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本文作者：趙墅艷工作單位：貴州民族大學法學院

一、貴州地區(qū)防治石漠化完善生態(tài)補償法律機制的必要性分析

（一）貴州地區(qū)治理石漠化的需要

貴州地處巖溶生態(tài)脆弱區(qū)，巖溶出露面積占全省國土總面積的一半以上，絕大部分區(qū)域?qū)儆谝琢苋軈^(qū)域。而貴州省石漠化的面積和程度居全國之首，其石漠化危害程度最深、最廣。石漠化直接造成水土流失、生物種群單一，地區(qū)貧困，嚴重阻滯了貴州社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，治理石漠化已經(jīng)刻不容緩。治理石漠化、環(huán)境修復(fù)、重塑生態(tài)系統(tǒng)需要大量的人力、物力的投入，而自然生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有非排他性、消費上的非競爭性的公共物品屬性，生態(tài)環(huán)境保護的外部性也使得搭便車的心理廣泛存在。只有構(gòu)建完善的防治石漠化生態(tài)補償法律機制，才能使得封山育林、坡地綜合治理石漠化真正落到實處，保護石漠化防治者的合法權(quán)益，平衡貴州地區(qū)和兩江流域區(qū)域之間的利益關(guān)系。（二）構(gòu)筑兩江上游生態(tài)屏障的需要貴州地區(qū)位于長江、珠江兩大流域的上游，生態(tài)區(qū)位極其重要，發(fā)揮著重要的生態(tài)屏障的作用。為了防治石漠化，貴州地區(qū)已經(jīng)投入了大量的人力和物力，而貴州地區(qū)屬于生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后的省份，地區(qū)貧困問題仍然是主要問題。防治石漠化、構(gòu)筑兩江上游生態(tài)屏障需要封山育林，植被修復(fù)，需投入大量的資金綜合治理石漠化。貴州地區(qū)的廣大人民群眾也需要求生存，求經(jīng)濟發(fā)展，這使得構(gòu)筑兩江上游生態(tài)屏障與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。只有完善防治石漠化生態(tài)補償法律機制，才能解決地區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，平衡利益分配，解決上游區(qū)投入而下游區(qū)受益的問題，實現(xiàn)公平，保護石漠化治理者的合法權(quán)益。

（三）保護生物多樣性的需要

貴州巖溶區(qū)域石漠化的擴展惡化了生態(tài)環(huán)境，石漠化區(qū)域的土壤稀薄且土壤貧瘠，水分下滲嚴重，不能涵養(yǎng)植被，土壤流失、土地退化日益嚴重。缺土少水的惡劣生態(tài)環(huán)境造成植物種群數(shù)量下降，只有耐旱性的植物才能在惡劣的生態(tài)環(huán)境中存活，直接導致了生物多樣性銳減，植被結(jié)構(gòu)趨向單一。植被結(jié)構(gòu)單一化直接導致水土流失的加劇，石漠化面積擴展，在惡性循環(huán)中有些石漠化嚴重區(qū)域甚至寸草不生。完善的防治石漠化生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建就成為當務(wù)之急。只有完善防治石漠化的生態(tài)補償機制，變陡坡開墾為林草植被保護，綜合治理坡地水土流失問題，植草種樹，涵養(yǎng)水源，封山育林，才能保護生物多樣性，減低石漠化的危害程度。

二、貴州防治石漠化生態(tài)補償機制構(gòu)建中存在的問題

（一）防治石漠化生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)缺失

目前，我國在《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》中已經(jīng)有生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，國務(wù)院在《關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》中指出繼續(xù)實施石漠化綜合治理等重點生態(tài)工程，逐步建立生態(tài)補償機制，促進人與自然和諧相處的戰(zhàn)略格局。為了防治石漠化，完善生態(tài)補償法律機制，貴州省在生態(tài)保護上也進行了積極的探索和實踐。貴州省人大常委會頒布的《貴州省環(huán)境保護條例》中已經(jīng)明確規(guī)定逐步建立完善生態(tài)補償機制。國務(wù)院也已經(jīng)批準了《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》?？梢哉f，防治石漠化，構(gòu)建生態(tài)補償法律機制已經(jīng)取得了一定的成果。但是，相關(guān)的法律法規(guī)中僅有對生態(tài)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定，在實際運用中不具有可操作性，并不能滿足防治石漠化全面建立生態(tài)補償機制的需求。在實際操作中，針對石漠化區(qū)域生態(tài)補償問題，沒有相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定生態(tài)補償?shù)臉藴?、補償?shù)臄?shù)額，補償?shù)姆绞?，這就會造成補償標準隨意性大，補償不到位，使得治理石漠化者的利益無法得到即時、全面的補償。利益分配不公會導致治理石漠化者的積極性遭受挫敗，防治石漠化的成效大打折扣。

