摘要:法規(guī)起草調(diào)研是立法工作中不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)，其水平高低在很大程度上影響著立法目的和意愿的實現(xiàn)。切實開展好立法起草調(diào)研，提升調(diào)研質(zhì)量和水平，除了需要在實踐操作方面予以完善外，還需要理論層面的有力支撐。本文從法規(guī)的價值判斷與可行性論證、法規(guī)的針對性研究、立法思路的調(diào)整完善、立法成本效益分析與評估等四個維度出發(fā)進行系統(tǒng)闡述，對立法起草調(diào)研功用進行深入探析，以期為地方立法起草調(diào)研提供強有力的理論指引。

關(guān)鍵詞:地方立法;立法起草;起草調(diào)研;功用探析

調(diào)查研究是實現(xiàn)立法工作從實際出發(fā)，反映廣大人民群眾意志的重要環(huán)節(jié)，是促進立法工作科學(xué)化民主化、提高立法質(zhì)量的重要手段，其貫穿立法活動的全過程。而法規(guī)起草階段調(diào)研工作的水平高低，很大程度上直接影響著立法目的和意愿的實現(xiàn)程度。從目前學(xué)界的研究現(xiàn)狀來看，人們對于立法調(diào)研的認識，多停留在具體的實際操作層面，而缺少理論層面的深入探析。本文中，筆者將從地方人大的視角出發(fā)，談一談對地方立法起草階段調(diào)研工作的認識。

一、法規(guī)的價值判斷與可行性論證

與一般社會學(xué)意義上的調(diào)查研究相比，立法調(diào)研既有調(diào)研工作的共性，也有自身的獨特之處。而在立法的不同階段，調(diào)研的主體、目的和內(nèi)容各有側(cè)重。學(xué)界和立法實務(wù)界對于法規(guī)起草過程中調(diào)查研究的主要目的和內(nèi)容有著各種認知，但無論是對法規(guī)整體還是對某項具體條款而言，關(guān)鍵和首要的一點，都是對其作出價值判斷和取舍。從近年來各省市實踐情況看，地方立法旨在解決本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展亟需的、公眾反映強烈的實際問題，屬于“問題導(dǎo)向性立法”，體現(xiàn)的是對社會和群眾關(guān)切的回應(yīng)。但需要注意的是，“問題導(dǎo)向性立法”并不意味著所有問題都必須通過立法的方式來回應(yīng)。近年來，隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進程的不斷加快和公眾法治觀念的提升，一部分人的頭腦中形成了所謂的“法律萬能論”誤區(qū)，認為只要出現(xiàn)問題就必須通過立法途徑來解決，然而法律本身并不是萬能的，任何法律制度的設(shè)立和運行都是有成本的，在不該由法律調(diào)整的問題上立法，不僅浪費立法資源，而且還可能束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，造成制度之間的不平衡。因此，在立法起草階段，需要通過調(diào)研弄清兩個問題：一是要弄清問題產(chǎn)生的原因，是屬于立法缺失還是執(zhí)法不嚴或是其他原因。對于因立法缺失導(dǎo)致的問題，固然需要通過立法加以規(guī)范；而對于因執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力等其他原因造成的問題，則應(yīng)通過加強執(zhí)法等相應(yīng)措施來調(diào)整。二是要弄清法律手段和其他調(diào)整社會關(guān)系手段之間的關(guān)系。法是調(diào)整社會關(guān)系的重要手段，但并非唯一手段，除了法之外，調(diào)整社會關(guān)系還可以通過道德規(guī)范、市場機制、習(xí)慣規(guī)則、行業(yè)自律等諸多手段進行，對于不同的問題，應(yīng)當(dāng)采取的調(diào)整手段也不盡相同，立法者對此必須有清晰的認知。一般來說，對于社會生活中帶有普遍性、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會調(diào)整手段難以解決，最終需要依靠國家強制力來解決的問題，屬于需用法律手段調(diào)整的范疇。而對于其他的、不是必須依靠國家強制力來解決的問題，則可通過道德規(guī)范、市場機制等其他手段引導(dǎo)解決。在選擇具體采用何種社會關(guān)系調(diào)整手段時，還要區(qū)分兩種不同情況，一種是有關(guān)情況較為明確，適宜采用法律手段進行規(guī)制，立法預(yù)期效果較為明顯的，就需要進行立法。如2012年通過的我國首部關(guān)于人體器官捐獻的地方性法規(guī)《天津市人體器官捐獻條例》，通過法律手段倡導(dǎo)人道主義精神，規(guī)范人體器官捐獻行為，保障相關(guān)主體合法權(quán)益，較之單純進行道德引導(dǎo)，更能有效推動人體器官捐獻工作全面深入開展，且天津市率先進行的人體器官捐獻立法工作，對于推動其他省市乃至國家層面的人體器官捐獻工作，能夠起到良好的示范引領(lǐng)作用。因此，立法方式就是必需之選。另一種是有關(guān)情況不夠明晰，采用何種調(diào)整手段并不十分明確。如，近年來引起熱議的所謂“公交車不讓座就下車”入法問題，就一度因其是否屬于立法規(guī)制范疇、是否具有可操作性等而引起社會廣泛爭議。對此，應(yīng)當(dāng)通過詳細的調(diào)查研究，分析比較采用不同調(diào)整手段，可能產(chǎn)生的社會效果如何，立法手段是否為最佳的規(guī)范調(diào)整方式，進而明確最終采用的調(diào)整手段。

