導(dǎo)語：探析中國林業(yè)物權(quán)的法制健全一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用越來越突出，建立完善的林業(yè)物權(quán)制度，進(jìn)而有效地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國林業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國林業(yè)物權(quán)制度的現(xiàn)存問題進(jìn)行分析，并提出制度完善和構(gòu)建的建議。

關(guān)鍵詞：林業(yè)物權(quán)林權(quán)權(quán)屬客體權(quán)能

物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)；用益物權(quán)又包括土地承包經(jīng)營權(quán)等四類。物權(quán)的客體包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，還包括法律規(guī)定可以作為物權(quán)客體的一些權(quán)利。物權(quán)設(shè)定的目的在于明晰物的權(quán)屬，發(fā)揮物的效用。因此，隨著我國《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，人們通常所說的“林權(quán)”也就被進(jìn)一步合理限定為林業(yè)物權(quán)，它必須納入到《物權(quán)法》的框架中來。

一、林業(yè)物權(quán)的涵義及性質(zhì)

“林權(quán)”在法律上并沒有明確的定義，根據(jù)《中華人民共和國森林法》第3條規(guī)定，一般認(rèn)為“林權(quán)”主要是指權(quán)利人對(duì)森林、林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)?！傲謾?quán)”的特殊性在于其客體的復(fù)合性，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和特定權(quán)利?！傲謾?quán)”作為物權(quán)的一種，其權(quán)利構(gòu)成也隨著物權(quán)的演進(jìn)而不斷變化、完善，不過與其他物權(quán)種類不同的是，行政命令在“林權(quán)”的設(shè)定和演變過程中占據(jù)了比法律更為重要的地位。在政令推動(dòng)下，“林權(quán)”所包含的內(nèi)容并不穩(wěn)定，沒有充分發(fā)揮物權(quán)的完整的效力，這使得“林權(quán)”的設(shè)定飽受詬議。

具體來說，“林權(quán)”的權(quán)利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環(huán)境等。林地根據(jù)所有權(quán)性質(zhì)的不同可劃分為國家所有和集體所有[2]，《中華人民共和國物權(quán)法》第48條、第58條、第60條也分別對(duì)不同主體規(guī)定了所有權(quán)的行使。林地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)有多種形式，包括自主經(jīng)營、承包經(jīng)營、股份制經(jīng)營及其他經(jīng)營方式。其特征為在保持公有制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離。林地所有權(quán)人保留了林地的最終處置權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，林地所有權(quán)人和使用權(quán)人不一致的情況下，林木所有權(quán)人一般為林地使用權(quán)人。林地使用權(quán)人培育林木，并對(duì)其培育的林木擁有所有權(quán)和流轉(zhuǎn)利益。林地使用權(quán)人的權(quán)利客體一般也包括了林上、林中、林下的其他自然資源。因此在討論林權(quán)的含義時(shí)，必須區(qū)分所有權(quán)人和使用權(quán)人所擁有的不同權(quán)能，以及兩者之間權(quán)能的此消彼長狀況。

我國關(guān)于林業(yè)物權(quán)的法律規(guī)定大致可分成兩部分，一部分直接以林木和林地作為定義對(duì)象，如《物權(quán)法》和《森林法》中對(duì)森林的所有權(quán)屬規(guī)定，另一部分將林地歸類為特殊性質(zhì)的土地，視同土地加以管理，如《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》中對(duì)林地承包經(jīng)營權(quán)及其他權(quán)益的規(guī)定。綜合各時(shí)期的法律法規(guī)，完整的林業(yè)物權(quán)應(yīng)當(dāng)包括如下具體權(quán)能：1.依法享有的采伐權(quán)以及由此引申出來的運(yùn)輸權(quán)、交易權(quán)；2.林上、林中、林下資源的采集利用權(quán)；3.征、占林地補(bǔ)償權(quán)；4.流轉(zhuǎn)權(quán)、擔(dān)保權(quán)；5.景觀開發(fā)利用權(quán)；6.林木新品種權(quán)；以及政府給與林業(yè)特殊扶持的相關(guān)行政優(yōu)惠權(quán)利。在林地所有權(quán)人和使用權(quán)人相分離時(shí)，各項(xiàng)權(quán)能由兩個(gè)主體分割行使，并以合同對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)加以制衡。此外，所有權(quán)和使用權(quán)的行使都由國家法律法規(guī)和政策加以約束。

