導語：剖析養(yǎng)老保險統(tǒng)籌管理面臨的問題解決方案論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：統(tǒng)籌層次作為貫穿我國養(yǎng)老保險制度改革全過程的難點問題，其實質(zhì)是如何合理配置政府間的養(yǎng)老保障責權(quán)。我國財政分權(quán)體制和單一制國家結(jié)構(gòu)對中央政府和地方政府的行為選擇產(chǎn)生了很大影響，進而影響到統(tǒng)籌層次的提高。為了從根本上解決統(tǒng)籌層次問題，為最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下基礎，應該在明確轉(zhuǎn)軌成本籌資渠道的基礎上，合理劃分中央和地方在財政補貼方面的責任，并建立有效妁養(yǎng)老保險結(jié)余資金管理體制。

關鍵詞：養(yǎng)老保險；統(tǒng)籌層次；轉(zhuǎn)軌成本；財政補貼

一、文獻綜述

2008年3月，勞動和社會保障部設定了實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間表，即到2009年，全國各省、直轄市和自治區(qū)都應實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，爭取到2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌?？梢哉f，統(tǒng)籌層次成為貫穿我國養(yǎng)老保險制度改革全過程的重點和難點問題。

理論上，大多數(shù)學者都主張盡快提高統(tǒng)籌層次，近期目標是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。李珍認為應把省級社會統(tǒng)籌建成為社會保險實體機構(gòu)，而不是一個省級準備金制度或再保險制度，應該把省級統(tǒng)籌做實。馮蘭瑞指出：社會化是社會保障的本質(zhì)特征，統(tǒng)籌層次提高就是社會化水平提高。”陸解芬、朱玉林指出省級統(tǒng)籌存在許多弊端，認為應建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度。萬春、邱長溶的研究明確指出建立全國統(tǒng)籌是健全我國養(yǎng)老保險制度的重要保障，并認為我國具備實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的條件。

但在長達十幾年之久的過程中，中央政府數(shù)次提出實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的目標，卻未能得到很好的執(zhí)行，其原因是多方面的。王曉軍認為：由于不同地區(qū)在歷史債務、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險覆蓋范圍、待遇水平等方面的差異，以及過去長期以來形成的中央、地方、企業(yè)、個人等不同的利益格局嚴重制約了統(tǒng)籌層次的提高。江春澤、李南雄認為實行省級統(tǒng)籌會出現(xiàn)多方面利益的矛盾和摩擦。

二、統(tǒng)籌層次問題的實質(zhì)

需要澄清的是，人們通常所講的“統(tǒng)籌”一詞有兩個隱含的意思：一是在一定范圍之內(nèi)統(tǒng)一籌集和調(diào)配使用資金，二是集中管理和運營資金。具體來講，統(tǒng)籌層次是指在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金?！敖y(tǒng)籌層次”問題的實質(zhì)是各級政府怎樣配置養(yǎng)老保險的事權(quán)和財權(quán)，以及構(gòu)建一個什么樣的養(yǎng)老保險基金管理運營體。各級政府在養(yǎng)老保險制度中責權(quán)劃分，集中體現(xiàn)在統(tǒng)籌層次上，它是整個制度的“牛鼻子”。也就是說，統(tǒng)籌層次并不是一個單純的問題，它是養(yǎng)老保險各項責權(quán)在政府間搭配結(jié)果的反映，統(tǒng)籌層次問題的解決有賴于各項養(yǎng)老保障責權(quán)在各級政府間的合理劃分，是各方利益平衡的結(jié)果。單純的以提高統(tǒng)籌層次為目標的政策，如果不以各項責權(quán)在政府間的合理配置為依托，最后只能是無疾而終或者無法達到預期目標。換句話說，如果政府間各項責權(quán)得到合理、清晰的界定，統(tǒng)籌層次也就會迎刃而解。

當前，我國政府間養(yǎng)老保險責權(quán)劃分的問題突出表現(xiàn)在：第一，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題懸而未決，沒有形成一個合理的目標定位。第二，各級政府間的財務責任劃分模糊。實際上，這兩個問題又是交織在一起的，而且互為影響，互為前提。統(tǒng)籌層次問題的解決必須要以清晰界定各級政府財務責任為前提，否則容易形成對某級政府財政的過分依賴以及某級政府的“道德風險”行為。而各級政府財務責任的界定又離不開統(tǒng)籌層次的合理定位。第三，養(yǎng)老保險滾存結(jié)余資金管理體制不完善，巨額資金分散在各統(tǒng)籌單位，成為地方政府在養(yǎng)老保險制度中的既得利益，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。因此，無論是從當前改革的推進和完善，還是基于養(yǎng)老保險制度長期的可持續(xù)健康運行，以統(tǒng)籌層次的調(diào)整為“牛鼻子”，在明確轉(zhuǎn)軌成本籌資渠道的基礎上，合理劃分中央和地方在財政補貼方面的責任，并建立有效的養(yǎng)老保險結(jié)余資金的管理體制，將是我們必須解決的重大問題。

