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關鍵詞：wto保障措施法律實踐

2002年3月5日，美國總統(tǒng)布什決定根據(jù)美國201保障條款，對進口鋼鐵實行最終救濟方案。根據(jù)該方案，美國將對板坯、板材、長板等進口的主要鋼鐵品種實施為期3年的關稅配額或高達8%-30%不等的關稅，這一措施涉及日本、歐盟、韓國、中國、俄羅斯、烏克蘭、巴西等鋼鐵產品對美出口的國家和地區(qū)。這一決定做出后，立即引起了世界各國的強烈反對，目前已經(jīng)有中國、歐盟、日本、韓國、瑞士、挪威六方就美國“201保障措施”在日內瓦提出與美磋商，這一爭端很可能成為涉及成員國最多、涉及金額最大的貿易爭端。而且美國的這一逆行很可能會引起新一輪的貿易保護主義。美國采取保障措施的意圖很明顯，就是為了為其日益沒落的鋼鐵產業(yè)贏得結構調整的時間，但是WTO是以規(guī)則為基礎的國際組織，一切爭端必須經(jīng)過爭端解決小組做出裁決才能確定其是否違法，受美國保障措施影響的國家擔負首要的舉證責任，美國沒有自證其罪的義務。研究一下WTO保障措施的立法規(guī)定和司法實踐，可以更好地認清美國201保障條款的違法性。

一、WTO保障措施立法介評保障措施是指：成員方在緊急情況下，可以減少和免除其在WTO項下的義務，而不必承擔責任。

在GATT1994中，具保障作用的條文主要有：第12條為保障國際收支平衡而實施的數(shù)量限制；第6條關于反補貼和反傾銷措施；第20條一般例外；第21條安全例外等。而其中的核心條款是第19條“對特定產品的進口的緊急措施”。就其性質而言，保障措施在WTO體制內主要發(fā)揮“安全閥”的作用，關貿總協(xié)定第三任秘書長OliverLong曾有過經(jīng)典的解釋：“保障措施代表了兩種相反目標之間的聯(lián)系，一個目標是各國政府對放松貿易限制的尊重；另一個目標是給與各國政府一定的機動余地，以使他們能夠在經(jīng)濟形勢緊迫時通過實行限制性措施保護國內市場?！?/p>

保障措施在WTO體制中主要具有以下功能：

(一)保障措施協(xié)調了貿易自由化和各成員方維護經(jīng)濟主權的關系推進貿易自由化是WTO的宗旨之一，在貿易自由化進程中，由于承擔關稅減讓和取消貿易壁壘的義務，成員方境內的某些產業(yè)部門短期內可能面臨劇烈的市場競爭而陷入困境。保障措施使成員方能夠在非常情況下采取措施保護其正當利益，使之在必要時可以適度維護自己的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟安全，從而在促進貿易自由化和維護國家經(jīng)濟主權之間取得了平衡。

(二)保障措施有利于維護WTO規(guī)則的靈活性和適應性任何法律體系如果不做出一些特殊情況下的靈活安排，就無法調整千變萬化的社會生活。WTO作為一個經(jīng)濟聯(lián)合國，各國的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，如果缺乏靈活的利益平衡機制，成員方在做出開放市場的承諾時就會顧慮重重。保障措施在謀求締約方最大限度地開放市場的同時，亦給成員方適度背離義務以寬容。從而在成員方權利義務之間達到平衡。這也是美國實用主義精神的一種體現(xiàn)。

(三)保障措施為締約方提供了推進產業(yè)結構調整的機會在締約方整體利益受惠于自由貿易政策時，難免會有特定利益集團遭受進口產品的嚴重損害，如果締約方不能使該特定集團獲得一定補償，其國內參與自由貿易的動力就會受挫，政策的實行也難以奏效。GATT1994第19條保障條款自產生以來，受到各成員方的廣泛關注，初步起了“減壓閥”的作用，但由于該規(guī)定較為模糊，實施條件不夠嚴格，保障措施經(jīng)常被用作貿易保護的一種工具。為了有效地發(fā)揮保障條款的作用，重建對保障機制的多邊控制，并消除規(guī)避此類控制的措施，在烏拉圭回合中各締約方達成了《保障措施協(xié)議》?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》進一步明確了采取保障措施的條件，保障措施的形式及實施保障措施應遵循的步驟。并明確禁止了“灰色區(qū)措施”。

