導(dǎo)語(yǔ)：淺談我國(guó)法院法官有效激勵(lì)依法行政論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵(lì)

內(nèi)容提要:我國(guó)司法改革進(jìn)程中，法院的財(cái)政保障構(gòu)成了司法成本的主要問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看應(yīng)建立中央統(tǒng)一的司．法財(cái)政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進(jìn)和配套的制度改革，將法官從一般公務(wù)員系列里獨(dú)立出來并給予相對(duì)高的報(bào)酬仍應(yīng)作為司法改革的一個(gè)努力方向。

一、法院的財(cái)政保障問題

中國(guó)有三千多個(gè)法院，以法官為主體的從業(yè)人員近30萬(wàn)人，近來每年處理的案件已超過千萬(wàn)件。這是一個(gè)即使以中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來講也算相當(dāng)龐大的組織系統(tǒng)。

為了維持其日常的運(yùn)轉(zhuǎn)、保證司法功能的正常發(fā)揮，必須有相應(yīng)的資源作為其財(cái)政的支撐?？梢哉f，中國(guó)法院的財(cái)政保障就是有關(guān)司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權(quán)的單一制國(guó)家，但中國(guó)法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權(quán)的制度安排，其重要的表現(xiàn)之一就是分散化的財(cái)政保障，而非國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)決算撥款。

自改革開放以來一直到前些年，作為整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政基礎(chǔ)，每一法院的經(jīng)費(fèi)主要都來源于兩個(gè)渠道：一是同級(jí)財(cái)政撥款，而其額度則是由法院所在地區(qū)的政府所決定的；另一個(gè)是法院通過受理案件向當(dāng)事人收取的各種費(fèi)用，民商事案件的訴訟費(fèi)用構(gòu)成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預(yù)知或未曾期待的結(jié)果。一個(gè)顯而易見的現(xiàn)實(shí)就是：由于法院所處地區(qū)的財(cái)政狀況差異很大，每個(gè)法院能夠收取的訴訟費(fèi)用多寡不一，法院的財(cái)政保障狀況也隨之呈現(xiàn)出極不均衡的樣態(tài)。對(duì)于這樣的情況，學(xué)術(shù)界一直持批評(píng)的態(tài)度。其批評(píng)主要集中在兩個(gè)方面，即法院財(cái)政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現(xiàn)之一，導(dǎo)致了“司法地方保護(hù)主義”等弊端的出現(xiàn)；另一方面，法院財(cái)政高度依賴于訴訟收費(fèi)，造成了“濫收費(fèi)”或其它不擇手段地向當(dāng)事人汲取資源等備受詬病的現(xiàn)象發(fā)生。這些批評(píng)盡管都確有道理，但是考慮到中國(guó)現(xiàn)階段的公共財(cái)政整體狀況，要求法院財(cái)政保障完全統(tǒng)一于國(guó)家財(cái)政的預(yù)決算撥款并不具備現(xiàn)實(shí)性。⑴還應(yīng)該看到，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)來源的上述狀況近年來已經(jīng)開始有了較大的改變。

進(jìn)入本世紀(jì)以來，為了緩解部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)困難，中央財(cái)政在一些年度采取了向中西部特定區(qū)域的法院直接撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的措施，有的法院開始利用國(guó)債進(jìn)行基本設(shè)施的建設(shè)。大約在同一時(shí)期，不少省份的高級(jí)法院逐漸導(dǎo)入了全省范圍的訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌，即每個(gè)法院的收費(fèi)有一定的比例上繳高級(jí)法院，再由高院有重點(diǎn)地給財(cái)政困難的下級(jí)法院提供補(bǔ)助，以便在一定程度上達(dá)到省內(nèi)不同地區(qū)法院之間財(cái)政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，實(shí)施這一法規(guī)的結(jié)果是大幅度地降低了整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政狀況依賴于訴訟收費(fèi)這一經(jīng)費(fèi)來源的程度。⑵與此同時(shí)，為了彌補(bǔ)許多法院因減少訴訟收費(fèi)而帶來的經(jīng)費(fèi)缺口，自2007年起，中央財(cái)政每年都將數(shù)十億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付到省級(jí)財(cái)政，然后再不同程度地分配給各個(gè)下級(jí)法院作為辦案辦公經(jīng)費(fèi)使用。⑶總之，由于訴訟收費(fèi)大幅度減少、來自中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個(gè)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財(cái)政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和。

