導語：綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展與制度構建一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為保障綠色發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施，黨的報告明確提出“大力發(fā)展綠色金融”。然而，當前環(huán)保和金融領域出現(xiàn)的“洗綠”現(xiàn)象及其危害正發(fā)揮著阻滯作用，嚴重影響了我國綠色金融的快速健康發(fā)展。強化監(jiān)管是防治“洗綠”隱患的關鍵舉措。縱觀我國綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展史，萌芽期、起步期、緩行期、健進期的四個不同階段，都有不同程度的建構監(jiān)管制度，從整體上搭建起了基本框架。但現(xiàn)有的綠色金融監(jiān)管制度，相較于迅速發(fā)展的監(jiān)管需求和錯綜復雜的市場結構而言，都顯得有些缺乏先進性和可操作性?；诖耍覈斜匾嬁茖W而合理的綠色金融監(jiān)管制度，以有效防治“洗綠”風險。

關鍵詞：洗綠；綠色金融監(jiān)管；信息披露；綠色認證；環(huán)境法律責任

一、問題的提出

綠色金融在全球范圍的發(fā)展與推廣，是當代金融領域實現(xiàn)的重要創(chuàng)新之一。在綠色發(fā)展成為世界各國普遍共識的背景下，綠色金融通過資源的合理配置，有效預防與應對環(huán)境問題，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展?！?〕為服務“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略，我國作出了發(fā)展綠色金融的頂層設計。2015年，中共中央、國務院的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（下稱《生態(tài)方案》），首次提出“建立綠色金融體系”。次年，中國人民銀行等七部委又聯(lián)合了《關于構建綠色金融體系的指導意見》（下稱《指導意見》），明確了構建綠色金融體系的主要目的，即動員與激勵更多社會資本投向綠色產業(yè)，以有效抑制污染性投資。在國家政策的引導下，地方政府紛紛行動起來，陸續(xù)出臺支持性政策并積極開展實踐探索。綠色金融在中國的發(fā)展可謂突飛猛進，在短短十年左右的時間里，取得了舉世矚目的成績。外國學者如此評價：基于“自上而下”與“自下而上”相結合發(fā)展模式的優(yōu)越性，在一些成熟市場國家綠色金融發(fā)展逐漸陷入困境之時，中國漸漸開始主導全球綠色金融市場。〔2〕據中國銀行保險監(jiān)督委員會（下稱銀保監(jiān)會）公布的數(shù)據顯示，截至2018年7月末，我國綠色信貸余額已超9萬億元，綠色債券余額已超5000億元，成為全球最大綠色債券市場。然而，這一喜人數(shù)據卻遭到了質疑，我國綠色金融基本處于“口惠而實不至”的狀況〔3〕、正面臨著“叫好不叫座”的尷尬局面〔4〕等。學術界在肯定這一現(xiàn)實困境的同時提出綠色金融監(jiān)管缺位是重要誘因之一。比如，趙以邗指出，綠色金融市場存在監(jiān)管不到位、隔靴搔癢、處罰力度弱等情況〔5〕；饒淑玲等分析道，綠色金融以金融機構自我認定為主，缺乏第三方認證等外部監(jiān)督，使金融機構面臨著實施“洗綠”行為〔6〕的潛在風險〔7〕；中國人民大學重陽金融研究院的評估認為，在我國綠色金融發(fā)展初期，由于有效監(jiān)管不足和監(jiān)管協(xié)調不到位，容易出現(xiàn)濫用政策紅利而衍生“洗綠”風險?！?〕客觀而言，監(jiān)管缺位已構成影響綠色金融快速發(fā)展的重要障礙。具有資本逐利性的金融機構和融資企業(yè)，在缺乏必要外部制度的約束下，基于違規(guī)的低成本而往往選擇將資金用于投資回報率更高的非綠色行業(yè)。為此，強化監(jiān)管已成為當下保障綠色金融市場健康發(fā)展的重要任務。

二、我國綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展與制度設計

隨著綠色金融在我國的持續(xù)推進，監(jiān)管網絡正逐漸織密并已現(xiàn)雛形，這從我國綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展中可以得到印證。經中國人民銀行發(fā)起與倡導，眾多部委陸續(xù)參與進來，支持和保障綠色金融發(fā)展的各方面規(guī)章制度，刻畫了綠色金融監(jiān)管立法發(fā)展的清晰脈絡，展現(xiàn)了綠色金融監(jiān)管制度循序漸進的發(fā)展規(guī)律和初步框架。（一）我國綠色金融監(jiān)管立法的階段性分析。第一階段，1995年至2006年的萌芽期。嚴格地說，我國綠色金融監(jiān)管立法始于1995年。當年，中國人民銀行頒布了《關于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關問題的通知》，要求各級金融部門在信貸中把支持國家經濟發(fā)展同資源保護、改善生態(tài)相結合。2001年起，保障綠色金融發(fā)展的監(jiān)管機構得到進一步擴展，證監(jiān)會、發(fā)改委、原銀監(jiān)會陸續(xù)參與進來。2001—2003年間，原國家環(huán)?？