（二）防治石漠化生態(tài)補償資金來源單一缺乏有效監(jiān)管

貴州省在《貴州省環(huán)境保護條例》中已經(jīng)明確規(guī)定省人民政府應(yīng)當將生態(tài)環(huán)境補償納入地方政府財政轉(zhuǎn)移支付體系，逐步建立完善生態(tài)補償機制。目前，雖已經(jīng)確立生態(tài)補償?shù)臋C制，但是生態(tài)補償只限于原則性的規(guī)定，缺乏對生態(tài)補償具體的法律法規(guī)的規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全，生態(tài)補償?shù)某绦蛞?guī)則缺失致使生態(tài)補償中資金運作缺乏規(guī)范化，且沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制來保證生態(tài)補償費用在防治石漠化中的使用。防治石漠化中生態(tài)補償資金運用的監(jiān)督機制的缺位，使得生態(tài)補償費用在防治石漠化中極可能并未用于石漠化的防治，而是被擠占、挪用、截留。這會使得真正治理石漠化者得不到全面、有效的補償。補償機制的等值性缺乏將嚴重影響補償資金的使用效率，嚴重影響防治石漠化的成效。此外，在石漠化防治中生態(tài)補償資金多來源于政府財政撥款，生態(tài)補償資金籌措以財政轉(zhuǎn)移支付為主，政府財力有限，資金來源單一。

（三）缺乏有效的防治石漠化生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制

目前，貴州在治理石漠化過程中尚未形成完善的防治石漠化的生態(tài)補償管理體制，各相關(guān)部門對于生態(tài)補償設(shè)立自身的補償標準，遵循自身設(shè)立的生態(tài)補償程序，部門分割現(xiàn)象嚴重，各行其是的補償方式降低了防治石漠化的生態(tài)補償費用的利用效率，不利于生態(tài)補償費用的集中管理。地區(qū)分割、部門分割更是在解決跨省區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源補償問題時面臨瓶頸，這造成跨區(qū)域省際之間的橫向生態(tài)補償機制斷裂。此外，防治石漠化中生態(tài)補償機制中缺乏專業(yè)的技術(shù)人員與技術(shù)支撐，尚未形成完善的防治石漠化生態(tài)效益價值評估體系，這使得上級部門在對跨地區(qū)跨部門的生態(tài)補償調(diào)節(jié)與協(xié)調(diào)中，缺乏依據(jù)與標準，使得縱向的生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制無法有效的發(fā)揮。防治石漠化生態(tài)補償管理機制中存在的問題將嚴重阻礙生態(tài)補償機制長期性、穩(wěn)定性的發(fā)揮，完善防治石漠化中生態(tài)補償機制已經(jīng)刻不容緩。

三、完善貴州地區(qū)防治石漠化生態(tài)補償法律機制

（一）完善防治石漠化生態(tài)補償法律制度

完善防治石漠化生態(tài)補償法律制度，對于阻滯石漠化面積進一步擴大，保護防治石漠化者的合法權(quán)益，重塑激勵機制，確保環(huán)境保護中經(jīng)濟利益的合理分配，實現(xiàn)公平，實現(xiàn)貴州本地經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。貴州雖在《貴州省環(huán)境保護條例》中確立了生態(tài)補償?shù)臋C制，但只是停留在原則性規(guī)定的層面，并未針對防治石漠化中生態(tài)補償?shù)臉藴省ο?、范圍作出明確規(guī)定。因此，貴州要完善防治石漠化的生態(tài)補償法律制度，必須完善防治石漠化生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，出臺符合貴州實際的具有可操作性的生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。筆者建議針對日益嚴重的石漠化現(xiàn)象，貴州省應(yīng)出臺生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，應(yīng)以法律的形式明確規(guī)定防治石漠化中生態(tài)補償?shù)臉藴?、補償對象、補償資金的來源、補償方式、相關(guān)利益主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及法律責任，明確規(guī)定防治石漠化中生態(tài)補償?shù)某绦?，使得防治石漠化中生態(tài)補償機制在實際運用中具有強有力的法規(guī)的保障，增加防治石漠化生態(tài)補償法規(guī)的適用性，增加其執(zhí)行力，使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)者的合法權(quán)益能夠得到保護，提升保護環(huán)境、生態(tài)修復(fù)的積極性。也使得防治石漠化的成效落到實處，保護植被、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性，更好地發(fā)揮貴州省對于兩江流域的生態(tài)屏障的作用，實現(xiàn)石漠化防治的長期性、穩(wěn)定性，平衡貴州省和兩江流域的經(jīng)濟利益，實現(xiàn)生態(tài)效益的最大發(fā)揮。