具體而言，法院的經(jīng)費(fèi)來源大致有以下幾個(gè)方面：首先，來自同級(jí)財(cái)政的撥款在多數(shù)地區(qū)依然是法院經(jīng)費(fèi)的主要組成部分。隨著地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，在財(cái)政收入狀況相對(duì)寬裕的地區(qū)，一些法院早已實(shí)現(xiàn)了由同級(jí)財(cái)政全額保障所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。即使在尚未達(dá)到這種保障水準(zhǔn)的地區(qū)，自2007年以來許多地方的政府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。因此同級(jí)財(cái)政撥款可以說是法院經(jīng)費(fèi)中比率明顯提高了的部分。其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金從片斷的、部分的和相對(duì)很有限的撥付，自2007年以來變?yōu)槊磕甓冗B續(xù)的、較為普遍的和加強(qiáng)了力度的向省級(jí)財(cái)政下?lián)?，使得這一經(jīng)費(fèi)來源在法院獲得的財(cái)政支撐中從無到有，很快占到了一個(gè)頗為可觀的比率。尤其對(duì)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不少法院來說，來自中央財(cái)政的專項(xiàng)資金有可能已成為其主要的經(jīng)費(fèi)來源之一。再次，訴訟收費(fèi)的絕對(duì)金額雖然大幅度減少，而且在發(fā)達(dá)地區(qū)的某些法院已經(jīng)與其經(jīng)費(fèi)保障完全脫鉤，但是對(duì)于多數(shù)的法院，這一經(jīng)費(fèi)來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，包括省內(nèi)訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌和國(guó)債資金的利用等方式在內(nèi)，一些財(cái)政保障有困難的法院現(xiàn)在開始有了更為多樣的經(jīng)費(fèi)獲取或籌資機(jī)會(huì)。不過，最后這一類經(jīng)費(fèi)來源所占比率比較有限，且由于其臨時(shí)或非制度的性質(zhì)而多居于輔助或補(bǔ)充的位置。

與經(jīng)費(fèi)來源的多樣等變化相對(duì)應(yīng)，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的費(fèi)用可大致分為三類，即人員經(jīng)費(fèi)、辦公辦案費(fèi)用和設(shè)施及裝備費(fèi)用。人員經(jīng)費(fèi)指法官及其他工作人員的工資、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金和福利，辦公辦案費(fèi)用又稱“公用經(jīng)費(fèi)”，包括水、電、電話等日常辦公經(jīng)費(fèi)和辦理案件產(chǎn)生的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，設(shè)施及裝備費(fèi)用則是用于建設(shè)、購(gòu)買和維護(hù)辦公辦案所需房屋、車輛、電腦及其系統(tǒng)和其他設(shè)備的經(jīng)費(fèi)。目前，除了一些法院能夠做到上述這些所有的經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政撥款全額保障之外，多數(shù)法院仍需依不同種類的支出，由來自多種渠道的經(jīng)費(fèi)給予力度不等的支撐，因而經(jīng)費(fèi)保障的程度在不同的法院之間依然不平衡?？傮w來看，人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政撥款可說最為普遍，但以前在某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院連工作人員的基本工資都時(shí)有被拖欠、不得不用訴訟收費(fèi)來彌補(bǔ)的情況也非罕見。從2007年以來，由于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付在這些地區(qū)也能夠用于人員經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，拖欠法官工資才真正開始成為罕見現(xiàn)象。關(guān)于辦公辦案費(fèi)用，以前在大多數(shù)法院，無論是否切實(shí)做到“收支兩條線”，但這筆公用經(jīng)費(fèi)其實(shí)主要都要靠訴訟收費(fèi)來提供。到2007年訴訟收費(fèi)大幅度下降之后，公用經(jīng)費(fèi)越來越依靠中央轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)財(cái)政加大撥付力度。不過，現(xiàn)在還有相當(dāng)數(shù)量的法院，在這筆支出上仍須不同程度地依賴訴訟收費(fèi)。至于設(shè)施及裝備，東部發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市和中西部的法院之間歷來存在很大差距。近年來在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，除了同級(jí)財(cái)政和省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌開始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)債的利用等渠道發(fā)揮了重要作用，各個(gè)法院的設(shè)施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。不過必須看到，各地法院在這個(gè)方面所獲的司法成本投入仍是高度不平衡的。

