江門市殯葬管理工作“十五”計劃

自1998年我市實行殯葬管理目標(biāo)責(zé)任制以來，我市各級積極推行以提高火化率、建立殯葬管理機構(gòu)、加大殯葬管理執(zhí)法力度為主要內(nèi)容的殯葬改革，全面推行遺體火化，火化率連續(xù)三年均超過省政府下達的目標(biāo)，并受到省政府通報表揚。到2000年我市火化率已達到100%，有力地促進了江門五邑僑鄉(xiāng)兩個文明建設(shè)。但是，全市殯葬工作仍存在個別地方殯葬設(shè)施建設(shè)緩慢，骨灰存放設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后，“三道兩區(qū)”墳?zāi)箤ｍ椙謇砉ぷ鬟M展不大，骨灰違規(guī)二次土葬時有發(fā)生等問題。為使我市殯葬管理工作在“十五”期間（2001—2005）與我市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)，根據(jù)國務(wù)院《殯葬管理條例》、省政府《關(guān)于加強我省殯葬管理工作的通知》（粵府［1998］67號）和省政府辦公廳《印發(fā)〈廣東省殯葬管理工作“十五”計劃〉的通知》（粵府辦［2001］61號）精神，制定本計劃。

一、指導(dǎo)思想

“十五”期間，我市殯葬管理工作的指導(dǎo)思想是：堅持以鄧小平理論和總書記“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，結(jié)合江門僑鄉(xiāng)實際，做到三個并重（殯葬改革與葬法改革并重，遺體處理與骨灰處理并重，引導(dǎo)合理殯葬消費與滿足不同層次的需要并重），繼續(xù)全面推行火葬，清理亂埋亂葬墳?zāi)?，?jié)省殯葬用地，倡導(dǎo)文明節(jié)儉辦喪事，為我市“兩個文明”建設(shè)服務(wù)。

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二、基本任務(wù)

我區(qū)的殯葬改革工作在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下及上級民政部門的指導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹國務(wù)院《殯葬管理條例》及省、市殯葬改革會議精神，加大殯葬管理工作力度，層層落實殯葬管理目標(biāo)責(zé)任制，全面推進殯葬改革工作，促進我區(qū)三個文明建設(shè)的順利發(fā)展。兩年多來，我區(qū)共火化遺體1600多具，保持火化率達到100％,下大力氣清理“三道兩區(qū)”的亂葬墳?zāi)?400多座，積極做好公墓建設(shè)工作，使全區(qū)的殯葬改革工作在整體上取得了新進展?，F(xiàn)匯報如下：

一、提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)

殯葬改革被稱為是“天下第二難”事。我區(qū)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認(rèn)識上高度重視殯葬改革工作，將殯葬管理工作納入全區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入政府及各有關(guān)單位的目標(biāo)管理中，強調(diào)要和重視計劃生育工作一樣重視殯改工作，使它成為考核各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容。

按照《韶關(guān)市殯葬管理目標(biāo)責(zé)任書》的要求，我區(qū)殯葬改革領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)政府一把手任組長，區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府其他領(lǐng)導(dǎo)任副組長，政府辦、民政局、公安局等單位領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員。形成各級黨委、政府高度重視，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)大力支持，有關(guān)部門通力配合，嚴(yán)抓殯葬管理的良好局面。區(qū)殯葬改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，區(qū)民政局局長兼任辦公室主任，辦公室設(shè)立有專線電話，面向全區(qū)接受對非法喪葬行為的舉報，一經(jīng)查實，堅決糾正處理。

在各成員單位中，首先民政部門充分發(fā)揮主管部門的職能作用，當(dāng)好政府的參謀，依法管理，依法行政，加大執(zhí)法力度，及時處理違法殯葬行為。計劃、財政部門加大殯葬改革經(jīng)費的投入。公安、工商、國土、林業(yè)等部門加大對群眾喪葬行為的管理和喪葬用品市場的規(guī)范。紀(jì)檢監(jiān)察部門加強對違反殯葬法紀(jì)的單位和黨員干部的查處。在進行大型的宣傳、整治行動或處理突發(fā)事件時，由區(qū)政府辦公室協(xié)調(diào)人力、物力、車輛，統(tǒng)一行動，形成工作合力。事實證明，由區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，民政牽頭，各部門密切配合，全民參與，齊抓共管的殯葬管理工作機制，運作效能好，發(fā)揮作用大。

