導(dǎo)語(yǔ)：小議國(guó)內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：肇始于1994年分稅制和1995年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度的我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系改革，至今已屆10年。縱觀我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，可謂有得有失。一方面，它在一定程度上保證了財(cái)稅體制的平穩(wěn)運(yùn)行；但另一方面，財(cái)政管理體制不可避免地帶有過(guò)渡性，在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多弊端，與公共財(cái)政體制要求的轉(zhuǎn)移支付制度有較大差距。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度立法建議

要改善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使之符合社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)共同富裕，推進(jìn)立法是當(dāng)務(wù)之急。在公共財(cái)政的各個(gè)重要環(huán)節(jié)中，我國(guó)已對(duì)預(yù)決算和政府采購(gòu)進(jìn)行了立法規(guī)范，然而財(cái)政制度是一個(gè)完整的體系，任何制度在缺乏相關(guān)制度配合的情況下都難以達(dá)到理想的效果。由于轉(zhuǎn)移支付立法的缺失，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中“敞口預(yù)算、預(yù)決算兩張皮”等混亂現(xiàn)象成為始終難以克服的癥結(jié)，也使《預(yù)算法》難以得到很好的遵守，這種局面的長(zhǎng)期存在是不可想象的。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及存在的問(wèn)題

從1994年起，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系開(kāi)始逐步進(jìn)行改革，1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革之初，采取了與原包干體制雙軌并行逐步過(guò)渡的方法，轉(zhuǎn)移支付的主要方式有：一般性補(bǔ)助范疇，體制補(bǔ)助與上解；中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還；中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的專項(xiàng)撥款；中央財(cái)政與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助與上解。從總體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的這套政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，仍然是一種新老體制同時(shí)并存的混合型分稅制財(cái)政體制，這種方式是不夠科學(xué)、不夠規(guī)范的，主要表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金去向安排缺乏監(jiān)督。較大比例的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在資金撥付到各部委之后就進(jìn)入失控狀態(tài)，當(dāng)前大量存在著擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象，其共同的特點(diǎn)是讓國(guó)家受損害而使部門獲利。可以說(shuō)，財(cái)政部門只管撥款、不問(wèn)資金使用去向的現(xiàn)象，已經(jīng)成為一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。

（二）一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不合理，均等化作用有限。一般轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件的撥款，從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助都具有一般補(bǔ)助的性質(zhì)。但是，它們的作用與國(guó)際公認(rèn)的財(cái)政學(xué)意義上的一般轉(zhuǎn)移支付在政策目標(biāo)上幾乎完全背道而馳。一般轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力的大致均衡，即以公平為主，兼顧效率。而我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度卻是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中伴隨財(cái)政體制的調(diào)整而逐漸構(gòu)建起來(lái)的，因而在其政策目標(biāo)的選擇與定位上不可避免地受到了諸多限制。從某種意義上講，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上是效率優(yōu)先，兼顧公平，雖與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總方針相對(duì)一致，但與轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)相悖。其表現(xiàn)如下：首先，稅收返還按收入來(lái)源正相關(guān)遞增，照顧的是原“包干制”下各地區(qū)的既得利益，結(jié)果是對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜，與均等化目標(biāo)毫無(wú)聯(lián)系，客觀上延續(xù)與固化了原有的不合理的利益分配格局，不僅沒(méi)有均等化功能，反而擴(kuò)大了地區(qū)之間的收入水平差距。其次，原體制補(bǔ)助與結(jié)算補(bǔ)助實(shí)際上是“自上而下”和“自下而上”的雙向流動(dòng)的財(cái)力轉(zhuǎn)移，其補(bǔ)助或上解數(shù)額都是雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，沒(méi)有科學(xué)依據(jù)，并且體制上解地區(qū)同時(shí)得到大量稅收返還，明顯有失公平。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付隨意性大，使用缺乏監(jiān)督。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是有條件的撥款，與政府在某一時(shí)期的政策取向、宏觀調(diào)控政策、處置自然或社會(huì)突發(fā)事件需要等因素緊密聯(lián)系在一起，常常依客觀情況的變化而變化。當(dāng)前我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)未臻完善，存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在三方面：（1）有些項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。這種做法使資金難以統(tǒng)籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請(qǐng)，重復(fù)要錢。（2）有些資金分配超范圍，對(duì)本系統(tǒng)安排資金偏寬。如財(cái)政部一些司局利用職權(quán)向地方財(cái)政對(duì)口處室安排資金的做法由來(lái)已久，一直沒(méi)有得到很好的解決。這種做法，違背財(cái)政分級(jí)管理的原則，政策弊端十分明顯。（3）有些資金的分配與實(shí)際情況脫節(jié)。我國(guó)目前的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，既沒(méi)有建立一套科學(xué)的測(cè)算辦法，又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和法律保障。尤其是目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字較大，大部分中央轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)地方財(cái)政預(yù)算缺口，而且，有時(shí)資金規(guī)模相當(dāng)龐大。