2009年以來，中央有關(guān)部門出臺(tái)了包括法院經(jīng)費(fèi)問題等內(nèi)容的《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》這一指導(dǎo)性文件，明確提出把能夠使訴訟收費(fèi)與法院各項(xiàng)支出“脫鉤”的經(jīng)費(fèi)全額保障作為進(jìn)一步改革的目標(biāo)。按照這個(gè)文件的思路，法院的人員經(jīng)費(fèi)、日常的辦公費(fèi)用和辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)原則上由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)，辦案經(jīng)費(fèi)和用于審判業(yè)務(wù)的裝備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政按區(qū)域分擔(dān)，但中西部困難地區(qū)法院的人員經(jīng)費(fèi)可用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助，在這些地區(qū)，還可提高中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)法院公用經(jīng)費(fèi)和設(shè)施及裝備費(fèi)用的比例。這個(gè)指導(dǎo)性文件似乎還未把逐步建立國(guó)家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度列入當(dāng)前的政策目標(biāo)，因而針對(duì)的并非學(xué)術(shù)界批評(píng)的所謂“法院地方化”現(xiàn)象或分散化的財(cái)政保障體制。看來，作為更加重視現(xiàn)實(shí)性或可行性的一種改革方案，上述思路的重點(diǎn)在于切斷訴訟收費(fèi)與法院必要支出之間的聯(lián)系，力圖使所有法院的經(jīng)費(fèi)都能夠從財(cái)政獲得全額保障。確實(shí)，從中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多法院已經(jīng)從中央和省等上級(jí)財(cái)政部門得到了較以前更多支持這一現(xiàn)實(shí)情況來看，法院的經(jīng)費(fèi)支出依賴手各種收費(fèi)的程度整體上有望進(jìn)一步降低。不過，還必須看到，在許多地方，需要由同級(jí)財(cái)政為法院提供的經(jīng)費(fèi)保障是否能夠真正落實(shí)，既要看該地區(qū)一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及財(cái)政收支狀況，也取決于法院向地方政府爭(zhēng)取或進(jìn)行交涉的具體過程和實(shí)際結(jié)果?？梢哉f，只要中央財(cái)政仍無法給未能從同級(jí)財(cái)政得到經(jīng)費(fèi)全額保障的所有法院提供足夠的辦案辦公費(fèi)用和設(shè)施及裝備費(fèi)用，在這些方面依然程度不等地仰賴地方政府的法院支出或許就很難做到與訴訟收費(fèi)完全脫鉤。在問題實(shí)際解決的意義上，今后視具體情況適時(shí)地把建立國(guó)家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度納入長(zhǎng)期的政策目標(biāo)也很有必要。

二、法院管理視角下的法官激勵(lì)

以上是從司法成本投入的角度去觀察法院的財(cái)政保障，反過來還必須從“產(chǎn)出”或“績(jī)效”、即司法的公正、效率這方面的角度，來考慮如何在逐步充實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)上提高司法“產(chǎn)品”的數(shù)量質(zhì)量等問題。從這個(gè)角度看存在著無數(shù)的重大課題，包括什么是又如何做到“公正”、“效率”等等，都值得深入探討。但是，出于限定問題的需要，本文僅把涉及到對(duì)“司法產(chǎn)品”質(zhì)量數(shù)量起間接控制作用的法官激勵(lì)與司法行政管理結(jié)合在一起作為考察對(duì)象。就西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一般情況而言，對(duì)法官的激勵(lì)與司法行政管理并無多少直接的或內(nèi)在的聯(lián)系。然而在中國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的語(yǔ)境中，這兩個(gè)問題卻緊密相關(guān)，且都可視為法院財(cái)政保障狀況的某種反映。因?yàn)樵谥袊?guó)，每個(gè)法院都自成一個(gè)由院長(zhǎng)負(fù)責(zé)的司法行政管理單元，且由于司法業(yè)務(wù)與行政管理相互間的緊密交織和影響而使法官的激勵(lì)成為管理的一個(gè)環(huán)節(jié)或一部分重要內(nèi)容。

