第一章總則

第一條為了加強(qiáng)對征收征用集體土地補(bǔ)償費(fèi)用的管理，確保農(nóng)民利益得到長期保障，根據(jù)土地管理法律法規(guī)及國家有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本縣實(shí)際，制定本辦法。

第二條征收征用集體土地，同意實(shí)行區(qū)片綜合價、按年度給予永久性補(bǔ)償?shù)模渫恋匮a(bǔ)償費(fèi)用的管理適用本辦法。本辦法所稱土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)等。

第三條征收征用集體土地按照依法征地、公開公平、分區(qū)定補(bǔ)、定期調(diào)整、年年結(jié)清、受益增值、永久補(bǔ)償?shù)脑瓌t實(shí)施。

第二章補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

第四條補(bǔ)償方式為：參照征收征用耕地的平均年產(chǎn)值等因素，確定年度區(qū)片綜合地價，按畝分年度對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶實(shí)行永久補(bǔ)償。

修改后的第13條新增第3款：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

法律保障公民和法人的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯，非經(jīng)權(quán)利人同意不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其財產(chǎn)權(quán)，是現(xiàn)代法治的基本原則。在教科書上稱為“物權(quán)的絕對性原則”。物權(quán)的絕對性原則與契約自由原則、過錯責(zé)任（自己責(zé)任）原則，被稱為現(xiàn)代民法的三大基本原則。修改后的憲法第13條第1款規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，就是這一基本原則的體現(xiàn)。這一基本原則的貫徹，是由刑法上侵犯財產(chǎn)罪的刑事責(zé)任制度，和民法上侵犯財產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)責(zé)任制度，予以切實(shí)保障的。侵犯公民和法人財產(chǎn)權(quán)的行為，重者可構(gòu)成刑事犯罪，輕者可以成立侵權(quán)責(zé)任。

征收和征用，是國家強(qiáng)行取得公民和法人的財產(chǎn)權(quán)或者強(qiáng)行使用公民和法人的財產(chǎn)的制度，屬于一種例外規(guī)則。正像強(qiáng)制締約制度是合同自由原則的例外、無過錯責(zé)任制度是過錯責(zé)任原則的例外一樣，征收和征用制度就是物權(quán)絕對性原則的例外規(guī)則。例如法國民法典第545條規(guī)定：“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時，不在此限?！钡聡痉ǖ?4條第3款規(guī)定：“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許?！本褪顷P(guān)于征收制度的規(guī)定。可見，修改后的憲法第13條在規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”（第1款）的同時，規(guī)定“國家為了社會公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用”（第3款），是符合現(xiàn)代法治精神和共同經(jīng)驗(yàn)的。

征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項法律制度。其共同點(diǎn)在于強(qiáng)行性。依法實(shí)施的征收和征用，均僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發(fā)生效力，無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒。征收和征用的不同點(diǎn)是：征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買，征收的對象限于不動產(chǎn)，主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，且征收不發(fā)生返還問題，只發(fā)生征收補(bǔ)償問題；征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用，征用的對象包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)，使用完畢后應(yīng)當(dāng)將原物返還于權(quán)利人，如果因使用導(dǎo)致原物毀損不能返還的，應(yīng)當(dāng)照價賠償。我國此前的法規(guī)曾經(jīng)對征收、征用不加區(qū)分，不恰當(dāng)?shù)匕颜畯?qiáng)制取得公民和法人的財產(chǎn)權(quán)的行為稱為“征用”。憲法修正案對征收概念和征用概念嚴(yán)加區(qū)別，是正確的。

鑒于征收是國家強(qiáng)制取得公民和法人財產(chǎn)權(quán)的行為，稍有不慎即可造成對公民和法人合法財產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的法定條件。各國法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補(bǔ)償。如果被征收的公民和法人對征收的合法性有異議，或者對征收的補(bǔ)償是否合理有異議，當(dāng)然有權(quán)向法院提起訴訟，請求法院對該征收行為是否合法及補(bǔ)償是否合理作出裁判。這種情形，征收的三項法定條件，就成為法院審理案件的裁判基準(zhǔn)。