二、WTO保障措施的司法實踐

設立保障措施條款的初衷是為了在緊急情況下給與成員國一定的時間，使其調整國內產業(yè)結構，得以在更為安全的情況下重新承擔協(xié)定的義務。也就是說保障措施只能作為緊急情況下的例外措施，而不能成為貿易保護的經(jīng)常手段。從1995年到2000年全球提起的保障措施案件數(shù)量如下：1995年2件；1996年5件；1997年3件；1998年10件；1999年15件；2000年26件。保障措施案件在近年來迅速增長。頻繁而無限制地濫用保障措施必然會嚴重削弱WTO制度的公正性和權威性。值得慶幸的是，在WTO司法實踐中，專家組和上訴局在判案中采用了嚴格使用的立場，逐漸發(fā)展和完善了保障措施的適用條件，下面結合WTO中典型的保障措施案件，對其法律適用作一探討。

(一)GATT1994第19條與《保障措施協(xié)議》的關系《保障措施協(xié)議》發(fā)展和完善了GATT1994中的保障條款，但是二者存在規(guī)定不符的地方，尤其是GATT1994第19條要求“進口產品的增加因意外情況的發(fā)展，且因一締約方承擔本協(xié)定下的義務(包括關稅減讓義務)而產生的影響”，而在《保障措施協(xié)議》中卻沒有這個實質要件。那么在WTO協(xié)議生效以后，是否只要符合《保障措施協(xié)議》的規(guī)定，就不違反GATT1994第19條的規(guī)定呢?在“韓國奶制品案”和“阿根廷鞋產品案”中專家組均碰到這一問題，上訴局經(jīng)過仔細分析均否定了這一結論。首先，依照國際條約解釋規(guī)則，對法律條文不應孤立地理解，而應聯(lián)系前后各章節(jié)及相關協(xié)定，以探求規(guī)范之真實意義，維護法律體系及概念用語的統(tǒng)一性?！恶R拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》(簡稱WT0協(xié)定)第2條第2款規(guī)定：附件l，2，3所列協(xié)定及相關法律文件(下稱多邊貿易協(xié)定)為本協(xié)定之組成部分，對所有成員方具有約束力。而GATT1994與《保障措施協(xié)議》都是規(guī)定在附件1A中的貨物多邊貿易協(xié)定，是WTO協(xié)定不可分割的組成部分，對二者的規(guī)定應采取統(tǒng)一解釋的原則。其次，根據(jù)有效解釋原則，條約中的每一條款都具有法律意義，不允許條約的解釋者通過解釋條約減損任何條款的效力。因而GATT1994第19條中因意外情況的發(fā)展和締約方在本協(xié)議項下負擔包括關稅減讓在內的義務的影響，必須就有法律效力。如果起草者想刪除這個要件，他們應該在《保障措施協(xié)議》中作出明確的規(guī)定?；谝陨戏治?，上訴局得出結論：在WTO協(xié)定生效之后采取的保障措施，必須同時符合GATT1994第19條及《保障措施協(xié)議》的要件，從而否定了專家組的觀點。

(二)實施保障措施的實質要件根據(jù)《保障措施協(xié)議》第2條第1款的規(guī)定，如一成員方要使用保障措施，必須滿足以下條件：(1)進口的增加；(2)對國內產業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害的威脅；(3)進口的增加與對國內產業(yè)造成損害或嚴重損害的威脅之間存在因果關系；1.進口的增加《保障措施協(xié)議》第2條第1款規(guī)定，如果“進口至其領土的該產品的數(shù)量與國內生產相比絕對或相對增加”，成員方可對該產品實施保障措施?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》第4條第2款第1項規(guī)定在評估損害時，主管機關應考慮“產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數(shù)量”。對數(shù)量增長而言，單純的數(shù)量增加能否充分滿足這一條件?在阿根廷鞋類產品案中，上訴局采用上下文解釋的方法，尤其是《保障措施協(xié)議》第4條及GATT1994第19條的規(guī)定，認為數(shù)量增長不是單純的數(shù)字比較，進口產品數(shù)量的增加必須是最近發(fā)生的。而且是意外地、急速地增加，以至于造成嚴重損害或嚴重損害的威脅。這不僅是量上的要求，而且是質上的要求。因而阿根廷僅僅比較過去五年進口數(shù)量并不能充分滿足這一要求。2.嚴重損害或嚴重損害的威脅如果一成員方準備實施保障措施，還必須進一步證明進口的增加對本國產業(yè)造成損害或損害的威脅。根據(jù)《保障措施協(xié)議》第4條第2款第1項，所謂嚴重損害即“一國產業(yè)狀況的重大全面的減損”。對是否存在損害事實，主管機關應評估影響該產業(yè)狀況的所有有關的客觀和可量化的因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數(shù)量，增加的進口所占的國內市場份額，以及銷售水平，產量，生產率，設備利用率和虧損就業(yè)的變化。在評估損害時，是否必須考慮所有《保障措施協(xié)議》第4條第2款第2項規(guī)定的所有因素一直存在爭議。在“阿根廷鞋類產品案”中，上訴機構肯定了專家組的裁決，判定以上八項因素必須全部予以考慮。阿根廷因為未評估生產率和設備利用率而被判定違反了《保障措施協(xié)議》。在美國麥麩案中，專家組判定有關當局除了評估以上8項因素以外，還應該考慮利益當事人所明確提出的其他因素。