法院獲得的財(cái)政保障中，自然有相當(dāng)一部分用于法官的薪酬。區(qū)別于西方國(guó)家，中國(guó)法官的工資基本上按照行政級(jí)別確定。因此，具有法官身份的公務(wù)員與法院外其他種類的公務(wù)員相比，只要行政級(jí)別一樣作為基本工資的收入也大致相同。⑷而且由于中國(guó)極為廣闊的地理空間內(nèi)各地生活成本及工資水準(zhǔn)的差異很大，不同法院的法官即便是同等級(jí)別，薪酬收入也依所在區(qū)域呈現(xiàn)出高度不均衡的分布樣態(tài)。前些年有相當(dāng)一部分法院，除了由同級(jí)財(cái)政按照行政級(jí)別給法官發(fā)放工資之外，還可能以訴訟收費(fèi)為基本財(cái)源，根據(jù)法官?gòu)氖聦徟袠I(yè)務(wù)的績(jī)效給予他們不同程度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。其結(jié)果是使同一法院內(nèi)法官的待遇也有可能偏離行政級(jí)別而拉開距離，從而一定程度上形成訴諸于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)于法官薪酬?duì)可娴娇?jī)效激勵(lì)的這個(gè)部分，必須聯(lián)系中國(guó)法院特有的司法行政管理體制才能得到更完整的說明。與許多國(guó)家不同，中國(guó)有關(guān)法院司法行政的權(quán)限及實(shí)際管理歸屬于法院自身。而且更具中國(guó)特色的是，每個(gè)法院在司法行政管理上幾乎自成一體，構(gòu)成一個(gè)個(gè)由院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)的管理單元。⑸法院院長(zhǎng)不僅對(duì)于本院的司法行政負(fù)有全面的管理責(zé)任，其負(fù)責(zé)的范圍還包括對(duì)司法審判業(yè)務(wù)自身的管理，且這兩種管理緊密交織在一起，有時(shí)很難區(qū)分。⑹對(duì)于每一名法官，法院院長(zhǎng)可以考核其司法審判業(yè)務(wù)的績(jī)效，決定其在本院內(nèi)部的升遷獎(jiǎng)懲。作為“獎(jiǎng)勤罰懶”的一種激勵(lì)措施，特定年度內(nèi)辦案數(shù)量多且未發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的法官在工資之外獲得某種程度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)曾是許多法院的普遍做法。不過，在部分地區(qū)針對(duì)一般行政級(jí)別的薪酬實(shí)施“陽(yáng)光工資”制度之后，也隨著2007年以后作為法院財(cái)政來源的訴訟收費(fèi)大幅度下降，法官在工資之外獲得績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的普遍程度和力度似乎都不再能夠達(dá)到以前那樣的水平了。

