“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光?！边@是在社會上流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了當(dāng)前欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的窘境。這幾年中央和地方各級財政收入雖然逐年迅速增長，但基層財政仍然吃緊。盡管中央不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，但是基層財政依然困難重重，在西部地區(qū)尤其突出?？h鄉(xiāng)財政如何走出困境，做大財政“蛋糕”，本文以覃塘區(qū)為例，對當(dāng)前我市縣鄉(xiāng)財政困難的緩解之策作一些探討。

一、縣鄉(xiāng)財政困難狀況

覃塘區(qū)成立于20**年，是一個縣級行政區(qū)。全區(qū)共轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?5萬，其中農(nóng)業(yè)人口52萬，是一個典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。20**年，全區(qū)財政收入11331萬元，財政供養(yǎng)人數(shù)9200多人，屬典型的“吃飯”財政。20**年農(nóng)村稅費改革后，覃塘區(qū)財政困難狀況日漸加劇。突出表現(xiàn)在：

1、基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和工資發(fā)放困難，一些津貼、補貼無法發(fā)放?；鶎诱\轉(zhuǎn)艱難主要體現(xiàn)在公用經(jīng)費嚴(yán)重不足。由于財力所限，“吃飯”都成了問題，許多基層全額預(yù)算管理單位的辦公經(jīng)費在基層預(yù)算中被不斷削減，辦公經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)不斷降低；差額預(yù)算管理單位被逐步推向市場，只是保留了小部分財政撥款。20**年，覃塘區(qū)區(qū)直單位按平均每人每月200元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按平均每人每月150元的標(biāo)準(zhǔn)安排公用經(jīng)費。在不允許拖欠工資的硬性規(guī)定下，干部職工工資基本上能夠按時足額發(fā)放。但是一些津貼、補貼無法發(fā)放，涉及干部職工福利的一些政策無法實施。如作為職工住房基本保障的住房公積金制度，覃塘區(qū)因為財力困難，目前還無法實施。

2、基層財政赤字嚴(yán)重，財政資金周轉(zhuǎn)困難。目前，我市相當(dāng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)赤字，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，整體賬面上雖然表現(xiàn)為結(jié)余，但實際上卻是赤字，主要是基于各方面的考慮，把一些實際已經(jīng)發(fā)生的支出作掛帳處理，不列入當(dāng)年支出，以求預(yù)算收支平衡。財政資金周轉(zhuǎn)基本上依賴上級財政調(diào)度資金維持運轉(zhuǎn)，同時欠撥專款較嚴(yán)重，有時依靠借款維持正常運轉(zhuǎn)。

3、縣鄉(xiāng)政府負債問題嚴(yán)重，基層財政風(fēng)險不斷累積。由于歷史原因，加上不能按期歸還債務(wù)，財政負債沉重。20**年末，覃塘區(qū)各級政府債務(wù)余額將近2億元，其中，解決地方金融風(fēng)險專項借款4269萬元，教育“兩基”欠款2596萬元，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債2000多萬元，這些沉重的債務(wù)，進一步加劇了財政收支矛盾。

*縣地處淮北平原，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處、場?，F(xiàn)有人口126萬，耕地180萬畝，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來源于農(nóng)業(yè)稅，隨著公共財政體制改革的不斷深化和農(nóng)村稅費改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能發(fā)生了很大變化，也暴露出了一些深層次的矛盾和問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)過重、財政困難。20*年我縣成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心，按照“票據(jù)統(tǒng)管、采購統(tǒng)辦、集中收付、賬戶統(tǒng)設(shè)、預(yù)算共編”取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位一切收支賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)收入、非稅收入、上繳縣級國庫，所有支出由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算中心根據(jù)支出性質(zhì)按規(guī)定辦理支出。在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金實行集中管理。

