導(dǎo)語：森林生態(tài)法律機制研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、森林生態(tài)效益補償制度的法理基礎(chǔ)

(一)公民合法財產(chǎn)不受侵犯，是森林生態(tài)效益補償?shù)膽椃ɑA(chǔ)

財產(chǎn)權(quán)是一項自然權(quán)利，與生命權(quán)、自由權(quán)密不可分，因為公民財產(chǎn)是公民維系生命、追逐自由的物質(zhì)保證。承認并保障每個公民的財產(chǎn)權(quán)，是一個國家最基本的責(zé)任。各國憲法都將財產(chǎn)權(quán)列為了公民基本權(quán)利。雖然，出于公共利益的需要，國家可以征用公民的私有合法財產(chǎn)，但必須同時具備三個要件:一是符合法律規(guī)定，二是嚴格依照法律程序，三是給予相關(guān)公民一定的補償。在我國，林地的權(quán)屬包括國有和集體所有，林木的權(quán)屬包括國有、集體所有和個體所有。對于公益林，除“撫育性采伐”、“更新性采伐”和“低效林改造”，基本上是禁伐。農(nóng)民的林地一旦被劃為公益林，樹長得再好，也難以變現(xiàn)。既然國家為了公共利益的需要，限制了公民的財產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)當(dāng)給予特定的相對人合理而公正的補償，否則，就會傷害利益主體，阻礙其進行有利于社會進步的活動。

(二)權(quán)利沖突的衡平，是森林生態(tài)效益補償?shù)姆尚枨?/p>

權(quán)利只有邊界和范圍，沒有等級之分，正如博登海默所言:“人不可能憑據(jù)哲學(xué)的方法對那些應(yīng)得到法理承認和保護的利益做出一種普遍有效的權(quán)威性的位序排列?！比魏螜?quán)利都不是絕對的，權(quán)利沖突是難以避免的。立法只是個無限接近事實的狀態(tài)，僅僅通過立法不可能完全解決權(quán)利沖突，解決權(quán)利沖突最實際的方法就是對沖突關(guān)系進行利益衡量，找到平衡點，實現(xiàn)權(quán)利配置最大化。2003年起，集體林權(quán)制度改革在全國逐步推開，實際操作中，公益林都被納入了林改的范疇。集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵點是實現(xiàn)林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)，而公益林承包戶的承包經(jīng)營權(quán)基本處于“無法自主”的狀態(tài)。在法律無法準確界定公益林承包戶經(jīng)濟權(quán)利，又需要維護生態(tài)利益的時候，森林生態(tài)效益補償就成為了現(xiàn)實中對受損利益做出的替代，間接維護了權(quán)利的平等和正義。

二、森林生態(tài)效益補償法制建設(shè)的缺失

(一)立法的缺失

我國關(guān)于森林生態(tài)效益補償制度的立法，主要存在以下缺失:1.基本概念不明。森林生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵只是停留在學(xué)術(shù)探討階段，沒有得到統(tǒng)一明確的界定，其目的、價值以及制度頂層設(shè)計難以進一步落實。2.權(quán)利義務(wù)不一致。權(quán)利與義務(wù)是相輔相成相適應(yīng)的，權(quán)利不應(yīng)大于義務(wù)，義務(wù)也不可大于權(quán)利。當(dāng)前，森林生態(tài)受益者的收益遠遠大于支出，甚至沒有支出，而森林生態(tài)保護者的生態(tài)責(zé)任卻極其嚴格，管護責(zé)任也沒有與管護效益相掛鉤。3.權(quán)利救濟乏力?！盁o救濟，無權(quán)利”，法律規(guī)定了公益林經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利，但是如何保障該權(quán)利不被侵犯，權(quán)利被侵犯了應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的程序去救濟，沒有明確的規(guī)定。4.重視程度不足。森林生態(tài)效益補償實踐始于本世紀初，2005年，國務(wù)院就將生態(tài)補償建設(shè)納入重點工作內(nèi)容，2010年，又將生態(tài)補償條例列入立法計劃，可是一直沒有實質(zhì)進展。這除了現(xiàn)實條件的制約，也在一定程度上反映出生態(tài)補償制度建設(shè)尚未得到充分的重視。