（二）拓寬融資渠道完善監(jiān)督機制

防治石漠化中生態(tài)補償機制的長期性、穩(wěn)定性的開展關(guān)鍵在于資金的積累。只有拓寬融資渠道，完善監(jiān)督機制，保障防治石漠化中生態(tài)補償資金的運用，才能對生態(tài)保護者的補償?shù)轿?，發(fā)揮生態(tài)補償?shù)恼嬲齼r值。從縱向資金來源的角度分析，爭取中央對貴州省的更多的財政支持，用于生態(tài)補償防治石漠化，確保生態(tài)補償機制的成效，實現(xiàn)對石漠化的綜合治理。其次，完善橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，打破地區(qū)分割、部門分割，由上級部門進行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)兩江流域生態(tài)獲益區(qū)對貴州地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，開發(fā)區(qū)對生態(tài)保護區(qū)的財政轉(zhuǎn)移，積累資金，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)拈L效機制，達成防治石漠化的既定目標，解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，實現(xiàn)貴州地區(qū)甚至是兩江流域的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。再次，拓寬融資渠道，建立生態(tài)補償基金，設(shè)立貴州省生態(tài)補償領(lǐng)導小組對生態(tài)補償資金進行監(jiān)督管理，可以吸收個人、社會組織的捐贈，積累資金，使得廣大公眾廣泛參與到防治石漠化中，確立生態(tài)補償資金審計制度，完善生態(tài)補償程序，明確違反生態(tài)補償資金管理的法律責任。只有構(gòu)建完善的防治石漠化生態(tài)補償資金監(jiān)督管理機制，才能避免挪用、截留生態(tài)補償資金的情況，使得生態(tài)補償資金補償?shù)轿?，保障生態(tài)補償資金補償?shù)牡戎敌?，保障防治石漠化中生態(tài)保護者的合法權(quán)益。

（三）提升生態(tài)保護意識完善防治石漠化生態(tài)補償管理體制

針對石漠化地區(qū)的生態(tài)補償問題，當務(wù)之急是建立完善的生態(tài)補償機制，提升環(huán)境保護的意識，以此調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境相關(guān)者之間的利益關(guān)系，真正做到“誰受益誰補償”，在人類謀求發(fā)展的同時保護生態(tài)環(huán)境。貴州地區(qū)已經(jīng)投入了大量的人力和物力治理石漠化，但是石漠化的面積仍然在蔓延，治理石漠化仍然需要大量資金的投入，而貴州地區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，當?shù)厝嗣袂笊媲蟀l(fā)展的愿望相當迫切，只有完善生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制，打破地區(qū)分割、部門分割，以石漠化防治成效為總體視角，破除部門利益觀，設(shè)立生態(tài)補償管理小組，才能協(xié)調(diào)各部門之間利益，建立防治石漠化生態(tài)補償?shù)挠行C制。生態(tài)補償領(lǐng)導小組應(yīng)該對防治石漠化生態(tài)補償資金運用進行監(jiān)督，對石漠化生態(tài)補償工作進行協(xié)調(diào)與獎懲。構(gòu)建石漠化生態(tài)效益價值評估體系，發(fā)揮上級部門對跨地區(qū)跨部門的生態(tài)補償機制的協(xié)調(diào)作用。只有完善石漠化防治生態(tài)補償管理體制才能解決貴州地區(qū)日益激烈的地區(qū)貧困與脆弱的環(huán)境保護之間的矛盾，解決貴州地區(qū)發(fā)展與兩江流域生態(tài)保護之間的矛盾，使得生態(tài)補償機制能夠長期、穩(wěn)定的發(fā)揮效用，遏制石漠化蔓延的速度。