“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”在我國當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展諸問題中并不是最深層的問題，但可能是最敏感的問題。本次調(diào)查在這方面也有不少收獲。

一、農(nóng)民收人究竟幾何？

眾所周知，我國法定的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”水平是以農(nóng)民收入水平為依據(jù)的，即所謂“不得超過純收入的5％”。但農(nóng)民收入、尤其是扣除生產(chǎn)成本后的“純收入”的計算歷來是統(tǒng)計工作中的難題。在國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)中影響很大的組織——生產(chǎn)學(xué)派認(rèn)為，農(nóng)民家庭經(jīng)濟中沒有勞動成本概念，因此根本無所謂“純收入”之說，而只能統(tǒng)計出“總報酬”。這種書生之論固然不足為現(xiàn)實統(tǒng)計工作之據(jù)，但我們講的農(nóng)戶“純收入”與企業(yè)經(jīng)濟中不僅扣除了生產(chǎn)過程中物質(zhì)價值投入，也扣除了勞動價值投入的純收入（利潤）概念是兩回事。如果按后一概念，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶便成了零收入的甚或是“虧本”的“非理性經(jīng)濟”，這當(dāng)然沒有什么意義。但作為社會扣除與二次分配的依據(jù)，農(nóng)戶“純收入”不能具有相同數(shù)額的企業(yè)（包括農(nóng)業(yè)企業(yè)）收入那樣的負(fù)擔(dān)能力，卻是顯而易見的。

這樣的“純收入”到底有多少？這仍然是個問題。本次調(diào)查對6省8縣19個社區(qū)224戶農(nóng)戶提出了“您家近年來家庭總收入是多少”的問題，結(jié)果只有5縣117戶提供了有效回答。分縣統(tǒng)計如下：

所列是“總收入”，純收入還應(yīng)減去當(dāng)年生產(chǎn)成本，但這一項數(shù)據(jù)只有極少數(shù)樣本戶能夠給出，不少農(nóng)戶直接宣稱這個數(shù)字沒法算。一些縣（如眉縣）接受調(diào)查的農(nóng)村基層干部還明確表示他們在報表中“農(nóng)民人均純收入”一欄實際上填的是農(nóng)民總收入，不把生產(chǎn)開支剔除?！瓣P(guān)于農(nóng)村的各種指標(biāo)以農(nóng)民人均純收入和企業(yè)總產(chǎn)值為最虛”，他們自己對這種填法也頗有怨言。

調(diào)查中我們試圖與一些農(nóng)戶算純收入賬，結(jié)果還發(fā)現(xiàn)了另一問題“近年來由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格猛漲和其它原因，農(nóng)戶生產(chǎn)開支比生活開支上升快得多，農(nóng)戶總收入扣除本年生產(chǎn)開支還是扣除下年生產(chǎn)開支，結(jié)果大不一樣。而在生產(chǎn)信貸不發(fā)達(dá)的條件下（我們調(diào)查的社區(qū)中農(nóng)民極少有用貸款進(jìn)行生產(chǎn)性投入的），農(nóng)民本年開支總是由上年收入支付的，相應(yīng)的本年收入則要用于下年開支。這與我們原來的算法（本年收入減法本年開支）相比，往往又有10～20%之差。

〖內(nèi)容提要〗本文認(rèn)為：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅是一個客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟屬性，而且具有政治屬性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的實質(zhì)是政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕；另外,經(jīng)濟權(quán)力主體自身的保護(hù)功能弱，政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體目標(biāo)取向的不同等，也是引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的重要因素。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題關(guān)健要建立有效制約政治權(quán)力的機制；要提高經(jīng)濟權(quán)力主體的自我保護(hù)能力；要規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式；要整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體二者的價值取向。

