摘要:法規(guī)起草調(diào)研是立法工作中不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其水平高低在很大程度上影響著立法目的和意愿的實(shí)現(xiàn)。切實(shí)開展好立法起草調(diào)研，提升調(diào)研質(zhì)量和水平，除了需要在實(shí)踐操作方面予以完善外，還需要理論層面的有力支撐。本文從法規(guī)的價(jià)值判斷與可行性論證、法規(guī)的針對(duì)性研究、立法思路的調(diào)整完善、立法成本效益分析與評(píng)估等四個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)闡述，對(duì)立法起草調(diào)研功用進(jìn)行深入探析，以期為地方立法起草調(diào)研提供強(qiáng)有力的理論指引。

關(guān)鍵詞:地方立法;立法起草;起草調(diào)研;功用探析

調(diào)查研究是實(shí)現(xiàn)立法工作從實(shí)際出發(fā)，反映廣大人民群眾意志的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)立法工作科學(xué)化民主化、提高立法質(zhì)量的重要手段，其貫穿立法活動(dòng)的全過程。而法規(guī)起草階段調(diào)研工作的水平高低，很大程度上直接影響著立法目的和意愿的實(shí)現(xiàn)程度。從目前學(xué)界的研究現(xiàn)狀來看，人們對(duì)于立法調(diào)研的認(rèn)識(shí)，多停留在具體的實(shí)際操作層面，而缺少理論層面的深入探析。本文中，筆者將從地方人大的視角出發(fā)，談一談對(duì)地方立法起草階段調(diào)研工作的認(rèn)識(shí)。

一、法規(guī)的價(jià)值判斷與可行性論證

與一般社會(huì)學(xué)意義上的調(diào)查研究相比，立法調(diào)研既有調(diào)研工作的共性，也有自身的獨(dú)特之處。而在立法的不同階段，調(diào)研的主體、目的和內(nèi)容各有側(cè)重。學(xué)界和立法實(shí)務(wù)界對(duì)于法規(guī)起草過程中調(diào)查研究的主要目的和內(nèi)容有著各種認(rèn)知，但無論是對(duì)法規(guī)整體還是對(duì)某項(xiàng)具體條款而言，關(guān)鍵和首要的一點(diǎn)，都是對(duì)其作出價(jià)值判斷和取舍。從近年來各省市實(shí)踐情況看，地方立法旨在解決本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展亟需的、公眾反映強(qiáng)烈的實(shí)際問題，屬于“問題導(dǎo)向性立法”，體現(xiàn)的是對(duì)社會(huì)和群眾關(guān)切的回應(yīng)。但需要注意的是，“問題導(dǎo)向性立法”并不意味著所有問題都必須通過立法的方式來回應(yīng)。近年來，隨著依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程的不斷加快和公眾法治觀念的提升，一部分人的頭腦中形成了所謂的“法律萬能論”誤區(qū)，認(rèn)為只要出現(xiàn)問題就必須通過立法途徑來解決，然而法律本身并不是萬能的，任何法律制度的設(shè)立和運(yùn)行都是有成本的，在不該由法律調(diào)整的問題上立法，不僅浪費(fèi)立法資源，而且還可能束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，造成制度之間的不平衡。因此，在立法起草階段，需要通過調(diào)研弄清兩個(gè)問題：一是要弄清問題產(chǎn)生的原因，是屬于立法缺失還是執(zhí)法不嚴(yán)或是其他原因。對(duì)于因立法缺失導(dǎo)致的問題，固然需要通過立法加以規(guī)范；而對(duì)于因執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力等其他原因造成的問題，則應(yīng)通過加強(qiáng)執(zhí)法等相應(yīng)措施來調(diào)整。二是要弄清法律手段和其他調(diào)整社會(huì)關(guān)系手段之間的關(guān)系。法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要手段，但并非唯一手段，除了法之外，調(diào)整社會(huì)關(guān)系還可以通過道德規(guī)范、市場機(jī)制、習(xí)慣規(guī)則、行業(yè)自律等諸多手段進(jìn)行，對(duì)于不同的問題，應(yīng)當(dāng)采取的調(diào)整手段也不盡相同，立法者對(duì)此必須有清晰的認(rèn)知。一般來說，對(duì)于社會(huì)生活中帶有普遍性、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會(huì)調(diào)整手段難以解決，最終需要依靠國家強(qiáng)制力來解決的問題，屬于需用法律手段調(diào)整的范疇。而對(duì)于其他的、不是必須依靠國家強(qiáng)制力來解決的問題，則可通過道德規(guī)范、市場機(jī)制等其他手段引導(dǎo)解決。在選擇具體采用何種社會(huì)關(guān)系調(diào)整手段時(shí)，還要區(qū)分兩種不同情況，一種是有關(guān)情況較為明確，適宜采用法律手段進(jìn)行規(guī)制，立法預(yù)期效果較為明顯的，就需要進(jìn)行立法。如2012年通過的我國首部關(guān)于人體器官捐獻(xiàn)的地方性法規(guī)《天津市人體器官捐獻(xiàn)條例》，通過法律手段倡導(dǎo)人道主義精神，規(guī)范人體器官捐獻(xiàn)行為，保障相關(guān)主體合法權(quán)益，較之單純進(jìn)行道德引導(dǎo)，更能有效推動(dòng)人體器官捐獻(xiàn)工作全面深入開展，且天津市率先進(jìn)行的人體器官捐獻(xiàn)立法工作，對(duì)于推動(dòng)其他省市乃至國家層面的人體器官捐獻(xiàn)工作，能夠起到良好的示范引領(lǐng)作用。因此，立法方式就是必需之選。另一種是有關(guān)情況不夠明晰，采用何種調(diào)整手段并不十分明確。如，近年來引起熱議的所謂“公交車不讓座就下車”入法問題，就一度因其是否屬于立法規(guī)制范疇、是否具有可操作性等而引起社會(huì)廣泛爭議。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過詳細(xì)的調(diào)查研究，分析比較采用不同調(diào)整手段，可能產(chǎn)生的社會(huì)效果如何，立法手段是否為最佳的規(guī)范調(diào)整方式，進(jìn)而明確最終采用的調(diào)整手段。