二、法規(guī)的針對性研究

工作，在整個畢業(yè)論文寫作過程中，具有決定性的意義。這是因為：

第一，起草是構(gòu)思的實現(xiàn)。起草是作者把自已的設(shè)計構(gòu)思草擬成文，將無形的思想變?yōu)橛行蔚奈恼碌闹匾襟E。不管作者的選題如何恰當(dāng)，立意如何深刻，搜集的材料如何豐富，若不經(jīng)過起草階段，這一切都還停留在“構(gòu)思”階段，還只是“觀念形態(tài)”的東西，至多不過是“腹稿”而已。起草，是將作者的思想形諸文字、將作者設(shè)計的“藍圖”付之實施66過程。沒有起草，就沒有論文。

第二，起草是再創(chuàng)造過程。有寫作實踐經(jīng)驗的同志常常會有這樣的發(fā)現(xiàn)，自己寫出來的東西與最初的設(shè)想之間有一定距離，甚至存在很大差距。在動筆之前，許多思想是模糊的、混亂的、未成形的，只有經(jīng)過起草過程，才能使它們明朗化、條理化、定型化。在行文過程中，作者運用語盲文字，將原來的命題、創(chuàng)意、構(gòu)思、布局不斷地加以調(diào)整、補充、修正，使之逐漸臻于完善。所以，起草不是機械地將寫作提綱具體化，它自始至終充滿創(chuàng)造思維，從頭到尾是一個再創(chuàng)造過程。

第三，起草是論文寫作中最艱苦的腦力勞動。起草是一個復(fù)雜艱苦的寫作實踐過程，它要求作者繼續(xù)積極思考，深入研究，手腦并用，從內(nèi)容到形式不斷進行琢磨。起草過程是思想最活躍、注意力最集中，作者的知識、閱歷、才能、精力得到充分調(diào)動的時期。認真做好起草工作，既是一種良好的寫作訓(xùn)練，也是思想方法和思維能力的有力鍛煉。

起草對于論文寫作的意義如此重大，所以每位作者無不高度重視這一階段的工作，把它看成是畢業(yè)論文寫作成敗的關(guān)鍵。

二、起草的一般要求

專業(yè)演講技巧 在文稿起草之前和起草中間，有一個重要的心理現(xiàn)象，這就是靈感。在起草之前產(chǎn)生的靈感，可以稱為整體結(jié)構(gòu)靈感，是產(chǎn)生文章整體的契機。而在起草中間產(chǎn)生的靈感，不斷涌現(xiàn)，可以稱為部分靈感，或靈機、靈氣等，是形成文章實體的生機。不論是起草文學(xué)作品，還是起草論文，都要有靈感的參與，否則必定流于平庸。還可以說，只要是創(chuàng)造性的操作，必定產(chǎn)生靈感。

靈感，是最高級生命剎那間獨創(chuàng)性極強的表現(xiàn)，它是在人腦意識層面積聚大量信息并在潛意識中隱信息隨時涌出的可能之后，往往在巨大的情緒高漲的推動下，或者在理性約束力大大減少的情況下，由于一個途徑不一的關(guān)鍵信息的加入，所有信息迅速溝通形成一種創(chuàng)造性有機體。古今中外，人們對靈感這一神秘現(xiàn)象進行了探究。我國古代稱為“興會”、“機遇”、“感興”、“靈機”、“神遇”和“頓悟”等。靈感的特點是稍縱即逝。靈感是建立在思維勢態(tài)和大量信息的必然性上的偶然性，正如夢一般，難以再現(xiàn)。作者必須在靈感出現(xiàn)時，快速地記錄下來。

產(chǎn)生靈感的關(guān)鍵信息，途徑不一，大致可以分為：

A．外界信息。偉大的古典物理學(xué)家牛頓散步中苦苦思索，只因一個蘋果的落地，茅塞頓開，豁然貫通，發(fā)現(xiàn)了萬有引力。列夫·托爾斯泰看到路邊一種生命力頑強的植物——牛蒡，聯(lián)想到一個民族英雄，于是寫出了中篇小說《哈吉·穆拉特》。唐代李商隱的詩“向晚意不適，驅(qū)車登古原。夕陽無限好，只是近黃昏?！逼渲锌梢钥闯鲈娙丝吹较﹃栠@一信息后陡然聯(lián)想到大唐帝國的沒落，寫出了這首意象雄渾的小詩。