三、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題的產(chǎn)生機理：基子政治經(jīng)濟環(huán)境的分析

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題的產(chǎn)生，是特定歷史時期的產(chǎn)物，與其所處的政治經(jīng)濟環(huán)境密切相關。只有對制度所處的社會環(huán)境有一個清晰的認識，才能找到符合現(xiàn)實需要的解決問題之路。國外許多學者的研究證明了政策環(huán)境對于制度績效和制度選擇有著重要的影響。我國學者雷根強、蘇曉春的研究也指出：養(yǎng)老保險制度改革進程離不開既有的財政體制的影響，制度改革會直接或間接的觸及財政利益在各級政府間的分配。

從政治角度看，我國是單一制國家，中央政府是一切權(quán)力的擁有者和責任的承擔著，地方各級政府受中央的委托承擔相應的責任，二者之間是一種授權(quán)關系，遵循下級服從上級的政治傳統(tǒng)，并且上級政府對下級政府官員的任命擁有決定權(quán)。從經(jīng)濟角度看，我國采取的是分稅制的財政體制，地方政府和中央政府都有其獨立的財政收入來源和支出項目，具有聯(lián)邦主義特色，許多學者稱之為“財政聯(lián)邦主義”或“準財政聯(lián)邦主義”。雖然學者們對我國財政聯(lián)邦主義實現(xiàn)程度存在爭議，但是，不可否認，通過財政體制改革，“大一統(tǒng)”的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制已經(jīng)被財政分權(quán)制度取代，地方各級政府都有其相對穩(wěn)定的收入來源和支出責任，成為具有獨立經(jīng)濟利益行為主體。這樣一種政治、經(jīng)濟環(huán)境格局，對中央政府和地方政府的行為選擇產(chǎn)生了很大影響。

(一)有些地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，不積極承擔養(yǎng)老保險財政補貼責任

由于GDP導向的政績觀，使得有些地方政府更傾向于短期內(nèi)能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，促進經(jīng)濟發(fā)展的財政支出項目，而對于養(yǎng)老保險支出等純消費性或無法產(chǎn)生即期經(jīng)濟利益的支出項目則缺乏激勵。此外，由于中國單一制國家結(jié)構(gòu)，使有些地方政府考慮，在與中央政府的博弈中，中央政府出于政治穩(wěn)定和政府合法性的需要，將在養(yǎng)老保險制度中承擔財務“兜底”責任。

這樣導致了有些地方政府不積極分擔養(yǎng)老保險收支缺口的補貼責任，而是將責任層層上推至中央政府。自1997年建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度以來，中央政府的財政補貼逐年增加，尤其是自2001年以來，承擔了絕大部分的政府補貼責任，而地方政府的財務責任則相對降低。到2006年，中央政府累計用于彌補養(yǎng)老保險收支缺口的資金高達3062.3億，其中2001年到2006年五年間就高達3049.9億元；而地方政府財政補貼為942.1億元，其中2001年到2006年支出451.7億元，僅占同期中央政府支出的14.8％。1997年以來的近10年，地方政府用于補貼養(yǎng)老保險收支缺口的資金為中央此項支出的30.8％。而與此同時，掌握在地方政府社保部門手中的養(yǎng)老保險結(jié)余資金逐漸增多，到2006年，滾存余額高達5489億元。

此外，在制度轉(zhuǎn)軌過程中，由于沒有明確各級政府應該承擔的轉(zhuǎn)軌成本責任以及資金籌措渠道，有些地方政府官員在GDP導向下，寧愿挪用個人賬戶基金用于當期養(yǎng)老金的發(fā)放，也不愿意從財政預算中撥款補貼，償還歷史債務，造成個人賬戶空賬規(guī)模不斷擴大，截止2006年底，已經(jīng)高達8400億。

(二)“分灶吃飯”的財政體制，影響了統(tǒng)籌層次的提高和各統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金的上解，容易產(chǎn)生“鞭打快?！钡哪嫦蚣?/p>

財政體制是我國中央和地方關系的重中之重。改革開放后，經(jīng)過數(shù)次財政體制調(diào)整，尤其是1994年分稅制改革，已基本建立了分權(quán)制財政制度。財政制度調(diào)整的實質(zhì)是各級政府經(jīng)濟利益的變革，而財政體制的變革又進一步影響了政府的行為目標和行為方式。分權(quán)制財政體制是導致統(tǒng)籌層次難以提高的根源所在，因為統(tǒng)籌層次意味著財政“兜底”責任，在哪一級統(tǒng)籌就要哪一級財政負責。對于省級政府而言，在沒有外力的強有力推動下，其缺乏促成省級統(tǒng)籌的動力。

