中存在諸多問題。立法聽證繁榮的背后,也透露出一些現(xiàn)實(shí)危機(jī)。比如,一些地方的聽證代表遴選非經(jīng)公開程序,聽證事項(xiàng)的選擇有避重就輕的嫌疑,聽證過程不開放,聽證意見不反饋,聽證結(jié)果不公布,民意在一些立法聽證中沒有得到充分尊重,立法聽證結(jié)果未能得到應(yīng)有的重視。如何使立法能夠真正體現(xiàn)人民的意志和利益,反映民眾的愿望,防止立法的偏頗與缺失,使法案真正為社會絕大多數(shù)人所接受,是很現(xiàn)實(shí)且重要的問題。一定程度上,立法聽證可以保證立法的質(zhì)量,使立法機(jī)關(guān)的立法活動避免盲目性和短暫性。通過建立立法聽證制度,有利于提高全體公民對法律的關(guān)注與重視,保證人民群眾真正成為立法監(jiān)督的主體。從我國立法聽證的制度規(guī)定與法律實(shí)踐來看,立法聽證制度有待完善,諸多問題急待解決。比如,什么樣的事項(xiàng)需要召開聽證會,或者說立法聽證會舉行的標(biāo)準(zhǔn)是什么?舉行聽證會的時間階段是什么?如何選擇參加立法聽證的聽證人?聽證后的各種意見建議應(yīng)當(dāng)如何被吸納?如何解決好聽證中的辯論環(huán)節(jié)?聽證究竟能在多大程度影響立法,等等。¿完善立法聽證制度,使立法成為陽光下的事業(yè)。健全立法聽證,真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。

(三)立法監(jiān)督制度:建立憲法監(jiān)督委員會立法監(jiān)督是享有立法監(jiān)督權(quán)的主體依照立法程序,審查規(guī)范性法律文件的合憲性和合法性,并依法決定該規(guī)范性法律文件法律效力的法律制度。立法監(jiān)督的主體是享有立法監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān);其內(nèi)容是立法主體依照立法程序制定的規(guī)范性法律文件;其目的是審查決定被監(jiān)督的法律、法規(guī)、規(guī)章的合憲性和合法性。完善的立法監(jiān)督制度,對于維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一,保證社會主義法律體系內(nèi)部的和諧一致,發(fā)揮法的整體功能效益極為重要。我國現(xiàn)行法律明確確認(rèn)了與我國政體相適的立法體制和相對完備的立法制度。同時,也應(yīng)當(dāng)看到,5立法法6的監(jiān)督力度仍不盡人意,立法監(jiān)督制度仍然是我國立法制度中的薄弱環(huán)節(jié)。通過對現(xiàn)行立法監(jiān)督制度的梳理和歸納,可以看出我國立法監(jiān)督主要存在如下問題:缺乏對立法監(jiān)督主體的明確規(guī)定,缺乏對立法監(jiān)督客體和對象的全面規(guī)制,對立法監(jiān)督程序的規(guī)定缺乏正當(dāng)性、技術(shù)性的保障,缺乏確定的立法監(jiān)督方式。[1]上述問題的解決取決于對監(jiān)督主體的確認(rèn),以及監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)程序問題的解決。一個合理的法律監(jiān)督系統(tǒng)至少必須具備監(jiān)督主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的程序和監(jiān)督的法律效力要素。[1]缺乏專職的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu),使得立法監(jiān)督的內(nèi)容,以及由誰來具體實(shí)施立法監(jiān)督,如何實(shí)施等問題,都沒有得到很好的解決?？梢哉f,專門立法監(jiān)督主體的缺位,是立法監(jiān)督中牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵所在。由此作者主張,應(yīng)以立法監(jiān)督主體為切入點(diǎn),建立憲法監(jiān)督委員會,同時兼顧立法監(jiān)督客體、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力諸問題的一并解決。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定,我國的立法監(jiān)督主體的范圍相當(dāng)廣泛。這些主體雖然負(fù)有立法監(jiān)督的職能,但都不是立法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。要對立法進(jìn)行有效監(jiān)督,需要建立專門的具有權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)。就我國目前的情況看,法律委員會原本有權(quán)統(tǒng)一審議向全國人大及其常委會提出的法律案,其他專門委員會可以就有關(guān)的法律案提出意見。但是,同一委員會既要管理立法的準(zhǔn)備工作,又要管理法的違憲審查工作,就等于自己審查自己、監(jiān)督自己,這有違法治原則,而且限于自身的時間和精力,也難于有效顧及。建立專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu),由專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使立法監(jiān)督權(quán),可以使立法監(jiān)督真正實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)結(jié)合,有利于立法監(jiān)督制度與程序的正常運(yùn)行。有鑒于此,基于我國政治制度的特點(diǎn),設(shè)計我國的憲法監(jiān)督制度,設(shè)立憲法監(jiān)督委員會作為負(fù)責(zé)立法監(jiān)督事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國國體和政體的特點(diǎn),我國的憲法監(jiān)督委員會作為全國人大常委會的專門委員會,對全國人大及其常委會負(fù)責(zé),接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)。這種組織形式,既保證了開展立法監(jiān)督活動所必需的權(quán)威性,又保證了它在組織上和職能上的專門性、獨(dú)立性。人本法律觀的提出為我國良法體系的建立和法治秩序的構(gòu)建注入了生生不息的活力。它的提出也必將為我國的立法制度帶來新契機(jī)與新要求。就立法主體制度而言,實(shí)行專職代表制度,優(yōu)化立法主體、提升立法質(zhì)量。就立法程序制度而言,健全立法聽證制度,使公眾充分表達(dá)他們的利益與愿望,使不同的利益需求在交鋒中得以協(xié)調(diào),從而使立法真正體現(xiàn)民意、維護(hù)公眾利益,成為陽光下的事業(yè),真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。就立法監(jiān)督制度而言,設(shè)立憲法監(jiān)督委員會,維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一,保證社會主義法律體系內(nèi)部的和諧一致,為法律適用提供良好的制度前提。需要說明的是,以人本法律觀為指導(dǎo),立法制度的革新絕不止于上述所探討的范圍。隨著我國立法理論和立法實(shí)踐的拓展與深化,立法制度的革新將會有更多種新的可能。