第一項法定條件，嚴(yán)格限定征收用于社會公共利益的目的，以確保具體的征收行為在目的上的合法性。社會公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對不適用國家征收。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同。所謂“社會公共利益”，是指全體社會成員的直接的利益。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，均屬于社會公共利益。在判斷是否屬于社會公共利益時，特別要注意：只有全體社會成員都能“直接”享受的利益，才屬于社會公共利益。例如建設(shè)“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”，雖可使社會成員“間接”得到利益，仍屬于商業(yè)目的，而不屬于社會公共利益。在憲法明確規(guī)定征收的“社會公共利益”要件之后，應(yīng)當(dāng)由民法典或物權(quán)法進(jìn)一步明確規(guī)定社會公共利益的范圍。

隨著土地使用制度改革的不斷深化，特別是1999年1月1日新《土地管理法》實(shí)施以來，我市土地信訪總量雖然有較大幅度下降，但土地信訪中征地補(bǔ)償?shù)恼咛幚砗娃r(nóng)村土地管理中出現(xiàn)的問題確逐年增多，涉及到的問題日趨復(fù)雜，處理難度逐步加大。下面就我市土地信訪反映的現(xiàn)狀、成因及處理辦法作初步探討。

一、征用土地中信訪反映的主要問題

近年來，我市在征用土地信訪中主要反映的問題為征地補(bǔ)償?shù)恼咛幚砗娃r(nóng)村土地管理中出現(xiàn)的問題，集體信訪主要涉及征地補(bǔ)償安置和城市拆遷安置問題。從2002年上半年群眾來信來訪所反映的問題分析，群眾反映違法占地行為的來信209件、來訪90批，分別占同期信訪總量的58．2％和60．4％。反映違法占地行為的來信來訪仍為我市國土資源信訪的突出問題；農(nóng)村宅基地管理中存在的問題仍是困擾基層土地管理的頑癥。同時，人民群眾對國士資源管理工作的意見建議逐年增多，反映出群眾對國土資源管理的參政議政意識逐步增強(qiáng)，信訪反映的突出問題有：

1．征地補(bǔ)償不合理。主要有以下幾方面：其一，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的合理征地與農(nóng)民失地后的生存空間，失地農(nóng)民生活、生產(chǎn)問題。如：衢江區(qū)沈家開發(fā)區(qū)村民150余人多次集體上訪，反映自1992年土地被征用以來，開發(fā)區(qū)管委會，對土地征用戶采用安排工作和對未安排工作者按月發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，現(xiàn)要對未安排工作者取消按月發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)政策，實(shí)行一次性安置，每人7700-8250元，要求繼續(xù)發(fā)放生活費(fèi)。其二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民意見大。如衢江區(qū)廿里鎮(zhèn)項家橋村村民40余人上訪，反映鎮(zhèn)辦工業(yè)園區(qū)征地時青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地安置費(fèi)太低，與現(xiàn)有農(nóng)民實(shí)際的生活水平差距過大。其三，補(bǔ)償費(fèi)用的分配問題。如：柯城區(qū)鹿鳴山村50余人集體上訪，反映該村土地被征用，由于土地分配不均勻，有的組人均不足1畝，導(dǎo)致補(bǔ)償安置受益不合理，來訪要求按全村人口平均分?jǐn)偘仓觅M(fèi)。其四，征地費(fèi)用收支不公開，留在村集體經(jīng)濟(jì)中的征地補(bǔ)償費(fèi)用的管理使用問題。如柯城區(qū)石室鄉(xiāng)姜家埠頭村村民65人集體上訪，反映東港開發(fā)區(qū)征用土地時，村干部在丈量面積和賠償中徇私舞弊，借機(jī)侵吞補(bǔ)償費(fèi)。

2、征地程序不規(guī)范。其一，未批先征，征地程序不到位，手續(xù)不規(guī)范，征少用多，征此用彼，甚至越權(quán)批地、騙取批地、化整為零等。其二，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織和干部非法租地和變相買賣土地、從中牟利。其三，依法批準(zhǔn)征用的土地交不出使用，已批準(zhǔn)的土地閑置不用。其四，征地不依法公告，群眾因不明情況而產(chǎn)生誤解，引起上訪。