偩峙c證監(jiān)會了《上市公司環(huán)境審計公告》等系列文件，將綠色金融監(jiān)管的著力點放到了融資企業(yè)，對上市公司發(fā)行證券募集資金作出了前置性約束。2004年央行聯(lián)合國家發(fā)改委、原銀監(jiān)會出臺的《關于進一步加強產業(yè)政策和信貸政策協(xié)調配合控制信貸風險有關問題的通知》，為銀行在開展信貸業(yè)務中防控環(huán)境風險提供了具體指導。2006年央行聯(lián)合原國家環(huán)?？偩值摹蛾P于共享企業(yè)環(huán)保信息有關問題的通知》，要求先從企業(yè)環(huán)境違法信息起步，逐步將企業(yè)的環(huán)保信息納入央行的企業(yè)征信系統(tǒng)，要求銀行審查企業(yè)的環(huán)保信息作為銀行發(fā)放貸款的依據。在萌芽階段，央行、環(huán)保部門、發(fā)改委、證監(jiān)會、原銀監(jiān)會作為綠色金融發(fā)展的推進與監(jiān)管機構，就已經開啟了通力協(xié)作的嘗試。重點設計的監(jiān)管機制包括監(jiān)管部門對企業(yè)環(huán)境信息的共享機制、融資企業(yè)環(huán)境信息披露機制、違規(guī)責任追究機制等。第二階段，2007年至2011年的起步期。央行聯(lián)合原國家環(huán)保總局和原銀監(jiān)會于2007年7月了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，該文件旨在落實國家環(huán)保政策法規(guī)，推進節(jié)能減排，防范信貸風險，強調金融監(jiān)管部門、金融機構要與各級環(huán)保部門通力合作，建立暢通有效的信息溝通機制和聯(lián)席會議制度，同時還設定了追責性規(guī)定。該年12月，原國家環(huán)?？偩峙c原保監(jiān)會聯(lián)合的《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，正式確立了建立環(huán)境污染責任保險制度的基本框架。2008年2月，原國家環(huán)?？偩致?lián)合證監(jiān)會等部門了《關于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》，旨在督促上市公司公開環(huán)境信息?？少F的是，在此發(fā)展階段出現(xiàn)了法律層面的綠色金融規(guī)范條款，集中體現(xiàn)在2007年修訂通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》第65條、2008年通過的《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》第45條。相對于上一階段，此階段出現(xiàn)了國務院的統(tǒng)籌推進和較高層級的立法，新增了原保監(jiān)會這一監(jiān)管主體，綠色金融工具也在已有綠色信貸和綠色證券的基礎上新增了綠色保險，在運行機制上更加注重監(jiān)管主體之間的互動與協(xié)作，進一步強調違規(guī)的不利后果。第三階段，2012年至2015年的緩行期。此階段以綠色信貸行業(yè)為突破口和試驗區(qū)，我國開始了全面探索綠色金融監(jiān)管的經驗之路。銀監(jiān)會于2012年的《綠色信貸指引》，是對銀行業(yè)專門設立的綠色金融發(fā)展規(guī)范，是在綠色金融監(jiān)管專門立法上走出的重要一步，是我國指導和監(jiān)管綠色信貸發(fā)展經驗的系統(tǒng)呈現(xiàn)。該指引明確規(guī)定了原銀監(jiān)會的監(jiān)督管理權，依法負責對銀行業(yè)金融機構的綠色信貸業(yè)務及其環(huán)境和社會風險管理實施監(jiān)督管理。在全面探索綠色信貸監(jiān)管經驗的同時，也制定了規(guī)范其他綠色金融工具的監(jiān)管規(guī)則。2013年，環(huán)保部和原保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，在設定環(huán)境污染強制責任投保范圍、條件與程序的同時，明確了環(huán)保部和原保監(jiān)會的監(jiān)管職責。2015年，央行的《綠色債券支持項目目錄》，為綠色債券審批與注冊、第三方綠色債券評估、綠色債券評級和信息披露提供了重要的參考依據。同年，綠色金融進入中央文件?！渡鷳B(tài)方案》首次明確提出要“建立綠色金融體系”，并將其列入“十三五”發(fā)展規(guī)劃，這標志著構建綠色金融體系正式上升為國家戰(zhàn)略。第四階段，2016年至今的健進期。該階段以央行等七部委于2016年聯(lián)合的《指導意見》為開端，全面啟動了我國綠色金融綜合推進與監(jiān)管的探索工作?！吨笇б庖姟访鞔_提出：為防止綠色項目“洗綠”問題的出現(xiàn)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，要求完善與綠色金融相關的監(jiān)管機制。如果說上一階段主推綠色信貸的發(fā)展與監(jiān)管，本階段的重點則是綠色債券的推行與監(jiān)管。2016年1月，國家發(fā)改委開始實施《綠色債券發(fā)行指引》，對綠色債券的適用范圍和支持重點作出了限定，并規(guī)定了綠色債券發(fā)行的具體審核要求。