一、鄉(xiāng)財縣管改革的主要成效有哪些？

*縣實行“鄉(xiāng)財縣管”后的主要成效：

（一）規(guī)范了收入征管，挖掘了收入潛力。實行“鄉(xiāng)財縣管”，不僅規(guī)范了農(nóng)村稅費改革后的稅收征管，而且有效遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求的膨脹，明顯減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理不合規(guī)的支出，從根本上治理了亂收費，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，進一步鞏固了農(nóng)村稅費改革成果。同時，通過加強賬戶、票據(jù)的管理，實施綜合財政預(yù)算，將“票款同行”、“以票管稅(費)”、“收支兩條線”管理落到實處，既從源頭上杜絕了亂收費、亂攤派現(xiàn)象的發(fā)生，又有效防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用、坐收坐支和濫收濫支。在此基礎(chǔ)上，通過實施綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外財力，有效保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出需要。

（二）加強了支出管理，確保了工資發(fā)放和正常運轉(zhuǎn)的資金需要。通過實行“鄉(xiāng)財縣管”，使公共財政支出改革進一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建立了符合公共財政體制要求的財政管理框架。通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的財務(wù)核算制度，加強了支出管理，規(guī)范了支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財務(wù)核算規(guī)范透明，審批制度約束有力。支出應(yīng)嚴(yán)格按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的順序合理安排支出，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資正常發(fā)放，杜絕出現(xiàn)拖欠工資的現(xiàn)象。實行鄉(xiāng)財縣管后，在加強支出管理的同時，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不能隨意進人，還對原有的不在編人員進行了清理清退,清退人員財政一律不再供給。

（三）有效遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個重要原因，就是債務(wù)負擔(dān)太重、窟窿太大。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，有效扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債”的口子。改革后，通過徹底清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)“先剎車、后消腫”，遏制債務(wù)膨脹。

局把這一工作作為減輕農(nóng)民負擔(dān)的重大事情來抓，農(nóng)村稅費改革方面。精心組織，局領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)全局干部職工深入鄉(xiāng)村和農(nóng)戶調(diào)查，解決實際問題，制定可行方案，切實減輕農(nóng)戶負擔(dān)，全縣共減輕農(nóng)民負擔(dān)萬元，有力促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。局領(lǐng)導(dǎo)深入調(diào)查研究，改進木材特產(chǎn)稅征管方法，實行稅費掛鉤征收，每年比原來增加稅收0多萬元。通過深化財政改革，規(guī)范財政支出管理，年、年兩年里，縣本級財政消赤減債萬元，年3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消赤減債萬元。

財政局領(lǐng)導(dǎo)班子，幾年來。帶領(lǐng)全縣財政系統(tǒng)干部職工，認真貫徹落實“重要思想和十六大精神，堅持內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象，愛崗敬業(yè)，大力推行財政管理體制和運行機制改革，不時完善各項管理制度，狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，使我縣財政工作走在全市前列。年以來，連續(xù)五年被縣委、縣政府授予雙文明目標(biāo)管理先進單位、黨風(fēng)廉政建設(shè)先進單位、計劃生育工作先進單位、先進基層黨組織和社會治安綜合治理先進單位。

團結(jié)奮進齊舉力優(yōu)勝劣汰競風(fēng)流

行使著縣鄉(xiāng)兩級政府“管家”職責(zé)，縣財政系統(tǒng)有干部職工多人。擔(dān)負著生財、聚財、用財?shù)氖姑?。工作的好與壞，直接關(guān)系縣鄉(xiāng)機關(guān)運轉(zhuǎn)與社會穩(wěn)定發(fā)展進步。為了不負人民的重托，局領(lǐng)導(dǎo)從加強自身建設(shè)入手，從我做起，勇于開拓、廉政勤政，弘揚正氣，把帶出一支懂管理、廉潔勤政的過硬財政隊伍。局班子以團結(jié)、民主、實干、進取”為建設(shè)目標(biāo)，通過抓住思想教育，采取上黨課、組織學(xué)習(xí)討論、定期召開民主生活會等多種形式，提高廣大干部職工的思想政治覺悟，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。通過開展“領(lǐng)導(dǎo)干部如何搞好班子團結(jié)，如何堅持民主集中制原則，如何開拓進取，怎樣廉政、勤政”等一系列專題討論，加強班子成員黨性教育，增強拒腐防變能力，提高班子的整體戰(zhàn)斗能力。局長處處模范帶頭。財政局的班子建設(shè)中，講大局、講團結(jié)、講民主、講真誠，從自身做起。處處注意團結(jié)同志，與大家坦誠相待，不搞一言堂，堅持群言堂，凡是財政改革、人事、基建等大事，集體討論決定，不搞一言堂，班子里民主空氣濃，班子成員都以工作為重，以大局為重，以團結(jié)為重，既分工又協(xié)作，依照各自分工，做好本職工作。同時，大家心往一處想，勁往一處使，使班子具有堅強的凝聚力、整合力、戰(zhàn)斗力。同時，狠抓中層骨干隊伍的建設(shè)。局里制定了崗位責(zé)任制、考核、輪崗、末位淘汰制、任前戒勉談話制、離崗審計制等監(jiān)督制約機制，通過進行不定期抽查和定期檢查，促使各項工作得到很好的落實。僅年全局受到縣以上各級懲處的就有人次。同志還被授予“財政系統(tǒng)先進工作者”稱號，鎮(zhèn)財政所被評為全省先進財政所。