林地所有權(quán)的公有制性質(zhì)，決定了共同所有的主體不能成為具體的經(jīng)營者。其具體權(quán)能的行使必須以一定的方式流轉(zhuǎn)至個(gè)體。流轉(zhuǎn)方式的不同決定了雙方權(quán)利義務(wù)的分配原則（參見林業(yè)部、國家計(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)國營林業(yè)局林地管理的通知》林資字[1991]131號(hào)。）。1.自主經(jīng)營的國營林場，是國家全民所有制企業(yè)，經(jīng)營范圍內(nèi)的各類土地是社會(huì)主義的國有財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人不得以任何借口侵占和破壞。其經(jīng)營范圍內(nèi)的各類土地面積以國有林權(quán)證所記載的面積為準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)營范圍內(nèi)的各類土地依法享有使用權(quán)。國營林業(yè)單位經(jīng)營范圍內(nèi)的各類土地，即為國家規(guī)劃的宜林地，要嚴(yán)格按照上級(jí)批準(zhǔn)的經(jīng)營方案合理使用，不能長期改變宜林地的用途。2.集體所有的宜林“荒山”的使用權(quán)，可以進(jìn)行拍賣、出租、轉(zhuǎn)讓、折股聯(lián)營。3.集體林地的承包經(jīng)營，允許因地制宜，可以包到組、包到戶、包到勞力。4.自留山、房前屋后和其他指定地點(diǎn)種植的樹木永久屬個(gè)人所有，并且允許繼承。

上述各類經(jīng)營方式下的所有林地經(jīng)營者都必須服從國家對(duì)林地的總體規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額和憑證運(yùn)輸制度。1986年實(shí)施的《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》對(duì)林地的管理、林木的采伐甚至運(yùn)輸設(shè)置了多種行政許可。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，行政許可因公共利益而設(shè)定，而林權(quán)的行使因土地的屬性和其廣泛的外部性而導(dǎo)致廣泛的行政干預(yù)。所有權(quán)和使用權(quán)都不再是純粹和普通的權(quán)利屬性，剝離了使用權(quán)之后的所有權(quán)成了不完整的物權(quán)，而使用權(quán)因?yàn)榫邆淞宋餀?quán)的某些屬性也成為了不完整的用益物權(quán)。所有權(quán)的不完整在于權(quán)利人無法成為實(shí)際使用人和管理人。使用權(quán)的不完整在于該使用權(quán)的取得并非基于一般的民事法律行為，受限于合同之外的法律、法規(guī)、規(guī)章甚至地方政策。一般來說產(chǎn)權(quán)越完整，產(chǎn)權(quán)效能越集中，通過產(chǎn)權(quán)所表現(xiàn)出來的資源利用效率就越高。

二、我國林業(yè)物權(quán)制度的歷史沿革

一項(xiàng)物權(quán)制度的設(shè)定及完善，其最終目的是為了明晰產(chǎn)權(quán)，保障和促進(jìn)權(quán)利人的利益。我國的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革自上世紀(jì)50年代開始至今經(jīng)歷了由私有到公有再到公私混合的漫長過程，反思50多年來的制度變遷，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的變革集中在林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目的在于林木的所有權(quán)，林木的所有權(quán)才是真正的收益來源。因林木所有權(quán)的權(quán)屬不清，權(quán)利范圍模糊，利益導(dǎo)向不明確使得林業(yè)資源不能得到有效配置。其根本原因在于林木資源的自身價(jià)值和外部價(jià)值之間的矛盾，林木本身作為木材有作為商品的使用價(jià)值和交換價(jià)值，而存活的成片林木作為森林對(duì)整個(gè)外部生態(tài)環(huán)境有著重要的價(jià)值，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。個(gè)體對(duì)木材交換價(jià)值的追求和人類群體對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求之間一直存在著現(xiàn)實(shí)的沖突，這也是由林木內(nèi)部的商品屬性和公共產(chǎn)品屬性的矛盾所決定的。我國的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和土地制度的改革基本保持一致，經(jīng)歷了時(shí)期的分林到戶、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的山林入社、時(shí)期的山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，林業(yè)資源為國家和集體所有，林木也由國家統(tǒng)一購銷。1950年6月，《中華人民共和國土地法》正式實(shí)施后，人民政府依法管理和經(jīng)營森林，建立了一大批國有林場，農(nóng)民也分得了個(gè)體所有的土地和山林。1953年開始的合作化把農(nóng)民私人所有的山林變成了社員共同所有。經(jīng)過從互助組———初級(jí)社———高級(jí)社的階段，林地的私人所有權(quán)演變成了對(duì)集體林地的股份權(quán)，進(jìn)而成為不實(shí)際掌握財(cái)產(chǎn)的成員權(quán)。全國的土地和林地都成為公有，完全排斥了私有制。