B．思維信息。在苦思冥索中，潛意識的大海里突然躍出一個信息，使已有的多種信息一下子溝通，形成一個創(chuàng)造性整體。大科學(xué)家阿基米德絞盡腦汁，苦求多時，在洗澡時卻忽然來了靈感，高興得不顧一切地沖上街道大喊；柯巖一直想寫一首懷念的詩，感情十分真摯，卻苦于構(gòu)思平常，“突然，我想到我們的民族有一個為逝者喊魂的習(xí)俗……”于是，《，你在哪里?芽》這一反映全國人民心聲的絕唱誕生了。論文、哲理詩的寫作往往更多地出現(xiàn)這一類信息，造成頓悟型靈感。

C．啟迪信息。郭沫若說他創(chuàng)作是“先看大家之作”，目的是得一點“暗示”，促進“興趣”。他還坦率地說：“我有一個秘訣，就是多看作品，用人家的構(gòu)思，套自己的生活?！毙蕾p郭詩，多方比較，明顯可以看出他向歌德、泰戈爾和惠特曼借鑒摹仿或者說從中提取啟迪信息。許多作者還從別的藝術(shù)意象中找啟迪信息。詩人白居易從音樂中獲得靈感，寫出《琵琶行》。杜甫、蘇軾等寫了很多題畫詩。文章摹仿、藝術(shù)意象等都能成為啟迪信息產(chǎn)生的來源。

關(guān)于怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿的專著和文章很多，但基本是理論性強，操作性差，看著精彩，看完照樣不會寫；而講授怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿也一樣，講者和聽者往往“兩層皮”，講者總是想把怎樣起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿上升到一定的理論高度，而對于聽者，特別是對于初學(xué)者來說，總是想聽到拿來就能用得上的實際操作方法。

所以，我想盡量以講座或漫談的形式，在輕松愉快的氛圍里，與大家共同研究和探討有關(guān)講話稿起草的實際操作方法問題，便于大家學(xué)以致用。

領(lǐng)導(dǎo)講話稿的種類很多，很雜，今天我們一起所要研究的領(lǐng)導(dǎo)講話稿，主要是領(lǐng)導(dǎo)在各種會議上的部署性講話和總結(jié)性講話。因為這兩種講話用的最多，也可以說是學(xué)習(xí)其他類型講話的基礎(chǔ)。所以學(xué)會了起草這樣的講話稿，其它類型的講話稿，包括我們經(jīng)常用到的述職報告、競聘報告等也都能夠觸類旁通。

第一個問題，打破誤區(qū)，講話稿不是“寫”出來的

我們可以通過起草一篇部署性的講話來證明一下這個道理。

所謂部署性講話，是指在各種工作會議上，領(lǐng)導(dǎo)就當(dāng)前和今后一個時期的工作進行安排部署，提出貫徹落實要求的講話。比如《某某同志在全縣工作會議上的講話》、《某某同志在全省計劃工作會議上的講話》、《某某同志在全縣科技工作會議上的講話》等等。

兩會看點

最高法相關(guān)負責(zé)人昨透露——

同樣的醫(yī)療事故，法院根據(jù)不同的法律、法規(guī)審理就可能造成賠償金額的不同，甚至?xí)a(chǎn)生賠與不賠截然相反的結(jié)果。昨天，全國人大代表歷數(shù)醫(yī)療糾紛訴訟過程中的法律空白。記者了解到，最高法院正在調(diào)研起草醫(yī)療糾紛案件審理的司法解釋，出臺后將對醫(yī)療事故鑒定、賠償標準等“爭議空間”進一步明確。

代表質(zhì)疑

同樣醫(yī)療事故賠償差別大

據(jù)調(diào)查，全國有73％的醫(yī)院出現(xiàn)過病人及其家屬暴力毆打、威脅、辱罵醫(yī)務(wù)人員的情況；77％的醫(yī)院發(fā)生過患者及其家屬在診療結(jié)束后拒絕出院，且不交納住院費用的情況；61％的醫(yī)院發(fā)生過病人去世后，病人家屬在醫(yī)院內(nèi)擺設(shè)花圈、燒紙、設(shè)公務(wù)員之家版權(quán)所有置靈堂等情況。前不久，深圳地區(qū)的一家醫(yī)院甚至出現(xiàn)了醫(yī)務(wù)人員頭戴鋼盔上崗的極端情形?！搬t(yī)療糾紛呈逐年上升的趨勢，原因之一就是訴訟作為解決醫(yī)療糾紛的重要手段之一，存在模糊空間?！比珖舜蟠韽堁帑惾缡钦f。