率先垂范倡廉政堵塞漏洞強管理

就尤為重要。要帶出一支高效廉潔的隊伍，打鐵先要本身硬，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)班子。如何對待手中掌管的錢?局里制定了財政干部的五不”原則，即:近財不沾，近財不貪,財政工作性質(zhì)特殊每天與資金往來打交道。加強隊伍廉政建設(shè)。近財心不亂，近財手不伸，近財嘴不饞。局里成立廉政領(lǐng)導(dǎo)班子，大力開展“艱苦奮斗，廉潔從政”主題教育活動，建議財政干部要“做事上進，做人干凈，群眾滿意，領(lǐng)導(dǎo)放心”并以局里的先進人物陳志欒等人為榜樣，進行對照，找差距。同時，運用局里違紀(jì)違規(guī)的反面例子，進行教育，敲警鐘，組織觀看警示教育片，使人人樹立廉政為民觀念。局領(lǐng)導(dǎo)帶頭嚴(yán)格要求自己，帶頭遵守，處處以身作則，做廉政勤政的表率。局機關(guān)建立了考勤登記、查崗制度，局領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，從自身做起。為了節(jié)約開支，局里對公費報銷的電話實行“總量控制，分解到崗，限額報銷，超支自負，節(jié)余歸公，定期公布”幾年來，局領(lǐng)導(dǎo)無一人超標(biāo)報銷電話費，每年局機關(guān)節(jié)約電話費多元;對車輛管理實行用油定量管理，按出車?yán)锍坦┯停绞掠密囌照掳蠢锍逃媰r，先交費，再派車。局領(lǐng)導(dǎo)還帶頭取消了坐單位車輛到市區(qū)和縣內(nèi)下鄉(xiāng)出差的市內(nèi)交通費和途中補助。為了從源頭上預(yù)防和治理腐敗，局對工程建筑和招待費實行了嚴(yán)格的監(jiān)管。去年局里新修了一棟辦公大樓，基建工程和辦公用具購置從頭至尾，實行集體民主決定，嚴(yán)格按合同辦事，七個局領(lǐng)導(dǎo)，無人吃施工隊和商家一餐飯。確定會議室裝修過程中，有一裝修隊給分管工程的局一個紅包，當(dāng)即予以拒絕。后來，裝修工程通過招標(biāo)，節(jié)約資金余萬元。公款接待方面，凡開支一律由辦公室核實開具接待開餐證明單，實行對口接待，無關(guān)人員一律不參加，對沒有開具接待開具證明單和逾越規(guī)定時間報帳的費用，一律不予報銷。局長更是嚴(yán)以律己，帶頭垂范，有人稱他為“某鄉(xiāng)一財政所長的親屬求他辦事，事后到家中放下一個紅包就走了沒有其他人知道，還是把錢交給局紀(jì)檢組，退還給了當(dāng)事人。局班子堅持每月集體學(xué)習(xí)一次，半年過一次民主生活會，會上，每人都要匯報廉政勤政情況，領(lǐng)導(dǎo)們互相還要提意見、建議，負責(zé)廉政工作的局領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)，要反饋群眾意見，敲警鐘，教育在前，防患于未然。