(二)公平正義的缺失

“正義是社會制度的首要價值”。森林生態(tài)效益補償制度的生命力不是在于是否對生態(tài)保護者的個人利益犧牲進行了補償，而在于是否給予了合理的補償。2012年，除了中央財政，已有27個省(區(qū)、市)建立了省級財政森林生態(tài)效益補償基金，中央和地方財政補償一共達到了184億元。這個數(shù)字雖然比最初投入翻了幾番，但是平均到18.7億畝的公益林，每年每畝的補償金額平均只有7元錢。這個標準不僅遠不如外出打工收入，也與林地的經(jīng)濟效益嚴重脫節(jié)。例如補償標準位于全國中等水平的安徽省，集體所有的公益林，2013年補償標準提高到了每年每畝15元。而出租林地的年租金是每畝25元左右，商品林種毛竹的年收益約每畝500元，分別是公益林補償?shù)?.5倍和50倍。按照2012年安徽省的惠農(nóng)政策，種糧農(nóng)民每年每畝耕地可獲得的直接經(jīng)濟補貼不下于77元?；偷难a償標準，體現(xiàn)了當(dāng)前森林生態(tài)效益補償制度公平正義的缺失。長此以往，公益林管護質(zhì)量必將下降，這又會產(chǎn)生與建立森林生態(tài)效益補償制度的意義南轅北轍的效果。

(三)利益協(xié)調(diào)機制的缺失

權(quán)利在實現(xiàn)的過程中，不可避免地需要考慮不同利益、不同權(quán)利的平衡，有時候不得不有所取舍。從目前的情形看，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟與生態(tài)利益方面，我們做的遠遠不夠。首先，經(jīng)營者意志被忽略，無法把握利益平衡點。集體林權(quán)制度改革將公益林承包到戶，在名份上是優(yōu)化了產(chǎn)權(quán)，激勵了公益林管護，可是公益林的經(jīng)營嚴格處于政府的掌控之中，對于生態(tài)效益的轉(zhuǎn)化，經(jīng)營戶沒有任何發(fā)言權(quán)。其次，森林生態(tài)效益補償標準一刀切，違背了利益協(xié)調(diào)的現(xiàn)實性。利益協(xié)調(diào)的基本準則是具體問題具體對待，但是在我國，除了簡單劃分國有、集體、個人所有公益林，不管林種，不論區(qū)域，甚至不跟蹤生態(tài)效益產(chǎn)出，森林生態(tài)效益補償標準都是一樣的。再有，維護經(jīng)濟生態(tài)平衡沒有多樣舉措，森林生態(tài)效益補償獨臂難撐。森林生態(tài)發(fā)展并不是一味的“堵”和“禁”，合理的經(jīng)濟利用不僅不會破壞森林生態(tài)，還會有利于森林環(huán)境保護，激勵林農(nóng)保護森林?！秶壹壒媪止芾磙k法》是承認并允許對公益林進行相適應(yīng)的經(jīng)營開發(fā)的，然而，政府對公益林的管理政策始終是“管嚴管死”，公益林經(jīng)營實際上是很難實現(xiàn)的。

三、對策建議

(一)維護正義，加快相關(guān)立法

正義是社會制度的首要美德和最高成就。但需要我們認真探討的不是如何確證這一點，而是如何達成這一制度美德。實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償制度的正義，關(guān)鍵就是要厘清森林生態(tài)效益補償法律關(guān)系中各個法律主體的權(quán)利和義務(wù)，對生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的提供者給予合理補償。首先，實現(xiàn)立法的完整性。森林生態(tài)效益補償面臨的現(xiàn)實經(jīng)常是“無法可依”、“有法不明”。實現(xiàn)其立法的體系化，就是要深化該制度的頂層設(shè)計，明確制度內(nèi)涵，圍繞制度價值，細分權(quán)利義務(wù)，完善權(quán)利救濟。其次，增強具體規(guī)定的可操作性。及時清理、修改和完善現(xiàn)行的規(guī)范，使之更加合理，也是立法工作的重要組成部分。比如《森林法》規(guī)定違法進行采種、采脂活動的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國《森林法》和相關(guān)法律并沒有規(guī)定如何才是合法采種、采脂，也沒有統(tǒng)一的關(guān)于采種、采脂的技術(shù)指導(dǎo)性文件。再有，落實現(xiàn)有權(quán)利。法律的生命力在于實施，阻礙權(quán)利的實現(xiàn)，就是最大的不公平。保護生態(tài)，不代表停止經(jīng)濟發(fā)展。公益林是可以適當(dāng)經(jīng)營的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法為經(jīng)營戶創(chuàng)造適當(dāng)經(jīng)營的條件，而不是一味“管嚴管死”。