無論是法官薪酬根據(jù)行政級(jí)別并以績(jī)效激勵(lì)為補(bǔ)充，還是由法院院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)司法行政管理乃至審判業(yè)務(wù)管理，對(duì)于外國(guó)的觀察者來說，大概都屬相當(dāng)陌生的制度安排。因?yàn)樵谖鞣降姆蓚鹘y(tǒng)中，這一類安排頗有與司法的基本性質(zhì)相抵觸或嚴(yán)重影響審判獨(dú)立之嫌。不過在中國(guó)歷史和當(dāng)下的語(yǔ)境中，上述制度安排卻都有其不得不如此的存在理由或者合理性。法官所從事的審判業(yè)務(wù)基本停留在解決糾紛的層次，其中并不一定蘊(yùn)含西方法律傳統(tǒng)中通過一個(gè)個(gè)糾紛的處理解決去不斷發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和動(dòng)態(tài)地發(fā)展規(guī)則那樣的觀念，因而也未能獲得與“引導(dǎo)基于規(guī)則的秩序生成”這種高度相對(duì)應(yīng)的社會(huì)功能及位置。對(duì)于大部分法官來說，日常的業(yè)務(wù)中還包括大量簡(jiǎn)單的事務(wù)性工作。雖然近二十多年來法院已經(jīng)越來越多地通過受理、審理案件參與或介入到對(duì)社會(huì)具有重大價(jià)值的種種利害關(guān)系的調(diào)整過程中來，但審判業(yè)務(wù)中簡(jiǎn)單勞動(dòng)與復(fù)雜勞動(dòng)、基于日常生活經(jīng)驗(yàn)的判斷與需要高度專業(yè)技術(shù)知識(shí)的判斷、社會(huì)價(jià)值或重要性很大和較小的事項(xiàng)等等仍然混雜在一起，使得司法活動(dòng)難以普遍地被認(rèn)知為承擔(dān)了極為重大和獨(dú)特作用的領(lǐng)域。尤其在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成中心任務(wù)或“大局”的階段，僅僅以處理解決糾紛為依歸的司法審判自然不可能在賦予社會(huì)資源的優(yōu)先順位中居于首要位置?？傊?，在中國(guó)一直到目前為止，社會(huì)尚未承認(rèn)法官能夠憑據(jù)其從事的工作和作為其業(yè)務(wù)背景的知識(shí)而構(gòu)成某種特殊的“職業(yè)共同體”，對(duì)外享有崇高的名聲、地位和公信力，對(duì)內(nèi)則擁有自律自治的能力。在這樣的語(yǔ)境下，對(duì)法官的激勵(lì)比照一般的公務(wù)人員按照行政性等級(jí)和實(shí)際的績(jī)效來實(shí)施的制度安排也就容易得到理解了。

把這種制度安排作為前提并且主要從對(duì)法官的激勵(lì)角度來看待司法效率的話，很大程度上這個(gè)問題就成為如何在給定的資源及業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上謀求更多更好司法“產(chǎn)出”的管理問題，而一個(gè)個(gè)法院作為管理單位以及院長(zhǎng)的位置或作用也變得極為關(guān)鍵。目前在中國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)，創(chuàng)制發(fā)展出將工作內(nèi)容及相應(yīng)責(zé)任都盡可能量化的某種“全面、合理”而又“科學(xué)”的考評(píng)指標(biāo)體系，不僅是最高法院大力倡導(dǎo)和身體力行的一項(xiàng)任務(wù)，也成為許多不同層級(jí)的法院各自探索嘗試去努力構(gòu)建的目標(biāo)，種種方案層出不窮。⑺這樣的現(xiàn)象也局部地反映出法院的管理在某些方面和以“成本一收益”的綜合考慮及“投入一產(chǎn)出”計(jì)算為基本特征的企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行類比。每個(gè)法院的院長(zhǎng)作為“一把手”必須具體規(guī)劃這種管理、掌控其日常的實(shí)際運(yùn)作并負(fù)有全面的“經(jīng)營(yíng)”責(zé)任。⑻而作為法院院長(zhǎng)工作及責(zé)任的一部分重要內(nèi)容，就是類似于“人力資源管理”那樣地操作或?qū)嵤?duì)本院法官的激勵(lì)。公務(wù)員之家