此外，在這種分權(quán)制財政體制下，地方政府之間缺乏合作的基礎，不可能產(chǎn)生一個地方政府之間的直接轉(zhuǎn)移支付制度，這也是在分權(quán)制財政體制下統(tǒng)籌層次難以提高的又一表現(xiàn)，即年齡結(jié)構(gòu)輕、養(yǎng)老金支付壓力小的地區(qū)不希望將結(jié)余資金調(diào)劑用于老齡化程度高、養(yǎng)老金支付壓力大的地區(qū)。

(三)有些地方政府(官員)基于特殊利益驅(qū)動，違規(guī)使用養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象時有發(fā)生

根據(jù)人力資源和社會保障部像008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報)：截止2008年底，我國養(yǎng)老保險滾存余額達9931億元。而這些巨額資金被分散在全國2000多個地、縣的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。作為掌握在地方社保經(jīng)辦機構(gòu)手中的資源，給其帶來了很大的部門利益；同時，由于我國社保管理體制中客觀存在的“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問題，即社會保障行政管理和資金管理職能分配不清，基金投資運營權(quán)和運營監(jiān)管權(quán)分配不清，使得這部分資金又成為地方政府的“第二財政”，擠占挪用等違規(guī)使用養(yǎng)老基金的現(xiàn)象時有發(fā)生。根據(jù)審計報告，1996年全國發(fā)現(xiàn)被擠占挪用的社會保險基金近60億元。2006年，上海社保案的披露則更將養(yǎng)老保險基金的安全問題提到了前所未有的高度。分散掌握在地、縣級經(jīng)辦機構(gòu)手中的養(yǎng)老保險基金，成為阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益最直接的表現(xiàn)。

四、統(tǒng)籌層次問題的解決思路

統(tǒng)籌層次的實質(zhì)是政府間財權(quán)和事權(quán)的合理配置，它的解決有賴于諸如轉(zhuǎn)軌成本、財政補貼責任以及養(yǎng)老保險結(jié)余資金管理體制等問題的有效解決。

(一)關于轉(zhuǎn)軌成本的責任承擔

轉(zhuǎn)軌成本是我國養(yǎng)老保險制度運行中的基礎性問題，根據(jù)專家測算，我國轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模約3.7萬億元。劃撥國有資產(chǎn)充實社保基金，對于解決轉(zhuǎn)軌成本問題有著重要意義，而且各方已基本達成共識。據(jù)統(tǒng)計，2006年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額29萬億元，如果按照10％的比例劃撥國資，那么可以獲得大約3萬億的所有者權(quán)益，這個數(shù)據(jù)與我國轉(zhuǎn)軌成本的測算規(guī)模大致相當。但是，如果僅靠中央的力量，則相差甚遠。截止2006年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額為12.2萬億元，如果按照10％的比例劃撥國資，也僅能獲得1.2萬億的資產(chǎn)用于償還轉(zhuǎn)軌成本，仍有大約2.5萬億的差額。因此，在推進提高統(tǒng)籌層次的過程中，必須合理劃分各級政府在償還轉(zhuǎn)軌成本方面的責任，按照一定比例劃撥央企和地方國企資產(chǎn)充實社保基金。為了與現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制和養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌相匹配，因此建議：劃撥的中央企業(yè)資產(chǎn)交由全國社?；鹄硎聲撠煿芾磉\營，而地方國有企業(yè)資產(chǎn)則由省政府委托省社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理。當養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實現(xiàn)后，各省劃撥的國資也應交由全國社?；鹄硎聲y(tǒng)一管理。

劃撥國有資產(chǎn)籌集社?；穑梢栽诤艽蟪潭壬匣I集轉(zhuǎn)軌成本，保證制度轉(zhuǎn)軌期養(yǎng)老保險財務收支的大致平衡。但受多種因素制約，劃撥的國資不能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金流，用于當期養(yǎng)老金收支缺口的彌補。為此，需要各級政府動用財政資金來彌補當期收支缺口，根據(jù)財政部預測，到2010年，統(tǒng)籌基金收支缺口將達4080億元，這就給政府當期財政帶來了很大的壓力。但如果完全依靠財政補貼，這意味著制度中的“新人”和“中人”承擔了幾乎所有的轉(zhuǎn)軌成本，而制度轉(zhuǎn)軌結(jié)束后，下一代人的負擔則相對較輕。美國著名社會保障研究專家費爾德斯坦的研究指出：由于制度轉(zhuǎn)軌的收益將由幾代人共同分享，因此，轉(zhuǎn)軌成本由幾代人來共同承擔是合理的。因此，基于代際公平的考慮，應該合理確立轉(zhuǎn)軌成本的償還方式。