二、落實管理目標(biāo)責(zé)任制

**市民政局：

根據(jù)**市人民政府辦公廳《關(guān)于進一步做好殯葬改革工作的通知》（渝辦發(fā)[2004]232號）（以下簡稱《通知》）精神，我縣各級各有關(guān)部門高度重視，采取有效措施，加大工作力度，全力推進農(nóng)村殯葬改革工作，取得了較好的成效。現(xiàn)將有關(guān)工作開展情況報告如下：

一、采取的主要措施

（一）廣泛宣傳，提高廣大群眾殯改意識。為促使殯葬改革工作深入人心，取得群眾支持，縣政府多次召開殯改領(lǐng)導(dǎo)小組成員會，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及相關(guān)部門加大了農(nóng)村殯葬改革宣傳工作力度。8月11日，召開了全縣殯葬改革工作會議，傳達貫徹了市政府辦公廳《通知》精神，對農(nóng)村殯葬改革工作進行了全面的安排部署?？h民政局及時制定了農(nóng)村殯葬改革工作方案，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和新聞單位充分利用廣播、橫幅、巖標(biāo)、版報、電視等開展形式多樣的宣傳活動，大力引導(dǎo)喪者家屬規(guī)范喪葬行為，自覺抵制封建迷信活動，革除喪葬陋習(xí)，群眾的殯改意識有了較大提高，為進一步做好農(nóng)村殯葬改革工作打下良好的基礎(chǔ)。

（二）強化措施，確保農(nóng)村殯改工作落到實處。做好農(nóng)村殯葬改革工作，既是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，又是加強農(nóng)村精神文明建設(shè)的必然要求。全縣各級各有關(guān)部門把殯改工作作為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，納入政府目標(biāo)管理切實加以推進。縣民政、公安、工商、國土、林業(yè)、市政、衛(wèi)生、文化等有關(guān)部門充分發(fā)揮自身職能作用，抽調(diào)專人，精心組織，狠抓落實，堅決逗硬。對群眾反映強烈、影響極壞的人和事，嚴(yán)格按照《**市殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》）、《**市殯葬管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定和市政府辦公廳《通知》的要求進行嚴(yán)厲查處。今年5月，中敖、三驅(qū)、寶興、雍溪、郵亭、高升、高坪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)對20起違法土葬進行了強行起尸火化；今年3月龍崗、龍水、珠溪、萬古、國梁等街鎮(zhèn)鄉(xiāng)對亂埋亂葬、骨灰裝棺埋葬的人和事按照《條例》規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。通過強化工作措施，加大工作力度，全縣殯葬改革工作取得了明顯效果。1—8月全縣死亡3505人，火化2040具，火化率達58%，較去年同期上升5.18個百分點。全縣殯葬火化率呈現(xiàn)出持續(xù)上升的良好勢頭。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法，認(rèn)真治理違規(guī)收費行為。為認(rèn)真貫徹落實市政府辦公廳《通知》精神，各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)堅決執(zhí)行公民在火葬區(qū)死亡實行火葬的規(guī)定，定期通報死亡人口火化的數(shù)量，自覺接受群眾監(jiān)督，嚴(yán)禁“以罰代化”的現(xiàn)象發(fā)生。對拒不遵守《條例》和《辦法》，違規(guī)土葬的，嚴(yán)格按照《條例》、《辦法》和《通知》要求依法進行強制改葬。其強制改葬所產(chǎn)生的直接費用，由各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)向責(zé)任人據(jù)實收取。對拒不交納強制改葬直接費用的，由各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)向人民法院申請依法執(zhí)行；對在殯改工作中違規(guī)收費、營私舞弊、中飽私囊的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅決查處，絕不手軟。

【內(nèi)容提要】

本文從公民責(zé)任的視角探討了中國殯葬行業(yè)存在的問題，借鑒“企業(yè)公民”理論設(shè)定了殯葬單位的公民責(zé)任框架，在“行業(yè)持續(xù)發(fā)展、社會和諧文明”的目標(biāo)下，提出了中國殯葬的發(fā)展戰(zhàn)略及其指導(dǎo)思想，并闡述了中國殯葬的發(fā)展戰(zhàn)略具體的實施綱要。

