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一、我國留置盤查的現(xiàn)狀與存在的問題

(一)現(xiàn)狀

1、立法現(xiàn)狀

我國留置盤查的相關制度規(guī)范的內(nèi)容主要在以下幾部法律和司法解釋中：《人民警察法》、《公安部關于公安機關執(zhí)行(人民警察法)有關問題的解釋》、《城市人民警察巡邏規(guī)定》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《中華人民共和國居民身份證法》、《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》。從我國留置盤查制度的相關規(guī)定來看。我國的留置盤查制度主要規(guī)定在行政法律中，很大程度上是將它作為一種行政警察活動來調(diào)整，而不是一種刑事司法活動。

2、實務現(xiàn)狀

“不愿用、不敢用”與“濫用”并存。《中華人民共和國人民警察法》以及相關的司法解釋對留置盤查這一權力的規(guī)定過于籠統(tǒng)，加上一些社會因素，在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些帶有普遍性的問題：超范圍盤查、超時留置、留置盤查期間刑訊逼供等各種違法違紀行為時有出現(xiàn)。尤其是2004年之前，全國各地接二連三地發(fā)生被留置盤問人員非正常死亡事件。公安部根據(jù)當時情況的需要出臺了《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，在審批、法律文書、留置報備等一整套程序上作了詳細的規(guī)定，這使得部分基層民警覺得操作較為復雜，且容易出錯，怕被追究責任，因而開始減少使用留置盤查而改用其他措施。但是與此同時，濫用留置盤查的現(xiàn)象也依然存在。

(二)存在的問題

l、留置盤查制度運行中出現(xiàn)的問題

(1)留置盤查的適用對象不當擴大。現(xiàn)行法律對留置盤查適用的標準、范圍和深度規(guī)定不清，導致留置盤查權的濫用，最突出的就是適用對象不當擴大?！度嗣窬旆ā返?條只規(guī)定對符合四種情形的違法犯罪嫌疑人采取留置盤問，對于具體適用的標準未作出規(guī)定。雖然2004年公安部出臺的《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》對于《人民警察法》第9條所列的四種情形作了相對詳細的解釋性規(guī)定，但是對警察的留置盤查權卻未作應有的限制?，F(xiàn)實中留置盤查主要依靠警察的個人主觀判斷，盤查對象被隨意擴大，導致一系列侵犯人權的現(xiàn)象發(fā)生。

(2)留置盤查的強度過大。法律對留置盤查具體行使過程控制的缺位，使刑事強制手段在盤查實務中被大量使用，導致盤查力度超越了其應有的范圍。

(3)留置盤查的時間過長。我國《人民警察法》規(guī)定留置盤問的時間一般為24小時，特殊情況可延長至48小時，而傳喚、拘傳最長才12小時。留置盤問后又拘傳的，時間可長達6o小時，嚴重限制了公民的人身自由。

2、作為一項法律制度，留置盤查缺少必要的制度配合

(1)留置盤查缺乏法律監(jiān)督。由于留置盤查法律性質(zhì)不清，未列入刑事訴訟的范圍，故留置盤查不受刑事訴訟程序的約束，也就不受人民檢察院的刑事法律監(jiān)督。公安機關兼具行政機關和司法機關的雙重身份．行使行政警察職權和刑事司法職權，集留置盤查決定權、執(zhí)行權于一身，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，必然導致權力的濫用。

(2)留置盤查缺乏與刑事強制措施的協(xié)調(diào)一致。留置盤查成為一種“準強制措施”。雖然彌補了拘傳、拘留強制措施在適用中的一些缺陷，但也與拘傳、拘留存在不協(xié)調(diào)之處，并且沖擊了我國的刑事強制措施體系。從某種角度講，拘傳的實際功能已為留置盤查所取代。甚至在實踐中為便于調(diào)查取證，查清事實．存在留置盤查與拘傳交叉使用的現(xiàn)象。

(3)留置盤查缺乏司法救濟。留置盤查作為一種限制公民人身自由的措施，使用不當會侵犯公民合法權益，被盤問人有權尋求法律救濟。雖然我國法律對留置盤查的司法救濟作了一些規(guī)定，但對損害的界定、侵犯行為的確認等有關內(nèi)容的規(guī)定過于原則，缺乏具體的依據(jù)和標準，這使得現(xiàn)實中當事人難以尋求行之有效的司法救濟。

(三)原因分析

l、理念問題——“兩重兩輕”(重實體、輕程序，重打擊、輕保護)在我國．“兩重兩輕”的思想由來已久、根深蒂固，無論是立法還是司法都過分強調(diào)實體價值而輕視程序價值，強調(diào)打擊犯罪而輕視人權保障。留置盤查其程序簡單，適用靈活．只要公安機關認為有違法犯罪嫌疑即可對當事人留置盤查，不僅如此．為了查清案情，超時間、超范圍留置盤查，不表明身份，不履行審批手續(xù)，不通知當事人的家屬等一系列違背程序、輕視權利的事情時有發(fā)生。這種執(zhí)法價值取向直接損害了當事人的合法權益，是缺乏程序意識、缺乏人權保障理念的一種突出反映。