二、影響我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完善的主要原因

（一）中央財(cái)政規(guī)模偏小，國(guó)家財(cái)力分散。擁有較為集中的可由中央政府直接控制與使用的財(cái)力是建立規(guī)范化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)重要基礎(chǔ)。財(cái)力的集中程度，將直接制約轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，也決定著中央均衡地方財(cái)政收支、進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中央財(cái)政總是占大頭，各國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重大多在55％—65％之間，而中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重約為35％—45％，而且伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。與此相比，我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，但在財(cái)政收入的分配中，我國(guó)又是一個(gè)具有強(qiáng)烈地方傾向的國(guó)家。據(jù)估計(jì)，全國(guó)每年的財(cái)政預(yù)算外資金都在幾千億元，相當(dāng)于中國(guó)財(cái)政總收入的1／3以上。如果把各種難以統(tǒng)計(jì)的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金項(xiàng)目都集中起來(lái)，中國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外資金大約為1：1。撇開(kāi)預(yù)算外資金無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的因素，在有據(jù)可查的財(cái)政收入中，中央財(cái)政收入1995年也只占52％。但作為一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府承擔(dān)著大量的重要的管理責(zé)任，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致的原則，中央政府集中的財(cái)政收入至少應(yīng)占全國(guó)收入的60％以上。與財(cái)政規(guī)模偏小同時(shí)存在的是財(cái)力分散，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的4／5屬于無(wú)條件撥款性質(zhì)，有條件的撥款不到1／4。在無(wú)條件撥款中，中央對(duì)地方的稅收返還又占80％左右。這種格局的直接后果就是政府為財(cái)政均等化進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的空間已經(jīng)十分有限。中央政府實(shí)際上已經(jīng)基本喪失了自主調(diào)整的余地，也喪失了有效監(jiān)管和評(píng)估的現(xiàn)實(shí)可能性和實(shí)踐意義。財(cái)政均等能力的不足使西部許多地區(qū)長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移在缺乏監(jiān)督的情況下被用來(lái)平衡地方財(cái)政，成為這些地區(qū)一種長(zhǎng)期存在的從實(shí)際情況來(lái)看情有可原的普遍現(xiàn)象。至于轉(zhuǎn)移支付職能的實(shí)現(xiàn)，就更無(wú)從談起了。