【主題詞】企業(yè)公民公民責(zé)任殯葬發(fā)展戰(zhàn)略

一、企業(yè)公民概念與殯葬單位公民責(zé)任框架

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和殯葬事業(yè)的發(fā)展，殯葬行業(yè)出現(xiàn)了國有事業(yè)單位、民營資本興辦以及外資聯(lián)合興辦的多種形式殯葬企業(yè)（以下統(tǒng)稱為殯葬單位）并存的現(xiàn)狀。2006年統(tǒng)計數(shù)字表明，非國有殯儀館（火葬場）已占現(xiàn)有殯儀館（火葬場）數(shù)量的7%左右，非國有經(jīng)營性公墓占整個經(jīng)營性公墓數(shù)量的42%左右。中國殯葬行業(yè)市場化程度在逐步提高，但殯葬市場秩序尚不完善,通過不法手段獲取利益的事情屢見不鮮,殯葬消費者對于殯葬單位提供的商品和服務(wù)存在著很多質(zhì)疑，甚至不信任感。這些問題出現(xiàn)的主要原因是學(xué)界、主管部門和殯葬單位，都只站在特定的角度，關(guān)注的大多是其中的一個側(cè)面，所以都有一定道理但又難免有所偏頗。那么，有沒有一種理論，可以理順各個層面的糾纏，全面準(zhǔn)確地廓清殯葬單位的相關(guān)爭論，給殯葬單位一個科學(xué)的綜合定位呢？

筆者認(rèn)為，“企業(yè)公民”理論及其多維的指標(biāo)體系，可以成為殯葬業(yè)和殯葬單位進行綜合定位的理論基礎(chǔ)。公民責(zé)任的理論和實踐對殯葬行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧殯葬具有特殊的意義和重要的作用。

1.基本情況

1.1問題的背景

長期以來，江西省殯葬事業(yè)非常落后，1998年火化率只有20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。出現(xiàn)這種情況的一個主要原因是火化殯儀館少，改革開放后直至1998年以前，全省殯儀館幾乎沒有增加，僅有32家，占全省縣市的30%，不僅覆蓋面小，而且因為都是上世紀(jì)60年代末70年代初興建的，設(shè)施十分陳舊落后。

1998年，龍南縣在建設(shè)殯儀館的過程中，由于資金缺乏，建設(shè)項目成了半拉子工程。恰逢該縣招商引資熱潮，他們嘗試著與廣東客商何錦龍先生商談合作興建火化殯儀館之事，幾經(jīng)商討，合作有成，并于當(dāng)年11月建成并投入運營。龍南殯儀館的建成，改變了我省改革開放20年來沒有新建殯儀館的歷史。全省不失時機地推廣了龍南縣經(jīng)驗，在各地財政比較困難的情況下，倡導(dǎo)走招商引資之路，加快江西火化殯儀館建設(shè)步伐。

1.2采取的措施

為了規(guī)范招商引資，確保殯葬事業(yè)的健康發(fā)展，江西省民政廳出臺了《關(guān)于利用社會資金建設(shè)殯葬設(shè)施有關(guān)問題的通知》（贛民字1998[117]號），對合作形式、合作期限和管理進行了規(guī)定。根據(jù)全省招商引資興辦殯葬事業(yè)的發(fā)展情況和出現(xiàn)的問題，2003年初，江西省民政廳又下發(fā)了《關(guān)于加強殯葬行業(yè)招商引資建設(shè)項目管理的通知》（贛民字[2003]30號），重申了要貫徹執(zhí)行贛民字1998[117號]文件精神，同時要求各地加強殯葬服務(wù)經(jīng)營主體的管理；堅持把社會效益放在首位；要依法管理火化，嚴(yán)格火化制度和工作程序；要加強殯葬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理。上述措施進一步規(guī)范了招商引資興辦殯葬事業(yè)行為，加強了對招商引資興辦殯葬事業(yè)的管理。

進一步加強殯葬管理專項整治方案

為鞏固殯葬改革成果，使殯葬改革工作向縱深推進，徹底整治當(dāng)前殯葬管理中仍存在的土葬、骨灰入棺埋葬、喪葬用品場混亂等突出問題，根據(jù)《殯葬管理實施辦法》，特制定此方案。