但是，上訴局否定了專家組的判決，認為有關當局只須評估利益當事人在調查過程中所確實提出的因素。根據(jù)《保障措施協(xié)議》第4條第2款第3項的規(guī)定，所謂“國內產業(yè)”指一成員領土內進行經(jīng)營的同類產品或直接競爭產品的全體生產者，或指同類產品或直接競爭產品的總產量占這些產品全部國內產量主要部分的生產者。在美國羊肉案中，專家組判決美國違反了《保障措施協(xié)議》第4條第2款第3項的規(guī)定。理由是美國國際貿易委員會在該案中錯誤地將羊的供應商劃入羊肉生產者的范圍。根據(jù)《保障措施協(xié)議》第4條第1款第2項的規(guī)定，所謂“嚴重損害”指明顯迫近的嚴重損害。對存在嚴重損害威脅的確定應根據(jù)事實，而非僅憑指控、推測或極小的可能性。因此，在調查增加的進口是否構成嚴重損害時，有關當局必須證明嚴重損害的“迫近性”，即該預期的嚴重損害在近期內發(fā)生的可能性非常大。3.因果關系《保障措施協(xié)議》第4條第2款第2項進一步要求調查機關必須根據(jù)客觀證據(jù)證明，有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。在“美國麥麩案”中，專家組認為進口的增長必須自動地，單獨地造成損害，而且根據(jù)《保障措施協(xié)議》第4條第2款第2項的規(guī)定：當在同一時期國內產業(yè)所受損害系由進口增長外其他因素導致時，此類損害不得歸咎于進口增長。所以由其他因素所導致的損害必須從總體損害中剔除。上訴局經(jīng)過仔細分析，推翻了這一觀點。

上訴局首先從文義解釋出發(fā)，分析了因果關系的通常含義。因果關系表明了兩個因素之間引起與被引起的關系，即前一因素產生、導致了后一因素。在保障措施中，它是指進口的增長產生導致了嚴重損害?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》第4條第2款第2項并未要求進口的增長是導致?lián)p害的惟一原因，也沒有規(guī)定因其他因素所導致的損害必須從總體損害中排除。因此，根據(jù)《保障措施協(xié)議》第4條第2款第2項的規(guī)定：如果損害完全是由其他因素造成的，那么應該將這部分損害從總體損害中剔除；如果損害是由進口數(shù)量增長與其他因素共同造成的，那么就需要進行評估。如果評估的結果是進口的數(shù)量增長與嚴重損害具有主導性、實質性聯(lián)系，便不應該將損害從總體損害中剔除。

(三)保障措施在關稅同盟和自由貿易區(qū)的適用GATT1994第24條關于關稅同盟和自由貿易區(qū)之間實現(xiàn)貿易自由化的義務，能否成為選擇性適用保障條款的正當理由，一直存在很大的爭議。在“土耳其限制紡織品及服裝進口案”中，上訴局曾經(jīng)解釋說：在某些條件下，GATT第24條可以證明一些背離關貿總協(xié)定項下義務的措施是合法的。但這必須在關稅同盟形成過程中采取的措施，并且貿易限制措施須嚴格符合GATT1994第24條8(a)和5(a)中規(guī)定的條件：即采取的限制措施在總體上不得高于或嚴于在形成此種同盟或通過此種臨時協(xié)定之前，各成員領土實施的關稅和貿易法規(guī)的總體影響范圍。并且這種貿易限制措施是必要的，既否則的話將會影響關稅同盟的形成。因而GATT第24條并不能成為選擇性適用保障措施的理由。《保障措施協(xié)議》第2條第2款規(guī)定：對某一進口產品實施保障措施必須不問其來源。根據(jù)統(tǒng)一解釋原則，如果在調查確認損害或損害威脅時以所有來源的產品為依據(jù)，那么采取保障措施時也應不分來源。在美國麥麩案中，歐盟訴稱美國排除對加拿大適用保障措施具有選擇性，直接違背了《保障措施協(xié)議》。美國辯稱：他在對所有來源的麥麩進行調查并確認損害后，又單獨對從加拿大的進口進行了調查并確認：雖然從加拿大進口的麥麩數(shù)量占很大的比重，但其對國內產業(yè)的損害及損害的威脅并不重要。然而美國并沒有對這一結論做出令人信服的說明，上訴局判決美國違反了《保障措施協(xié)議》第2條第1款和第4條第2款的規(guī)定。