法官的激勵(lì)機(jī)制在中國(guó)和一般公務(wù)員同樣大致有三種，即行政升遷、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓舞。其中的精神鼓舞意味著從價(jià)值、倫理或意識(shí)形態(tài)的層面提升法官思想境界的努力，往往采取樹立先進(jìn)典型訴諸“榜樣的力量”等形式。雖然在精神上對(duì)法官的激勵(lì)非常重要，而且目前我們的體制還高度地依賴這種激勵(lì)方式，但因其未作為本文的考察對(duì)象，這里暫且不再涉及。行政升遷固然不限于經(jīng)濟(jì)的因素，甚至可以說主要訴諸的并非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，但這一激勵(lì)方式確實(shí)包含了許多經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，且與法院的財(cái)政保障問題緊密相關(guān)。近些年來，明顯體現(xiàn)行政級(jí)別及升遷的經(jīng)濟(jì)意義并使其與法官的激勵(lì)直接聯(lián)系起來的一個(gè)現(xiàn)象，就是所謂“陽(yáng)光工資”制度在部分法院的實(shí)行及其可能帶來某些未曾預(yù)料也不被期待的后果?！瓣?yáng)光工資”指的是一些地方政府所推行的規(guī)范公務(wù)員收入，旨在提升其公開、透明程度的合理化及制度化改革。⑼這項(xiàng)改革的特征之一在于根據(jù)權(quán)限、責(zé)任與報(bào)酬相對(duì)應(yīng)的原則按行政科層對(duì)公務(wù)員工資的不同等級(jí)加以規(guī)范和整理，而且將拉開了距離的工資級(jí)別貫徹到本地區(qū)所有的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，以便盡量消除在不同機(jī)構(gòu)工作、級(jí)別卻相同的公務(wù)員之間存在的收入差別。這種制度有著明顯的合理性或優(yōu)點(diǎn)，雖然也存在某些副作用或尚待改進(jìn)的問題，但總的講是有效地改善了對(duì)于一般公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。不過，在適用到法院及法官這一具有自身特性的職業(yè)群體時(shí)，“陽(yáng)光工資”卻帶來了某些始料不及也未曾期待的后果。公務(wù)員之家

原來在一些收案數(shù)量眾多、辦案壓力很大的基層法院，因?yàn)椴扇×税凑辙k理案件的數(shù)量質(zhì)量給予一定經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)方法，報(bào)酬收入體現(xiàn)出明顯向?qū)徟械谝痪€辦案的法官傾斜這種激勵(lì)效應(yīng)。但是，實(shí)行“陽(yáng)光工資”之后，法官的報(bào)酬基本依照行政級(jí)別決定。這樣導(dǎo)致部分一線辦案法官因級(jí)別不高而大幅度減少收入，相反某些工作壓力較輕的人員卻獲得相對(duì)更高的報(bào)酬。與之相伴的是一線法官士氣欠佳乃至流失等等不期望看到的現(xiàn)象發(fā)生。一項(xiàng)本來具有合理初衷并可期待良好效果的改革，為什么適用到法院卻會(huì)帶來這些未曾預(yù)料也不受歡迎的后果呢？看來，“陽(yáng)光工資”基本的合理性之一在于權(quán)責(zé)大小與報(bào)酬高低的對(duì)應(yīng)及統(tǒng)一，行政級(jí)別越高的公務(wù)員權(quán)限與責(zé)任越大，工資收入也相應(yīng)增加，不同級(jí)別的公務(wù)員依其權(quán)責(zé)大小在報(bào)酬上拉開距離。這項(xiàng)制度適用到行政機(jī)關(guān)時(shí)，其合理性和優(yōu)勢(shì)能夠得到比較充分的發(fā)揮。但是在法院，卻因處理解決糾紛的司法程序自身具有的直接性、親歷性等特點(diǎn)，相對(duì)一個(gè)個(gè)案件及其當(dāng)事人來說，在審判第一線每日接觸案情信息、具體操作程序的法官無論行政級(jí)別怎樣，其權(quán)限、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都可說最大或最為直接。相反，法院內(nèi)部其他一些工作應(yīng)當(dāng)說主要是服務(wù)于審判業(yè)務(wù)的，如果這些非審判的崗位雖然權(quán)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)較小，卻因級(jí)別高而收入更多的話，就會(huì)出現(xiàn)有違“陽(yáng)光工資”制度初衷的錯(cuò)位。另一方面，對(duì)于法官實(shí)行“按件計(jì)酬”式的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)同樣存在許多問題。一個(gè)基礎(chǔ)性的問題也和司法審判業(yè)務(wù)的性質(zhì)緊密相關(guān)，即每一個(gè)案件處理需要法官投入的時(shí)間精力以及要求的知識(shí)、素質(zhì)等方面的儲(chǔ)備可能都是不同的。僅僅根據(jù)處理案件的數(shù)量和是否出現(xiàn)“錯(cuò)案”等后果來評(píng)判衡量法官的審判業(yè)務(wù)，單就技術(shù)層面而言就有極大的難度。而且與司法審判的直接性、親歷性相對(duì)應(yīng)，關(guān)系到案件處理的質(zhì)量高下或公正程度的這些信息在法院內(nèi)部主要分布、儲(chǔ)存在審判第一線，具體地體現(xiàn)于一個(gè)個(gè)法官每日的程序運(yùn)作之中。這種關(guān)鍵信息分布的不對(duì)稱也是法院在努力建立或形成某種一般的、量化的考核指標(biāo)體系時(shí)，或者在院長(zhǎng)對(duì)司法行政和審判業(yè)務(wù)進(jìn)行的全面管理中所遇到的深層次難題之一。