〖關(guān)鍵詞〗農(nóng)民負(fù)擔(dān)研究

農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有著非常密切的關(guān)系。新中國成立以來，也一直存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，但作為農(nóng)村乃至全社會關(guān)注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務(wù)院對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題起到了關(guān)鍵的作用。目前，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務(wù)仍十分艱巨。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如果進(jìn)一步思考,農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著更為深刻的內(nèi)涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就無從談起。但從另一方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)又是負(fù)擔(dān)主體農(nóng)民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的提出與農(nóng)民自身因素的變化有著極大的關(guān)系。在體制下，農(nóng)村的土地等基本生產(chǎn)資料歸集體所有，并由集體統(tǒng)一使用，組織集體勞動，農(nóng)民個人只是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者。當(dāng)時收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當(dāng)年生產(chǎn)費用,包括：種子、肥料、農(nóng)藥、燃料、機耕費、排灌費、農(nóng)機具維修費及小型農(nóng)具購置費、耕畜飼養(yǎng)費和固定資產(chǎn)折舊等生產(chǎn)過程中直接耗費的生產(chǎn)資料價值；⑵國家稅收和糧食統(tǒng)購任務(wù)；⑶管理費；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進(jìn)行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農(nóng)民承擔(dān)負(fù)擔(dān)開支。因而，農(nóng)民沒有切身的負(fù)擔(dān)感受。黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村普遍實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。隨之，農(nóng)民的身份也發(fā)生了相應(yīng)的變化。農(nóng)民不再是單純的集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨立于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。在市場經(jīng)濟中是理所當(dāng)然的財產(chǎn)主體和市場主體，對土地享有充分的經(jīng)營使用權(quán)，直接享受著經(jīng)營所帶來的利潤。所以,農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的變化引起了農(nóng)民財產(chǎn)觀念的變化，喚醒了農(nóng)民的主體意識，使農(nóng)民增加了對外來負(fù)擔(dān)的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵。所謂質(zhì)的內(nèi)涵，也就是政府同農(nóng)民的關(guān)系問題。只有能給農(nóng)民帶來看得見實惠的社會變革和經(jīng)濟改革，才能贏得農(nóng)民的真正支持。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，廣大農(nóng)民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負(fù)擔(dān)不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農(nóng)民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有時是用數(shù)量說明不了問題的。其根本性在于政府與農(nóng)民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

〖內(nèi)容提要〗本文認(rèn)為：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅是一個客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟屬性，而且具有政治屬性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的實質(zhì)是政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的過度侵蝕；另外,經(jīng)濟權(quán)力主體自身的保護(hù)功能弱，政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體目標(biāo)取向的不同等，也是引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的重要因素。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題關(guān)健要建立有效制約政治權(quán)力的機制；要提高經(jīng)濟權(quán)力主體的自我保護(hù)能力；要規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式；要整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體二者的價值取向。

〖關(guān)鍵詞〗農(nóng)民負(fù)擔(dān)研究

農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有著非常密切的關(guān)系。新中國成立以來，也一直存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，但作為農(nóng)村乃至全社會關(guān)注的一個熱點問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務(wù)院對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題起到了關(guān)鍵的作用。目前，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍是一個十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務(wù)仍十分艱巨。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如果進(jìn)一步思考,農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著更為深刻的內(nèi)涵。其一，它既是一個客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是實實在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實際的支出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就無從談起。但從另一方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)又是負(fù)擔(dān)主體農(nóng)民的一種感受。從這個意義上來講，80年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的提出與農(nóng)民自身因素的變化有著極大的關(guān)系。在體制下，農(nóng)村的土地等基本生產(chǎn)資料歸集體所有，并由集體統(tǒng)一使用，組織集體勞動，農(nóng)民個人只是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者。當(dāng)時收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當(dāng)年生產(chǎn)費用,包括：種子、肥料、農(nóng)藥、燃料、機耕費、排灌費、農(nóng)機具維修費及小型農(nóng)具購置費、耕畜飼養(yǎng)費和固定資產(chǎn)折舊等生產(chǎn)過程中直接耗費的生產(chǎn)資料價值；⑵國家稅收和糧食統(tǒng)購任務(wù)；⑶管理費；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進(jìn)行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農(nóng)民承擔(dān)負(fù)擔(dān)開支。因而，農(nóng)民沒有切身的負(fù)擔(dān)感受。黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村普遍實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。隨之，農(nóng)民的身份也發(fā)生了相應(yīng)的變化。農(nóng)民不再是單純的集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨立于集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。在市場經(jīng)濟中是理所當(dāng)然的財產(chǎn)主體和市場主體，對土地享有充分的經(jīng)營使用權(quán)，直接享受著經(jīng)營所帶來的利潤。所以,農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的變化引起了農(nóng)民財產(chǎn)觀念的變化，喚醒了農(nóng)民的主體意識，使農(nóng)民增加了對外來負(fù)擔(dān)的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵。所謂質(zhì)的內(nèi)涵，也就是政府同農(nóng)民的關(guān)系問題。只有能給農(nóng)民帶來看得見實惠的社會變革和經(jīng)濟改革，才能贏得農(nóng)民的真正支持。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期，廣大農(nóng)民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負(fù)擔(dān)不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農(nóng)民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有時是用數(shù)量說明不了問題的。其根本性在于政府與農(nóng)民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重主要是由于長期實行的政策制度造成的。要從根本上徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，必須對直接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制度和法律法規(guī)予以廢除和改革：調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策，消除人為剪刀差；廢除城鄉(xiāng)隔離政策，取消“雙重標(biāo)準(zhǔn)”；深化稅制改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。城鄉(xiāng)居民應(yīng)在承擔(dān)國家稅收和享受政府公共服務(wù)等方面享有平等的“國民待遇”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國家、集體和社會無償支付和承擔(dān)的一切費用、實物、勞務(wù)和壓力的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不僅僅是一個重大的經(jīng)濟問題，也是一個重大的政治問題和社會問題。新中國成立以來一直存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。改革開放以來，曾幾何時，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重曾一度發(fā)展到“不堪承受”、“民怨沸騰”的程度。如此嚴(yán)重而尖銳的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，這不能不引起人們進(jìn)行深層次的理性思考。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重主要是由于長期實行不合理的政策制度造成的。要從根本上徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，國家決策層應(yīng)該從更高的層次上、更寬的視野上、更有力的改革上述行政策設(shè)計和制度創(chuàng)新：對那些人為制造城鄉(xiāng)有別、工農(nóng)有別、農(nóng)民與市民有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”、直接間接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制度和法律法規(guī)果斷地予以廢除和改革，使農(nóng)民作為共和國公民在負(fù)擔(dān)國家稅收、享受政府公共服務(wù)和社會保障、接受義務(wù)教育、勞動就業(yè)等方面，與城市居民一樣享有平等的權(quán)利和義務(wù)。