同年3月，證監(jiān)會了《關于支持綠色債券發(fā)展的指導意見》，在設定綠色債券發(fā)行程序和信息披露義務的同時，規(guī)定嚴禁金融公司冒用以及濫用綠色環(huán)保名義進行綠色債券資金募集，確保綠色債券資金進入綠色產業(yè)。同月22日，銀行間交易商協(xié)會的《非金融企業(yè)綠色債務融資工具業(yè)務指引》，除了提出發(fā)行程序和信息披露等方面的要求外，著重強調對債務融資工具綠色程度的第三方認證和跟蹤評估。2018年，央行了《關于加強綠色金融債券存續(xù)期監(jiān)督管理有關事宜的通知》《綠色金融債券存續(xù)期信息披露規(guī)范》以及信息披露報告模板，指出要重點核查發(fā)行人募集資金投向綠色項目的真實性、篩選和決策程序的合規(guī)性、募集資金管理的規(guī)范性、環(huán)境效益目標的實現(xiàn)情況。兩份文件表明央行開始關注并加強綠色債券存續(xù)過程性監(jiān)管。（二）綠色金融監(jiān)管的制度設計。我國綠色金融工具從最開始僅有的綠色信貸，逐步發(fā)展出綠色證券、綠色保險、綠色基金等。綠色融資工具的多元性，決定了我國綠色金融監(jiān)管框架的復雜性，但可以整體上總結出以下特征。第一，政府主導、自律為輔的監(jiān)管體制初步形成。我國綠色金融在央行的發(fā)動與倡導、各監(jiān)管部門的陸續(xù)參與下，逐步建立起了分別負責、密切協(xié)作的工作機制。在央行的統(tǒng)領與協(xié)調下，銀保監(jiān)會主要負責監(jiān)管綠色信貸與綠色保險，證監(jiān)會主要負責監(jiān)管綠色證券，原環(huán)保部、國家發(fā)改委、財政部等行政主管部門則在自己的職責范圍內主要負責協(xié)助“一委一行兩會”實施監(jiān)管的工作。監(jiān)管機構之間的協(xié)作通常采用聯(lián)席會議制度，在各單位內部確定責任部門和聯(lián)絡員，通過定期召開協(xié)調會議的形式保持溝通。除了政府部門的監(jiān)管外，綠色金融領域已出現(xiàn)金融機構、行業(yè)協(xié)會或學會的身影。無論綠色信貸、綠色債券、綠色保險還是綠色基金，起步發(fā)展之時主要是以市場主體自律為主，但隨著各類市場的規(guī)?；l(fā)展，行業(yè)協(xié)會或學會開始發(fā)揮行業(yè)自律的作用。銀行間市場交易商協(xié)會和銀行業(yè)協(xié)會成立的綠色信貸業(yè)務專業(yè)委員會，對綠色信貸實施行業(yè)自律監(jiān)督；證券業(yè)協(xié)會成立的綠色證券專業(yè)委員會，對綠色證券實施行業(yè)自律監(jiān)督；中國證券投資協(xié)會則在綠色基金的發(fā)展與監(jiān)督中正發(fā)揮重要作用。但遺憾的是，基于綠色金融統(tǒng)計與信息披露的局限性，社會監(jiān)督還未真正起步。第二，綠色金融發(fā)展伊始就非常重視信息披露和共享機制的建立。及時充分的環(huán)境信息是綠色金融發(fā)展的基礎性條件，有助于金融機構準確評估項目的環(huán)境風險；而綠色金融信息是反映綠色金融發(fā)展的實質狀況，倒逼金融機構大力提升其環(huán)境風險防范能力，也有助于監(jiān)管機構、社會組織和個人實施外部監(jiān)督。1995年，中國人民銀行就與原國家環(huán)?？偩謪f(xié)商籌建環(huán)境信息共享機制，幾經努力發(fā)展至今，環(huán)保部門的企業(yè)環(huán)境信息已納入人民銀行的征信系統(tǒng)，為金融機構評估融資項目的綠色化程度提供了極大便利。2012年的《綠色信貸指引》明確提出設立綠色信貸統(tǒng)計制度；2017年的《關于支持綠色債券發(fā)展的指導意見》則明確設定了發(fā)行人關于綠色債券信息披露的義務，以此方便相關主體監(jiān)控綠色金融的實施情況。第三，已認識到第三方評估認證工作的重要性。綠色金融評估認證是金融機構辨識綠色項目和實施貸（借）后監(jiān)督的重要基礎，也是進一步撬動社會資本的核心條件。為此，《綠色信貸指引》首次提出，建立健全綠色信貸標識制度，必要時可以借助合格、獨立的第三方對環(huán)境和社會風險進行評審。在綠色債券領域，證監(jiān)會也明令綠色公司債券申報前及存續(xù)期內，鼓勵發(fā)行人提交由獨立評估認證機構就募集資金擬投資項目屬于綠色產業(yè)項目所出具的評估意見或認證報告。為確保第三方機構實施客觀、公正的評估認證，央行聯(lián)合證監(jiān)會于2017年10月了《綠色債券評估認證行為指引（暫行）》，對評估認證機構、業(yè)務承接、評估認證內容、評估認證意見表述等事項作出了系統(tǒng)規(guī)定，初步建立起了評估認證機構的行為規(guī)范。第四，提出了金融機構承擔環(huán)境法律責任的要求。我國金融機構的環(huán)境法律責任制度最早見諸2004年的相關規(guī)定中。央行聯(lián)合國家發(fā)改委、原銀監(jiān)會的《關于進一步加強產業(yè)政策和信貸政策協(xié)調配合控制信貸風險有關問題的通知》首次規(guī)定：“對違反本通知要求或政策執(zhí)行不力，違規(guī)審批項目和提供授信支持，造成嚴重損失的，要依照有關法律法規(guī)，追究有關當事人和負責人的責任?！?007年，中國人民銀行聯(lián)合原國家環(huán)?？偩趾驮y監(jiān)會的《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，明確規(guī)定“加強監(jiān)督檢查，追究違規(guī)者的責任”，“對商業(yè)銀行違規(guī)向環(huán)境違法項目貸款的行為，依法予以嚴肅查處，對造成嚴重損失的，追究相關機構和責任人責任”。兩項規(guī)定都明令禁止金融機構違反綠色金融監(jiān)管規(guī)范要求而為重污染性項目提供信貸支持。一旦違規(guī)并造成嚴重損失的，需依法追究法律責任。兩項規(guī)定的差別在于前者僅規(guī)定了金融機構內部工作人員的責任，而后者則增設了金融機構的單位責任。遺憾的是，金融機構環(huán)境法律責任的制度發(fā)展止步于此，后期很長一段時間內的立法都未有實質性突破。為此，《指導意見》提出了“研究明確貸款人環(huán)境法律責任”的重要任務。