三、美國實施201條款的違法性

美國201條款是指美國1947年貿易法第201～204節(jié)，現(xiàn)收入美國法典第2251～2254節(jié)，這4節(jié)總題目是“受進口損害的產業(yè)的積極調整”。該條款授權總統(tǒng)在來自其他國家的進口產品數(shù)量激增以致給國內產業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害的威脅時，采取適當?shù)木葷胧┮苑乐够蜓a救損害并便利國內產業(yè)進行必要的調整。美國一直強調這次保障措施的發(fā)動是符合世貿規(guī)則的。但是如果仔細分析一下，美國此次實施保障措施是缺乏法律基礎，是與WTO規(guī)則背道而馳的。

(一)進口的增加美國國際貿易委員會在裁定進口鋼鐵產品對本國鋼鐵產業(yè)是否構成損害時，選取了1996年到2000年的進口數(shù)據(jù)作為裁決依據(jù)。美國選取的這五年的時間段作為判斷進口增長的基礎的合法性是值得懷疑的。在阿根廷鞋類案中，阿根廷也選用了五年的時間段作為判斷的基礎，但是上訴局認為，僅有進口增長的事實是不夠的，進口增長還必須造成損害或損害的威脅。同時上訴局修正了專家組的觀點，進一步指出：“無論從數(shù)量上還是從質量上，進口增加造成損害或造成損害的威脅，在時間上必須是最近的，突然的；在程度上必須是劇烈的，嚴重的?！笔聦嵣?，美國保障措施所涵蓋的大多數(shù)產品的進口自1998年起就已下降。國際貿易委員會在做出調查時，有意忽略了2000年以后的進口數(shù)據(jù)。而從2000年到2001年上半年進口貨物運輸?shù)臄?shù)據(jù)表明，在這半年中美國的進口鋼材數(shù)量是下降的。

(二)國內產業(yè)根據(jù)美國法典第2252節(jié)(c)(6)規(guī)定：“國內產業(yè)是指一產品的相同或直接競爭產品的生產商全體，或其相同或直接競爭產品的集體產量構成該產品全部國內產量的主要部分的生產商?！标P于相同產品和直接競爭產品，根據(jù)學者解釋，“相同產品”是指內在特征實質一致的產品；“直接競爭產品”是指內在特征雖不一致、但在商業(yè)目的上實質等同的產品，即用于同一用途并基本上能夠互換的產品。但是美國國際貿易委員會在作出損害調查時，并沒有對“同類產品”或“直接競爭產品”進行準確界定，而是將各種鋼鐵產品放在一起進行調查并做出損害的裁決。例如鋼材產品中的熱軋鋼與冷軋鋼、鋼板等下游產品在性能、結構、用途上都不相同，而且在近幾年進口增減趨勢完全不同。過去國際貿易委員會的調查實踐中，是將二者分別調查的，但是這次實施調查時國際貿易委員會卻不顧自己的以往先例，采取了一種走捷徑的方法，將34種鋼鐵產品統(tǒng)一調查，最后做出了國內熱軋鋼的生產者受到進口增長的損害，這一結論是不符合邏輯的。

(三)因果關系美國法典第2251節(jié)(a)要求增加的進口應構成國內產業(yè)損害或損害威脅的實質原因。根據(jù)第2252節(jié)(b)(1)(B)，“實質原因”是指重要并且不亞于其他任何原因的一個原因。據(jù)此，增加的進口不必是嚴重損害或嚴重損害的惟一原因，但是在重要性上相等或大于其他原因。實際上，美國鋼鐵危機的罪魁禍首是其本國的鋼鐵工業(yè)本身而不是進口的增長。在近四年來，美國已經(jīng)有29家鋼鐵公司進入破產程序，其中自2000年總統(tǒng)競選以來已有21家進入破產程序。過去幾年來，慷慨的健康和養(yǎng)老福利，以及大量的失業(yè)相結合，給聯(lián)營的鋼鐵工業(yè)帶來較高的額外成本。同時由于各種形式的市場扭曲，美國及國外的鋼鐵市場持續(xù)存在著生產能力過剩。生產能力過剩存在于商業(yè)低迷時期，但是鋼鐵工業(yè)持續(xù)的生產能力過剩不僅僅是周期現(xiàn)象，它反映了大多數(shù)政府利用各種支持和補貼形式來延緩高成本鋼鐵廠倒閉的傾向。大多數(shù)經(jīng)濟學家認為，這是比較優(yōu)勢在起作用。布什總統(tǒng)發(fā)起201條款的戰(zhàn)略動機，一方面是政治需要，即繼續(xù)為其反恐戰(zhàn)爭尋求國際支持，增加鋼鐵業(yè)對其支持率，增加自己從國會贏得貿易談判權的機會；另一方面，向國外轉嫁鋼鐵業(yè)危機，為國內鋼鐵業(yè)的大重組贏得寶貴的時間。