3、農(nóng)民建房審批難。農(nóng)民建房審批時間拖得長；農(nóng)民建房地基落實(shí)難；農(nóng)民建房處理相鄰關(guān)系難；落實(shí)一戶一宅難；農(nóng)民建房收費(fèi)多。

隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，中央政府日益重視各種社會經(jīng)濟(jì)矛盾，提出了“構(gòu)建和諧社會”的社會發(fā)展目標(biāo)。2006年3月，致公黨中央常委牛文元提出建立“五大基本國家補(bǔ)償制度”，希望通過二次分配“構(gòu)建社會主義和諧社會的根本保障”。其中，“國家土地補(bǔ)償制度”的重要性尤為突出，近年來發(fā)生的重大社會沖突事件中，65％都涉及農(nóng)地補(bǔ)償和房屋拆遷問題，由征地矛盾導(dǎo)致的農(nóng)地補(bǔ)償問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平。因此，考察農(nóng)地征用矛盾的歷史根源和現(xiàn)實(shí)狀況，完善農(nóng)地征用制度，探索農(nóng)村社會的市場交易機(jī)制，勢在必行。

一、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變

農(nóng)地征用矛盾實(shí)質(zhì)上是社會主體圍繞農(nóng)地問題展開的博弈活動，它取決于中國農(nóng)村社會的現(xiàn)實(shí)約束條件。中國農(nóng)地征用矛盾的根源是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度隨著中國社會制度的不斷演進(jìn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出階段性特征。

1．中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變階段

(1)第一階段：“運(yùn)動”之前(～1948)。1948年以前，中國的基本農(nóng)地制度是私有制，土地所有權(quán)通過大量民間交易逐漸集中于地主階層，土地使用則普遍實(shí)行租佃制由于租佃制導(dǎo)致的農(nóng)地利益沖突，地主階層和農(nóng)民階層之間的利益爭奪成為中國農(nóng)村社會的矛盾焦點(diǎn)。

(2)第二階段：“運(yùn)動”后到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動前(1948～1953)。自1948年開始，中國共產(chǎn)黨全面開展“運(yùn)動”，將解放區(qū)的經(jīng)驗(yàn)推廣到廣大農(nóng)村地區(qū)，沒收地主的土地產(chǎn)權(quán)，直接分配給無地農(nóng)民，建立農(nóng)民土地私有制。

一、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民邊緣化的直接制度根源

唯物辯證法認(rèn)為，在一個矛盾的各個矛盾方面中，必有一個主要的矛盾方面。同樣，在造成失地農(nóng)民邊緣化的諸多因素中，也有一個主要的根源，這就是現(xiàn)行農(nóng)地征用制度。之所以這樣說，并不因?yàn)樗苯訉?dǎo)致了農(nóng)民失地的事實(shí)，而是由于它從制度理論到制度安排都存在明顯的缺陷，正是這些缺陷導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益的嚴(yán)重?fù)p失，以至造成失地農(nóng)民的邊緣化。

(一)農(nóng)地征用制度的主要理論缺陷

每一項制度都是建立在一定的理論基礎(chǔ)之上的。我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度建立于新中國成立初期，雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，國家權(quán)利至上、政府包辦一切等傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，與當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)很不協(xié)調(diào)，而從構(gòu)成了對失地農(nóng)民利益的極大侵害。

1.土地征收與土地征用概念混淆。土地征收與土地征用是近現(xiàn)代世界各國土地法律中兩個極為重要而又并不相同的概念。一般來說，土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)的行為，他人的土地所有權(quán)因征收而消失。它主要針對的是他人的土地所有權(quán)。而土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利的利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還其所有者的行為。他所針對的主要是他人的土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實(shí)上引起了土地所有權(quán)的變更，即在土地征用的名義下，土地由集體所有變?yōu)閲宜?，也就是說，我國目前立法上所言的土地征用實(shí)際上是土地征收。

這種對土地征用與征收不加區(qū)分的情況，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保護(hù)十分不利。因?yàn)橥恋厮袡?quán)與土地使用權(quán)的價值相差甚大，作為以土地使用權(quán)為指向的土地征用，其補(bǔ)償理所當(dāng)然可以比土地征收少得多。這就為農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的低補(bǔ)償埋下了伏筆。