二、法規(guī)的針對(duì)性研究

工作，在整個(gè)畢業(yè)論文寫作過程中，具有決定性的意義。這是因?yàn)椋?/p>

第一，起草是構(gòu)思的實(shí)現(xiàn)。起草是作者把自已的設(shè)計(jì)構(gòu)思草擬成文，將無形的思想變?yōu)橛行蔚奈恼碌闹匾襟E。不管作者的選題如何恰當(dāng)，立意如何深刻，搜集的材料如何豐富，若不經(jīng)過起草階段，這一切都還停留在“構(gòu)思”階段，還只是“觀念形態(tài)”的東西，至多不過是“腹稿”而已。起草，是將作者的思想形諸文字、將作者設(shè)計(jì)的“藍(lán)圖”付之實(shí)施66過程。沒有起草，就沒有論文。

第二，起草是再創(chuàng)造過程。有寫作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同志常常會(huì)有這樣的發(fā)現(xiàn)，自己寫出來的東西與最初的設(shè)想之間有一定距離，甚至存在很大差距。在動(dòng)筆之前，許多思想是模糊的、混亂的、未成形的，只有經(jīng)過起草過程，才能使它們明朗化、條理化、定型化。在行文過程中，作者運(yùn)用語盲文字，將原來的命題、創(chuàng)意、構(gòu)思、布局不斷地加以調(diào)整、補(bǔ)充、修正，使之逐漸臻于完善。所以，起草不是機(jī)械地將寫作提綱具體化，它自始至終充滿創(chuàng)造思維，從頭到尾是一個(gè)再創(chuàng)造過程。

第三，起草是論文寫作中最艱苦的腦力勞動(dòng)。起草是一個(gè)復(fù)雜艱苦的寫作實(shí)踐過程，它要求作者繼續(xù)積極思考，深入研究，手腦并用，從內(nèi)容到形式不斷進(jìn)行琢磨。起草過程是思想最活躍、注意力最集中，作者的知識(shí)、閱歷、才能、精力得到充分調(diào)動(dòng)的時(shí)期。認(rèn)真做好起草工作，既是一種良好的寫作訓(xùn)練，也是思想方法和思維能力的有力鍛煉。

起草對(duì)于論文寫作的意義如此重大，所以每位作者無不高度重視這一階段的工作，把它看成是畢業(yè)論文寫作成敗的關(guān)鍵。

二、起草的一般要求

專業(yè)演講技巧 在文稿起草之前和起草中間，有一個(gè)重要的心理現(xiàn)象，這就是靈感。在起草之前產(chǎn)生的靈感，可以稱為整體結(jié)構(gòu)靈感，是產(chǎn)生文章整體的契機(jī)。而在起草中間產(chǎn)生的靈感，不斷涌現(xiàn)，可以稱為部分靈感，或靈機(jī)、靈氣等，是形成文章實(shí)體的生機(jī)。不論是起草文學(xué)作品，還是起草論文，都要有靈感的參與，否則必定流于平庸。還可以說，只要是創(chuàng)造性的操作，必定產(chǎn)生靈感。

靈感，是最高級(jí)生命剎那間獨(dú)創(chuàng)性極強(qiáng)的表現(xiàn)，它是在人腦意識(shí)層面積聚大量信息并在潛意識(shí)中隱信息隨時(shí)涌出的可能之后，往往在巨大的情緒高漲的推動(dòng)下，或者在理性約束力大大減少的情況下，由于一個(gè)途徑不一的關(guān)鍵信息的加入，所有信息迅速溝通形成一種創(chuàng)造性有機(jī)體。古今中外，人們對(duì)靈感這一神秘現(xiàn)象進(jìn)行了探究。我國古代稱為“興會(huì)”、“機(jī)遇”、“感興”、“靈機(jī)”、“神遇”和“頓悟”等。靈感的特點(diǎn)是稍縱即逝。靈感是建立在思維勢態(tài)和大量信息的必然性上的偶然性，正如夢一般，難以再現(xiàn)。作者必須在靈感出現(xiàn)時(shí)，快速地記錄下來。

產(chǎn)生靈感的關(guān)鍵信息，途徑不一，大致可以分為：

A．外界信息。偉大的古典物理學(xué)家牛頓散步中苦苦思索，只因一個(gè)蘋果的落地，茅塞頓開，豁然貫通，發(fā)現(xiàn)了萬有引力。列夫·托爾斯泰看到路邊一種生命力頑強(qiáng)的植物——牛蒡，聯(lián)想到一個(gè)民族英雄，于是寫出了中篇小說《哈吉·穆拉特》。唐代李商隱的詩“向晚意不適，驅(qū)車登古原。夕陽無限好，只是近黃昏?！逼渲锌梢钥闯鲈娙丝吹较﹃栠@一信息后陡然聯(lián)想到大唐帝國的沒落，寫出了這首意象雄渾的小詩。