三、我國綠色金融監(jiān)管制度的短板

縱觀我國綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展史，萌芽期、起步期、緩行期、健進期的四個不同階段，都有不同程度的建構監(jiān)管制度，從整體上搭建起了基本框架。但是，一方面在設立之初就沒能設計圓滿，留下了諸多缺憾；另一方面，隨著綠色金融市場的深化發(fā)展，衍生出了新的監(jiān)管上的制度需求。多種因素綜合造成了現(xiàn)有監(jiān)管制度的不健全。（一）綠色金融監(jiān)管協(xié)調制度實效不佳。自綠色金融發(fā)展之初，我國就十分重視打造監(jiān)管協(xié)調制度。綠色金融所涉領域甚廣，不僅包含跨領域的綠色金融產品的研發(fā)，也包括發(fā)展規(guī)劃設計、環(huán)境信息披露、財政激勵與制約等，由此注定了綠色金融監(jiān)管主體的多元化，需要協(xié)調制度以融合各監(jiān)管主體高效協(xié)作。然而，當前綠色金融監(jiān)管協(xié)調制度的運行實效并不盡如人意。有學者研究發(fā)現(xiàn)，我國金融協(xié)同監(jiān)管機制處于低效率狀態(tài)，監(jiān)管各方在博弈過程中存在“搭便車”現(xiàn)象?！?〕盡管在金融監(jiān)管體制改革背景下它們之間初步建立起了跨部門協(xié)同機制，一方面強化了央行的宏觀審慎監(jiān)管職能，增強了央行對銀行業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管，另一方面整合了資源，使得現(xiàn)有部門監(jiān)管權力更集中〔10〕，但由于制度的細節(jié)設計還不夠完善，實踐中跨部門協(xié)調仍存在不少問題，導致協(xié)作溝通不足、監(jiān)管措施落實不力等問題，這是放縱“洗綠”現(xiàn)象泛濫的根源之一?！?1〕在原本低效的協(xié)調機制下，綠色金融市場監(jiān)管體制尚不健全也是造成監(jiān)管效果整體不佳的內因。綠色金融監(jiān)管體制中尚沒有形成具有強大優(yōu)勢的行業(yè)自律和公眾監(jiān)督體系。金融機構作為主要參與的市場主體，一般與政府類監(jiān)管部門對話的通暢度比較低，但與行業(yè)組織溝通更為容易。高度專業(yè)性的行業(yè)組織是橋梁與紐帶，可以發(fā)揮良好的引領與督促作用，但目前更好激發(fā)其作用的機制還有待確立。此外，非行業(yè)性社會組織缺位與乏力已成為綠色金融監(jiān)管的弱點之一。政府、行業(yè)組織以及金融機構常常因為自身局限而不能發(fā)現(xiàn)并揭露問題，而非行業(yè)性社會組織和普通公眾組成的公眾群體可以發(fā)揮不可替代的監(jiān)督作用。但由于受綠色金融信息封閉、與相關主體對話機制的欠缺以及自身監(jiān)督能力不足等影響，社會公眾的監(jiān)督作用還有待挖掘。（二）信息披露制度不夠完善。信息的充分性、及時性要求是綠色金融監(jiān)管工作開展的基礎性條件。在綠色金融市場中，潛在獲取綠色金融資金支持的企業(yè)的環(huán)境信息需要依法披露〔12〕，金融機構依法開展綠色金融業(yè)務的情況需要披露，獲得融資企業(yè)履行融資合同義務的情況需要披露。依據以上所披露的信息，監(jiān)管部門與公眾才能有根據地對某一企業(yè)或金融機構提出改進意見或建議，進而才能切實助推綠色金融市場的發(fā)展。當前，我國綠色金融信息披露制度尚不健全。早在2007年我國就已經明確規(guī)定地方政府環(huán)境執(zhí)法信息應納入央行征信系統(tǒng)，但在實際操作中，各級政府掌握的企業(yè)污染信息并不系統(tǒng)全面，地方環(huán)保部門的企業(yè)環(huán)境違法信息針對性不強、時效性不夠，大量“兩高一?！逼髽I(yè)環(huán)境違法信息并未在征信系統(tǒng)內及時全面地反映，無法滿足金融機構審查融資申請的具體需要，影響了綠色金融的發(fā)展效果；而金融機構也沒有渠道提供使用環(huán)境信息的反饋情況，綠色金融業(yè)務開展方面的信息也沒有及時全面地向金融主管部門匯報?！?3〕現(xiàn)有規(guī)定的軟約束力，是實踐領域信息披露極為不規(guī)范的主因。盡管央行、原環(huán)保部以及證監(jiān)會的相關規(guī)章文件中多次提及信息披露（如表1），但多具有指導意義，不具有強制約束力。（三）綠色金融認證制度尚未塑造成型。當前我國綠色金融認證仍停留在自發(fā)探索階段，還未得到普遍性開展。〔14〕根據氣候債券倡議組織（CBI）研究，中國綠色債券經獨立第三方認證的比例仍然偏低。2016、2017年，在綠色債券發(fā)行中，綠色企業(yè)債未經第三方認證的分別占71.43%和55.26%。