領(lǐng)導(dǎo)講話，是擔(dān)任一定職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同志在一定的時機和場合用以表明個人或組織的主張、見解、要求所作的演講。因為各級領(lǐng)導(dǎo)工作繁忙，講話稿不可能全部由他們親自撰寫，大多數(shù)要由機關(guān)干部代勞，所以起草領(lǐng)導(dǎo)講話稿是機關(guān)干部的重要職責(zé)之一。筆者認為，機關(guān)干部只有弄清楚以下十個問題，才能寫出領(lǐng)導(dǎo)滿意、機關(guān)認可、群眾喜愛的講話稿。

一、誰來講?由于領(lǐng)導(dǎo)的年齡、資歷、職務(wù)、崗位、性別有別，講話稿的內(nèi)容、口氣、表達方式和要求也必然要有所區(qū)別。起草者只有站在不同領(lǐng)導(dǎo)的位置上，寫出個性風(fēng)格來，寫出職務(wù)特點來，寫出崗位要求來，才能讓人一看就知道是誰的講話。軍事領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)雷厲風(fēng)行，給他們起草講話稿結(jié)構(gòu)語言要干凈利落；政治領(lǐng)導(dǎo)說話最講究沉穩(wěn)嚴謹，給他們起草講話稿理論性、思想性要強一些。年齡大、資歷深的領(lǐng)導(dǎo)在單位一般具有較高的威信，給他們起草講話稿言辭可以嚴肅一點，口氣不妨強硬一點；年紀輕、資歷淺的領(lǐng)導(dǎo)一般都比較謙遜，給他們起草講話稿語氣要乎和，矗好不用強硬口氣，指出問題或批評人時更應(yīng)注意使用大家易接受的語育。出身“老基層”的領(lǐng)導(dǎo)比較熟悉基層情況，經(jīng)驗豐富，給他們起草講話稿要多用事實說話，特別要多寫一些他們熟悉的基層情況；出身“老機關(guān)”的領(lǐng)導(dǎo)因長期從事機關(guān)工作，對講話稿的寫作很內(nèi)行，給他們起草講話稿一定要做到觀點鮮明、結(jié)構(gòu)合理、材料恰當(dāng)、事例典型、語言準確、文字流暢。

二、以什么身份講?領(lǐng)導(dǎo)在不同的場合代表的身份不一樣，講話內(nèi)容也應(yīng)隨其所代表身份的不同而有所變化。領(lǐng)導(dǎo)如果是以黨內(nèi)職務(wù)身份在黨的會議上講話，稿子就要充分體現(xiàn)宏觀把握和指導(dǎo)的原則，主題要集中，不能鋪得太開，可以多說一些原則性的“大話”，多列舉一些對單位建設(shè)和發(fā)展有影響的“大事”；如果是以行政職務(wù)身份在行政會議上講話，就不能大而化之，而要事先對講話涉及的事項做充分調(diào)查，在分析研究后再開始起草講話稿，做到講情況有具體事例，講問題擊中要害，講原因有具體分析，講對策有可行方法，提要求責(zé)任明確；如果是以下級身份向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報工作，起草者應(yīng)仔細了解和掌握會議的有關(guān)文件精神、參加人員及中心議題等，講話稿要寫得簡潔明了、高度概括，不可長篇大論、旁征博引，篇幅也要根據(jù)情況有所限制；如果是以朋友身份對來賓講話，講話稿就不能拘謹嚴肅，而要既熱情洋溢體現(xiàn)誠意，又輕松活潑不落俗套。另外，還需要弄清領(lǐng)導(dǎo)是代表個人講還是代表組織講，代表個人就要體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個人的友誼和感情，代表組織就要體現(xiàn)組織的關(guān)懷和愛護，讓人始終有一種“溫暖”的感覺。

三、對誰講?領(lǐng)導(dǎo)講話的對象是在場的聽眾，因聽眾在文化程度、理解能力和身份、職務(wù)等方面存在差別，因此，對不同聽眾講話，講話稿也應(yīng)有所不同。對思想水平不高、理解舶力較差的聽眾講話，講稿要盡量使用常用詞匯，句子結(jié)構(gòu)要簡單，千萬不可咬文嚼字。反之，對思想水平高、知識較為淵博的聽眾講話，講稿就要特別注意文字的修飾和潤色，對所講的問題要有深刻分析和理論闡述，還可以引用名人軼事、箴言警句等。但無論哪個層次的聽眾都希望講話有新鮮的內(nèi)容，有新思想、新觀點、新信息和新知識、新理論，給人以耳目一新的感覺。這就要求講話稿的起草者不僅要熟悉實際情況，還要善于文字表達。