在上世紀(jì)80年代之前，“林權(quán)”的權(quán)屬雖為絕對(duì)的公有制，但“林權(quán)”的構(gòu)成因政策多變而極不穩(wěn)定。進(jìn)入80年代后，在全國經(jīng)濟(jì)工作百廢待興，資源普遍匱乏的情況下，中央政府認(rèn)識(shí)到林業(yè)工作的重要性和長期以來的混亂局面，1981年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，確定了林業(yè)“三定”政策（即劃定自留山、確定責(zé)任山、穩(wěn)定山林權(quán)。）。改革的核心是肯定了農(nóng)民對(duì)自留山的使用權(quán)、受益權(quán)，明確了農(nóng)民對(duì)責(zé)任山的收益分配關(guān)系?！叭ā钡慕Y(jié)果是使農(nóng)民與林地的關(guān)系更緊密了，利益關(guān)系更簡單明確了，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下無疑是能夠激發(fā)林農(nóng)的生產(chǎn)積極性的。

林業(yè)“三定”后，集體林地也實(shí)行承包責(zé)任制，但林地和林木都仍屬于集體所有，承包人只得按比例分配利益。但在木材流通受限制的情況下，收益分配通常也無法落實(shí)。1985年，中共中央國務(wù)院又頒布了《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，在集體林區(qū)實(shí)行了“取消木材統(tǒng)購，開放木材市場，允許林農(nóng)和集體的木材自由上市，實(shí)行議購議銷”的政策。開放木材市場后，木材價(jià)格飛速上漲，由于集體林區(qū)承包到戶后尚未分戶經(jīng)營，林木仍由集體統(tǒng)一分配和管理，因此在林區(qū)濫砍濫伐的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。1987年中共中央和國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理，堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，提出要“嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額制度。”“集體所有集中成片的用材林凡沒有分到戶的不得再分。”“重點(diǎn)產(chǎn)材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購?！贝撕?，各地強(qiáng)化森林資源管理秩序，加強(qiáng)森林保護(hù)和培育，木材流通政策再未放開。因此，上世紀(jì)80年代中后期，集體林地進(jìn)行的“分股不分山、分地不分林”的股份制改革，集體成員對(duì)集體林地的收益按比例分成，林地的經(jīng)營管理由集體統(tǒng)一實(shí)行，個(gè)體沒有經(jīng)營權(quán)，也沒有主動(dòng)的收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)不清，利益無著的“林權(quán)”制度導(dǎo)致有些地方資源出現(xiàn)了嚴(yán)重的毀林開荒、濫砍濫伐，森林資源慘遭破壞。據(jù)全國森林資源清查統(tǒng)計(jì)，1988年至1991年間各類基本建設(shè)、開礦采石以及毀林開荒、亂占濫用等原因，平均每年損失林地52萬公頃。全國林木資源過量消耗呈上升趨勢，局部地區(qū)超限額采伐相當(dāng)嚴(yán)重；亂砍濫伐林木和亂捕濫獵野生動(dòng)物的歪風(fēng)又重新抬頭，木材流通秩序混亂，林業(yè)案件尤其是重大特大案件急劇上升，林業(yè)執(zhí)法人員被打死打傷的人數(shù)增多。由于“林業(yè)三定”政策的不徹底性，全國林業(yè)工作又陷入了混亂，同時(shí)也產(chǎn)生了改革的動(dòng)力和機(jī)遇。