一、調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策，消除人為剪刀差

建國后，我國照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會主義，實施工業(yè)化(特別是重工業(yè))優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累，國家從1953年開始對農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，人為地實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換，隱蔽地獲取工業(yè)化所需的原始積累資金，這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差一直持續(xù)到現(xiàn)在。盡管1985年國家改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷為合同訂購，但政府憑借行政權(quán)力下達(dá)訂購任務(wù)、壟斷主要農(nóng)產(chǎn)品收購市場和價格的基本方式并未改變，剪刀差依然存在。據(jù)測算，1954——1978年國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978——1991年剪刀差累計已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987——1991年每年剪刀差絕對額高達(dá)1000——1900億元，成倍高于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這說明本來還很貧困的農(nóng)民每年還要通過國家“挖農(nóng)補工”的剪刀差政策向工業(yè)、城市和市民支付高達(dá)1000億元以上的負(fù)擔(dān)。這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換所形成的價格剪刀差，給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)時間之長、數(shù)額之大，在歷史上都是絕無僅有的；對于至今仍在為溫飽問題而與大自然苦苦抗?fàn)幍闹袊r(nóng)民來說，是絕對不公平的。但大多數(shù)農(nóng)民并不清楚個中緣由，因為這種農(nóng)民負(fù)擔(dān)方式和方法具有很強的隱蔽性特征，在農(nóng)民看來，國家的統(tǒng)購或合同訂購任務(wù)就是“公糧”，而“皇糧國稅、天經(jīng)地義”，何況國家還是付了錢的(盡管農(nóng)產(chǎn)品收購價格大大低于其價值、甚至大大低于成本)；再加上連續(xù)不斷的政治運動和高壓控制，故而未能引起農(nóng)民外向的強烈不滿。但這種隱蔽地加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的做法卻是以農(nóng)民的長期貧困和農(nóng)業(yè)的長期落后為代價的。