四、什么時候講?即使是同一主題，領(lǐng)導(dǎo)講話時間不同，講話稿的撰寫要求也不一樣。比如，調(diào)研開始時的講話與結(jié)束時的講話就不一樣。開始時需要講目的、任務(wù)和指導(dǎo)思想，講需要做哪些工作、有什么要求，講得越細越好；結(jié)束時則側(cè)重于對所做工作進行講評，重點是對存在的問題進行梳理分析，多講對策辦法，多提指導(dǎo)性意見。白天講和晚上講也不一樣。白天的會議一般是事先安排的，領(lǐng)導(dǎo)講話可放開些，可以現(xiàn)場自由發(fā)揮；晚上的會議一般都是緊急會議，起草講話稿一定要簡潔明了，切中要害，切不可拖泥帶水，在時間特別緊急的情況下，可以在征得領(lǐng)導(dǎo)同意后只準備講話提綱，同時把有關(guān)文件和資料素材備好。

五、在什么場合講?領(lǐng)導(dǎo)是在小型會議上講話還是在大型會議上講話，是在機關(guān)講還是在基層講，是禮節(jié)性講話還是工作性講話，場合不同對講話稿的撰寫要求往往有所不同，這就需要起草者注意針對不同場合使用不同寫法。如果是禮節(jié)性講話，其場合一般較為隆重喜慶，講話稿內(nèi)容通常是表示祝賀或祝愿，撰寫時應(yīng)做到語言熱情、語調(diào)輕松；如果是工作性講話，講稿則要闡明會議的主旨，反映會議的中心議題或主要內(nèi)容。

文稿起草是黨委辦公室的一項重要職責(zé)，也是政務(wù)服務(wù)的主要形式，更是以智輔政的具體體現(xiàn)。做好新形勢下的文稿起草工作，必須切實解決好文稿立意不高、內(nèi)容不實、文風(fēng)不新、隊伍不強的問題，不斷提高文稿內(nèi)容的“貼近度”和領(lǐng)導(dǎo)的“滿意度”，更好地發(fā)揮參謀助手作用。

一、站在全局高度思考問題，切實解決“立意不高”的問題

黨章規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！逼渲械摹翱倲埲帧保褪且簏h委立足全黨工作大局，集中主要精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，把好政治方向、決策重大問題、安排重要人事、開展宣傳教育、維護社會穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)群眾組織，形成工作合力，從政治上、思想上、組織上加強領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的理論路線、方針政策的貫徹落實；“協(xié)調(diào)各方”，就是要求黨委從推進全局工作的需要出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人大常委會、政府、政協(xié)幾套班子之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好紀檢和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等方面的工作，使各方都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力。黨委辦公室作為黨委的核心樞紐部門，在為黨委服務(wù)中必須站在全局的高度來謀劃工作，特別是在文稿起草中更要堅持高起點、高標準，高度重視文稿的思想性和理論性，注意從全局的高度、領(lǐng)導(dǎo)的角度思考問題、把握問題，力求文稿體現(xiàn)黨的路線、方針、政策，體現(xiàn)把方向、議大事、謀全局的原則，體現(xiàn)從宏觀思考問題、指導(dǎo)實踐的要求。具體應(yīng)從三個方面把握高度。一是善于從中央和省、市的精神中把握高度。文稿是黨的路線、方針、政策的重要載體。宣傳貫徹黨的路線、方針、政策是文稿寫作的一條重大政治原則。因此，在文稿起草時，要及時組織學(xué)習(xí)中央和省、市帶有全局性的會議和文件精神，把握實質(zhì)，掌握要點，加以運用。二是善于從領(lǐng)導(dǎo)的角度上把握高度。文稿是“代領(lǐng)導(dǎo)立言”?！吧碓诒唬貫閹浿\”，想領(lǐng)導(dǎo)所想之事，謀領(lǐng)導(dǎo)所謀之策，言領(lǐng)導(dǎo)所言之語，這是起草領(lǐng)導(dǎo)講話的一條基本準則。文稿起草時，要注意“換位思考”，把領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)注點”作為思考問題的“著力點”，形成系統(tǒng)的理論觀點加以闡述，達到參謀思維與領(lǐng)導(dǎo)思維的“同頻共振”。三是善于從先進的經(jīng)驗中尋求高度。他山之石，可以攻玉。先進地區(qū)之所以先進，首先先進在他們的思想理念和工作方法上。因此，在文稿起草時，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎，查找、學(xué)習(xí)其他地區(qū)的相關(guān)資料，一方面，要特別關(guān)注發(fā)達地區(qū)特別是北京、上海、江蘇、山東、浙江等地區(qū)的有關(guān)材料，捕捉新觀點、發(fā)現(xiàn)新思路、吸取新經(jīng)驗；另一方面，也要高度關(guān)注與我們在同一發(fā)展水平、經(jīng)濟社會發(fā)展相似度較高的周邊其他縣（區(qū)）在經(jīng)濟社會發(fā)展中轉(zhuǎn)型跨越的先進經(jīng)驗和好的作法，認真研究，積極借鑒，在更高的層次上引領(lǐng)全區(qū)改革發(fā)展各項事業(yè)。