〔15〕缺乏健全的綠色認證制度，是綠色金融認證率低的根本原因，放縱市場主體實施“洗綠”行為，制造監(jiān)管空地，進而影響到綠色金融市場的發(fā)展。〔16〕當前我國綠色金融認證制度的不足主要表現(xiàn)如下。首先，綠色認證制度的立法規(guī)定粗疏。國家發(fā)改委的《綠色債券發(fā)行指引》中并未要求對綠色債券作第三方評估或認證，這意味著發(fā)行人申請綠色企業(yè)債，所募資金的投向與存續(xù)期內是否是綠色的，需由主管部門的審批與監(jiān)管人員進行研判。這種完全由監(jiān)管部門進行的評判，一方面因為缺乏專業(yè)性而失準，另一方面則可能導致監(jiān)管人員因過于謹小慎微而增加綠色債券審批通過的幾率，從而影響綠色債券市場的發(fā)展。雖然證監(jiān)會的《關于支持綠色債券發(fā)展的指導意見》提出了綠色認證制度的設計構想，但也是粗線條的?！肮膭睢本G色公司在債券申報前及存續(xù)期內提交由獨立專業(yè)認證機構出具的認證報告，這種自愿性綠色認證制度的實施效果可想而知。其次，缺乏綠色認證機構。目前我國從事綠色金融認證服務工作的機構僅有9家，主要是會計師事務所、信用評級機構以及環(huán)境咨詢機構等組織，明顯存在數(shù)量上的緊缺性、類型上的雜亂性和對以往服務經驗的偏好性〔17〕，多不具有專門的認證資格，也缺乏專業(yè)化水準，諸多不利因素共同決定了當前我國綠色認證的不充分性、差異性和不準確性，認證結論難免會誤導金融消費者和監(jiān)管者。〔18〕最后，綠色標準不統(tǒng)一。綠色金融認證過程中，必備的條件就是統(tǒng)一的綠色標準。但我國目前對不同綠色金融產品的認證標準極不統(tǒng)一。以綠色債券領域為例，我國存在央行的《綠色債券支持項目目錄》和國家發(fā)改委制定的《綠色債券發(fā)行指引》兩套標準，兩者之間的較大差異性〔19〕和標準設定的宏觀性〔20〕，給綠色債券認證造成了困境。〔21〕此外，國內認證標準與國際認證標準之間也存在較大差異，既不利于國內綠色投資，也不利于國外資本流入我國綠色金融領域。統(tǒng)一的綠色認證標準的缺失已成為認證工作開展的重要阻礙因素。（四）金融機構環(huán)境法律責任制度尚待建構。盡管金融機構履行環(huán)境社會責任已成為一項常規(guī)性義務，但由于金融機構環(huán)境責任意識的淡薄和規(guī)范的非強制性，導致了環(huán)境社會責任規(guī)范效果的不理想。在此背景下，亟需設立環(huán)境法律責任制度，以其強約束力規(guī)范金融機構的投資行為盡可能地符合環(huán)境利益。然而，在綠色金融起步發(fā)展至今的24年里，并未建構起全面而合理的金融機構環(huán)境法律責任制度。目前，綠色金融法律法規(guī)中缺乏相應的責任追究與懲罰手段，法律法規(guī)大部分還停留在宣示性建議性的階段?！?2〕以對于商業(yè)銀行承擔的環(huán)境行政責任為例，只有規(guī)范性文件《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》和行業(yè)準則《中國銀行業(yè)金融機構企業(yè)社會責任指引》對商業(yè)銀行環(huán)境行政責任追究方式進行了規(guī)定。當前的有關立法明顯存在以下缺陷：從立法效力層級來看，關于金融機構環(huán)境法律責任的規(guī)定主要是由人民銀行、原銀監(jiān)會等部委制定，而且主要是以意見與指引形式出現(xiàn)，立法的低效力和軟約束力共同影響了其實施效果；從立法內容來看，關于金融機構環(huán)境法律責任的相關規(guī)定具有明顯的初步性與概括性特征，具體的責任類型、責任主體、擔責事由、責任形式、責任幅度等內容都沒有明確，極不具有可操作性，這是實踐中金融機構極少因不遵循綠色金融發(fā)展規(guī)范而受到處罰或承擔民事責任的原因。

四、我國綠色金融監(jiān)管制度的構建

現(xiàn)有監(jiān)管制度的短板所在是縱容環(huán)保和金融領域“洗綠”現(xiàn)象泛濫的根本原因。若要我國綠色金融取得實質性發(fā)展，離不開健全的監(jiān)管制度保駕護航。因此，需要借鑒國外監(jiān)管的制度經驗，結合我國綠色金融發(fā)展的實際情況，從而有針對性地建構起必備而重要的監(jiān)管制度。（一）健全綠色金融監(jiān)管協(xié)調制度。綠色金融涉及金融、財政、環(huán)境等多個領域，相關監(jiān)管部門之間在相關認定標準、配套政策、業(yè)務監(jiān)管等方面容易產生政策上的差異和重疊，加之發(fā)展中的盲目性、攀比性，容易誘發(fā)各種類型的套利與“洗綠”行為〔23〕，為此，我國初步建立起了綠色金融監(jiān)管協(xié)調制度。但從監(jiān)管實踐來看，金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與相關政府主管部門之間的跨部門協(xié)調制度尚缺乏實效?！?4〕依外國經驗，監(jiān)管部門之間的協(xié)調是綠色金融監(jiān)管中的重點。美國綠色金融監(jiān)管機構眾多，包括但不限于國家環(huán)境保護局、財政部、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（內設碳市場監(jiān)視辦公室）、商品期貨交易委員會、證券交易委員會、碳市場效率委員會等機構，它們的綠色金融監(jiān)管職能各有不同，協(xié)調制度在其中發(fā)揮著重要作用?！?5〕英國則在借鑒澳大利亞與荷蘭模式的基礎上運用“雙峰”監(jiān)管模式，其央行英格蘭銀行負責統(tǒng)籌監(jiān)管，英格蘭銀行下設的審慎監(jiān)管局（PRA）和單獨設立的金融行為局（FCA），共同負責綠色金融微觀審慎監(jiān)管。