隨著我國高速公路建設(shè)投資力度的加大，高速公路已逐漸成為我國交通網(wǎng)絡(luò)的大動脈，但是伴隨著高速公路的開工建設(shè)一些“有心人”將征地補(bǔ)償款當(dāng)成了“唐僧肉”，爭相來食，在大肆蠶食鯨吞的同時，在體驗(yàn)到“一夜暴富”喜悅的同時，等待他們的是法律公正的審判。

日前黑龍江省北安市人民法院審結(jié)了8件貪污、挪用征地補(bǔ)償款的案件，案值共計人民幣40余萬元，上述數(shù)字的背后代表了國家的損失，同時也體現(xiàn)出征地補(bǔ)償已成為職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)。在這類案件的審理過程中，合議庭常在案件的定性與犯罪數(shù)額的確定上產(chǎn)生分歧，筆者借此文淺談此類犯罪的定性問題，以期達(dá)到拋磚引玉的效果。

此類犯罪主要涉及四個罪名，有貪污罪、挪用公款罪與職務(wù)侵占罪、挪用資金罪，在認(rèn)定上，一個重要的區(qū)別點(diǎn)在于：犯罪對象是否為公共財產(chǎn)?！缎谭ā返诰攀粭l明確規(guī)定了公共財產(chǎn)的范圍：（一）國有財產(chǎn)；（二）勞動群眾集體所有的財產(chǎn)；（三）用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產(chǎn)。在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財產(chǎn)，以公共財產(chǎn)論?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成：1、土地補(bǔ)償費(fèi)；2、安置補(bǔ)助費(fèi)；3、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償費(fèi)用在流轉(zhuǎn)過程的不同階段，即在支付前后（進(jìn)入村財務(wù)帳目）和分配前后的屬性是不同的。從土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的來源看，凡經(jīng)政府批準(zhǔn)征地以及轉(zhuǎn)讓給國有單位用地所得到的補(bǔ)償費(fèi)用，其款項主要來源于政府或國有單位，因此，在進(jìn)入村財務(wù)帳目之前，征地補(bǔ)償費(fèi)用屬于國有財產(chǎn)，對此沒有異議。但是，在進(jìn)入村財務(wù)帳目之后，則需要具體分析。

首先，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有”。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)支付后，即進(jìn)入村財務(wù)帳目后，就屬于村民委員會集體所有，系集體所有的公共財產(chǎn)。

其次，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定：“地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有”，因此在分配后顯然歸附著物和青苗所有人所有，屬于私人財產(chǎn)，對此不可能成立村民委員會等村基層組織人員的職務(wù)犯罪。至于在進(jìn)入村賬務(wù)賬目之后分配給所有人之前，村基層組織對此只是協(xié)助人民政府進(jìn)行暫時管理，沒有所有權(quán)，根據(jù)刑法第九十一條的規(guī)定：在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財產(chǎn)，以公共財產(chǎn)論，因此屬于公共財產(chǎn)。

最后，征地安置補(bǔ)助費(fèi)的情況比較復(fù)雜?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：征地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置的補(bǔ)助費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用?？梢姡鞯匕仓醚a(bǔ)助費(fèi)支付后可以分為三種情況：一是需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，屬于集體所有的公共財產(chǎn)，成為貪污罪和挪用公款罪的犯罪對象。二是由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；三是不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用。后兩種情形在支付后，屬于個人財產(chǎn)，村民委員會等村基層組織人員的職務(wù)犯罪構(gòu)成客體已經(jīng)不復(fù)存在了。因此，后兩種在費(fèi)用分配或者處置后不涉及農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)犯罪問題。而第一種由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用的征地安置補(bǔ)助費(fèi)則成為關(guān)于適用立法解釋爭議的焦點(diǎn)。

摘要：從理論界有紛爭的行政征用展開，著重分析了行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣骷捌浞芍贫鹊牟蛔?，并有針對性的提出了完善我國行政征用補(bǔ)償制度的若干建議。

關(guān)鍵詞：行政征用行政征用補(bǔ)償

AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem

Gaoling-hua

(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)

Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.