二、努力拓寬情況收集渠道，切實解決“內(nèi)容不實”的問題

孔子曰：“言之無文，行之不遠?！笨斩礋o物是文稿起草的大忌。把文稿寫實，關(guān)鍵在于把中央和省、市的精神與地方實際相結(jié)合，把文稿寫作的過程，當(dāng)作反映工作、研究工作、指導(dǎo)工作、推動工作的過程，拓寬知情的渠道。一是做到吃透上情，掌握下情。吃透上情，必須認真學(xué)習(xí)中央和省、市委的重要文件，認真研讀各級領(lǐng)導(dǎo)的重要講話，吃透精神，領(lǐng)會實質(zhì)，掌握立場、觀點和方法，融會貫通到文稿起草工作中去；掌握下情，必須緊緊圍繞黨委中心工作，提前準備，貼近領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點，確定專題，開展調(diào)查研究，形成調(diào)研成果，以備文稿吸收。二是做到熟悉內(nèi)情，了解外情。熟悉內(nèi)情，就是對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，以及資源、環(huán)境、人口、交通等方面的情況做到胸中有數(shù)；了解外情，就是對與本地區(qū)相鄰或關(guān)系較為緊密的其他地區(qū)的情況要有所了解，多做橫向比較，知曉本地區(qū)與相關(guān)地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面存在哪些方面的差距。三是做到明了史情，洞察時情。明了史情，要求我們善于收集和整理本地區(qū)以前的經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)資料，特別是重大事件、重要數(shù)據(jù)等；洞察時情，要求我們對本地區(qū)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展特征有明確的把握，不說過時話，不寫過時語。同時，在明了史情、洞察時情的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重縱向比較，進一步明確本地區(qū)發(fā)展方向。

在拓寬情況收集渠道方面，可以采取三種有效手段：一是組織撰稿前的座談。綜合性文稿或單項文稿采取“走出去”、“請進來”的方法，召開座談會，了解實情，研討思路，尋求對策，力求寫出更多切合實際的富有指導(dǎo)性的鮮活的材料。條件允許的情況下，要超前安排座談?wù)n題、列出座談題目，交給有關(guān)單位提前準備，充分調(diào)動部門的積極性，發(fā)揮部門應(yīng)有的作用。二是建立材料報送制度。確定重點單位為材料報送單位，提出具體要求，按月或按季報送重點工作進展情況，以便占有更多的學(xué)習(xí)和備查資料。三是構(gòu)建快速知情機制。建立聯(lián)系點和聯(lián)系人制度，確定重點單位為聯(lián)系點，確定一名了解單位真實情況、責(zé)任心強的領(lǐng)導(dǎo)或秘書人員作為聯(lián)系人，做到材料需要時隨時詢問，隨時解答，防止出現(xiàn)需要資料時找不到人員、摸不到實情、手忙腳亂、無所適從、延誤時間、影響效率的現(xiàn)象發(fā)生。

各位領(lǐng)導(dǎo)：

《政府工作報告》是指導(dǎo)一個地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會事業(yè)全面發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。實事求是地進行總結(jié)，客觀中肯地評價政府工作，找準存在問題，結(jié)合縣情提出操作性強、具有指導(dǎo)意義的工作意見，對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展極為重要。為認真總結(jié)好我縣第十四屆人民政府任期第一年的工作，向第十四屆人民代表大會第二次會議提交一份內(nèi)容全面、重點突出、思路清晰、承上啟下、操作性強的《政府工作報告》，縣政府對《報告》的擬寫高度重視，經(jīng)過政府辦及各部門的共同努力，密切配合，2004年度《政府工作報告》已順利完成起草工作。下面，我就起草情況及有關(guān)問題作如下說明：

一、關(guān)于《報告》的起草情況

起草《政府工作報告》是在縣人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。從《報告》提綱的起草，到形成初稿前后100多天時間，經(jīng)歷了一個集民智、聚民意、凝民心的過程，政府辦對《政府工作報告》的擬寫做到了"早安排、早動手、早落實"。