1995年原國家體改委和林業(yè)部，在借鑒土地制度改革的成果，探索了多種林權(quán)制度的方式方法，吸取了失敗和成功兩方面改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合頒布了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，《綱要》鼓勵(lì)實(shí)施山區(qū)、沙區(qū)林業(yè)綜合開發(fā)，把發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)與解決我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題結(jié)合在一起，允許尚未開發(fā)的集體宜林荒山(坡)、荒溝、荒灘、荒地(沙)的使用有償流轉(zhuǎn)；允許農(nóng)民和鄉(xiāng)村林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)外資合作開發(fā)山區(qū)，發(fā)展林業(yè)；允許投資者跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)到山區(qū)、沙區(qū)、林區(qū)投資開發(fā)；允許興辦私營林場；允許基層林業(yè)部門運(yùn)用多種方式與農(nóng)民、鄉(xiāng)村林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營。對(duì)國有林業(yè)資產(chǎn)要求明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、維護(hù)所有者權(quán)益、落實(shí)經(jīng)營權(quán)?！毒V要》的擴(kuò)展了集體林區(qū)的經(jīng)營模式，打破了林地林木資產(chǎn)由所有者所有、所有者經(jīng)營的禁錮，但是并沒有在明晰產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)上做進(jìn)一步的明示。1995年11月10日，原國家林業(yè)部和國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合了《關(guān)于森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)有關(guān)問題的規(guī)范意見(試行)》，第一次對(duì)林業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)做了定義?！兑?guī)范意見》中涉及的森林資源資產(chǎn)主要指“森林、林木和林地資產(chǎn)”。產(chǎn)權(quán)變動(dòng)是指“由于出讓、轉(zhuǎn)讓、合資、合作、股份經(jīng)營、聯(lián)營、租賃經(jīng)營、抵押、拍賣、企業(yè)清算引起的森林、林木和林地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)”。允許產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的森林資源資產(chǎn)包括用材林(包括竹林)、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、林地，包括有林地、采伐跡地、宜林荒山荒地等。并且規(guī)定了產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的主要形式，實(shí)際上也肯定了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式：一是森林、林木資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)；二是林地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租；三是森林、林木與林地使用權(quán)同時(shí)出讓轉(zhuǎn)讓?！毒V要》和《規(guī)范意見》對(duì)林業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)明晰和建立林地林木流轉(zhuǎn)制度以及配套的審批、利益補(bǔ)償制度等提供了法律和政策上的依據(jù)。

1998年福建省永安市洪田村率先對(duì)林區(qū)制度進(jìn)行改革，對(duì)上世紀(jì)80年代初林業(yè)三定時(shí)承包到戶的林地全部收回重新進(jìn)行分配，均山、均權(quán)、均力，包干到戶，聯(lián)戶經(jīng)營，利潤由集體和個(gè)人按比例分配，商品林和公益林區(qū)分管護(hù)。洪田村林改的成功經(jīng)驗(yàn)迅速得到推廣，2003年6月25日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》頒布?！稕Q定》提出，要深化林業(yè)體制改革，進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)定自留山和承包責(zé)任山，對(duì)目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林，要區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，積極探索有效的經(jīng)營形式。第一次提出我國的林業(yè)“正經(jīng)歷著由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變”。公益林以政府投資為主，吸引社會(huì)力量共同建設(shè)，建立公益林業(yè)認(rèn)證體系；商品林按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持，建立健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金?！稕Q定》中的分類經(jīng)營管理體制第一次明確地把森林資源的商品性質(zhì)和公共產(chǎn)品性質(zhì)的平衡作為林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)基本原則。

一般認(rèn)為，木材的有效供應(yīng)是決定集體林產(chǎn)權(quán)制度變遷的核心。從此，集體林權(quán)制度改革跨入了以建立家庭承包經(jīng)營為主的產(chǎn)權(quán)制度改革新階段。福建、江西、遼寧、浙江等試點(diǎn)省份先行一步，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權(quán)、林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”。至2007年已有5.25億畝集體山林分到林農(nóng)手中，占全國集體林地面積的21%。5年內(nèi)全國將基本完成以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。2003年以來的改革是建國以來的第五次林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，主要的改革方向一是分類經(jīng)營管理，二是深化承包責(zé)任制，促進(jìn)商品林的市場化經(jīng)營。