2、對留置盤查制度本身的認識問題我國留置盤查制度運行的現(xiàn)狀和存在的問題，事實上說明對于留置盤查制度本身的認識存在問題。問題一．對留置盤查的法律性質(zhì)認識不清。由于現(xiàn)行法律對留置盤查的法律性質(zhì)規(guī)定不清，使得事實上兼具行政性和司法性的留置盤查游離于刑事訴訟程序之外，無法接受人民檢察院的監(jiān)督?？梢哉f，留置盤查的法律性質(zhì)不清是造成一切問題的根源，要解決以上諸問題，必須首先明確留置盤查的法律性質(zhì)。問題二．實踐中對于留置盤查制度的定位存在問題。留置盤查制度在很大程度上是定位于預防犯罪行為的發(fā)生．而非以偵查犯罪為原始動力。但是警察的留置盤查權作為一種“低能見度”的權力，如若定位存在偏差，則其在實踐中的樣態(tài)與制度設計之初衷必定會發(fā)生偏離。我國的留置盤查制度實踐中的樣態(tài)與制度設計初衷是不一致的．從根本上講是留置盤查制度的定位存在問題。

3、立法不完善造成實踐中的執(zhí)行缺乏規(guī)范性我國的留置盤查制度主要規(guī)定在《人民警察法》、《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》等一系列行政法律中，《刑事訴訟法》未對此作出規(guī)定，使得留置盤查主要受行政法律關系的調(diào)整，而不受刑事訴訟程序的調(diào)整。而留置盤查與刑事司法活動密切相關。已成為絕大多數(shù)刑事案件的必經(jīng)程序，這就造成公安機關在刑事司法活動中運用留置盤查時缺乏相應的法律依據(jù)，濫用留置盤查權成為法律存在疏漏情況下出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。

二、留置盤查存在之必要性與可行性分析

實踐中都存在著諸多問題，但是留置盤查制度的存在有其必要性。

(一)必要性之分析

1、從制度本身的應然性方面分析制度本身的應然性往往是一些抽象的理念、概念、范疇、原則或者思想。具體到留置盤查制度，就是設立留置盤查制度的理念、原則、范疇等。盤查制度在設立之初是國家有關機關為維護和實施社會公共秩序的管理，預防和制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)所采取的臨時性約束或處置的限權性行為。人們在設計盤查制度之初，就對其做了預設，或者說對盤查制度的社會效果有了一定的期待。留置盤查不是我國的首創(chuàng)，更不是獨創(chuàng)。不論是大陸法系國家還是英美法系國家，均在其正式立法或司法實踐中認可警察運用盤查權的合法性，而且盤查已成為世界各國警察在治安管理活動中最常用、也最有效的管理手段之一。

2、從制度本身的實然性方面分析就留置盤查制度而言。其實然性在一定程度上更容易為人們所感受，因而也就更能表明其存在的必要性。由于盤查具有犯罪預防與追訴犯罪的巨大功效，在各國的警務實踐中盤查都被高度重視與充分運用。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，“北京自2004年7月至2005年5月，通過在地鐵內(nèi)巡邏盤查，查處治安案件8000余件。刑事案件1O余起；治安拘留900余人、刑事拘留10余人?！倍哐芯克{(diào)查顯示，“倫敦警察每年攔阻嫌疑人150萬人次，從而發(fā)現(xiàn)違法犯罪者1O萬人左右。”可見，盤查作為一項公共安全管理措施．因為其對預防和查處違法犯罪的有效性，留置盤查作為一種制度，其本身所發(fā)揮的實際功效是得到廣泛認同的。

(二)可行性之分析

第一，從立法的角度。留置盤查在維護社會秩序與實現(xiàn)公共利益上的重要價值是與盤查行為本身的制度危險性并存的。事實上，立法是完全有能力、有條件、有可能解決這一矛盾的。在我國，留置盤查之所以遭到質(zhì)疑，很大程度上是因為立法中存在的問題在實踐中有了擴大化的表現(xiàn)。從世界范圍來看，許多國家的留置盤查制度運行良好，并在社會中發(fā)揮著積極的功效，這完全能夠說明立法完備條件下的留置盤查制度是可行的。筆者認為，雖然留置盤查無論是在立法上還是在實第二，從實踐的角度。留置盤查制度的司法實踐從正反兩個方面反映著其作為一項制度所具有的維護社會秩序和侵犯公民權益的品質(zhì)。留置盤查制度只要在實踐中得到良好的規(guī)范，將對公民權益的侵犯弱化到最低點，那么這一制度的實踐是能夠得到支持的。實踐中的規(guī)范執(zhí)行是可以預期的，當然也是可以實現(xiàn)的。