B．思維信息。在苦思冥索中，潛意識(shí)的大海里突然躍出一個(gè)信息，使已有的多種信息一下子溝通，形成一個(gè)創(chuàng)造性整體。大科學(xué)家阿基米德絞盡腦汁，苦求多時(shí)，在洗澡時(shí)卻忽然來了靈感，高興得不顧一切地沖上街道大喊；柯巖一直想寫一首懷念的詩，感情十分真摯，卻苦于構(gòu)思平常，“突然，我想到我們的民族有一個(gè)為逝者喊魂的習(xí)俗……”于是，《，你在哪里?芽》這一反映全國人民心聲的絕唱誕生了。論文、哲理詩的寫作往往更多地出現(xiàn)這一類信息，造成頓悟型靈感。

C．啟迪信息。郭沫若說他創(chuàng)作是“先看大家之作”，目的是得一點(diǎn)“暗示”，促進(jìn)“興趣”。他還坦率地說：“我有一個(gè)秘訣，就是多看作品，用人家的構(gòu)思，套自己的生活。”欣賞郭詩，多方比較，明顯可以看出他向歌德、泰戈?duì)柡突萏芈梃b摹仿或者說從中提取啟迪信息。許多作者還從別的藝術(shù)意象中找啟迪信息。詩人白居易從音樂中獲得靈感，寫出《琵琶行》。杜甫、蘇軾等寫了很多題畫詩。文章摹仿、藝術(shù)意象等都能成為啟迪信息產(chǎn)生的來源。

關(guān)于怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿的專著和文章很多，但基本是理論性強(qiáng)，操作性差，看著精彩，看完照樣不會(huì)寫；而講授怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿也一樣，講者和聽者往往“兩層皮”，講者總是想把怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿上升到一定的理論高度，而對(duì)于聽者，特別是對(duì)于初學(xué)者來說，總是想聽到拿來就能用得上的實(shí)際操作方法。

所以，我想盡量以講座或漫談的形式，在輕松愉快的氛圍里，與大家共同研究和探討有關(guān)講話稿起草的實(shí)際操作方法問題，便于大家學(xué)以致用。

領(lǐng)導(dǎo)講話稿的種類很多，很雜，今天我們一起所要研究的領(lǐng)導(dǎo)講話稿，主要是領(lǐng)導(dǎo)在各種會(huì)議上的部署性講話和總結(jié)性講話。因?yàn)檫@兩種講話用的最多，也可以說是學(xué)習(xí)其他類型講話的基礎(chǔ)。所以學(xué)會(huì)了起草這樣的講話稿，其它類型的講話稿，包括我們經(jīng)常用到的述職報(bào)告、競聘報(bào)告等也都能夠觸類旁通。

第一個(gè)問題，打破誤區(qū)，講話稿不是“寫”出來的

我們可以通過起草一篇部署性的講話來證明一下這個(gè)道理。

所謂部署性講話，是指在各種工作會(huì)議上，領(lǐng)導(dǎo)就當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的工作進(jìn)行安排部署，提出貫徹落實(shí)要求的講話。比如《某某同志在全縣工作會(huì)議上的講話》、《某某同志在全省計(jì)劃工作會(huì)議上的講話》、《某某同志在全縣科技工作會(huì)議上的講話》等等。

兩會(huì)看點(diǎn)

最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人昨透露——

同樣的醫(yī)療事故，法院根據(jù)不同的法律、法規(guī)審理就可能造成賠償金額的不同，甚至?xí)a(chǎn)生賠與不賠截然相反的結(jié)果。昨天，全國人大代表歷數(shù)醫(yī)療糾紛訴訟過程中的法律空白。記者了解到，最高法院正在調(diào)研起草醫(yī)療糾紛案件審理的司法解釋，出臺(tái)后將對(duì)醫(yī)療事故鑒定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等“爭議空間”進(jìn)一步明確。

代表質(zhì)疑

同樣醫(yī)療事故賠償差別大

據(jù)調(diào)查，全國有73％的醫(yī)院出現(xiàn)過病人及其家屬暴力毆打、威脅、辱罵醫(yī)務(wù)人員的情況；77％的醫(yī)院發(fā)生過患者及其家屬在診療結(jié)束后拒絕出院，且不交納住院費(fèi)用的情況；61％的醫(yī)院發(fā)生過病人去世后，病人家屬在醫(yī)院內(nèi)擺設(shè)花圈、燒紙、設(shè)公務(wù)員之家版權(quán)所有置靈堂等情況。前不久，深圳地區(qū)的一家醫(yī)院甚至出現(xiàn)了醫(yī)務(wù)人員頭戴鋼盔上崗的極端情形?！搬t(yī)療糾紛呈逐年上升的趨勢，原因之一就是訴訟作為解決醫(yī)療糾紛的重要手段之一，存在模糊空間?！比珖舜蟠韽堁帑惾缡钦f。