一、對行政征用行為的概述

為了更好的理解行政征用補(bǔ)償制度，本文先行對行政征用作一闡述。我國學(xué)術(shù)界對行政征用的界定，主要有以下幾種觀點(diǎn)：（一）、廣義的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征調(diào)等。即把行政征用看作是行政征收的一種類型，認(rèn)為行政征用是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對人財產(chǎn)的單方行為論文。①（二）、行政征用系指國家通過行政主體對非國家所有的財物進(jìn)行強(qiáng)制有償?shù)恼髻徍褪褂?。目前主要體現(xiàn)在國家對集體土地的征用上。此外，還有國家對文物的強(qiáng)制征購，行政機(jī)關(guān)對船只的強(qiáng)制租用等。②（三）、行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益需要，依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移相對人財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，是一種獨(dú)立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對人財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。④筆者認(rèn)為，上述前三種觀點(diǎn)均能基本把握行政征收行為的實(shí)質(zhì)，但各有缺陷。第一種觀點(diǎn)把行政征用作為行政征收的一種，實(shí)際上以字面表述、而不是以本質(zhì)內(nèi)容來歸類。行政征用與行政征收有共同特征,如：公共目的性、強(qiáng)制性、法定性、可訴性。但他們的不同之處更加顯而易見：行政征用是有償?shù)摹⑾鄬θ耸遣豢深A(yù)知的，而行政征收則正反之。另外，上述三種觀點(diǎn)中行政征用法律關(guān)系中客體的范圍較窄。行政征用的對象非常廣泛：包括物，⑤智力成果⑥以及勞務(wù)。筆者比較贊同第四種觀點(diǎn)。此觀點(diǎn)從本質(zhì)上對行政行為進(jìn)行定義，比較全面的闡述了其特征。

二、行政征用補(bǔ)償制度

行政征用補(bǔ)償是指行政主體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損害，由國家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任的制度。其本意在于“對于因公益之必要，經(jīng)濟(jì)上蒙受特別犧牲者，為調(diào)節(jié)之補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)正義公平之理想，而期法律生活之安定”，以“為私有財產(chǎn)與公共利益之調(diào)和”⑦行政征用補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)有多種，特別犧牲說⑧逐漸占主導(dǎo)地位。該說認(rèn)為，國家本來有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從國家命令的義務(wù)，但如果是特定人承受了并非一般的負(fù)擔(dān)而受特別犧牲時，國家應(yīng)給予補(bǔ)償，這合乎正義公平的原則。行政征用補(bǔ)償是行政征用中最重要的問題之一，其立法水平、執(zhí)行狀況直接決定了行政征用制度的成功與否。我國有些行政征用制度常因補(bǔ)償內(nèi)容的不易執(zhí)行而有淪為一紙空文的危險，⑨便充分說明了行政征用補(bǔ)償?shù)闹匾浴?/p>

(一)、行政征用補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>

第一、政征用補(bǔ)償是由行政主體合法的行政征用行為而引起的。這與由違法行政行為引起的行政賠償不同。這是對為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而被剝奪權(quán)利或被限制權(quán)利者的損失補(bǔ)償及利害調(diào)整。

內(nèi)容提要：土地征用制度是世界各國為發(fā)展社會公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度，本文從我國土地征用制度的概念、特征談起，對土地征用制度應(yīng)遵循的原則、補(bǔ)償安置問題及我國目前土地征用制度存在的法律問題和相應(yīng)立法建議略作一探討。

關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補(bǔ)償

我國土地實(shí)行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，這是我國實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：

1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會團(tuán)體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性。

一、問題的提出

我們經(jīng)?？吹降南⑹悄侈r(nóng)村的農(nóng)民因?yàn)榈弥诘胤降耐恋貙⒈徽饔?，于是抓緊時間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數(shù)所謂“釘子戶”因?yàn)椤翱狗ā北焕K之以法關(guān)起來了。

農(nóng)民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當(dāng)呢？是否存在對農(nóng)民的歧視呢？歧視性的制度設(shè)計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。

二、我國現(xiàn)行土地征用制度

土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給予農(nóng)村集體和農(nóng)民個人補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

學(xué)者指出，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，這是我國實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家；2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性；3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件；5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。[1]