“農(nóng)民負擔”在我國當前農(nóng)村發(fā)展諸問題中并不是最深層的問題，但可能是最敏感的問題。本次調(diào)查在這方面也有不少收獲。

一、農(nóng)民收人究竟幾何？

眾所周知，我國法定的“農(nóng)民負擔”水平是以農(nóng)民收入水平為依據(jù)的，即所謂“不得超過純收入的5％”。但農(nóng)民收入、尤其是扣除生產(chǎn)成本后的“純收入”的計算歷來是統(tǒng)計工作中的難題。在國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學中影響很大的組織——生產(chǎn)學派認為，農(nóng)民家庭經(jīng)濟中沒有勞動成本概念，因此根本無所謂“純收入”之說，而只能統(tǒng)計出“總報酬”。這種書生之論固然不足為現(xiàn)實統(tǒng)計工作之據(jù)，但我們講的農(nóng)戶“純收入”與企業(yè)經(jīng)濟中不僅扣除了生產(chǎn)過程中物質(zhì)價值投入，也扣除了勞動價值投入的純收入（利潤）概念是兩回事。如果按后一概念，相當數(shù)量的農(nóng)戶便成了零收入的甚或是“虧本”的“非理性經(jīng)濟”，這當然沒有什么意義。但作為社會扣除與二次分配的依據(jù)，農(nóng)戶“純收入”不能具有相同數(shù)額的企業(yè)（包括農(nóng)業(yè)企業(yè)）收入那樣的負擔能力，卻是顯而易見的。

這樣的“純收入”到底有多少？這仍然是個問題。本次調(diào)查對6省8縣19個社區(qū)224戶農(nóng)戶提出了“您家近年來家庭總收入是多少”的問題，結(jié)果只有5縣117戶提供了有效回答。分縣統(tǒng)計如下：

所列是“總收入”，純收入還應減去當年生產(chǎn)成本，但這一項數(shù)據(jù)只有極少數(shù)樣本戶能夠給出，不少農(nóng)戶直接宣稱這個數(shù)字沒法算。一些縣（如眉縣）接受調(diào)查的農(nóng)村基層干部還明確表示他們在報表中“農(nóng)民人均純收入”一欄實際上填的是農(nóng)民總收入，不把生產(chǎn)開支剔除?！瓣P(guān)于農(nóng)村的各種指標以農(nóng)民人均純收入和企業(yè)總產(chǎn)值為最虛”，他們自己對這種填法也頗有怨言。

調(diào)查中我們試圖與一些農(nóng)戶算純收入賬，結(jié)果還發(fā)現(xiàn)了另一問題“近年來由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格猛漲和其它原因，農(nóng)戶生產(chǎn)開支比生活開支上升快得多，農(nóng)戶總收入扣除本年生產(chǎn)開支還是扣除下年生產(chǎn)開支，結(jié)果大不一樣。而在生產(chǎn)信貸不發(fā)達的條件下（我們調(diào)查的社區(qū)中農(nóng)民極少有用貸款進行生產(chǎn)性投入的），農(nóng)民本年開支總是由上年收入支付的，相應的本年收入則要用于下年開支。這與我們原來的算法（本年收入減法本年開支）相比，往往又有10～20%之差。

〖內(nèi)容提要〗本文認為：農(nóng)民負擔不僅是一個客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟屬性，而且具有政治屬性。農(nóng)民負擔重的實質(zhì)是政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕；另外,經(jīng)濟權(quán)力主體自身的保護功能弱，政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體目標取向的不同等，也是引起農(nóng)民負擔重的重要因素。解決農(nóng)民負擔問題關(guān)健要建立有效制約政治權(quán)力的機制；要提高經(jīng)濟權(quán)力主體的自我保護能力；要規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式；要整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體二者的價值取向。