領(lǐng)導(dǎo)講話，是擔(dān)任一定職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同志在一定的時(shí)機(jī)和場合用以表明個(gè)人或組織的主張、見解、要求所作的演講。因?yàn)楦骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)工作繁忙，講話稿不可能全部由他們親自撰寫，大多數(shù)要由機(jī)關(guān)干部代勞，所以起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿是機(jī)關(guān)干部的重要職責(zé)之一。筆者認(rèn)為，機(jī)關(guān)干部只有弄清楚以下十個(gè)問題，才能寫出領(lǐng)導(dǎo)滿意、機(jī)關(guān)認(rèn)可、群眾喜愛的講話稿。

一、誰來講?由于領(lǐng)導(dǎo)的年齡、資歷、職務(wù)、崗位、性別有別，講話稿的內(nèi)容、口氣、表達(dá)方式和要求也必然要有所區(qū)別。起草者只有站在不同領(lǐng)導(dǎo)的位置上，寫出個(gè)性風(fēng)格來，寫出職務(wù)特點(diǎn)來，寫出崗位要求來，才能讓人一看就知道是誰的講話。軍事領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)雷厲風(fēng)行，給他們起草講話稿結(jié)構(gòu)語言要干凈利落；政治領(lǐng)導(dǎo)說話最講究沉穩(wěn)嚴(yán)謹(jǐn)，給他們起草講話稿理論性、思想性要強(qiáng)一些。年齡大、資歷深的領(lǐng)導(dǎo)在單位一般具有較高的威信，給他們起草講話稿言辭可以嚴(yán)肅一點(diǎn)，口氣不妨強(qiáng)硬一點(diǎn)；年紀(jì)輕、資歷淺的領(lǐng)導(dǎo)一般都比較謙遜，給他們起草講話稿語氣要乎和，矗好不用強(qiáng)硬口氣，指出問題或批評(píng)人時(shí)更應(yīng)注意使用大家易接受的語育。出身“老基層”的領(lǐng)導(dǎo)比較熟悉基層情況，經(jīng)驗(yàn)豐富，給他們起草講話稿要多用事實(shí)說話，特別要多寫一些他們熟悉的基層情況；出身“老機(jī)關(guān)”的領(lǐng)導(dǎo)因長期從事機(jī)關(guān)工作，對(duì)講話稿的寫作很內(nèi)行，給他們起草講話稿一定要做到觀點(diǎn)鮮明、結(jié)構(gòu)合理、材料恰當(dāng)、事例典型、語言準(zhǔn)確、文字流暢。

二、以什么身份講?領(lǐng)導(dǎo)在不同的場合代表的身份不一樣，講話內(nèi)容也應(yīng)隨其所代表身份的不同而有所變化。領(lǐng)導(dǎo)如果是以黨內(nèi)職務(wù)身份在黨的會(huì)議上講話，稿子就要充分體現(xiàn)宏觀把握和指導(dǎo)的原則，主題要集中，不能鋪得太開，可以多說一些原則性的“大話”，多列舉一些對(duì)單位建設(shè)和發(fā)展有影響的“大事”；如果是以行政職務(wù)身份在行政會(huì)議上講話，就不能大而化之，而要事先對(duì)講話涉及的事項(xiàng)做充分調(diào)查，在分析研究后再開始起草講話稿，做到講情況有具體事例，講問題擊中要害，講原因有具體分析，講對(duì)策有可行方法，提要求責(zé)任明確；如果是以下級(jí)身份向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，起草者應(yīng)仔細(xì)了解和掌握會(huì)議的有關(guān)文件精神、參加人員及中心議題等，講話稿要寫得簡潔明了、高度概括，不可長篇大論、旁征博引，篇幅也要根據(jù)情況有所限制；如果是以朋友身份對(duì)來賓講話，講話稿就不能拘謹(jǐn)嚴(yán)肅，而要既熱情洋溢體現(xiàn)誠意，又輕松活潑不落俗套。另外，還需要弄清領(lǐng)導(dǎo)是代表個(gè)人講還是代表組織講，代表個(gè)人就要體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的友誼和感情，代表組織就要體現(xiàn)組織的關(guān)懷和愛護(hù)，讓人始終有一種“溫暖”的感覺。

三、對(duì)誰講?領(lǐng)導(dǎo)講話的對(duì)象是在場的聽眾，因聽眾在文化程度、理解能力和身份、職務(wù)等方面存在差別，因此，對(duì)不同聽眾講話，講話稿也應(yīng)有所不同。對(duì)思想水平不高、理解舶力較差的聽眾講話，講稿要盡量使用常用詞匯，句子結(jié)構(gòu)要簡單，千萬不可咬文嚼字。反之，對(duì)思想水平高、知識(shí)較為淵博的聽眾講話，講稿就要特別注意文字的修飾和潤色，對(duì)所講的問題要有深刻分析和理論闡述，還可以引用名人軼事、箴言警句等。但無論哪個(gè)層次的聽眾都希望講話有新鮮的內(nèi)容，有新思想、新觀點(diǎn)、新信息和新知識(shí)、新理論，給人以耳目一新的感覺。這就要求講話稿的起草者不僅要熟悉實(shí)際情況，還要善于文字表達(dá)。