基于個人賬戶資金周期長與償還轉(zhuǎn)軌成本的長期性特點，借用部分個人賬戶資金來彌補當期統(tǒng)籌賬戶的收支缺口，待勞動者年老退出勞動領域時，也是三四十年之后的事情，那時可以通過變現(xiàn)國資等方式來償還借用的個人賬戶資金，這樣可以在一定程度上降低當期政府的財政壓力。由于通過此種方式形成的個人賬戶“空賬”責任明晰，而且有相應的資產(chǎn)作為保證，不會影響人們對制度的信心，有利于提高人們的參保積極性。

(二)政府財政補貼責任

當前，“做實”個人賬戶試點的省份大多以5％為標準，因此，有關政府財政補貼責任的計算也以此為基礎。由于將各地、縣劃撥的國資由省政府統(tǒng)一經(jīng)營管理，因此，財務補貼責任的測算僅集中于中央和省級層面。

以2006年全國各地養(yǎng)老保險收支情況為基礎，可以得出各地需財政資金補貼的規(guī)模(見表1)。2006年養(yǎng)老保險的實際收支情況為，養(yǎng)老金收入6310億元，其中征繳收人為5215億元，各級政府的財政補貼資金為971億元，其他來源收入為124億元，因此，如果按照統(tǒng)籌賬戶比重23％計算，考慮到北京、廣東、浙江三省的統(tǒng)籌賬戶存在結(jié)余，而未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下，這部分資金無法在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用，則需要政府財政補貼的資金為677.8億元，比當年實際政府負擔降低近25％。如果可以實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的話，政府的財政補貼資金僅需要489.1億元。

從各省當期養(yǎng)老保險收支缺口占財政收入的比重來看，負擔較重的省份依次為西藏、青海、黑龍江、遼寧、海南、湖北、湖南、新疆、重慶、吉林，需要政府財政資金補貼的規(guī)模占財政收入的比重超過8％，其中前八個省負擔率超過10％。而北京、廣東、浙江三省則存在資金盈余。此外，山西、江蘇、福建、山東、寧夏五省的財政壓力也較輕，都低于4％。其余13個省的負擔率集中在5％-8％。

對于這部分財政補貼應如何在政府間劃分，應該綜合考慮各省的負擔率和經(jīng)濟發(fā)展水平?？傮w來看，負擔較重的10個省份多為歷史負擔較重的重工業(yè)區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達省份，對此，中央政府負擔的比重應當適當擴大。而負擔較輕的八個省，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，比如廣東、山東、浙江、江蘇等省為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對這些省份中央政府負擔的比重應適當降低。其他的13個省則應該介于二者之間。從2001年開始在遼寧、吉林、黑龍江試行的東北試點方案中，按照3％或5％的比例做實個人賬戶后統(tǒng)籌賬戶的資金缺口采取75％：25％的比例劃分中央和地方的責任，這可以作為中央和地方責任劃分的基準。對于負擔較輕的、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的6個省(山西省經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，而且屬于煤炭資源性地區(qū)，寧夏屬于經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)，故將其作為負擔居中的省份考慮)，可以采取25％：75％的比例劃分。其他的15個省可以采取50％：50％的劃分比重。當然，最終財政責任承擔比例的確定應以協(xié)商為基礎，上述比例僅提供參考。

(三)各統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金問題及其個人賬戶的投資運營體制

分散掌握在地、縣級經(jīng)辦機構(gòu)手中的養(yǎng)老保險基金，成為阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益的最直接的表現(xiàn)。為了解決這一制約統(tǒng)籌層次提高的問題，需要從根本上明確這筆資金的性質(zhì)，進而確定合理的管理體制。

以2006年我國養(yǎng)老保險收支為例，當年養(yǎng)老保險收入6310億元，其中征繳收入為5215億元，各級政府補貼971億，其他收入124億，當年支出4897億元。根據(jù)2005年12月的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，個人賬戶的比重由原來的11％調(diào)整為8％，企業(yè)繳費的20％全部進入統(tǒng)籌賬戶。依此比例計算，當期征繳收人中可用于養(yǎng)老金發(fā)放的資金總額為3166.3億，而個人賬戶資金應為2048.7億。實際情況是，通過政府的財政補貼及其他渠道資金支持，仍然挪用了615.7億元，當年的結(jié)余資金為1433億元。因此，截止2006年底，我國累計結(jié)余的5489億元的養(yǎng)老基金的實質(zhì)是個人賬戶基金。對于這部分個人賬戶基金，在提高統(tǒng)籌層次后，地、縣級社保經(jīng)辦機構(gòu)繼續(xù)持有的合法性將不復存在，應采取果斷措施，提高基金的管理層次，集中到省級社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理。并且建立“個人——省級社保經(jīng)辦機構(gòu)——專業(yè)資產(chǎn)管理公司”的信托投資管理體制，努力實現(xiàn)基金的保值增值。