〖關(guān)鍵詞〗農(nóng)民負擔研究

農(nóng)民負擔是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農(nóng)民負擔問題有著非常密切的關(guān)系。新中國成立以來，也一直存在著農(nóng)民負擔問題，但作為農(nóng)村乃至全社會關(guān)注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務院對減輕農(nóng)民負擔非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農(nóng)民負擔問題起到了關(guān)鍵的作用。目前，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)民負擔仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務仍十分艱巨。

一、農(nóng)民負擔問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負擔。如果進一步思考,農(nóng)民負擔有著更為深刻的內(nèi)涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農(nóng)民負擔是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農(nóng)民負擔就無從談起。但從另一方面來看，農(nóng)民負擔又是負擔主體農(nóng)民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農(nóng)民負擔問題的提出與農(nóng)民自身因素的變化有著極大的關(guān)系。在體制下，農(nóng)村的土地等基本生產(chǎn)資料歸集體所有，并由集體統(tǒng)一使用，組織集體勞動，農(nóng)民個人只是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者。當時收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當年生產(chǎn)費用,包括：種子、肥料、農(nóng)藥、燃料、機耕費、排灌費、農(nóng)機具維修費及小型農(nóng)具購置費、耕畜飼養(yǎng)費和固定資產(chǎn)折舊等生產(chǎn)過程中直接耗費的生產(chǎn)資料價值；⑵國家稅收和糧食統(tǒng)購任務；⑶管理費；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農(nóng)民承擔負擔開支。因而，農(nóng)民沒有切身的負擔感受。黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村普遍實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。隨之，農(nóng)民的身份也發(fā)生了相應的變化。農(nóng)民不再是單純的集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨立于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。在市場經(jīng)濟中是理所當然的財產(chǎn)主體和市場主體，對土地享有充分的經(jīng)營使用權(quán)，直接享受著經(jīng)營所帶來的利潤。所以,農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的變化引起了農(nóng)民財產(chǎn)觀念的變化，喚醒了農(nóng)民的主體意識，使農(nóng)民增加了對外來負擔的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵。所謂質(zhì)的內(nèi)涵，也就是政府同農(nóng)民的關(guān)系問題。只有能給農(nóng)民帶來看得見實惠的社會變革和經(jīng)濟改革，才能贏得農(nóng)民的真正支持。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，廣大農(nóng)民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負擔不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農(nóng)民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農(nóng)民負擔問題有時是用數(shù)量說明不了問題的。其根本性在于政府與農(nóng)民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

〖內(nèi)容提要〗本文認為：農(nóng)民負擔不僅是一個客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟屬性，而且具有政治屬性。農(nóng)民負擔重的實質(zhì)是政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕；另外,經(jīng)濟權(quán)力主體自身的保護功能弱，政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體目標取向的不同等，也是引起農(nóng)民負擔重的重要因素。解決農(nóng)民負擔問題關(guān)健要建立有效制約政治權(quán)力的機制；要提高經(jīng)濟權(quán)力主體的自我保護能力；要規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式；要整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體二者的價值取向。

〖關(guān)鍵詞〗農(nóng)民負擔研究

農(nóng)民負擔是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農(nóng)民負擔問題有著非常密切的關(guān)系。新中國成立以來，也一直存在著農(nóng)民負擔問題，但作為農(nóng)村乃至全社會關(guān)注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務院對減輕農(nóng)民負擔非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農(nóng)民負擔問題起到了關(guān)鍵的作用。目前，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)民負擔仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務仍十分艱巨。