三、留置盤查的法律適用問題之一般探討

(一)設計留置盤查制度應遵循的原則

1．必要性原則必要性原則是指立法機關或行政機關在能夠相同有效地實現(xiàn)目標的諸多手段中，應該選擇對個人權利最小侵害的措施。故對必要性精神的把握，就轉(zhuǎn)化為對“相同有效”、“個人權利”和“最小侵害”等相關概念的正確理解。而合理性和公共性之要求則為必要性之最低限度的內(nèi)容?！昂侠硇栽瓌t”是基于現(xiàn)代國家權力運用理性化的要求而對警察盤查權的一種實質(zhì)規(guī)制，其目的是防止盤查權的輕易乃至隨意啟動，進而侵犯公民基本人權。而公共性原則要求盤查作為一項公權力．其啟動應當以維護公共秩序為目標。因此，留置盤查的適用要以合理性和公共性為基礎才能具有必要性。

2．比例性原則比例原則要求盤查主體的行為不能超過必要限度．行為的實施與其所追求的目的之間要保持一定的平衡。具體來說應當包含三層含義：一、采取的方法應有助于目的之達成；二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、采取的方法所造成的損害不得與欲達成目的之利益顯失平衡。

3．法律保留原則法律保留原則的基本內(nèi)容是．國家的某些事務必須保留給立法者以法律規(guī)定之，否則行政權不得為之。換言之，對于特定領域的行政行為，沒有法律的明文依據(jù)．行政機關不得為之。警察盤查權關乎公民的人身自由．沒有法律的明確授權，警察機關不得享有。

(二)留置盤查的適用標準

留置盤查在不同法系的國家有著不同的適用標準。一般來說，適用標準的確立與法文化環(huán)境以及法文化傳統(tǒng)是密切相關的。如，在美國將“合理懷疑”作為盤查的啟動標準，英國的適用標準是“合理理由懷疑”，日本的適用標準為“合理判斷后有相當理由足認”。德國為“具體危險”，即依一般生活經(jīng)驗客觀判斷，預料短時間內(nèi)極可能形成傷害的一種狀況。上述關于留置盤查的適用標準雖然在表述上有所不同，在內(nèi)容上也存在差異，但是經(jīng)過比較研究，不難發(fā)現(xiàn)他們之間存在以下三方面的相似之處：第一，它們的內(nèi)容是趨同的，懷疑犯罪可能正在發(fā)生、即將發(fā)生或已經(jīng)實施完畢；第二，這些標準都是相對靈活的，具有彈性的概念，所提倡的是一種普通人的常識性判斷標準；第三，上述標準的適用通常都屬于自由證明模式的范疇。

(三)留置盤查的基本構成要件

1、主體要件除法律授權的主體，其他任何人不得行使該權力。

2、適用對象盤查適用對象的確定在很大程度上受適用標準的影響，亦或者說適用標準決定著適用對象的范圍。但是無論是在怎樣的適用標準下確定的適用對象．他們事實上都具有一定的共性。即，第一，不特定的人；第二，有合理理由懷疑其有違法犯罪嫌疑。

3、程序要件雖然盤查具有程序簡潔的特點，但其啟動與運行仍須符合相應的程序性要求。(1)通過事先確定盤查的區(qū)域和場所來限制警察的自由裁量權。(2)由司法機關對身份證檢查、核查活動理由的可行性、合法性、真實性進行事后的審查監(jiān)督。(3)立法嚴格設定盤查的具體程序。

4、監(jiān)督機制任何一項法律制度，尤其是制度的運行可能觸及公民權益的法律制度，都需要相應的監(jiān)督機制與之配套，才能確保法律制度的順暢運行。一個完整的運行良好的監(jiān)督機制包括內(nèi)部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系兩個部分，留置盤查制度的內(nèi)部監(jiān)督主要是來自部門內(nèi)的監(jiān)督．這種監(jiān)督可以通過規(guī)范執(zhí)行程序予以實現(xiàn)，也可以單獨設立專門的部門進行監(jiān)督。外部監(jiān)督則主要是部門間的監(jiān)督，一般是由作為法律監(jiān)督機關的部門對執(zhí)法機關的行為進行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)問題則引發(fā)必要的制裁與救濟措施的實施。

5、制裁與救濟措施法治國家均規(guī)定，實施盤查行為的人違法時。尤其是有暴力攻擊行為時，負民事賠償責任、刑事責任及行政懲戒責任。同時規(guī)定，通過盤查所獲取的證據(jù)不得在法庭上使用。此外，不同的國家對盤查的相對人所提供的救濟模式不盡一致。例如美國只存在刑事訴訟內(nèi)部救濟而不存在行政救濟，而德國、日本等大多數(shù)國家同時設定了行政救濟與刑事訴訟內(nèi)部救濟兩種方式。