2007年3月16日第十屆全國人大第五次會(huì)議通過了《物權(quán)法》，物權(quán)法在第二編第五章所有權(quán)中規(guī)定了國家和集體森林的物權(quán)屬性，在第三編第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)中將林地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)（林地的承包經(jīng)營權(quán)含占有、使用、收益的權(quán)利。）。將集體林地的承包經(jīng)營權(quán)以法律的形式固定下來，為商品林順利進(jìn)入流通領(lǐng)域，發(fā)揮資源的基礎(chǔ)配置作用提供了法律依據(jù)。

三、我國林業(yè)物權(quán)制度的現(xiàn)存問題

第五次林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，我國進(jìn)入了林業(yè)發(fā)展的新時(shí)期。國有林地和集體林地打破所有權(quán)界限，統(tǒng)一劃分為公益林和商品林。集體林地深化產(chǎn)權(quán)改革，明晰了使用人權(quán)益，國有林場的商品林也經(jīng)過改革進(jìn)入市場流通。改革卓有成效，產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步完善，但仍存在著發(fā)展中的矛盾。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)宏觀調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)體之間的矛盾

從宏觀調(diào)控來說，《決定》提出我國林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，林業(yè)不僅要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已經(jīng)成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的第一需求?？傮w上日益惡化的生態(tài)環(huán)境要求林業(yè)承擔(dān)其保障生態(tài)安全的責(zé)任，人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求也包含了對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的基本需求，這是林業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)。而從微觀經(jīng)濟(jì)體來說，我國廣大山區(qū)“靠山吃山”的傳統(tǒng)觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟(jì)組織把第五次林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革視同“第三次土地革命”。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革所期待的利益與基本的生存條件聯(lián)系起來，改善生存條件的基本途徑首先是生產(chǎn)而不是生態(tài)。有不少地區(qū)經(jīng)營生態(tài)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益，但生態(tài)經(jīng)濟(jì)并不是全國商品林都能走的通途，更多的地區(qū)商品林的效益目標(biāo)仍然是木材產(chǎn)出而不是生態(tài)效益。

《決定》按照效益目標(biāo)的不同，雖區(qū)分了商品林和公益林，但公益林和商品林同樣都受宏觀調(diào)控目標(biāo)的指導(dǎo)。在效益目標(biāo)不一致的情況下，宏觀調(diào)控必然會(huì)受到一定的被動(dòng)調(diào)整。

(二)商品林的雙重效益目標(biāo)之間的矛盾

商品林要按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，主要由市場來配置資源，與公益林采取不同的管理體制、經(jīng)營機(jī)制和政策措施，林業(yè)資源將進(jìn)一步進(jìn)入商品化流通。但由于林業(yè)資源的外部效益，林業(yè)產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還需要承擔(dān)對(duì)外的公益性目標(biāo)，因此國家對(duì)林業(yè)資源的管制不同于一般商品。

1.采伐許可?！渡址ā返?2條規(guī)定，“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外”。采伐超過許可或者未經(jīng)許可，都將受到行政的處罰直至刑法的嚴(yán)厲懲罰。

2.采伐限額?！渡址ā返?條規(guī)定，“國家對(duì)森林資源實(shí)行以下保護(hù)性措施：(一)對(duì)森林實(shí)行限額采伐，鼓勵(lì)植樹造林、封山育林，擴(kuò)大森林覆蓋面積”；第29條規(guī)定，“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個(gè)人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”。

3.運(yùn)輸管制?！渡址ā返?7條規(guī)定，“從林區(qū)運(yùn)出木材，必須持有林業(yè)主管部門發(fā)給的運(yùn)輸證件，國家統(tǒng)一調(diào)撥的木材除外”。行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)“木材”的定義以及運(yùn)輸?shù)膮^(qū)域限制都有偏向擴(kuò)大化的理解。

4.壟斷交易。1987年中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理，堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》后，各地強(qiáng)化森林資源管理秩序，加強(qiáng)森林保護(hù)和培育，木材流通政策再未放開。木材交易必須在指定的木材交易所進(jìn)行，憑證銷售。