一、農(nóng)民負擔問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負擔。如果進一步思考,農(nóng)民負擔有著更為深刻的內(nèi)涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農(nóng)民負擔是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農(nóng)民負擔就無從談起。但從另一方面來看，農(nóng)民負擔又是負擔主體農(nóng)民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農(nóng)民負擔問題的提出與農(nóng)民自身因素的變化有著極大的關(guān)系。在體制下，農(nóng)村的土地等基本生產(chǎn)資料歸集體所有，并由集體統(tǒng)一使用，組織集體勞動，農(nóng)民個人只是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者。當時收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當年生產(chǎn)費用,包括：種子、肥料、農(nóng)藥、燃料、機耕費、排灌費、農(nóng)機具維修費及小型農(nóng)具購置費、耕畜飼養(yǎng)費和固定資產(chǎn)折舊等生產(chǎn)過程中直接耗費的生產(chǎn)資料價值；⑵國家稅收和糧食統(tǒng)購任務；⑶管理費；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農(nóng)民承擔負擔開支。因而，農(nóng)民沒有切身的負擔感受。黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村普遍實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。隨之，農(nóng)民的身份也發(fā)生了相應的變化。農(nóng)民不再是單純的集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨立于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。在市場經(jīng)濟中是理所當然的財產(chǎn)主體和市場主體，對土地享有充分的經(jīng)營使用權(quán)，直接享受著經(jīng)營所帶來的利潤。所以,農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的變化引起了農(nóng)民財產(chǎn)觀念的變化，喚醒了農(nóng)民的主體意識，使農(nóng)民增加了對外來負擔的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵。所謂質(zhì)的內(nèi)涵，也就是政府同農(nóng)民的關(guān)系問題。只有能給農(nóng)民帶來看得見實惠的社會變革和經(jīng)濟改革，才能贏得農(nóng)民的真正支持。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，廣大農(nóng)民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負擔不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農(nóng)民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農(nóng)民負擔問題有時是用數(shù)量說明不了問題的。其根本性在于政府與農(nóng)民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

我國農(nóng)民負擔沉重主要是由于長期實行的政策制度造成的。要從根本上徹底解決農(nóng)民負擔沉重問題，必須對直接加重農(nóng)民負擔的政策制度和法律法規(guī)予以廢除和改革：調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策，消除人為剪刀差；廢除城鄉(xiāng)隔離政策，取消“雙重標準”；深化稅制改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。城鄉(xiāng)居民應在承擔國家稅收和享受政府公共服務等方面享有平等的“國民待遇”。農(nóng)民負擔是指農(nóng)民向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物、勞務和壓力的總和。農(nóng)民負擔問題不僅僅是一個重大的經(jīng)濟問題，也是一個重大的政治問題和社會問題。新中國成立以來一直存在農(nóng)民負擔問題。改革開放以來，曾幾何時，農(nóng)民負擔沉重曾一度發(fā)展到“不堪承受”、“民怨沸騰”的程度。如此嚴重而尖銳的農(nóng)民負擔問題，這不能不引起人們進行深層次的理性思考。筆者認為，我國農(nóng)民負擔沉重主要是由于長期實行不合理的政策制度造成的。要從根本上徹底解決農(nóng)民負擔沉重問題，國家決策層應該從更高的層次上、更寬的視野上、更有力的改革上述行政策設(shè)計和制度創(chuàng)新：對那些人為制造城鄉(xiāng)有別、工農(nóng)有別、農(nóng)民與市民有別的“雙重標準”、直接間接加重農(nóng)民負擔的政策制度和法律法規(guī)果斷地予以廢除和改革，使農(nóng)民作為共和國公民在負擔國家稅收、享受政府公共服務和社會保障、接受義務教育、勞動就業(yè)等方面，與城市居民一樣享有平等的權(quán)利和義務。