近年來，中國縣鄉(xiāng)財政困難較大，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患?？h鄉(xiāng)財政能否走出困境，關(guān)系到中國公共財政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到中國經(jīng)濟能否快速健康發(fā)展，關(guān)系到中國全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)能否如期實現(xiàn)。

一、中國縣鄉(xiāng)財政收支的現(xiàn)狀

1.縣鄉(xiāng)財政負擔(dān)沉重

在地方財政層面上，縣鄉(xiāng)財政作為國家財政體系中的重要組成部分，擔(dān)負著基層政府籌集資金、分配財力，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級政府擔(dān)負著為占全國大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。1999年以來，中國先后四次出臺政策上調(diào)了干部職工工資，同時按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使縣鄉(xiāng)財政中農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。此外，雖然大多數(shù)的三農(nóng)支出是由中央和地方共同承擔(dān)的，且近幾年國家財政用于三農(nóng)資金的比重逐年提高，但地方財政仍然需要配套負擔(dān)了支農(nóng)支出中的大部分份額，其中在很多支出項目中，地方的負擔(dān)比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財政支出壓力。

2.縣鄉(xiāng)財政自有財力不足

縣鄉(xiāng)財政來源單一，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較大，在實行稅費改革后全國許多縣鄉(xiāng)明顯感覺到財政收入緊張。目前中國許多縣域經(jīng)濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營經(jīng)濟比重低，經(jīng)濟增長緩慢，經(jīng)濟總量小，財政收入以農(nóng)業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財政收入總量必然減少。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入中農(nóng)業(yè)稅收入占有相當(dāng)大的比重，越是財政困難的地方，農(nóng)業(yè)稅占的比重越大。在中國取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉(xiāng)的財政收入情況更加緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付過日子。

縣鄉(xiāng)是我國農(nóng)村的基層單位在今后年全面建設(shè)小康社會的過程中縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地但是近年來縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題的凸顯及其嚴(yán)峻化已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此本報告將對縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機制問題進行研究以期能夠?qū)Υ龠M縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提出切實可行的對策思路。

一、縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀與負面影響

對于財政風(fēng)險不同的研究者通常從不同的角度給予其不同的具體界定。但我認為迄今為止劉尚希的定義較為全面而又簡潔地概括了財政風(fēng)險的本質(zhì)。根據(jù)這個定義所謂財政風(fēng)險是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性?！睋?jù)此可以推論財政風(fēng)險并非單純的財政部門風(fēng)險而是政府和整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險。財政風(fēng)險與財政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。財政困難是針對現(xiàn)實的具有確定性而財政風(fēng)險是指向未來的具有不確定性。現(xiàn)實的財政困難如果不消除就會轉(zhuǎn)化為未來的財政風(fēng)險。但是當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化都會影響未來的財政風(fēng)險。對于財政風(fēng)險可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進行分類財政風(fēng)險也有不同的表現(xiàn)形式。但是債務(wù)風(fēng)險即財政缺乏清償能力是財政風(fēng)險最主要、最直接的表現(xiàn)形式劉立峰。財政風(fēng)險一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點。

當(dāng)前在我國大多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現(xiàn)是一縣鄉(xiāng)政府的負債種類繁多、規(guī)模較大且有不斷擴張之勢呈現(xiàn)負債問題嚴(yán)重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來縣級財政的赤字面不斷擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債普遍化的趨勢已在縣市級迅速蔓延。二縣鄉(xiāng)財政的增收渠道不暢財政收入的增長趕不上財政支出的擴大導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長比較緩慢財政收支缺口不斷擴大負債規(guī)模遠遠超出可用財力。