（二）中央與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。中央和地方實(shí)行“分灶吃飯”的分稅制財(cái)政體制以來(lái)，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分比較明確，而對(duì)事權(quán)的劃分界定不清晰，帶來(lái)了一些不利后果。首先，上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府出錢，打亂了地方原有的預(yù)算。如許多轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都要求地方提供配套資金，使地方預(yù)算無(wú)法圍繞自己的工作重點(diǎn)編制和執(zhí)行。而且往往越是需要扶持的貧困地區(qū)就越拿不出配套資金，結(jié)果有可能是得不到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加劇了地區(qū)間財(cái)政的不平衡，使轉(zhuǎn)移支付偏離了其本來(lái)的政策方向。其次，一些基礎(chǔ)項(xiàng)目的事權(quán)不清，支出上由誰(shuí)負(fù)責(zé)不明確，各級(jí)政府對(duì)是否應(yīng)該負(fù)擔(dān)、何時(shí)負(fù)擔(dān)、負(fù)擔(dān)多少均無(wú)章可循，完全處于隨意狀態(tài)。一切都有賴于討價(jià)還價(jià)，或者是下級(jí)政府的攻關(guān)能力，甚至決策者之間的私交，為權(quán)力尋租打開(kāi)了方便之門。再次，一些上級(jí)政府或部門直接安排的本屬于下級(jí)政府或部門事權(quán)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付，雖然列入上級(jí)的預(yù)算，但由下級(jí)執(zhí)行。上級(jí)財(cái)政預(yù)算沒(méi)有分地區(qū)、分項(xiàng)目，致使資金分配下去后，上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難對(duì)其具體去向和使用效果進(jìn)行監(jiān)督測(cè)評(píng)。同時(shí)，由于分配的公開(kāi)透明度低，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金額度下級(jí)財(cái)政不知道，能夠獲得多少轉(zhuǎn)移支付下級(jí)政府不能預(yù)見(jiàn)，不可能準(zhǔn)確地將其編入本級(jí)預(yù)算，也就不在地方人大的監(jiān)督范圍之內(nèi)。目前，對(duì)轉(zhuǎn)移支付尤其專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，地方尤其是市縣普遍存在“這是爭(zhēng)取來(lái)的資金，誰(shuí)能爭(zhēng)來(lái)誰(shuí)來(lái)用”的思想，管理十分混亂。

（三）轉(zhuǎn)移支付的法律及其責(zé)任的規(guī)定不完善。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排，是中央政府在分權(quán)性財(cái)政體制的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府實(shí)施制衡的重要財(cái)政手段，其制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作涉及到一些重大的國(guó)家政策目標(biāo)。目前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定大多散見(jiàn)于不同時(shí)期的部門規(guī)章之中，在立法層次和完善性方面都存在很多欠缺。首先，沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來(lái)自于不同口徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以保證。其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范，使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級(jí)之間討價(jià)還價(jià)，決策人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。第三，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的使用過(guò)程和最終效果缺乏監(jiān)督和評(píng)估規(guī)定，使其在實(shí)際運(yùn)用中處于失控狀態(tài)，截留、浪費(fèi)、改變用途甚至中飽私囊的現(xiàn)象難以杜絕。第四，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰欠缺全面而明確的規(guī)定，使許多違規(guī)行為找不到從法律上予以處罰的依據(jù)，有的不了了之，有的以輕描淡寫(xiě)的“內(nèi)部處理”了事，造成了一些部門一些人對(duì)轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視若無(wú)物，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。

三、對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法建議

（一）設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行安排管理。可以考慮在人大財(cái)經(jīng)委中設(shè)立一個(gè)專門的“撥款委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)與財(cái)政部無(wú)關(guān)，負(fù)責(zé)審批財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)，監(jiān)督資金的流向和使用情況，有權(quán)對(duì)各部委和各地方政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為做出罰款決定、對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法提出處理意見(jiàn)、必要情況下移送司法部門予以查處。這樣可以確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)明確、結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)謹(jǐn)、政策效果有保障。

（二）歸并改造現(xiàn)有的無(wú)條件支付項(xiàng)目，建立合理的一般轉(zhuǎn)移支付制度。將現(xiàn)行的稅收返還、體制補(bǔ)助或上解、結(jié)算補(bǔ)助或上解等多種轉(zhuǎn)移支付形式，通過(guò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換歸并為以均等化為中心任務(wù)的一般轉(zhuǎn)移支付。具體思路如下：第二，取消稅收返還制度。從上文表述過(guò)的稅收返還制度產(chǎn)生的歷史背景、返還定額原則、在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占巨大比例可知，稅收返還制度是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的最根本的癥結(jié)。稅收返還制度一日不取消，合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就一日無(wú)法建立。為給地方政府以調(diào)整時(shí)間，確保財(cái)政體制的平穩(wěn)過(guò)渡，目前較為妥當(dāng)?shù)姆椒ㄊ窃诙愂辗颠€運(yùn)作方式不變的前提下，每年從對(duì)地方的稅收返還數(shù)中切出一定比例，結(jié)合中央拿出的部分資金，一起納入到按因素法計(jì)算的均等化撥款中。切塊的比例不宜過(guò)于保守，可以設(shè)定為每年20％—30％，以盡快將其徹底取消，保證新出臺(tái)的《轉(zhuǎn)移支付法》不存在任何政策障礙。第二，將體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助改變?yōu)椤爸醒肱c地方預(yù)算調(diào)整基金”，用于消除因中央某項(xiàng)政府變化而對(duì)地方預(yù)算產(chǎn)生的影響。例如，稅收政策的變化可能導(dǎo)致某些地方財(cái)政收入的減少。為了減輕中央制定的有關(guān)政策對(duì)地方預(yù)算的影響，中央財(cái)政有必要對(duì)地方進(jìn)行特殊補(bǔ)助。