一、調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策，消除人為剪刀差

建國后，我國照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會主義，實施工業(yè)化(特別是重工業(yè))優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累，國家從1953年開始對農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，人為地實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換，隱蔽地獲取工業(yè)化所需的原始積累資金，這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差一直持續(xù)到現(xiàn)在。盡管1985年國家改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷為合同訂購，但政府憑借行政權(quán)力下達訂購任務、壟斷主要農(nóng)產(chǎn)品收購市場和價格的基本方式并未改變，剪刀差依然存在。據(jù)測算，1954——1978年國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978——1991年剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987——1991年每年剪刀差絕對額高達1000——1900億元，成倍高于改革前的數(shù)額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這說明本來還很貧困的農(nóng)民每年還要通過國家“挖農(nóng)補工”的剪刀差政策向工業(yè)、城市和市民支付高達1000億元以上的負擔。這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換所形成的價格剪刀差，給農(nóng)民造成的負擔時間之長、數(shù)額之大，在歷史上都是絕無僅有的；對于至今仍在為溫飽問題而與大自然苦苦抗爭的中國農(nóng)民來說，是絕對不公平的。但大多數(shù)農(nóng)民并不清楚個中緣由，因為這種農(nóng)民負擔方式和方法具有很強的隱蔽性特征，在農(nóng)民看來，國家的統(tǒng)購或合同訂購任務就是“公糧”，而“皇糧國稅、天經(jīng)地義”，何況國家還是付了錢的(盡管農(nóng)產(chǎn)品收購價格大大低于其價值、甚至大大低于成本)；再加上連續(xù)不斷的政治運動和高壓控制，故而未能引起農(nóng)民外向的強烈不滿。但這種隱蔽地加重農(nóng)民負擔的做法卻是以農(nóng)民的長期貧困和農(nóng)業(yè)的長期落后為代價的。

建國后我們在選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化戰(zhàn)略時，曾將工業(yè)化發(fā)展分為三個階段：在工業(yè)化初期階段，實行“挖農(nóng)補工”，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展；在工業(yè)化中期階段，實行“農(nóng)工自補”，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；在工業(yè)化后期階段，實行“以工補農(nóng)”，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展。學術(shù)理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)化提供原始積累的歷史時期已經(jīng)完成。按理說，國家應該及時調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策。但是，國家宏觀經(jīng)濟政策卻仍然實行工業(yè)化初期階段的“挖農(nóng)補工”政策。這種持續(xù)長達半個世紀的挖農(nóng)補工的剪刀差政策，使農(nóng)民以自身的貧困支撐起國家工業(yè)化的發(fā)展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整兩、三代農(nóng)民為此做出了巨大犧牲?？上КF(xiàn)在許多“城里人”似乎并不能看到這一點，或視而不見，反而歧視農(nóng)民、排斥農(nóng)民、甚至敲詐農(nóng)民，這在農(nóng)民沉重的經(jīng)濟負擔之上，又加上了更為沉重的心理負擔、精神負擔和安全負擔。而現(xiàn)在身居城市的決策者，也似乎遺忘了他們當年的“諾言”，這是很不應該的。

農(nóng)業(yè)本身是一個比較效益低的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于主要受自然界的影響而十分脆弱，其自身的增值和積累的潛力十分有限，農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位是顯而易見的。即使是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平相當高、早已實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達國家，也都一致對農(nóng)業(yè)實行特殊的保護和扶持政策，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人直接支付農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼，以確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人能獲得平均利潤?！耙赞r(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”，是我國基本國策的第一條；切實減輕農(nóng)民負擔，是我國當前農(nóng)村稅費改革的首要任務；我國加入WTO，受沖擊最大的是農(nóng)業(yè)，風險最大的是農(nóng)民。筆者深感全社會應該增強對農(nóng)民“減負”的緊迫感，農(nóng)民負擔沉重的問題不能再這樣一年又一年地拖下去。建議國家乘我國正式加入WTO和農(nóng)村稅費改革之際，取消人為制造的剪刀差，并適應WTO的需要，依照國際慣例和國外對農(nóng)業(yè)實行普遍扶持和保護的做法，直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼，切實保護和扶持農(nóng)業(yè)，維護農(nóng)民的切身利益。

二、廢除城鄉(xiāng)隔離政策，取消“雙重標準”

摘要：本文認為，稅費負擔過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時構(gòu)建合理的財政體制與稅費制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費負擔政府職能與管制政策財政體制農(nóng)業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進農(nóng)村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農(nóng)村稅費負擔涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費。那么，究竟是農(nóng)村稅費負擔過重導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過慢導致稅費負擔加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費負擔過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關(guān)系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權(quán)力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預政策存在失誤。當市場結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