從大量文獻研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來看日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負面影響。一影響縣鄉(xiāng)政府的正常運轉(zhuǎn)甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門的工作陷入惡性循環(huán)。二妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加甚至形成政府運轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。三削弱縣鄉(xiāng)財政的支農(nóng)能力導(dǎo)致實際的財政支農(nóng)只能依靠中央和省級財政影響財政支農(nóng)的宏觀效果。四助長縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向蓄積妨礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的隱患。五影響農(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性加劇近期和長遠的農(nóng)村穩(wěn)定問題。

二、縣鄉(xiāng)財民風(fēng)險的成因

縣鄉(xiāng)是我國農(nóng)村的基層單位,在今后20年全面建設(shè)小康社會的過程中,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的基礎(chǔ)性作用。但是,近年來,縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題的凸顯及其嚴(yán)峻化,已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此,本報告將對縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機制問題進行研究,以期能夠?qū)Υ龠M縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,提出切實可行的對策思路。

一、縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀與負面影響

對于財政風(fēng)險,不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認為,迄今為止,劉尚希(2003)的定義較為全面而又簡潔地概括了財政風(fēng)險的本質(zhì)。根據(jù)這個定義,所謂財政風(fēng)險,是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性?！睋?jù)此可以推論,財政風(fēng)險并非單純的財政部門風(fēng)險,而是政府和整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險。財政風(fēng)險與財政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。財政困難是針對現(xiàn)實的,具有確定性;而財政風(fēng)險是指向未來的,具有不確定性?，F(xiàn)實的財政困難如果不消除,就會轉(zhuǎn)化為未來的財政風(fēng)險。但是,當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會影響未來的財政風(fēng)險。對于財政風(fēng)險,可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進行分類,財政風(fēng)險也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務(wù)風(fēng)險即財政缺乏清償能力是財政風(fēng)險最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2002)。財政風(fēng)險一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點。

當(dāng)前,在我國大多數(shù)地區(qū),特別是欠發(fā)達地區(qū),縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴張之勢,呈現(xiàn)負債問題嚴(yán)重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來縣級財政的赤字面不斷擴大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債普遍化的趨勢已在縣市級迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財政的增收渠道不暢,財政收入的增長趕不上財政支出的擴大,導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長比較緩慢,財政收支缺口不斷擴大,負債規(guī)模遠遠超出可用財力。

從大量文獻研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來看,日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題,已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運轉(zhuǎn),甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門的工作陷入惡性循環(huán)。(2)妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加,甚至形成政府運轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財政的支農(nóng)能力,導(dǎo)致實際的財政支農(nóng)只能依靠中央和省級財政,影響財政支農(nóng)的宏觀效果。(4)助長縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向,蓄積妨礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的隱患。(5)影響農(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長遠的農(nóng)村穩(wěn)定問題。

二、縣鄉(xiāng)財民風(fēng)險的成因

國務(wù)院總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！边@項政策充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對9億農(nóng)民的關(guān)愛和解決“三農(nóng)”問題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來的農(nóng)業(yè)稅制傳統(tǒng)，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對此，社會各界都曾予以高度評價。

但是，取消農(nóng)業(yè)稅之后會帶來一系列經(jīng)濟問題。比如：取消農(nóng)業(yè)稅之后，原來搭在農(nóng)業(yè)稅上的收費是否應(yīng)該取消？如果所有的稅負（包括收費）都取消的話，中國9億農(nóng)民還要不要承擔(dān)稅負？本來困難就較多的縣鄉(xiāng)財政，特別是中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政今后怎么辦？總之，取消農(nóng)業(yè)稅這項政策出臺后需要經(jīng)濟理論界迅速回答由此帶來的相關(guān)問題，也需要政府部門的其他許多配套改革迅速跟上，否則取消農(nóng)業(yè)稅政策的初衷能否實現(xiàn)是令人懷疑的。為此，我們就取消農(nóng)業(yè)稅后的縣鄉(xiāng)財政困難問題進行一些討論，以其拋磚引玉，求教于同仁。

一、取消農(nóng)業(yè)稅將使縣鄉(xiāng)財政“難上加難”