總之，從收入報(bào)酬的角度來考慮對(duì)法官激勵(lì)的話，無論依照的是“級(jí)別”還是“績(jī)效”，看來都存在某些難以和司法審判本身的性質(zhì)特征相適應(yīng)的難點(diǎn)或問題。但目前在中國(guó)的法院，短時(shí)期內(nèi)要揚(yáng)棄或者僅是弱化這兩種激勵(lì)機(jī)制，恐怕都還不具備條件。現(xiàn)在的相關(guān)改革大都是在作為基本激勵(lì)方法的兩種機(jī)制之間選擇或是進(jìn)行增減式的調(diào)整，或者突出某一機(jī)制，或者以其中一種為主再適當(dāng)輔以另一種，等等。這些改革在當(dāng)前的語(yǔ)境之下確實(shí)都是有意義的。但是，如果把眼光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)就應(yīng)該看到，把法官這個(gè)具有特殊性的職業(yè)群體從一般的公務(wù)員及行政級(jí)別中獨(dú)立出來并給予其相對(duì)較高的報(bào)酬，很有可能構(gòu)成從根本上防治司法腐敗和提高法院公信力的一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)必須有諸多條件的配合，或許需要經(jīng)歷一段不會(huì)很短的過程。這些條件既包括法官?gòu)氖碌膶徟袠I(yè)務(wù)不僅是糾紛解決，還包含更多的創(chuàng)制規(guī)則或引導(dǎo)“秩序形成”等內(nèi)容，⑩也包括法官在法律職業(yè)自尊感及職業(yè)操守或自律能力方面的建構(gòu)，還包括法官資格及員額的限定等帶有可操作性的技術(shù)條件，不一而足。如果把上述每一條件的具備都作為某個(gè)特定改革之目標(biāo)的話，對(duì)于法官的經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)又構(gòu)成了達(dá)成這種目標(biāo)的必要條件之一。盡管通向整個(gè)司法制度改革完善的道路還很曲折而漫長(zhǎng)，但考慮到一個(gè)真正獨(dú)立的司法在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政治體制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考慮到一個(gè)真正享有公信力的司法在遏制腐敗及社會(huì)不公正中可能發(fā)揮的“最后一道防線”作用，任何有益于建構(gòu)這樣一種司法的努力——包括本文所關(guān)心的改善法院財(cái)政保障和對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制在內(nèi)——都是我們決不該輕言放棄的。

注釋:

⑴就我國(guó)一般的公共財(cái)政而言，可以說更加透明完整的國(guó)家及地方預(yù)決算體制也仍在改革和建設(shè)過程之中。關(guān)于中國(guó)公共財(cái)政制度的一般狀況及存在的問題，參見[美]勞倫•勃蘭特、托馬斯•羅斯基編：《偉大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，方穎、趙揚(yáng)等譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394頁(yè)。

⑵作為筆者對(duì)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的一個(gè)批評(píng)及有關(guān)該法規(guī)實(shí)施狀況的評(píng)論，參見王亞新：《〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉須有公共財(cái)政支撐》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2007年1月27日；《訴訟費(fèi)用與司法改革——〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉施行后的一個(gè)“中期”考察》，載《法律適用》2008年第6期。

⑶綜合各種信息渠道得到的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的這種專項(xiàng)資金2007年為30億元，2008年為40億元，2009年也為30億元。例如2007年的數(shù)據(jù)可參見高紹安：《〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉實(shí)施后的問題與對(duì)策》，載《中國(guó)審判》2007年第5期。