一、指導(dǎo)思想

以國家、省、殯葬管理有關(guān)規(guī)定為指導(dǎo)，以建設(shè)綠色殯葬為目標(biāo)，以全力整治土葬、骨灰入棺埋葬等違反殯葬法規(guī)行為為工作重點，進一步統(tǒng)一思想，明確責(zé)任，不斷提高全喪事文明程度，促進全殯葬改革向縱深發(fā)展。

二、整治內(nèi)容

（一）禁止土葬，進一步提高火化率。

第一章總則

第一條為了推進殯葬改革，加強殯葬管理，引導(dǎo)、規(guī)范公民的喪葬活動，促進社會主義精神文明建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國務(wù)院殯葬管理條例》和《**市殯葬管理條例》、《**市林地保護管理條例》、《**市殯葬事務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定本實施辦法。

第二條本縣行政區(qū)域內(nèi)的殯葬活動、殯葬服務(wù)及殯葬管理適用本實施辦法。

第三條殯葬管理工作堅持實行火葬，改革土葬，節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋習(xí)，保護環(huán)境，提倡文明節(jié)儉辦喪事。

第四條本縣轄區(qū)均為火葬區(qū)。凡本縣轄區(qū)內(nèi)公民（含外來人員）正常死亡和非正常死亡的遺體或無名尸體，一律實行火葬，嚴(yán)禁土葬。尊重少數(shù)民族的喪葬習(xí)俗；宗教教職人員死亡后，可以按照其喪葬習(xí)俗安置處理遺體，但應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)。

第五條縣民政局負(fù)責(zé)全縣的殯葬管理工作，其所屬的殯葬管理機構(gòu)負(fù)責(zé)殯葬事務(wù)管理的具體工作；街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)殯葬事務(wù)的管理工作。

為保護生存環(huán)境，造福子孫后代，切實解決我縣殯葬改革中的突出問題，經(jīng)縣政府研究，特對我縣全面推行綠色殯葬，進一步深化殯葬改革工作提出如下意見：

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想：認(rèn)真貫徹國務(wù)院、省《殯葬管理條例》，結(jié)合我縣生態(tài)縣建設(shè)要求，動員和依靠廣大人民群眾，以逐步消除山頭“白化”為主要目標(biāo)，采取拆遷、深埋、綠化等多種形式，對違規(guī)建造的墳?zāi)?、禁墳區(qū)內(nèi)的墳?zāi)购蜕婕暗缴鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃需要拆除的墳?zāi)狗制诜峙枰圆疬w整治，在全境推行遺體火化，實行生態(tài)葬法，切實改善投資、旅游和人居環(huán)境。

（二）工作目標(biāo):

1、根據(jù)“大島建，小島遷”的要求，把海島殯葬設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加大資金投入，努力改善火化設(shè)施條件。2011年在漁山推行遺體火化，實現(xiàn)全縣全境遺體火化。

2、在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，完善墳?zāi)共疬w安置政策，分期分批、因地制宜組織實施好山頭“白化”整治工作。2012年底基本完成全縣“兩沿四區(qū)”（即沿縣道公路、沿海運主航道；縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地區(qū)、風(fēng)景區(qū)、開發(fā)區(qū)、保護區(qū)）墳?zāi)沟牟疬w整治任務(wù)。

同志們：

今天，縣委、縣政府在這里召開全縣殯葬改革工作專題會議，主要目的是進一步統(tǒng)一思想，強化領(lǐng)導(dǎo)，加大殯葬改革力度，推動殯葬改革工作持續(xù)健康發(fā)展，確保全面完成今年市政府下達的目標(biāo)任務(wù)。剛才，民政局局長劉正華同志傳達了資陽市人民政府殯葬改革工作會議精神，通報了全縣殯葬改革工作情況，安排部署了下步工作；努力鄉(xiāng)、岳源鄉(xiāng)、周禮鎮(zhèn)分別交流了經(jīng)驗。請同志們回去后，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實。下面，我就如何加強殯葬改革工作講三點意見：

一、立足現(xiàn)實，深刻認(rèn)識我縣殯葬改革工作存在的突出問題

從總體上看，全縣的殯葬改革工作取得了一些成績，殯改工作也正朝著健康有序方向發(fā)展。但在推進殯改工作中也還存在一些不容忽視的問題，務(wù)必要引起各級各部門的高度重視，在以后的工作中切實加以改進。