1.實施分稅制財政體制后的縣鄉(xiāng)財政本來就較為困難

改革開放以來，特別是實施分稅制財政體制以后，我國縣鄉(xiāng)財政收支規(guī)模在不斷擴大，縣鄉(xiāng)財政運行普遍較為困難，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政則更為困難。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，**年和**年，全國欠發(fā)工資縣分別達到779個和797個，出現(xiàn)欠發(fā)工資的縣涉及全國23個省、自治區(qū)、直轄市。**年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級預(yù)算收入1051億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入231萬元；同年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額達到1081億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債238萬元。①「何成軍：《縣鄉(xiāng)財政困難：現(xiàn)狀、成因、出路》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，**年第2期。」由于《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不允許出現(xiàn)財政赤字，不能舉借債務(wù)，所以，一些縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。因此，實際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙?。

實施分稅制財政體制以來的縣鄉(xiāng)財政運行普遍較為困難的原因，當(dāng)然是與分稅制財政體制改革密不可分的，除此之外，也有其他方面的原因。一是分稅制財政體制改革使事權(quán)有所下移，財權(quán)有所上劃。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，**年，全國財政收入1134萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，地（市）級占17%，而有著2千多個縣級財政、4萬多個鄉(xiāng)級財政的兩級財政收入共計僅占22%.①「李茂生，陳昌盛：《中國：農(nóng)民減負、縣鄉(xiāng)財政解困的財政對策》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》，**年第1期?！沟?，縣鄉(xiāng)兩級政府卻承擔(dān)著義務(wù)教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)社會保障等剛性很強的事權(quán)。由此可見，縣鄉(xiāng)兩級政府事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一是比較嚴(yán)重的。二是轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。分稅制財政體制要求有比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度與之配套來矯正公共產(chǎn)品和服務(wù)的不均等，以保證最低公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付制度從無到有，比重不斷提高，顯示了中央財政的均衡調(diào)控能力增強，但與分稅制財政體制下公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的目標(biāo)相比仍很不夠。轉(zhuǎn)移支付制度中沿用的基數(shù)法對于中西部以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)極為不利，單一的專項補助形式在整個轉(zhuǎn)移支付中的比重也太大。并且，轉(zhuǎn)移支付的法制化、透明度、規(guī)范性也不夠。這種不健全的轉(zhuǎn)移支付制度使得一部分縣鄉(xiāng)政府花較多的精力跑關(guān)系要錢，造成“會哭的孩子有奶吃”，使轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)不公平，挫傷另一部分縣鄉(xiāng)政府的積極性，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。三是近幾年來的農(nóng)村稅費改革使一些縣鄉(xiāng)財政收入減少。近幾年來，中央為了切實減輕農(nóng)民負擔(dān)、解決“三農(nóng)”問題，進行了農(nóng)村稅費改革試點。農(nóng)村稅費改革真正減輕了農(nóng)民負擔(dān)，但加重了一些主要靠農(nóng)業(yè)稅費為經(jīng)濟支撐的縣鄉(xiāng)財政的困難。四是縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢制約縣鄉(xiāng)財源的擴大。20世紀(jì)90年代中期以來，受宏觀經(jīng)濟大背景的影響，不少縣域經(jīng)濟中的小工業(yè)生產(chǎn)被淘汰，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也乏力，致使一些縣鄉(xiāng)財源不增反減，財政收入難以增長。五是財政供養(yǎng)人員過度膨脹，致使一些縣鄉(xiāng)財政成為“吃飯”財政，甚至“吃飯”難保。

摘要：面對如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢下縣鄉(xiāng)財政困難的問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點，一種認為應(yīng)該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實行省以下的分稅制。本文對這兩種觀點進行了比較和評述，澄清兩者的一些實質(zhì)性分歧所在，并進一步探討面對財政困難縣鄉(xiāng)財政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政困難；省以下分稅制；事權(quán)；財權(quán)；財力

Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTo"localconditions"andcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.

Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships;taxsystembelowtheprovinciallevel;powers;intellectualpropertyrights;financial

前言

我國近年來縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)象已是不爭的事實，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政運行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢下如何應(yīng)對縣鄉(xiāng)財政困難，財經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭論焦點是為解決縣鄉(xiāng)財政困難，對省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財政部財政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者——賈康和劉尚希等在《中國改革》等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點，具有典型性，他們把對這個問題的討論推向了一個新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對這幾位學(xué)者的不同觀點進行總結(jié)、比較、評述，并進一步深入分析面對縣鄉(xiāng)財政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。

一、縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督工作問題產(chǎn)生的原因分析

(一)縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督主體弱化。主要有以下幾方面的原因:一是機構(gòu)編制不健全，在縣鄉(xiāng)一級，很少有獨立的財政監(jiān)督專職機構(gòu)，一般財政監(jiān)督機構(gòu)和其他機構(gòu)合并辦公，因此使得責(zé)任心不強，監(jiān)督工作大受影響。二是人員不足?？h鄉(xiāng)財政部門基本沒有配備專職的財政監(jiān)督人員，自身財政部門都是一人多崗現(xiàn)象，很難在配備專職財政監(jiān)督人員。三是自身素質(zhì)低，沒有經(jīng)過專門的正規(guī)財政知識培訓(xùn)。

(二)縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督制度障礙。我國縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督管理制度障礙的主要表現(xiàn)在:第一，當(dāng)前我國的法律體系中缺乏一部較為完整，較為系統(tǒng)的財政監(jiān)督管理制度?，F(xiàn)今我國并不存在一部法律，對財政部門的監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容及職責(zé)等作出解釋，也沒有對縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督作出相關(guān)規(guī)定。第二，在當(dāng)前的法律法規(guī)制度中，很少涉及到財政監(jiān)督的部分。

(三)縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督面臨的工作壓力較大。當(dāng)前我國的縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督管理體制中存在較大的工作壓力，主要在于:第一，縣鄉(xiāng)財政的資金來源較廣，項目數(shù)量較多，涉及的范圍較廣，因此財政監(jiān)督管理的程序環(huán)節(jié)較多，管理鏈條很長。第二，縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督管理人員較少，工作壓力較大。

(四)縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督管理的保障力度不夠。目前縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管保障不力主要體現(xiàn)在:第一，很多地區(qū)縣鄉(xiāng)的財政信息系統(tǒng)并沒有完全建立，縣鄉(xiāng)財政的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)硬件較差，軟件系統(tǒng)不兼容，信息管理水平很差，人員使用水平較低。第二，財政監(jiān)督管理體系中，目前縣鄉(xiāng)財政使用的仍舊是紙質(zhì)手段，并采用人工手工錄入，網(wǎng)絡(luò)使用率低。

二、強化當(dāng)前我國縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管的對策思考

1縣鄉(xiāng)財政困難的主要表現(xiàn)

（1）財政包袱沉重，潛在風(fēng)險較大，縣鄉(xiāng)財政難以滿足公共服務(wù)需要。

分稅制改革以后，中央加大力度，加強財政稅收法制建設(shè)，努力提高中央財政的兩個比重，導(dǎo)致地方可調(diào)控能力減弱，特別是貧困地區(qū)財政更加困難，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，財政仍然是“吃飯財政”；二是基礎(chǔ)設(shè)施特別是教育交通、文化設(shè)施等公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足；三是歷史負債對財政造成巨大壓力，在“吃飯財政”下公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入只能靠融資，地方財政難以滿足公共服務(wù)的需要。

（2）財權(quán)與事權(quán)劃分不清，財政收支責(zé)任不對等。

目前的財政體制由上級政府單方面決定，上級政府存在自我擴大財權(quán)的便利，下級政府居于被動地位。事實上，縣鄉(xiāng)級政府是政策的最終執(zhí)行者，一方面承擔(dān)了龐大的事權(quán)，另一方面還要承擔(dān)比發(fā)達地區(qū)更多的公共基礎(chǔ)建設(shè)公共社保。公共教育等歷史上由于財力所限而未能承擔(dān)起的公共支出任務(wù)，任務(wù)繁重，矛盾錯綜復(fù)雜，龐大的事權(quán)與現(xiàn)行財權(quán)和相應(yīng)的財力極不對等。

（3）財政轉(zhuǎn)移支付不科學(xué)、不規(guī)范。