應(yīng)當(dāng)肯定的是，林業(yè)物權(quán)的完整性是林業(yè)經(jīng)營模式的市場化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)化持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，林地初次流轉(zhuǎn)后，林木的所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了非公有制主體手中。所有權(quán)人對(duì)林木應(yīng)當(dāng)具有完整的物權(quán)，包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但法律法規(guī)直至地方政策都對(duì)其物權(quán)強(qiáng)加了公益目的諸多義務(wù)，致使其物權(quán)的權(quán)利義務(wù)極不對(duì)等。國家的生態(tài)公益目標(biāo)限制了林業(yè)物權(quán)的完整性，使得這一目標(biāo)與商品林的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出目標(biāo)相沖突。

(三)公益林重新劃界與既存承包關(guān)系之間的矛盾

分類經(jīng)營后，2004年國家林業(yè)局和財(cái)政部又制定了《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，按照“生態(tài)優(yōu)先、確保重點(diǎn)，因地制宜、因害設(shè)防，集中連片、合理布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一”的原則，在生態(tài)環(huán)境薄弱和重要的環(huán)節(jié)劃定了重點(diǎn)公益林。重點(diǎn)公益林的劃界以林地作為區(qū)劃對(duì)象，而大部分林地上承包關(guān)系已經(jīng)存在。承包合同的訂立以出材為目的，一旦該承包合同項(xiàng)下的林地被劃入公益林，其公益目的將導(dǎo)致承包合同目的無法實(shí)現(xiàn)。根本無法實(shí)現(xiàn)“尊重林權(quán)所有者和經(jīng)營者的自主權(quán)，維護(hù)林權(quán)的穩(wěn)定性，保證已確立承包關(guān)系的連續(xù)性”。

公益林的劃界是典型的行政行為，在與劃界相關(guān)的一系列問題上都帶有明顯的行政強(qiáng)制色彩。雖然文件規(guī)定在區(qū)劃界定重點(diǎn)公益林時(shí)，地方政府必須本著自愿原則與林權(quán)權(quán)利人簽定禁止或限制采伐協(xié)議，權(quán)利人不愿意區(qū)劃為重點(diǎn)公益林的，地方政府要“采取妥善措施處理”。處理的結(jié)果不外是通過事后補(bǔ)償?shù)男问较刃袆澖纾姓?quán)對(duì)于民事權(quán)利的侵犯是顯而易見的。

(四)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)公益林補(bǔ)償是實(shí)施森林分類經(jīng)營的基礎(chǔ)和核心政策，但迄今為止，我國還沒有建立完整的生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制，國家尚未對(duì)公益林的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策，各省、地方政府也未制訂明晰的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和辦法。公益林以保護(hù)和培育森林資源為主要任務(wù)，按從事公益事業(yè)單位管理，所需資金按行政隸屬關(guān)系由同級(jí)政府承擔(dān)，但具體的籌資渠道和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都沒有出臺(tái)。由于林業(yè)的生產(chǎn)周期長，公益林的生態(tài)效益在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)和衡量，享受公益生態(tài)益處的群體，對(duì)此卻不以為然，缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)。因此如果公益林沒有合理的管理制度和補(bǔ)償機(jī)制，就難以長期維系。

分類經(jīng)營的森林包括國有和集體所有兩部分。國有的補(bǔ)償機(jī)制可以以法律法規(guī)的形式固定下來，而集體林地的補(bǔ)償機(jī)制涉及到農(nóng)村民主自治的自治范疇，且各地區(qū)、各集體經(jīng)濟(jì)組織有具體的狀況，不宜以統(tǒng)一固定的形式規(guī)定補(bǔ)償模式，因此也容易導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)牟唤y(tǒng)一、不穩(wěn)定和不連續(xù)。

四、完善林業(yè)物權(quán)制度的對(duì)策

2003年開始，我國將分類經(jīng)營管理的理念落實(shí)到了實(shí)踐，在試點(diǎn)林區(qū)取得成功后逐步推廣。分類經(jīng)營的管理模式是目前能夠促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的模式，也是適合我國國情的模式。這一模式需要作進(jìn)一步的完善并落實(shí)到實(shí)踐中去。