四、什么時(shí)候講?即使是同一主題，領(lǐng)導(dǎo)講話時(shí)間不同，講話稿的撰寫要求也不一樣。比如，調(diào)研開始時(shí)的講話與結(jié)束時(shí)的講話就不一樣。開始時(shí)需要講目的、任務(wù)和指導(dǎo)思想，講需要做哪些工作、有什么要求，講得越細(xì)越好；結(jié)束時(shí)則側(cè)重于對(duì)所做工作進(jìn)行講評(píng)，重點(diǎn)是對(duì)存在的問題進(jìn)行梳理分析，多講對(duì)策辦法，多提指導(dǎo)性意見。白天講和晚上講也不一樣。白天的會(huì)議一般是事先安排的，領(lǐng)導(dǎo)講話可放開些，可以現(xiàn)場自由發(fā)揮；晚上的會(huì)議一般都是緊急會(huì)議，起草講話稿一定要簡潔明了，切中要害，切不可拖泥帶水，在時(shí)間特別緊急的情況下，可以在征得領(lǐng)導(dǎo)同意后只準(zhǔn)備講話提綱，同時(shí)把有關(guān)文件和資料素材備好。

五、在什么場合講?領(lǐng)導(dǎo)是在小型會(huì)議上講話還是在大型會(huì)議上講話，是在機(jī)關(guān)講還是在基層講，是禮節(jié)性講話還是工作性講話，場合不同對(duì)講話稿的撰寫要求往往有所不同，這就需要起草者注意針對(duì)不同場合使用不同寫法。如果是禮節(jié)性講話，其場合一般較為隆重喜慶，講話稿內(nèi)容通常是表示祝賀或祝愿，撰寫時(shí)應(yīng)做到語言熱情、語調(diào)輕松；如果是工作性講話，講稿則要闡明會(huì)議的主旨，反映會(huì)議的中心議題或主要內(nèi)容。

文稿起草是黨委辦公室的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是政務(wù)服務(wù)的主要形式，更是以智輔政的具體體現(xiàn)。做好新形勢下的文稿起草工作，必須切實(shí)解決好文稿立意不高、內(nèi)容不實(shí)、文風(fēng)不新、隊(duì)伍不強(qiáng)的問題，不斷提高文稿內(nèi)容的“貼近度”和領(lǐng)導(dǎo)的“滿意度”，更好地發(fā)揮參謀助手作用。

一、站在全局高度思考問題，切實(shí)解決“立意不高”的問題

黨章規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！逼渲械摹翱倲埲帧保褪且簏h委立足全黨工作大局，集中主要精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，把好政治方向、決策重大問題、安排重要人事、開展宣傳教育、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)群眾組織，形成工作合力，從政治上、思想上、組織上加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的理論路線、方針政策的貫徹落實(shí)；“協(xié)調(diào)各方”，就是要求黨委從推進(jìn)全局工作的需要出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人大常委會(huì)、政府、政協(xié)幾套班子之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好紀(jì)檢和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等方面的工作，使各方都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力。黨委辦公室作為黨委的核心樞紐部門，在為黨委服務(wù)中必須站在全局的高度來謀劃工作，特別是在文稿起草中更要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，高度重視文稿的思想性和理論性，注意從全局的高度、領(lǐng)導(dǎo)的角度思考問題、把握問題，力求文稿體現(xiàn)黨的路線、方針、政策，體現(xiàn)把方向、議大事、謀全局的原則，體現(xiàn)從宏觀思考問題、指導(dǎo)實(shí)踐的要求。具體應(yīng)從三個(gè)方面把握高度。一是善于從中央和省、市的精神中把握高度。文稿是黨的路線、方針、政策的重要載體。宣傳貫徹黨的路線、方針、政策是文稿寫作的一條重大政治原則。因此，在文稿起草時(shí)，要及時(shí)組織學(xué)習(xí)中央和省、市帶有全局性的會(huì)議和文件精神，把握實(shí)質(zhì)，掌握要點(diǎn)，加以運(yùn)用。二是善于從領(lǐng)導(dǎo)的角度上把握高度。文稿是“代領(lǐng)導(dǎo)立言”。“身在兵位，胸為帥謀”，想領(lǐng)導(dǎo)所想之事，謀領(lǐng)導(dǎo)所謀之策，言領(lǐng)導(dǎo)所言之語，這是起草領(lǐng)導(dǎo)講話的一條基本準(zhǔn)則。文稿起草時(shí)，要注意“換位思考”，把領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)注點(diǎn)”作為思考問題的“著力點(diǎn)”，形成系統(tǒng)的理論觀點(diǎn)加以闡述，達(dá)到參謀思維與領(lǐng)導(dǎo)思維的“同頻共振”。三是善于從先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)中尋求高度。他山之石，可以攻玉。先進(jìn)地區(qū)之所以先進(jìn)，首先先進(jìn)在他們的思想理念和工作方法上。因此，在文稿起草時(shí)，要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎，查找、學(xué)習(xí)其他地區(qū)的相關(guān)資料，一方面，要特別關(guān)注發(fā)達(dá)地區(qū)特別是北京、上海、江蘇、山東、浙江等地區(qū)的有關(guān)材料，捕捉新觀點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)新思路、吸取新經(jīng)驗(yàn)；另一方面，也要高度關(guān)注與我們?cè)谕话l(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相似度較高的周邊其他縣（區(qū)）在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中轉(zhuǎn)型跨越的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和好的作法，認(rèn)真研究，積極借鑒，在更高的層次上引領(lǐng)全區(qū)改革發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。