〔26〕無論是我國的實際需要還是國外經驗，都表明協(xié)調制度在綠色金融監(jiān)管領域具有重要地位。要設立富有實效性的協(xié)調制度，首先，需理清部門間的監(jiān)管職責與地位，建立健全以央行為中心的分類合作監(jiān)管體系。在現(xiàn)行分級分業(yè)監(jiān)管的背景下，央行自始就扮演了綠色金融發(fā)展與監(jiān)管的牽頭角色，在綠色金融監(jiān)管主體中居于“高優(yōu)先級”〔27〕，擁有統(tǒng)領綠色金融監(jiān)管的優(yōu)勢和經驗；其他監(jiān)管部門則在央行的指引下發(fā)揮自身監(jiān)管之長。具體而言，協(xié)調監(jiān)管應由央行牽頭成立綠色金融監(jiān)管協(xié)調領導小組，以綠色金融發(fā)展的戰(zhàn)略目標為導向，構建加強綠色金融監(jiān)管協(xié)調的綜合性藍圖，各監(jiān)管部門與央行溝通配合，推動綠色金融監(jiān)管制度的落實?！?8〕在此監(jiān)管體制下，應全面評估與篩查各綠色金融監(jiān)管部門獨自或聯(lián)合的規(guī)章制度，清理監(jiān)管職責交叉重疊的規(guī)范性文件，理順其監(jiān)管職責與地位，為有效協(xié)調監(jiān)管打下基礎。其次，打造強大的信息共享與溝通平臺，監(jiān)管主體能夠及時充分地獲取環(huán)境技術、標準、違法違規(guī)等信息以及綠色金融發(fā)展數(shù)據信息，才能有效識別金融機構和融資企業(yè)的“洗綠”行為，以防患于未然。全面實現(xiàn)環(huán)保和金融部門信息共享，將企業(yè)環(huán)境行為是否友好作為企業(yè)進入綠色金融市場、發(fā)展綠色金融業(yè)務的基本依據。不僅要使企業(yè)上報環(huán)境信息，且要實現(xiàn)這些信息的共享，使環(huán)保部門與其他金融監(jiān)管部門都能及時獲取所需要的信息。最后，需建立聯(lián)合執(zhí)法機制。可以建立一個由金融和環(huán)境監(jiān)管部門主導，金融機構、中介和評估機構等多方參與的執(zhí)法與核查體系。〔29〕結合金融機構與評估認證機構意見，各監(jiān)管部門可以聯(lián)合制定綠色金融監(jiān)管程序。無論何種綠色金融業(yè)務，監(jiān)管部門都應高度關注存續(xù)期內綠色資金的流向，通過與其他機構聯(lián)合開展現(xiàn)場與非現(xiàn)場的檢查監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，以便高效糾正或查處，防止大量資金違規(guī)使用及難以回收。除了監(jiān)管部門之間的協(xié)調以外，監(jiān)管體系中還需進一步發(fā)展社會監(jiān)督，這就要求構建監(jiān)管部門與社會組織之間的溝通機制。在綠色金融發(fā)展史中，不乏民間社會組織亮麗的身影，它們扮演著盯牢金融機構和融資企業(yè)環(huán)境績效的角色。國外有雨林行動網絡（RainforestActionNetwork）、銀行監(jiān)察組織（BankTrack）等社會組織，國內有綠色流域、自然之友、全球環(huán)境研究所、公眾與環(huán)境研究中心、綠家園等社會組織，持續(xù)關注并金融機構投資的綠色化。各國已認識到，政府與社會組織的溝通合作是防治“洗綠”的有效手段。目前，我國社會組織與政府之間關系的良好改善為彼此間的溝通合作奠定了基礎。95%以上的環(huán)保民間組織遵循“幫忙不添亂、參與不干預、監(jiān)督不替代、辦事不違法”的原則，正積極尋求與政府合作；80%左右的社會組織能夠定期開展活動，向政府獻計獻策?！?0〕有關社會組織正通過形式多樣的環(huán)保公益活動，如調查報告、圖書出版、媒體報道等方式參與到綠色金融的社會監(jiān)督中。因此，通過設立常規(guī)化的溝通機制，使社會組織成為監(jiān)管部門的熱心助手，有利于切實提高綠色金融領域遏制“洗綠”現(xiàn)象的監(jiān)管實效。（二）完善環(huán)境信息披露制度。環(huán)境信息披露是綠色金融發(fā)展的基礎?！?1〕于金融機構而言，環(huán)境信息是優(yōu)化資金配置、降低運營風險的重要參考；于投資者而言，環(huán)境信息是降低信息不對稱、優(yōu)化投資決策的有力工具；于監(jiān)管部門而言，環(huán)境信息是加強市場準入審核及存續(xù)期監(jiān)督執(zhí)法的必要依據?！?2〕據世界交易所聯(lián)合會2015年的一份調查問卷顯示，在債券和股票公開發(fā)行過程中，32家交易所強制要求上市公司披露ESG信息，其中20家明確要求披露環(huán)境信息，極大增強了市場透明度?！?3〕與國外相比，我國由于環(huán)境信息披露制度的強制性不夠，絕大多數(shù)上市公司在披露環(huán)境信息方面竭力應付，導致為其提供融資的金融機構和投資者無法觀測其環(huán)境風險，無形中加大了投融資風險。實行強制性環(huán)境信息披露制度，能夠有效緩解企業(yè)和信息需求者之間的信息不對稱問題，也有助于消解企業(yè)與監(jiān)管者之間信息不對稱產生的監(jiān)管難問題。