（一）整個《報告》的形成是政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視并親自參與的結(jié)果。為全面真實地反映一年來政府工作所取得的成就，政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視《報告》的起草工作。去年9月初，政府領(lǐng)導(dǎo)就要求政府辦著手思考、策劃《報告》的起草工作，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的要求和布置，政府辦及時成立起草工作小組進行專題研究，著手《報告》提綱的起草。10月中旬，經(jīng)過多次征求政府領(lǐng)導(dǎo)意見和反復(fù)修改、補充完善，形成了起草提綱，馬志山縣長認真審定《報告》提綱后，對起草《政府工作報告》的指導(dǎo)思想和主要原則提出了具體要求，特別要求《報告》的起草要"限制篇幅，簡明扼要，樸實無華，尊重事實"。按照提綱內(nèi)容要求，從10月下旬正式著手《報告》的草擬，在起草過程中縣長多次組織召開專題會議進行研究，并對起草工作提出了明確要求，各位副縣長對分管業(yè)務(wù)部分的起草也及時提出了建議，由于領(lǐng)導(dǎo)重視并親自參與，12月上旬《政府工作報告》初稿順利完成。初稿形成后，縣長親自動筆作了深入細致的修改，各位副縣長也從分管業(yè)務(wù)部分入手對作了修改、補充和完善，分別綜合縣政府領(lǐng)導(dǎo)修改意見后，又將《報告》提交到政府黨組和第13次常務(wù)會上進行集體討論修改，通過采取個人分別修改和集體討論修改等形式，力求《報告》全面客觀真實地反映2004年政府工作所取得的成就，科學(xué)合理地安排部署2005年的政府工作。

（二）整個《報告》的形成是政府辦公室團結(jié)協(xié)作當(dāng)好參謀的結(jié)果。為起草好《政府工作報告》，政府辦首先針對2004年經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點、熱點和難點問題進行了調(diào)研，并發(fā)文要求各級各部門認真擬寫好2004年的工作總結(jié)和2005年的工作意見，為《政府工作報告》的起草打牢基礎(chǔ)。在收集各級各部門報送材料的同時，安排兩位秘書從總結(jié)回顧與工作安排兩大塊分工進行全封閉式的擬寫，歷時10余天后形成初稿分發(fā)到各位秘書人員手中，根據(jù)其所聯(lián)系部門工作涉及的相關(guān)內(nèi)容進行修改形成第二稿，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揚民主，凝聚集體智慧，召集辦公室全體文秘人員集中進行統(tǒng)一修改后形成第三稿，為使《報告》在內(nèi)容上更加充實完善，根據(jù)秘書人員所了解的部門工作情況，在第三稿的基礎(chǔ)上再次將《報告》分塊落實到個人進行修改，并對相關(guān)數(shù)據(jù)進行核實，綜合后形成第四稿以書面形式送縣政府領(lǐng)導(dǎo)征求意見，綜合縣政府領(lǐng)導(dǎo)意見對《報告》內(nèi)容作進一步的充實完善后形成第五稿。在整個《報告》的起草及修改過程中，政府辦所有參與人員以強烈的責(zé)任感，密切配合，殫精竭慮地認真工作，一次次廣泛討論，一次次集中研究。充分吸收各方面好的意見，不斷補充、完善、修改、推敲，形成了團結(jié)干事，一心起草好《政府工作報告》的良好氛圍，較好地發(fā)揮了為政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀助手的"智囊團"作用。

在整個論文寫作過程中，草擬初稿是一項最重要的工作，也是最需要花費心思的工作。初稿雖然只是文章的一個坯子，但卻是下步進行加工的基礎(chǔ)。不能因為它是初稿，寫作時就可以草率行事。

起草初稿應(yīng)注意些什么問題呢?

一、周密思考，慎重落筆

論文是一項“系統(tǒng)工程”，在正式動筆之前，要對文章進行通盤思考，檢查一下各項準備工作是否已完全就緒。首先，要明確主題。主題是文章的統(tǒng)帥，動筆之前必須想得十分清楚。作者要想一想，自己文章的主題能否用一句話來概括。主題不明，是絕對不能動手寫文的。其次，是理清思路。思路是思想前進的脈絡(luò)、軌道，是結(jié)構(gòu)的內(nèi)在依據(jù)。動筆之前，對怎樣提出問題，怎樣分析問題，怎樣解決問題，以及使用哪些材料等，都要想清楚。第三，立定格局。所謂“格局”，就是全文的間架、大綱、輪廓。在動筆之前先把它想好“立定”，如全文分幾部分，各有哪些層次，先說什么，后說什么，哪里該詳，哪里該略，從頭至尾都應(yīng)有個大致的設(shè)想。第四，把需要的材料準備好，將各種事實、數(shù)據(jù)、引文等找來放在手頭，以免到用時再去尋找，打斷思路。第五，安排好寫作時間、地點。寫作要有相對集中的時間，比較安靜的環(huán)境，才能集中精力專心致志地完成論文寫作任務(wù)。

二、一氣呵成，不重“小節(jié)”

在動筆之前要做好充分的準備，一旦下筆之后，則要堅持不懈地一口氣寫下去，務(wù)必在最短時間內(nèi)拿出初稿。這是許多人的寫作訣竅。有的人寫文章喜歡咬文嚼字，邊寫邊琢磨詞句，遇到想不起的字也要停下來查半天字典。這樣寫法，很容易把思路打斷。其實，初稿不妨粗一些，材料或文字方面存在某些缺陷，只要無關(guān)大局。暫時不必去改動它，等到全部初稿寫成后，再來加工不遲。