二、努力拓寬情況收集渠道，切實(shí)解決“內(nèi)容不實(shí)”的問題

孔子曰：“言之無文，行之不遠(yuǎn)?！笨斩礋o物是文稿起草的大忌。把文稿寫實(shí)，關(guān)鍵在于把中央和省、市的精神與地方實(shí)際相結(jié)合，把文稿寫作的過程，當(dāng)作反映工作、研究工作、指導(dǎo)工作、推動(dòng)工作的過程，拓寬知情的渠道。一是做到吃透上情，掌握下情。吃透上情，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)中央和省、市委的重要文件，認(rèn)真研讀各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重要講話，吃透精神，領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)，掌握立場、觀點(diǎn)和方法，融會(huì)貫通到文稿起草工作中去；掌握下情，必須緊緊圍繞黨委中心工作，提前準(zhǔn)備，貼近領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點(diǎn)，確定專題，開展調(diào)查研究，形成調(diào)研成果，以備文稿吸收。二是做到熟悉內(nèi)情，了解外情。熟悉內(nèi)情，就是對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，以及資源、環(huán)境、人口、交通等方面的情況做到胸中有數(shù)；了解外情，就是對(duì)與本地區(qū)相鄰或關(guān)系較為緊密的其他地區(qū)的情況要有所了解，多做橫向比較，知曉本地區(qū)與相關(guān)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在哪些方面的差距。三是做到明了史情，洞察時(shí)情。明了史情，要求我們善于收集和整理本地區(qū)以前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)資料，特別是重大事件、重要數(shù)據(jù)等；洞察時(shí)情，要求我們對(duì)本地區(qū)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征有明確的把握，不說過時(shí)話，不寫過時(shí)語。同時(shí)，在明了史情、洞察時(shí)情的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重縱向比較，進(jìn)一步明確本地區(qū)發(fā)展方向。

在拓寬情況收集渠道方面，可以采取三種有效手段：一是組織撰稿前的座談。綜合性文稿或單項(xiàng)文稿采取“走出去”、“請(qǐng)進(jìn)來”的方法，召開座談會(huì)，了解實(shí)情，研討思路，尋求對(duì)策，力求寫出更多切合實(shí)際的富有指導(dǎo)性的鮮活的材料。條件允許的情況下，要超前安排座談?wù)n題、列出座談?lì)}目，交給有關(guān)單位提前準(zhǔn)備，充分調(diào)動(dòng)部門的積極性，發(fā)揮部門應(yīng)有的作用。二是建立材料報(bào)送制度。確定重點(diǎn)單位為材料報(bào)送單位，提出具體要求，按月或按季報(bào)送重點(diǎn)工作進(jìn)展情況，以便占有更多的學(xué)習(xí)和備查資料。三是構(gòu)建快速知情機(jī)制。建立聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)系人制度，確定重點(diǎn)單位為聯(lián)系點(diǎn)，確定一名了解單位真實(shí)情況、責(zé)任心強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)或秘書人員作為聯(lián)系人，做到材料需要時(shí)隨時(shí)詢問，隨時(shí)解答，防止出現(xiàn)需要資料時(shí)找不到人員、摸不到實(shí)情、手忙腳亂、無所適從、延誤時(shí)間、影響效率的現(xiàn)象發(fā)生。

各位領(lǐng)導(dǎo)：

《政府工作報(bào)告》是指導(dǎo)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。實(shí)事求是地進(jìn)行總結(jié)，客觀中肯地評(píng)價(jià)政府工作，找準(zhǔn)存在問題，結(jié)合縣情提出操作性強(qiáng)、具有指導(dǎo)意義的工作意見，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展極為重要。為認(rèn)真總結(jié)好我縣第十四屆人民政府任期第一年的工作，向第十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議提交一份內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出、思路清晰、承上啟下、操作性強(qiáng)的《政府工作報(bào)告》，縣政府對(duì)《報(bào)告》的擬寫高度重視，經(jīng)過政府辦及各部門的共同努力，密切配合，2004年度《政府工作報(bào)告》已順利完成起草工作。下面，我就起草情況及有關(guān)問題作如下說明：

一、關(guān)于《報(bào)告》的起草情況

起草《政府工作報(bào)告》是在縣人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。從《報(bào)告》提綱的起草，到形成初稿前后100多天時(shí)間，經(jīng)歷了一個(gè)集民智、聚民意、凝民心的過程，政府辦對(duì)《政府工作報(bào)告》的擬寫做到了"早安排、早動(dòng)手、早落實(shí)"。

（一）整個(gè)《報(bào)告》的形成是政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視并親自參與的結(jié)果。為全面真實(shí)地反映一年來政府工作所取得的成就，政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視《報(bào)告》的起草工作。去年9月初，政府領(lǐng)導(dǎo)就要求政府辦著手思考、策劃《報(bào)告》的起草工作，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的要求和布置，政府辦及時(shí)成立起草工作小組進(jìn)行專題研究，著手《報(bào)告》提綱的起草。10月中旬，經(jīng)過多次征求政府領(lǐng)導(dǎo)意見和反復(fù)修改、補(bǔ)充完善，形成了起草提綱，馬志山縣長認(rèn)真審定《報(bào)告》提綱后，對(duì)起草《政府工作報(bào)告》的指導(dǎo)思想和主要原則提出了具體要求，特別要求《報(bào)告》的起草要"限制篇幅，簡明扼要，樸實(shí)無華，尊重事實(shí)"。按照提綱內(nèi)容要求，從10月下旬正式著手《報(bào)告》的草擬，在起草過程中縣長多次組織召開專題會(huì)議進(jìn)行研究，并對(duì)起草工作提出了明確要求，各位副縣長對(duì)分管業(yè)務(wù)部分的起草也及時(shí)提出了建議，由于領(lǐng)導(dǎo)重視并親自參與，12月上旬《政府工作報(bào)告》初稿順利完成。初稿形成后，縣長親自動(dòng)筆作了深入細(xì)致的修改，各位副縣長也從分管業(yè)務(wù)部分入手對(duì)作了修改、補(bǔ)充和完善，分別綜合縣政府領(lǐng)導(dǎo)修改意見后，又將《報(bào)告》提交到政府黨組和第13次常務(wù)會(huì)上進(jìn)行集體討論修改，通過采取個(gè)人分別修改和集體討論修改等形式，力求《報(bào)告》全面客觀真實(shí)地反映2004年政府工作所取得的成就，科學(xué)合理地安排部署2005年的政府工作。