在《生態(tài)方案》“建立綠色金融體系”內容中，首次明確提出“建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制”。2016年，《指導意見》中也出現(xiàn)了“逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境信息披露制度”的要求。但從2017—2018年上市公司環(huán)境信息披露績效的統(tǒng)計來看，企業(yè)環(huán)境信息披露制度的實效性還比較弱。企業(yè)綠色透明度指數(shù)總平均分僅35.15分，還遠未達到及格線。〔34〕這與強制性環(huán)境信息披露尚未成為普遍要求有關?！?5〕今后應確立以強制性環(huán)境信息披露為主以自愿性環(huán)境信息披露為輔的制度，通過前者來規(guī)范對環(huán)境有較大影響的企業(yè)環(huán)境信息披露行為，而通過后者來規(guī)范對環(huán)境有較小影響的企業(yè)環(huán)境信息披露行為。同時，引入社會中介機構以推廣與執(zhí)行強制性環(huán)境信息披露制度〔36〕，通過要求會計師事務所、律師事務所、審計師事務所等中介機構在出具的會計報告、法律意見書、審計報告中加入有關環(huán)境影響評價的強制性內容，推動企業(yè)環(huán)境信息以多種形式予以強制披露。建立懲戒機制，發(fā)展中國家環(huán)境信息披露的績效主要依賴于管制壓力的強弱，因此傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制工具仍然十分重要，在必要時需要適當采用。〔37〕對于未能達到環(huán)境信息披露要求的金融機構、企業(yè)，可以通過警告、責令限期改正或罰款等方式進行處罰?！?8〕擴大環(huán)境信息披露范圍：（1）環(huán)境信息披露主體范圍。金融機構在開展環(huán)境金融業(yè)務的過程中，不僅面對重點排污單位，其他類別的企業(yè)也可以成為其客戶，因此需要全范圍的企業(yè)環(huán)境信息。在未來的環(huán)境信息披露制度構建中，應采用“服務”理念，所有對環(huán)境有不利影響的企業(yè)都應納入環(huán)境信息披露義務主體，但可作類型區(qū)別性規(guī)范。（2）被披露環(huán)境信息范圍。《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》所列信息內容都屬于靜態(tài)性環(huán)境信息，動態(tài)性信息還不在其列，應當增加動態(tài)性信息披露。對于金融機構而言，應當包含金融機構自身經營活動和投融資活動對環(huán)境影響的相關信息以及氣候和環(huán)境因素對金融機構機遇和風險影響的相關信息?！?9〕（3）環(huán)境信息披露時限。環(huán)境信息披露時限具有滯后性，不能滿足市場主體的及時性要求，應當作提前性時限規(guī)定，比如，將重點排污單位90日內公開環(huán)境信息的法定要求改為30日；將30日公開新生成或者發(fā)生變更情形的環(huán)境信息改為10日。加強對環(huán)境信息披露的日常監(jiān)管：（1）要設立環(huán)境信息強制報告制度。政府監(jiān)督部門通過環(huán)境報告制作準則指導企業(yè)制作環(huán)境報告，可以實現(xiàn)環(huán)境報告內容的全面與統(tǒng)一。同時，主管部門應當對企業(yè)提交的環(huán)境報告進行審核，對其全面性、真實性與時效性作出判斷，對于拒報或謊報的企業(yè)可以根據不同情節(jié)給予警告或者罰款處罰。（2）要建立環(huán)境信息披露監(jiān)督數(shù)據庫。為避免多頭管理、統(tǒng)計口徑混亂、重復采集與報送等問題，整合各監(jiān)督業(yè)務主管部門的環(huán)境信息到一個數(shù)據庫中，可以大大提高所監(jiān)督環(huán)境信息的內容完整性與真實性。（3）要設立環(huán)境報告抽查制度。為確保企業(yè)環(huán)境報告符合環(huán)境信息披露內容真實、全面與及時的要求，依此制度可以對企業(yè)環(huán)境報告進行隨機抽查。（三）改進并推行綠色金融認證制度。1.借鑒先進經驗優(yōu)化我國綠色認證制度。嚴謹、包容、透明、公開的綠色認證體系是綠色金融監(jiān)管的重要補充。〔40〕在綠色債券領域，國際資本協(xié)會2014年就推出了《綠色債券原則》（GBP），對綠色債券的認定標準、項目分類覆蓋范圍、募集資金管理與使用等事項作出了統(tǒng)一規(guī)范。在2016年的修訂版上規(guī)定了四種綠色債券的評估認證方式：咨詢評估、第三方認證、審計核查以及評級。在GBP框架下，又進一步補充開發(fā)了《氣候債券倡議》，對綠色行業(yè)的界定、與認證機構的合作、對認證程序的監(jiān)督等事項作出了細化規(guī)定。CBI的認證過程分為發(fā)行前認證、發(fā)行后認證、定期認證三步?！?1〕我國香港特區(qū)于2018年初的《綠色金融認證計劃》，對綠色認證制度的規(guī)定更為周詳與科學，具有較強的借鑒意義。該標準將綠色金融認證的范圍設定為綠色債券、綠色貸款、綠色項目，使認證范圍大大擴展；認證類型包括發(fā)行前認證與發(fā)行后認證，以實現(xiàn)對綠色金融的全程評估與監(jiān)督；明確了綠色認證的運營主體、運作流程、結果應用等規(guī)范制度，以防范違規(guī)與虛假認證風險；綠色金融認證的信息披露機制和認證結果異議機制，以規(guī)范認證機構的認證行為和保護綠色金融投資者權益；保持綠色金融認證國際標準的一致性，也兼顧了新興經濟體綠色金融發(fā)展的特殊性。