（三）建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決定支付機(jī)制和使用監(jiān)督機(jī)制。建立規(guī)范的、以服務(wù)特定政策目標(biāo)為宗旨的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)務(wù)之急是按事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，清理現(xiàn)行各項(xiàng)專項(xiàng)撥款，根據(jù)其不同性質(zhì)合理分類，重新界定中央對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目范圍。第一類，對(duì)屬于中央事權(quán)，但出于效率考慮委托給地方具體承辦的項(xiàng)目，中央給予承辦地方政府委托補(bǔ)助金，原則上中央政府事權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)，全部由中央承擔(dān)。第二類，對(duì)于屬于中央與地方共同事權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目受益范圍的大小確定中央與地方分?jǐn)偙壤?，以此確定中央對(duì)地方的對(duì)稱性專項(xiàng)補(bǔ)助。并要將目前由國(guó)家計(jì)委安排的部分地方性社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，納入這項(xiàng)撥款計(jì)劃中。第三類，對(duì)于某些屬于地方事權(quán)范圍，但中央政府出于其政府目標(biāo)考慮，需要給予一定鼓勵(lì)和支持的項(xiàng)目，由中央根據(jù)某些特殊因素考慮給予非對(duì)稱性專項(xiàng)撥款。取消要求地方提供配套資金的做法。其中，國(guó)家發(fā)改委安排的地方性生產(chǎn)性基礎(chǔ)建設(shè)撥款以及由人民銀行安排的“以工代賑”項(xiàng)目財(cái)政貼息，也應(yīng)納入這類專項(xiàng)補(bǔ)助計(jì)劃中。

《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》要達(dá)到規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的目的，首先要建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及對(duì)象確定原則和發(fā)放程序，規(guī)范財(cái)政部和其他相關(guān)部門財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為；其次應(yīng)該規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃在接受轉(zhuǎn)移的地方政府或部門年度預(yù)算編定之前下達(dá)，地方政府或部門必須將其如實(shí)編入年度預(yù)算。規(guī)范地方政府和部門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為。

（四）統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。以“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的公式化分配，是進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的核心內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)以因素法取代基數(shù)法，并設(shè)計(jì)科學(xué)的、多因素的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算公式。因素法的基本原理是：選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，并以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方增加收入的積極性，可考慮引入收入努力因素，如各地財(cái)政收入占GDP的比重。根據(jù)因素來(lái)衡量各地的財(cái)政地位、以公式化的形式確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。這種作法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，也有利于規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。

（五）界定違反轉(zhuǎn)移支付制度的行為，并明確相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的，如擠占、挪用、截留財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，不按規(guī)定范圍和對(duì)象撥付資金，不按時(shí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，不如實(shí)將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付列入預(yù)算范圍，自行改變資金用途等行為明令禁止，并明確其處罰方式：對(duì)違規(guī)違法的一級(jí)政府或部門，依據(jù)該轉(zhuǎn)移支付的種類、性質(zhì)和違規(guī)金額所占該筆資金的比例等因素規(guī)定罰款處罰，明確罰款額度確定方法及罰款執(zhí)行機(jī)構(gòu)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人明確規(guī)定行政處分方式，對(duì)應(yīng)予處分而不按規(guī)定處分的情況建立防范機(jī)制；建議修改刑法，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中嚴(yán)重違法的行為人規(guī)定相應(yīng)的刑事處罰措施，予以嚴(yán)厲制裁。