（二）整個(gè)《報(bào)告》的形成是政府辦公室團(tuán)結(jié)協(xié)作當(dāng)好參謀的結(jié)果。為起草好《政府工作報(bào)告》，政府辦首先針對(duì)2004年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題進(jìn)行了調(diào)研，并發(fā)文要求各級(jí)各部門認(rèn)真擬寫好2004年的工作總結(jié)和2005年的工作意見，為《政府工作報(bào)告》的起草打牢基礎(chǔ)。在收集各級(jí)各部門報(bào)送材料的同時(shí)，安排兩位秘書從總結(jié)回顧與工作安排兩大塊分工進(jìn)行全封閉式的擬寫，歷時(shí)10余天后形成初稿分發(fā)到各位秘書人員手中，根據(jù)其所聯(lián)系部門工作涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改形成第二稿，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揚(yáng)民主，凝聚集體智慧，召集辦公室全體文秘人員集中進(jìn)行統(tǒng)一修改后形成第三稿，為使《報(bào)告》在內(nèi)容上更加充實(shí)完善，根據(jù)秘書人員所了解的部門工作情況，在第三稿的基礎(chǔ)上再次將《報(bào)告》分塊落實(shí)到個(gè)人進(jìn)行修改，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，綜合后形成第四稿以書面形式送縣政府領(lǐng)導(dǎo)征求意見，綜合縣政府領(lǐng)導(dǎo)意見對(duì)《報(bào)告》內(nèi)容作進(jìn)一步的充實(shí)完善后形成第五稿。在整個(gè)《報(bào)告》的起草及修改過程中，政府辦所有參與人員以強(qiáng)烈的責(zé)任感，密切配合，殫精竭慮地認(rèn)真工作，一次次廣泛討論，一次次集中研究。充分吸收各方面好的意見，不斷補(bǔ)充、完善、修改、推敲，形成了團(tuán)結(jié)干事，一心起草好《政府工作報(bào)告》的良好氛圍，較好地發(fā)揮了為政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀助手的"智囊團(tuán)"作用。

在整個(gè)論文寫作過程中，草擬初稿是一項(xiàng)最重要的工作，也是最需要花費(fèi)心思的工作。初稿雖然只是文章的一個(gè)坯子，但卻是下步進(jìn)行加工的基礎(chǔ)。不能因?yàn)樗浅醺?，寫作時(shí)就可以草率行事。

起草初稿應(yīng)注意些什么問題呢?

一、周密思考，慎重落筆

論文是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，在正式動(dòng)筆之前，要對(duì)文章進(jìn)行通盤思考，檢查一下各項(xiàng)準(zhǔn)備工作是否已完全就緒。首先，要明確主題。主題是文章的統(tǒng)帥，動(dòng)筆之前必須想得十分清楚。作者要想一想，自己文章的主題能否用一句話來概括。主題不明，是絕對(duì)不能動(dòng)手寫文的。其次，是理清思路。思路是思想前進(jìn)的脈絡(luò)、軌道，是結(jié)構(gòu)的內(nèi)在依據(jù)。動(dòng)筆之前，對(duì)怎樣提出問題，怎樣分析問題，怎樣解決問題，以及使用哪些材料等，都要想清楚。第三，立定格局。所謂“格局”，就是全文的間架、大綱、輪廓。在動(dòng)筆之前先把它想好“立定”，如全文分幾部分，各有哪些層次，先說什么，后說什么，哪里該詳，哪里該略，從頭至尾都應(yīng)有個(gè)大致的設(shè)想。第四，把需要的材料準(zhǔn)備好，將各種事實(shí)、數(shù)據(jù)、引文等找來放在手頭，以免到用時(shí)再去尋找，打斷思路。第五，安排好寫作時(shí)間、地點(diǎn)。寫作要有相對(duì)集中的時(shí)間，比較安靜的環(huán)境，才能集中精力專心致志地完成論文寫作任務(wù)。

二、一氣呵成，不重“小節(jié)”

在動(dòng)筆之前要做好充分的準(zhǔn)備，一旦下筆之后，則要堅(jiān)持不懈地一口氣寫下去，務(wù)必在最短時(shí)間內(nèi)拿出初稿。這是許多人的寫作訣竅。有的人寫文章喜歡咬文嚼字，邊寫邊琢磨詞句，遇到想不起的字也要停下來查半天字典。這樣寫法，很容易把思路打斷。其實(shí)，初稿不妨粗一些，材料或文字方面存在某些缺陷，只要無關(guān)大局。暫時(shí)不必去改動(dòng)它，等到全部初稿寫成后，再來加工不遲。