編者按：本文主要從我國胎兒民事權(quán)利立法保護的現(xiàn)狀；其他國家對胎兒民事權(quán)利的立法保護；胎兒民事權(quán)利的范圍進行論述。其中，主要包括：民事權(quán)利是指民事主體為實現(xiàn)某種利益而依法為某種行為或不為某種行為的可能性、胎兒出生時為活體的,溯及取得民事權(quán)利能力、胎兒出生時為活體的,在某些事項中有民事權(quán)利、胎兒出生時為活體的,對其利益的保護上視為已出生、健康權(quán)、健康權(quán)是指人所享有和應(yīng)當(dāng)享有的保持其軀體生理機能正常和精神狀態(tài)完滿的權(quán)利、撫養(yǎng)損害賠償請求權(quán)、但現(xiàn)實中,不可忽視的是被撫養(yǎng)權(quán)、繼承權(quán)、純利益獲得權(quán)等，具體請詳見。

摘要:目前我國民法對胎兒的民事權(quán)利的立法忽視導(dǎo)致目前許多涉及胎兒合法權(quán)利的案件得不到法律的有力支持,這一情況與我國追求現(xiàn)代法治精神是背道而馳的。完善對胎兒民事權(quán)利的有效立法保護應(yīng)是我國目前民法典起草過程中的一項重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:胎兒民事權(quán)利民法

民事權(quán)利是指民事主體為實現(xiàn)某種利益而依法為某種行為或不為某種行為的可能性。要談保護胎兒的民事權(quán)利,就必須首先從胎兒的民事權(quán)利能力說起。民事權(quán)利能力,是民事法律賦予民事主體從事民事活動,從而享受民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格。自然人只有在具備了民事權(quán)利能力的情況下,才被真正認為是法律意義上的“人”,才真正開始享有民事權(quán)利。在我國的《民法通則》中明確規(guī)定了自然人民事權(quán)利能力起始的時間是“始于出生”。那么這就提出了一個問題:胎兒是否就是民事權(quán)利的當(dāng)然否定主體?

一、我國胎兒民事權(quán)利立法保護的現(xiàn)狀

目前,我國對胎兒的民事權(quán)利的立法保護只體現(xiàn)在《繼承法》第28條,該條規(guī)定:“遺產(chǎn)分割時,應(yīng)當(dāng)保留胎兒的繼承份額。胎兒出生時是死體的,保留的份額按照法定繼承辦理”?？梢?法律保護的范圍還僅僅局限在一個相當(dāng)狹小的范圍內(nèi)。那么是不是這樣的保護就充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神了呢?中央電視臺的《今日說法》欄目中曾有這樣一個案例:2001年的7月27日傍晚,當(dāng)時已經(jīng)懷有6個多月身孕的裴紅霞在散步時被后面駛來的一輛摩托車撞到了肚子。她看清騎摩托車的是自己樓下的鄰居錢明偉。于是,兩人發(fā)生了爭吵。由于沒有太多的醫(yī)學(xué)知識,吵完之后,裴紅霞沒有多想,仍舊繼續(xù)散步,可到了當(dāng)天晚上,下身便開始有少量的水流出。7月29日凌晨5點,裴紅霞被緊急送往無錫市婦幼保健院后,被診斷為胎膜早破先兆早產(chǎn),并進行抗炎保胎。8月8日,裴紅霞被迫提前兩個月早產(chǎn)了女兒吳佩穎。在出生醫(yī)學(xué)證明書上,孩子的健康狀況被評為差,體重只有2公斤。作為早產(chǎn)兒的小佩穎的身體將來能否發(fā)育正常,就必須需要家里人長年的精心護理,補充營養(yǎng)來預(yù)防早產(chǎn)兒的各種并發(fā)癥,度過一段成長發(fā)育期,直到孩子完全發(fā)育成熟并一切正常為止。這不僅僅給家人帶來了極大的精神負擔(dān),而且也帶來了經(jīng)濟上的負擔(dān)。在醫(yī)院住了十多天后,由于經(jīng)濟困難,孩子只好出院回家。裴紅霞一家人認為,之所以產(chǎn)生這樣的結(jié)果完全是因為那天被撞造成的,而當(dāng)初撞人的錢明偉卻再也沒有露面。于是,在律師的幫助下,剛出生33天的小佩穎當(dāng)上了原告,和其父母一起要求賠償孩子的生命健康權(quán)傷害費、醫(yī)藥費、護理費及其父母的精神損失費共計6.3萬元。庭審過程中,由于在事件發(fā)生時,吳佩穎尚在母體中,能否成為訴訟主體成為本案爭論的焦點問題。最終,法院認為當(dāng)時孩子未出生,在目前法律框架下,不具有法律的人的身份,她的利益只能通過母親的名義得到保護,判決被告賠付裴紅霞醫(yī)藥費等經(jīng)濟損失5455元,其余訴訟請求予以駁回。