(四)選擇性適用保障措施《保障措施協(xié)議》第2條第2款規(guī)定保障措施應該針對一正在進口的產品實施，而不考慮其來源。在美國麥麩案件中，上訴機構和專家組持相同的意見，認為美國違反了《保障措施協(xié)議》第2條第1款和第4條第2款的規(guī)定。理由如下：美國認為其國內麥麩產業(yè)受到的損害歸因于進口的增加，并且這些增加的進口源于各個國家。但是在后來實施保障措施時，美國卻以加拿大是北美自由貿易區(qū)成員為由，對來自加拿大的麥麩免于保障措施。這有悖于《保障措施協(xié)議》的規(guī)定。而此次美國將北美自由貿易區(qū)成員國加拿大、墨西哥排除在保障措施之外時，仍然未對從加、墨兩國進口產品進行評估。在2002年1月11日，美國貿易代表佐立克致信美國國際貿易委員會主席，要求美國國際貿易委員會根據(jù)203條款，補充提供有關實施鋼鐵保障措施救濟措施的有關信息。其中第三條是“201保障措施的豁免”，要求總統(tǒng)應對從加拿大和墨西哥進口產品是否在總的進口產品中占相當?shù)姆蓊~，以及是否在構成實質性損害中起重要作用做出決定。如果總統(tǒng)決定須將加拿大和墨西哥兩國排除在外的話，國際貿易委員會應提供除加拿大和墨西哥外來自世界其他國家和地區(qū)進口產品是否對美國國內相關產業(yè)構成嚴重損害和嚴重損害威脅的實質性原因。四、結束語通過以上分析，美國采取鋼鐵保障措施是缺乏法律基礎，違反WTO規(guī)則的。但是其之所以敢冒天下之大不韙，主要是為了給日益沒落的鋼鐵產業(yè)一定的喘息的機會，同時間雜著復雜的政治原因。美國的這一行動給我們以深刻的啟示。首先，這預示著美國貿易保護主義暗流涌動。由于美國201條款存在著灰色區(qū)域所以它如何運用實際上就成了美國保護主義的一個晴雨表。

美國盡管是自由貿易的積極倡導者，但是在關鍵時刻卻置世貿規(guī)則和國際法于不顧，運用單邊手段來保護本國利益。美國這一惡劣行徑，很可能引發(fā)新一輪的貿易保護主義的潮流。同時對于大家寄予厚望的多哈回合新一輪貿易談判，也蒙上了一層陰影。其次，世貿規(guī)則臻待完善。美國采取201條款在很多方面是違反WTO規(guī)則的，這一點連美國自己心里也很清楚，但是等到WTO爭端解決機構作出裁決往往需要23年的時間，這一時間內美國鋼鐵業(yè)已經(jīng)贏得了寶貴的調整機會，即使將來美國被判違反世貿規(guī)則，美國這一行動所帶來的收益也遠遠大于其付出的成本。公務員之家

對于這種濫用訴權的行為，WTO規(guī)則中沒有任何機制加以約束。WTO爭端解決機構能否秉承其一貫堅持的嚴格適用保障措施的立場，對這一問題加以澄清，我們拭目以待。再次，中國應該重視保障措施的運用。我國不但是一個鋼鐵生產大國，而且是一個鋼鐵進口大國。美國提高進口鋼鐵關稅之后，許多鋼鐵產品被迫另尋獲利的市場。從而有可能導致我國鋼鐵進口量激增。因此我們必須密切注意我國的鋼鐵進口量和鋼鐵業(yè)的受損情況，隨時準備運用保障措施保護我國的鋼鐵產業(yè)。在中國入世的大背景下，由于中國入世承諾中主要由中國承擔單方開放市場的義務，有些產品的進口量會有所劇增，并威脅到相關產業(yè)的生存。我國在切實履行入世承諾的同時，也要善于運用WTO提供的保障措施來保護我國的利益。