內(nèi)容摘要：農(nóng)民負擔經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應承擔的勞務、精簡機構(gòu)和人員、財政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實施過程來看，農(nóng)民負擔的增減交替進行、農(nóng)民負擔增也政府減亦政府、農(nóng)民負擔項目日益合法化、減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負擔為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負擔公共政策再決策應該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農(nóng)民負擔過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負擔，盡可能地減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農(nóng)民負擔與農(nóng)民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農(nóng)民負擔問題，必先認識農(nóng)民負擔內(nèi)涵及形成農(nóng)民負擔問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負擔的內(nèi)涵界定

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農(nóng)民負擔過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負擔，盡可能地減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農(nóng)民負擔與農(nóng)民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農(nóng)民負擔問題，必先認識農(nóng)民負擔內(nèi)涵及形成農(nóng)民負擔問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負擔的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負擔"是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨立的經(jīng)濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農(nóng)民負擔過重不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負擔本身不是一個"問題"，只有當農(nóng)民負擔過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進而影響著整個國民經(jīng)濟的順利發(fā)展時，才成為了"問題"。

為進一步強化農(nóng)民負擔監(jiān)管，鞏固減負工作成果，翟王鎮(zhèn)始終把減輕農(nóng)民負擔工作列為“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容之一。年，我鎮(zhèn)貫徹落實省、市、縣的各項支農(nóng)惠農(nóng)和減負政策，黨委、政府高度重視，切實加強領(lǐng)導，狠抓減輕農(nóng)民負擔各項政策和制度的落實，確保了農(nóng)民負擔不反彈，維護了農(nóng)民的合法權(quán)益。結(jié)合我鎮(zhèn)實際，現(xiàn)制定如下農(nóng)民負擔綜合治理工作方案：

一、指導思想與工作任務

全面貫徹落實陽發(fā)文件精神，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體要求，以維護農(nóng)民合法權(quán)益為中心，加大對突出問題治理力度，加強法規(guī)制度建設(shè)，推動減負惠農(nóng)政策落實，建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)管長效機制，確保農(nóng)民負擔保持較低水平，堅決防止農(nóng)民負擔反彈，促進農(nóng)民應得的實惠及時到位。

通過開展綜合治理工作，解決農(nóng)民群眾反映突出的區(qū)域性、綜合性農(nóng)民負擔問題，建立健全監(jiān)督管理制度；解決農(nóng)民負擔監(jiān)督管理職責履行不到位問題、加強減輕農(nóng)民負擔工作的組織領(lǐng)導；研究探索新形勢下減輕農(nóng)民負擔長效機制，切實防止負擔反彈；推動減輕農(nóng)民負擔工作的深入開展和各項減負惠農(nóng)政策的有效落實。

二、工作步驟

（一）制定方案階段（6月28至7月10日）。

編者按：本文主要從減輕農(nóng)民負擔應該以農(nóng)民稅費負擔為研究對象；當前農(nóng)民負擔過重僅僅是稅外收費負擔過重，還是整體負擔過重；農(nóng)民負擔過重的根本原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為扭曲；減輕農(nóng)民負擔的治本之策是“費改稅”，還是改革城市偏向的分配政策；堅持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元稅制幾個方面進行論述。其中，主要包括：這是研究減輕農(nóng)民負擔問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向、農(nóng)民稅收負擔是指農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收扣除財政支農(nóng)資金后的余額、我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)改變了為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟“貢獻”的地位、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費是強加給農(nóng)民的額外負擔等。具體材料請詳見。

農(nóng)民負擔過重問題從根本上講是城鄉(xiāng)居民之間負擔失衡的反映，而平等是我國改革開放的基本訴求。因而，減輕農(nóng)民負擔成為當前社會經(jīng)濟體制改革一個無法回避的重要課題。近年來，理論界已經(jīng)形成了一個主流性的研究路徑：以農(nóng)村稅費制度為研究對象，將農(nóng)村基層政府行為扭曲作為農(nóng)民負擔過重的根本原因，把“費改稅”作為減輕農(nóng)民負擔的治本之策。不過我們認為，減輕農(nóng)民負擔仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文以若干體現(xiàn)主流研究路徑文獻為基礎(chǔ)，對減輕農(nóng)民負擔的幾個基本問題進行討論。