編者按：本文主要從我國胎兒民事權(quán)利立法保護(hù)的現(xiàn)狀；其他國家對(duì)胎兒民事權(quán)利的立法保護(hù)；胎兒民事權(quán)利的范圍進(jìn)行論述。其中，主要包括：民事權(quán)利是指民事主體為實(shí)現(xiàn)某種利益而依法為某種行為或不為某種行為的可能性、胎兒出生時(shí)為活體的,溯及取得民事權(quán)利能力、胎兒出生時(shí)為活體的,在某些事項(xiàng)中有民事權(quán)利、胎兒出生時(shí)為活體的,對(duì)其利益的保護(hù)上視為已出生、健康權(quán)、健康權(quán)是指人所享有和應(yīng)當(dāng)享有的保持其軀體生理機(jī)能正常和精神狀態(tài)完滿的權(quán)利、撫養(yǎng)損害賠償請(qǐng)求權(quán)、但現(xiàn)實(shí)中,不可忽視的是被撫養(yǎng)權(quán)、繼承權(quán)、純利益獲得權(quán)等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

摘要:目前我國民法對(duì)胎兒的民事權(quán)利的立法忽視導(dǎo)致目前許多涉及胎兒合法權(quán)利的案件得不到法律的有力支持,這一情況與我國追求現(xiàn)代法治精神是背道而馳的。完善對(duì)胎兒民事權(quán)利的有效立法保護(hù)應(yīng)是我國目前民法典起草過程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:胎兒民事權(quán)利民法

民事權(quán)利是指民事主體為實(shí)現(xiàn)某種利益而依法為某種行為或不為某種行為的可能性。要談保護(hù)胎兒的民事權(quán)利,就必須首先從胎兒的民事權(quán)利能力說起。民事權(quán)利能力,是民事法律賦予民事主體從事民事活動(dòng),從而享受民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格。自然人只有在具備了民事權(quán)利能力的情況下,才被真正認(rèn)為是法律意義上的“人”,才真正開始享有民事權(quán)利。在我國的《民法通則》中明確規(guī)定了自然人民事權(quán)利能力起始的時(shí)間是“始于出生”。那么這就提出了一個(gè)問題:胎兒是否就是民事權(quán)利的當(dāng)然否定主體?

一、我國胎兒民事權(quán)利立法保護(hù)的現(xiàn)狀

目前,我國對(duì)胎兒的民事權(quán)利的立法保護(hù)只體現(xiàn)在《繼承法》第28條,該條規(guī)定:“遺產(chǎn)分割時(shí),應(yīng)當(dāng)保留胎兒的繼承份額。胎兒出生時(shí)是死體的,保留的份額按照法定繼承辦理”。可見,法律保護(hù)的范圍還僅僅局限在一個(gè)相當(dāng)狹小的范圍內(nèi)。那么是不是這樣的保護(hù)就充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神了呢?中央電視臺(tái)的《今日說法》欄目中曾有這樣一個(gè)案例:2001年的7月27日傍晚,當(dāng)時(shí)已經(jīng)懷有6個(gè)多月身孕的裴紅霞在散步時(shí)被后面駛來的一輛摩托車撞到了肚子。她看清騎摩托車的是自己樓下的鄰居錢明偉。于是,兩人發(fā)生了爭吵。由于沒有太多的醫(yī)學(xué)知識(shí),吵完之后,裴紅霞沒有多想,仍舊繼續(xù)散步,可到了當(dāng)天晚上,下身便開始有少量的水流出。7月29日凌晨5點(diǎn),裴紅霞被緊急送往無錫市婦幼保健院后,被診斷為胎膜早破先兆早產(chǎn),并進(jìn)行抗炎保胎。8月8日,裴紅霞被迫提前兩個(gè)月早產(chǎn)了女兒吳佩穎。在出生醫(yī)學(xué)證明書上,孩子的健康狀況被評(píng)為差,體重只有2公斤。作為早產(chǎn)兒的小佩穎的身體將來能否發(fā)育正常,就必須需要家里人長年的精心護(hù)理,補(bǔ)充營養(yǎng)來預(yù)防早產(chǎn)兒的各種并發(fā)癥,度過一段成長發(fā)育期,直到孩子完全發(fā)育成熟并一切正常為止。這不僅僅給家人帶來了極大的精神負(fù)擔(dān),而且也帶來了經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。在醫(yī)院住了十多天后,由于經(jīng)濟(jì)困難,孩子只好出院回家。裴紅霞一家人認(rèn)為,之所以產(chǎn)生這樣的結(jié)果完全是因?yàn)槟翘毂蛔苍斐傻?而當(dāng)初撞人的錢明偉卻再也沒有露面。于是,在律師的幫助下,剛出生33天的小佩穎當(dāng)上了原告,和其父母一起要求賠償孩子的生命健康權(quán)傷害費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)、護(hù)理費(fèi)及其父母的精神損失費(fèi)共計(jì)6.3萬元。庭審過程中,由于在事件發(fā)生時(shí),吳佩穎尚在母體中,能否成為訴訟主體成為本案爭論的焦點(diǎn)問題。最終,法院認(rèn)為當(dāng)時(shí)孩子未出生,在目前法律框架下,不具有法律的人的身份,她的利益只能通過母親的名義得到保護(hù),判決被告賠付裴紅霞醫(yī)藥費(fèi)等經(jīng)濟(jì)損失5455元,其余訴訟請(qǐng)求予以駁回。