一是發(fā)展不平衡。2002年，全縣只有岳城、興隆2個管委和城西鄉(xiāng)、石橋鋪鎮(zhèn)、來鳳鄉(xiāng)、和平鄉(xiāng)、長河鄉(xiāng)等26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面完成了任務(wù)，有8個管委和43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成任務(wù)。2002年，我縣火化率僅達24%，低于全省14個百分點，并處于全市最后一位，今年市政府下達任務(wù)為2700具，截止6月30月日，僅完成1006具，占37.33%。殯改的開展情況極不平衡。

二是認(rèn)識不到位。個別管委及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)，對殯葬改革工作的認(rèn)識不足，沒有把殯葬改革工作擺上重要議事日程，會議安排多，親自抓落實少，表率作用差。個別地方的領(lǐng)導(dǎo)干部消極畏難情緒重，片面認(rèn)為殯葬改革會引起群眾鬧事，影響黨群、干群關(guān)系，在工作中缺乏積極性和主動性，不是用先進文化思想引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變喪葬習(xí)俗，而是一味遷就思想觀念落后的老百姓，導(dǎo)致殯葬改革工作處于被動和落后的狀態(tài)。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違反殯改政策，寺屬死亡違法土葬，今年在我縣已發(fā)生三例，在全省都造成了極壞的影響，張中偉省長、鐘勉親自批示要嚴(yán)肅處理。土有的部門殯葬改革意識不強，支持配合差，殯葬改革過多表現(xiàn)為單一部門行為。有的地方遺體火化后二次裝棺土葬現(xiàn)象普遍，骨灰安葬后基本沒有做到平地深埋，對留墳頭的行為沒有進行制止和處罰。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重處罰輕火化，以罰款代替殯葬執(zhí)法的現(xiàn)象比較突出，偏離了工作重心，違背了工作原則，忽視了社會效益，致使火化率長期得不到提高。今年初，中紀(jì)委派員到資陽調(diào)研，認(rèn)為只要繳了罰款就可以土葬的現(xiàn)象較為普遍，省民政對資陽實行一票否決。(本是第5名)。內(nèi)江出現(xiàn)一起3月繳罰款、5月人才死的情況，焦點訪談要曝光。我縣有無此類情況發(fā)生。

各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）：

根據(jù)部長辦公會議關(guān)于對殯葬工作進行全面調(diào)研，爭取今年內(nèi)完成修訂《殯葬管理條例》的要求，部社會福利和社會事務(wù)司提出了調(diào)研方案初步設(shè)想，在征求地方及有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，確定調(diào)研工作分以下10個專題進行：

1.我國殯葬改革的歷史和經(jīng)驗。要求在查閱歷史文件、統(tǒng)計資料和對不同類型地區(qū)實地考察的基礎(chǔ)上，就我國殯葬改革的歷史進程、成敗得失、目前趨勢和今后方向作出客觀準(zhǔn)確的描述和評價。此題由中國殯葬協(xié)會、安徽省廳參與，責(zé)任人：范兆岐、韓恩慶。

2.部分國家殯葬法規(guī)綜述。要求在收集翻譯和匯編世界主要國家（重點為歐美發(fā)達國家和我國周邊國家）殯葬法規(guī)的基礎(chǔ)上，寫出綜合性報告，提出可供我國參考、借鑒的方向、原則和辦法。此題由上海市殯葬服務(wù)中心參與，責(zé)任人：李健、朱金龍。

3.我國殯葬業(yè)的行政管理。要求弄清目前的管理現(xiàn)狀，分清政府、行業(yè)和經(jīng)營主體的各自職責(zé)，提出管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的步驟與方法，擬定各級民政部門相應(yīng)的職責(zé)和方式，擬定對違規(guī)行為的“罰則”。此題由遼寧、四川省廳參與，責(zé)任人：張洪昌、崔利生、袁險峰。

4.殯儀服務(wù)機構(gòu)的改革和發(fā)展。要求弄清現(xiàn)有火化場、殯儀館及殯儀服務(wù)站的管理和運營狀況，提出管理體制和運營機制改革的方向、實施步驟和具體辦法。此題由黑龍江省廳、天津市局參與，責(zé)任人：高月玲、盧乃昌、王光華、高建國、王簡。