一、減輕農(nóng)民負擔應該以農(nóng)民稅費負擔為研究對象，還是應該以農(nóng)民總負擔為研究對象？

這是研究減輕農(nóng)民負擔問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向。以“費改稅”論為代表的主流理論是以農(nóng)民稅費負擔而不是以農(nóng)民總負擔作為分析的邏輯起點。

所謂農(nóng)民總負擔是指農(nóng)民在國民收入分配中無償向政府、工商企業(yè)以及城市居民提供的各種資金、產(chǎn)品、勞務等各種資源總和。從我國當前實際情況看，它主要包括稅收、稅外收費和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差三部分。

農(nóng)民稅收負擔是指農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收扣除財政支農(nóng)資金后的余額。

根據(jù)中央及省市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作關(guān)于做好2015年減輕農(nóng)民負擔工作會議精神，為進一步加強新形勢下農(nóng)民負擔監(jiān)督管理，提出以下工作要點：

一、及時掌握和反映減負工作的新情況、新動態(tài)。主動會同涉農(nóng)部門，總結(jié)減負工作好經(jīng)驗、好做法，掌握減負工作的新規(guī)律，推動監(jiān)管工作的規(guī)范化、制度化和長效化。

二、繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)民負擔監(jiān)督卡及農(nóng)民負擔專用票據(jù)制度。根據(jù)省市要求，村級在收取“一事一議”籌資籌勞款前將所籌資金、項目等填入負擔卡，凡負擔卡未發(fā)放到戶的，農(nóng)民有權(quán)拒絕繳費、出工。在收取“一事一議”籌資籌勞款時必須開具省農(nóng)民負擔專用票據(jù)。

三、深入治理涉農(nóng)價格和收費中的突出問題。完善和落實涉農(nóng)文件“審核制”，嚴禁各單位、各部門違規(guī)出臺收費項目和收費標準，認真落實涉農(nóng)收費和價格“公示制”，相關(guān)事項必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和收費單位現(xiàn)場公示，及時更新公示內(nèi)容，確保公示效果。繼續(xù)開展對農(nóng)村義務教育、計劃生育、農(nóng)民建房、農(nóng)機服務、殯葬服務、農(nóng)民用水用電和涉農(nóng)保險等領(lǐng)域價格和收費的專項治理，落實對農(nóng)民的費用減免和價格優(yōu)惠政策，嚴禁各單位、各部門在履行（代行）行政職能過程中強制收費或代收經(jīng)營服務性收費，嚴禁經(jīng)營公用事業(yè)的企業(yè)超標準收費，強制服務收費和搭車收費。

四、繼續(xù)開展向村級組織亂收費和亂攤派的清理整頓。重點治理以建設(shè)公益性事業(yè)、提供服務、達標升級、要求贊助、報刊訂閱等名義向村級組織攤派收費問題；重點解決應由政府承擔的建設(shè)和服務費用、部門工作經(jīng)費，以及涉農(nóng)保險等經(jīng)營服務收費轉(zhuǎn)由村級組織承擔問題。

五、積極開展“一事一議”籌資籌勞財政獎補工作規(guī)范活動。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要做好“一事一議”籌資籌勞項目的審核把關(guān)工作，嚴格界定籌資籌勞的適用范圍，合理確定籌資籌勞限額標準和以資代勞工價標準，防止違反政策加重農(nóng)民負擔?？h農(nóng)監(jiān)辦將及時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的“一事一議”籌資籌勞方案按政策下文批復，同時配合縣綜改辦抓好“一事一議”項目的審計和監(jiān)督工作。