(二)尊重市場，完善激勵舉措

我國林權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，林地屬性只區(qū)分國有和集體所有，但是林木權(quán)屬包括國有、集體和個人所有。通過集體林權(quán)制度改革，林地使用權(quán)又逐步與所有權(quán)分離，個人對公有屬性的林地又享有了帶有明顯私有性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)。在產(chǎn)權(quán)私有化的情形下，保障足夠的公共產(chǎn)品和無價格產(chǎn)品供應(yīng)，需要的是政府有效的參與和調(diào)控，根本方法就是對私人產(chǎn)業(yè)提供公共物品的行為通過利益的引導(dǎo)、收益的差異化進行激勵。所以，森林生態(tài)效益補償應(yīng)當(dāng)是根據(jù)實際情況，充滿差異的。首先，森林生態(tài)效益補償要尊重市場規(guī)律。提供的公共物品，如果能夠具有市場價值，個人才會有動力對公共事業(yè)進行投資。作為生態(tài)產(chǎn)品的提供者，公益林經(jīng)營戶有權(quán)參與生態(tài)補償市場，促進生態(tài)產(chǎn)品合理價格的形成。其次，補償主體權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)。當(dāng)前，完善補償責(zé)任的重點，就是要使補償主體權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)，收益支出相匹配，同時按照“誰受益，誰補償”的原則，確定補償主體，讓生態(tài)提供者的權(quán)利具有明確的請求目標。再有，管護責(zé)任要實現(xiàn)軟著陸。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，區(qū)分林種、生態(tài)價值、碳匯量的增長情況等，實現(xiàn)補償差異化，促進管護主動性，更好地實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償?shù)囊饬x和目的。

(三)加強實踐，探索補償新形式

美國最高法院霍姆斯大法官有句名言:“法律的生命力不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！狈傻慕?jīng)驗來自于社會實踐。森林生態(tài)效益補償制度的完善，離不開補償實踐提供的有益經(jīng)驗。當(dāng)前，國內(nèi)外都紛紛開展了很多生態(tài)補償創(chuàng)新實踐，對于我國相關(guān)制度的完善很有借鑒意義。這些經(jīng)驗基本可以歸納為三種類型:一是政府購買，比如占全國森林總面積的34%的德國公益林，完全由政府直接經(jīng)營管理。我國在貴州省也開展了試點，由政府收購個人投資營造的重點公益林。二是公共事業(yè)補貼，如福建省綜合參考生態(tài)公益林數(shù)量及其對流域的貢獻大小、地方經(jīng)濟發(fā)展水平，按每年每噸用水量承擔(dān)生態(tài)補償金。三是生態(tài)補償一體化，根據(jù)近期一份國際環(huán)境與發(fā)展研究所的報告，在全球287個森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費項目中，有61個是與流域生態(tài)服務(wù)直接相關(guān)。國內(nèi)外森林生態(tài)效益補償實踐給予我們?nèi)c啟示:一是落實補償離不開政府的有效參與，政府有責(zé)任積極主動地開展創(chuàng)新實踐;二是生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)一體化，讓各類生態(tài)資源能夠共享生態(tài)收益;三是補償實踐要因地制宜，尊重市場、尊重規(guī)律、尊重各地發(fā)展實際水平。

(四)結(jié)合國情，協(xié)調(diào)現(xiàn)實利益

權(quán)利是具體的，法律的實踐受制于社會的現(xiàn)實條件。在這個資源“適度匱乏”的社會，人的社會性和有限理性，決定了利益沖突是不可避免的，也決定了利益妥協(xié)是必須選擇的。何為合理的森林生態(tài)效益補償，是一個利益衡量問題，各國國情不同，取舍也不同。一方面，我國處于社會主義初級發(fā)展階段，經(jīng)濟水平不高，生產(chǎn)力不夠發(fā)達，“林業(yè)大縣”往往是“財政小縣”。另一方面，由于前期發(fā)展缺少生態(tài)規(guī)劃，環(huán)境污染問題越來越引起人們的重視。保護環(huán)境是一種利益，發(fā)展經(jīng)濟也是一種利益。不同群體對生存、發(fā)展與環(huán)境的需求都有權(quán)利得到滿足。美國心理學(xué)家亞伯拉罕馬斯洛的需求層次理論將人的需求分成生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，他指出，在多種需要未獲滿足時，首先應(yīng)當(dāng)滿足迫切需要，這樣才能顯示出激勵作用。所以，生存、發(fā)展與環(huán)境利益沒有位階，政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況，協(xié)調(diào)利益，分層次地滿足不同需求，實現(xiàn)社會效益最大化。

作者：吳楠單位：安徽省社會科學(xué)院科研處