⑷近年來經(jīng)過最高人民法院的爭(zhēng)取，中央出臺(tái)了為所有具有審判資格的法院工作人員發(fā)放“法官津貼”的政策。不過僅為一、二百元的這筆費(fèi)用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因還要看同級(jí)財(cái)政是否切實(shí)執(zhí)行該政策而在不少地方處于不甚穩(wěn)定的狀態(tài)。

⑸從比較法角度來看，在美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)，從上個(gè)世紀(jì)開始逐漸建立司法會(huì)議、司法行政局和司法管理中心等機(jī)構(gòu)，雖然有資深法官參加管理，但這些具體執(zhí)行司法行政工作的機(jī)構(gòu)都設(shè)置在法院之外。就大陸法系的一般情況而言，除了日本和韓國(guó)等少數(shù)幾個(gè)例子，大部分國(guó)家法院系統(tǒng)的司法行政都由法院外的機(jī)構(gòu)（多為行政機(jī)關(guān)）行使管理權(quán)限。即便是司法行政管理由法院自身負(fù)責(zé)的日本和韓國(guó)，也都是最高法院統(tǒng)一對(duì)全國(guó)法院系統(tǒng)行使該項(xiàng)權(quán)限。參見蘇永欽：《司法行政組織的發(fā)展趨勢(shì)——從審判獨(dú)立與國(guó)家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起》，載《法治與現(xiàn)代行政法學(xué)：法治斌教授紀(jì)念論文集》，元照出版公司2004年版。

⑹關(guān)于中國(guó)法院內(nèi)司法行政管理與審判業(yè)務(wù)管理交織混合的狀況，參見賀衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第6期；張衛(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。與上述兩位學(xué)者對(duì)這些所謂“法院行政化”的現(xiàn)象持尖銳批評(píng)的觀點(diǎn)有所區(qū)別，蘇力則對(duì)此類現(xiàn)實(shí)情況表示了更多“同情的理解”。不過他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蝕審判制度，造成正式審判制度的變形”。參見蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。

⑺這種情況在當(dāng)下的中國(guó)不僅為法院為所獨(dú)有，而是幾乎在所有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)都可看到的日常情形。關(guān)于這種量化目標(biāo)或責(zé)任的指標(biāo)體系在行政機(jī)關(guān)工作中起到的正面作用、負(fù)面影響以及二者之間的悖論，參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

⑻在中國(guó)這樣的情形同樣并不限于法院，不妨說法院只是“理所當(dāng)然”或“不言而喻”地運(yùn)用了通行于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的一般管理模式而已。一些外國(guó)學(xué)者通過觀察中國(guó)改革開放時(shí)期地方政府行為而提出的“地方政府企業(yè)說”，也能夠被視為從一定側(cè)面反映了這樣的管理模型。參見JeanOi，“FiscalReformandtheEconomicFoundationsofLocalStateCorporatisminChina”，45WorldPolitics（1992）．

⑼“陽(yáng)光工資”從2004年前后在北京和廣東等地開始推行。關(guān)于對(duì)這項(xiàng)改革內(nèi)容更全面的介紹以及“陽(yáng)光工資”推行以來的正面效果、可能伴隨的負(fù)面作用等，可參見祁光華、孫竹君：《北京市“陽(yáng)光工資”實(shí)施效果的調(diào)查與分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

⑽目前法院正在推進(jìn)的“指導(dǎo)性案例”制度，就可以理解為拓展司法審判在創(chuàng)制規(guī)則方面空間的一種改革。關(guān)于這項(xiàng)改革的內(nèi)容、含義及進(jìn)展情況，參見張騏：《論尋找指導(dǎo)性案例的方法——以審判經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2009年第3期。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇永欽：《司法行政組織的發(fā)展趨勢(shì)——從審判獨(dú)立與國(guó)家給付司法的義務(wù)的緊張關(guān)系談起》，載《法治與現(xiàn)代行政法學(xué)：法治斌教授紀(jì)念論文集》，元照出版公司2004年版。

[2]張騏：《論尋找指導(dǎo)性案例的方法——以審判經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2009年第3期。

[3]賀衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第6期。

[4]張衛(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，載《法商研究》2000年第3期。

[5]蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。