(一)完善立法

到目前為止，分類經(jīng)營管理制度及其相關(guān)的配套措施大多還停留在政策層面，以分類經(jīng)營為指導(dǎo)思想的第五次林改已經(jīng)到了完善階段。但這些既成事實(shí)的林改方案和政策都尚無立法規(guī)定，可以朝令夕改。在經(jīng)營方式并不十分理想或另有更為理想的方案時(shí)，行政決策可以重新評(píng)價(jià)這次林改的成果，并采取新的措施。政策的不穩(wěn)定是林業(yè)改革動(dòng)蕩的主導(dǎo)因素，而林業(yè)的發(fā)展卻需要穩(wěn)定的政策環(huán)境和法律規(guī)范。在分類管理模式下，對(duì)公益林和商品林經(jīng)營策略是截然不同的。公益林為了達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的，需要長期的維護(hù)和管理，支持公益林的行政管理和財(cái)政支持需要用法律法規(guī)的形式固定下來，只有法律規(guī)范的穩(wěn)定性能夠保障公益林的持續(xù)有效性。而商品林的經(jīng)營迎合了矛盾的另一個(gè)方面，即人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，對(duì)商品林的市場化經(jīng)營需要商品林具備市場上自由流通的商品的基本要素，首先應(yīng)具備商品的物權(quán)權(quán)能，以換取流通的價(jià)值。對(duì)此《物權(quán)法》已經(jīng)有了規(guī)定，但是其他與林業(yè)相關(guān)的單行法規(guī)中對(duì)物權(quán)權(quán)能進(jìn)行限制的條款卻還繼續(xù)有效。因此必須打破法律和政策的禁錮，完善相關(guān)立法，真正發(fā)揮林業(yè)物權(quán)的權(quán)能。

(二)深化改革，健全林業(yè)物權(quán)制度

1.深化經(jīng)營形式的改革，落實(shí)經(jīng)營權(quán)

要依法嚴(yán)格保護(hù)林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益，將所有沒有明確經(jīng)營主體的山場和森林都落實(shí)到家庭和單位。在此過程中保持承包關(guān)系穩(wěn)定，可采用合同的形式進(jìn)行確認(rèn)，承包合同到期后，承包者愿意繼續(xù)承包經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)續(xù)簽合同，延長承包期。原承包合同經(jīng)依法認(rèn)定明顯不合理的，可在完善有關(guān)合同的基礎(chǔ)上繼續(xù)承包。承包中各環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格依法進(jìn)行，簽訂書面承包合同。原國有、集體林都可以采取承包、拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓等多種方式將林權(quán)分散到愿意經(jīng)營林業(yè)的人手中，但必須明確他們拿到的是森林的采伐利用、采集利用、景觀開發(fā)利用并獲取收益的權(quán)利。獲得這些權(quán)利后，采取委托經(jīng)營，反向承包經(jīng)營，合作經(jīng)營方式將經(jīng)營活動(dòng)集中進(jìn)行。

2.改進(jìn)采伐限額管理制度，落實(shí)處分權(quán)

森林、林木的采伐利用權(quán)是林權(quán)權(quán)利人的主要林權(quán)。改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是修改《森林法》，現(xiàn)階段，可以試行適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的采伐報(bào)告制，報(bào)告制在法律上承認(rèn)經(jīng)營者對(duì)自己經(jīng)營的林木有決定權(quán)；操作上，停止層層下達(dá)采伐限額和采伐指標(biāo)，改由在采伐前由林權(quán)權(quán)利人向林業(yè)主管部門報(bào)告采伐地點(diǎn)、面積，由主管部門審查。合法就應(yīng)該批準(zhǔn)；不合法，則由主管部門對(duì)其進(jìn)行說服，勸其改變。如果堅(jiān)持采伐，由當(dāng)事人自行承擔(dān)法律責(zé)任。在采伐限額制改為報(bào)告制以后，廢棄現(xiàn)在強(qiáng)制進(jìn)行的采伐設(shè)計(jì)檢尺、運(yùn)輸檢查、銷售環(huán)節(jié)和加工的眾多許可和審批。