〔42〕以上經驗對改進我國綠色認證制度具有重要指引價值。2.鼓勵發(fā)展第三方獨立認證機構。在國際綠色債券市場中，專業(yè)的環(huán)境評估和第三方認證機構，如CICERO（國際氣候與環(huán)境研究中心）、Vigeo評級、DNVGL集團、CBI、Oekom研究中心，KPMG（畢馬威）、Sustainalytics和Trucost公司等，在評判項目“綠色”化、環(huán)境效益等方面發(fā)揮重要作用?！?3〕今后，我國應在借鑒境外獨立認證機構經驗的基礎上，通過設立明確的市場準入制度及更為具體的資質要求，發(fā)展更多、更具專業(yè)實力的第三方認證機構，在綠色金融申報審批以及后續(xù)資金監(jiān)控方面發(fā)揮其公信力優(yōu)勢，分擔監(jiān)管部門的壓力，同時為我國今后由“自愿”認證改為“強制”認證提供組織保障?！?4〕3.統(tǒng)一與細化綠色認證標準認證機構在確定統(tǒng)一而細化的標準下實施認證行為，才能有效防范“洗綠”的道德風險?！?5〕政府部門的參與是統(tǒng)一綠色認證標準的基礎?！?6〕我國應由綠色金融標準化領導小組牽頭，組織綠色金融監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會，根據我國綠色產業(yè)分類標準并借鑒國際成熟經驗，制定在各方面和各層面上盡量統(tǒng)一化的綠色金融標準，在標準統(tǒng)一化的基礎上，再作細化與可操作化的改進。無論是人民銀行的標準還是發(fā)改委的標準，都以宏觀形態(tài)存在，并未提供可參考的具體認證標準，這為認證機構隨意性、差異性、失準性認證提供了便利條件。今后應著力制定詳盡的標準，結合綠色項目所涉及領域的專業(yè)特點，設計定量和定性指標以及分值標準，提升綠色金融標準的可適用性。（四）設立全面的金融機構環(huán)境法律責任制度法律責任不僅是對既有違法行為的懲罰矯正，更是對未來行為的指引，尤其是對潛在違法行為的預警。〔47〕在今后的立法工作中，應根據以民事責任為主，以行政、刑事責任為輔的原則，修改《環(huán)境保護法》《商業(yè)銀行法》等單行法，明確金融機構所投項目環(huán)境影響的法定審查義務，確立金融機構因投資而產生的環(huán)境法律責任。金融機構應當承擔環(huán)境民事責任。其依據在于：金融機構因為對外提供融資服務，而對融資企業(yè)經營活動能夠施加實際影響或對其設備取得控制權，對企業(yè)或企業(yè)設備因造成環(huán)境污染而產生的損失，金融機構應與企業(yè)承擔補充賠償責任。但是，為了不放大授信積極性的抑制后果，應對金融機構承擔補充賠償責任的條件作以限定。金融機構承擔連帶責任的構成要件應包括三個方面：金融機構確實存在為企業(yè)提供融資服務的事實；因為融資服務的提供而產生了對融資企業(yè)經營活動能夠實際施加影響或設備控制的效果；企業(yè)經營活動或設備因環(huán)境污染而產生了實際損失。金融機構承擔環(huán)境責任的三方面構成要件缺一不可，否則就有可能加重金融機構的環(huán)境責任，從而危及金融機構的生存能力。金融機構還需承擔環(huán)境行政責任和環(huán)境刑事責任。環(huán)境行政責任是指金融機構違法提供融資服務從而造成了嚴重的環(huán)境危害后果而受到監(jiān)管部門的行政處罰。無違法則無行政責任。金融機構融資服務違法是指違反國家融資行業(yè)標準而提供融資服務或者違反國家授信過程環(huán)境管理統(tǒng)一規(guī)范而提供融資服務。不僅如此，金融機構違法提供融資服務還間接造成了一定的環(huán)境危害結果。對此，監(jiān)管部門可以對其作出不同形式的行政處罰?！?8〕環(huán)境刑事責任是針對金融機構實施的極其惡劣的融資服務并造成了嚴重的環(huán)境危害后果而設的責任形式?！吨腥A人民共和國刑法》“分則”第六章第六節(jié)設置了15個罪名的破壞環(huán)境資源保護罪。雖然從當前的立法來看，金融機構及其人員不在此類犯罪的主體范圍之內，但是，針對金融機構與直接實施此類罪行的人或單位共謀從而為其提供融資服務，從擴大解釋的角度來看就可以構成此類犯罪。如果金融機構知道或應當知道融資人利用款項對環(huán)境實施污染、破壞等犯罪行為，且有危害結果發(fā)生時，應當對金融機構處以罰金，對其直接責任人員依法追究相應的刑事責任。

五、結語

作為綠色發(fā)展的長效融資機制，推行綠色金融已上升為國家戰(zhàn)略。在二十多年的綠色金融發(fā)展歷程中，“洗綠”現(xiàn)象充斥其間，是誘發(fā)綠色金融風險的重要不利因素。以制度創(chuàng)新強化監(jiān)管，已成為有效遏制“洗綠”現(xiàn)象的必然選擇。鑒于我國綠色金融制度的不足，應在借鑒國外經驗和考察我國實際情況的基礎上，著重構建監(jiān)管協(xié)調制度、信息披露制度、綠色認證制度和金融機構的環(huán)境法律責任制度。綠色金融的真正崛起，不僅需要給力的激勵制度以促進綠色金融工具的創(chuàng)新與規(guī)模化發(fā)展〔49〕，更需要健全的監(jiān)管制度以防治“洗綠”風險。謹以此文拋磚引玉，希冀引起學術界對綠色金融風險防范的廣泛關注，通過觀點碰撞與砥礪前行，逐步形成高質量的學術成果，為實踐領域完善我國監(jiān)管制度獻計獻策。

作者:方桂榮 單位:浙江師范大學法政學院