3.制定森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保辦法，落實(shí)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)

在明晰權(quán)屬的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)推動(dòng)國家和集體所有的宜林荒山荒地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。森林、林木和林地使用權(quán)可以依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資或合作條件，但不得將林地改為非林地。各級(jí)人民政府和林業(yè)主管部門要積極培育活立木市場，發(fā)展森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，做好流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，及時(shí)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前森林法對(duì)森林、林木、林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已有原則規(guī)定，《中華人民共和國擔(dān)保法》對(duì)用林木和林地使用權(quán)用作抵押、擔(dān)保也有規(guī)定，但由于缺乏具體可操作的辦法。對(duì)一系列具體問題的處理，如怎樣評(píng)估等還沒有具體規(guī)定，因此必須盡快制定和實(shí)施《森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《森林、林木、林地使用權(quán)抵押、擔(dān)保辦法》和《森林資產(chǎn)評(píng)估辦法》，在當(dāng)前可制定行政法規(guī)或規(guī)章加以解決。公務(wù)員之家

4.開展森林景觀價(jià)值和權(quán)屬研究，落實(shí)森林景觀開發(fā)利用權(quán)

森林景觀是森林資源的重要部分，是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者長期投入和勞動(dòng)的成果之一。森林景觀的開發(fā)利用權(quán)應(yīng)屬于林權(quán)的一個(gè)組成部分。林權(quán)權(quán)利人可以自己開發(fā)利用，也可以和他人合作開發(fā)利用，并獲取收益。但目前這種權(quán)利并沒有得到政府和社會(huì)承認(rèn)。為了使森林景觀的開發(fā)利用走上規(guī)范，應(yīng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上對(duì)景觀的形成和價(jià)值進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上制定出森林開發(fā)利用辦法，確保這一林業(yè)物權(quán)的落實(shí)。

(三)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)組成部分。林業(yè)生態(tài)效益外部性是整體性和全局性的，其受益群體很難按照行政區(qū)劃來劃分，而且按照地域界限來確定補(bǔ)償主體和受償主體沒有可以衡量的準(zhǔn)則。因此目前生態(tài)公益林的補(bǔ)償資金來源還主要是地方財(cái)政，主要補(bǔ)償對(duì)象是林地補(bǔ)償和勞務(wù)補(bǔ)償，目前的補(bǔ)償機(jī)制僅限于公益林，商品林采用市場化經(jīng)營模式。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，商品林實(shí)際也承擔(dān)了部分生態(tài)保障功能。政府通過采伐許可和采伐限額等行政行為限制了林木所有人行使所有權(quán)，保障社會(huì)生態(tài)效益。因此，對(duì)林木所有人利益的剝奪是通過行政強(qiáng)制而沒有任何補(bǔ)償?shù)摹２粌H如此，對(duì)違反行政許可的懲罰也是相當(dāng)嚴(yán)厲的，我國每年因沒有采伐許可證或超過采伐限額受到刑事處罰的人為數(shù)眾多。因此，在逐步擴(kuò)展林業(yè)物權(quán)權(quán)能的過程中，對(duì)所有林木所有人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都是十分必要的，將被限制采伐的林木所有權(quán)人設(shè)定為補(bǔ)償對(duì)象，能夠?qū)ι唐妨值母潞蜕鷳B(tài)保證產(chǎn)生刺激性和鼓勵(lì)性的雙重效果。

注釋：

[1]梁慧星.中國物權(quán)法研究[M].北京：法律出版社，1998.824.

[2]周伯煌，趙瑾，余玉豹.林權(quán)爭議的法律適用問題探討[J].浙江林業(yè)科技，2001，21(2)：1-4.

[3]周伯煌，宣裕方，徐金鋒.浙江省非公有制林業(yè)發(fā)展的法律問題探討[J].浙江林學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，22(1)：109-113.

[4]肖國興.論中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)•哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，1999，(2)：63-65.

[5]周伯煌，雷小珍.林權(quán)爭議中的行政調(diào)解方法探析[J].行政與法，2009，(1)：85-87.

[6]陳天漢.論林業(yè)經(jīng)營體制改革問題[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2001，21(1)：50-54.