建國后我們在選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化戰(zhàn)略時，曾將工業(yè)化發(fā)展分為三個階段：在工業(yè)化初期階段，實行“挖農(nóng)補工”，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展；在工業(yè)化中期階段，實行“農(nóng)工自補”，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；在工業(yè)化后期階段，實行“以工補農(nóng)”，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展。學(xué)術(shù)理論界普遍認(rèn)為，到20世紀(jì)80年代中期，我國工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)化提供原始積累的歷史時期已經(jīng)完成。按理說，國家應(yīng)該及時調(diào)整“挖農(nóng)補工”政策。但是，國家宏觀經(jīng)濟政策卻仍然實行工業(yè)化初期階段的“挖農(nóng)補工”政策。這種持續(xù)長達(dá)半個世紀(jì)的挖農(nóng)補工的剪刀差政策，使農(nóng)民以自身的貧困支撐起國家工業(yè)化的發(fā)展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整兩、三代農(nóng)民為此做出了巨大犧牲?？上КF(xiàn)在許多“城里人”似乎并不能看到這一點，或視而不見，反而歧視農(nóng)民、排斥農(nóng)民、甚至敲詐農(nóng)民，這在農(nóng)民沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)之上，又加上了更為沉重的心理負(fù)擔(dān)、精神負(fù)擔(dān)和安全負(fù)擔(dān)。而現(xiàn)在身居城市的決策者，也似乎遺忘了他們當(dāng)年的“諾言”，這是很不應(yīng)該的。

農(nóng)業(yè)本身是一個比較效益低的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于主要受自然界的影響而十分脆弱，其自身的增值和積累的潛力十分有限，農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位是顯而易見的。即使是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平相當(dāng)高、早已實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達(dá)國家，也都一致對農(nóng)業(yè)實行特殊的保護(hù)和扶持政策，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人直接支付農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼，以確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人能獲得平均利潤。“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”，是我國基本國策的第一條；切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是我國當(dāng)前農(nóng)村稅費改革的首要任務(wù)；我國加入WTO，受沖擊最大的是農(nóng)業(yè)，風(fēng)險最大的是農(nóng)民。筆者深感全社會應(yīng)該增強對農(nóng)民“減負(fù)”的緊迫感，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題不能再這樣一年又一年地拖下去。建議國家乘我國正式加入WTO和農(nóng)村稅費改革之際，取消人為制造的剪刀差，并適應(yīng)WTO的需要，依照國際慣例和國外對農(nóng)業(yè)實行普遍扶持和保護(hù)的做法，直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼，切實保護(hù)和扶持農(nóng)業(yè)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

二、廢除城鄉(xiāng)隔離政策，取消“雙重標(biāo)準(zhǔn)”

摘要：本文認(rèn)為，稅費負(fù)擔(dān)過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當(dāng)管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時構(gòu)建合理的財政體制與稅費制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)政府職能與管制政策財政體制農(nóng)業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，卻是“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費。那么，究竟是農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費負(fù)擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)過重？筆者認(rèn)為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權(quán)力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達(dá)國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠(yuǎn)增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡機構(gòu)和人員、財政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實施過程來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進(jìn)行初始制度分析。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的歷史背景

認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進(jìn)行初始制度分析。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的歷史背景

認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨立的經(jīng)濟主體，在自身進(jìn)行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔(dān)的一切費用、實物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個"問題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個國民經(jīng)濟的順利發(fā)展時，才成為了"問題"。

為進(jìn)一步強化農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管，鞏固減負(fù)工作成果，翟王鎮(zhèn)始終把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作列為“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容之一。年，我鎮(zhèn)貫徹落實省、市、縣的各項支農(nóng)惠農(nóng)和減負(fù)政策，黨委、政府高度重視，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，狠抓減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)各項政策和制度的落實，確保了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。結(jié)合我鎮(zhèn)實際，現(xiàn)制定如下農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合治理工作方案：

一、指導(dǎo)思想與工作任務(wù)

全面貫徹落實陽發(fā)文件精神，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體要求，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為中心，加大對突出問題治理力度，加強法規(guī)制度建設(shè)，推動減負(fù)惠農(nóng)政策落實，建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管長效機制，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)保持較低水平，堅決防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)農(nóng)民應(yīng)得的實惠及時到位。

通過開展綜合治理工作，解決農(nóng)民群眾反映突出的區(qū)域性、綜合性農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，建立健全監(jiān)督管理制度；解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)履行不到位問題、加強減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)；研究探索新形勢下減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)長效機制，切實防止負(fù)擔(dān)反彈；推動減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的深入開展和各項減負(fù)惠農(nóng)政策的有效落實。

二、工作步驟

（一）制定方案階段（6月28至7月10日）。

編者按：本文主要從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)該以農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)為研究對象；當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重僅僅是稅外收費負(fù)擔(dān)過重，還是整體負(fù)擔(dān)過重；農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為扭曲；減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策是“費改稅”，還是改革城市偏向的分配政策；堅持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元稅制幾個方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：這是研究減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向、農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)是指農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收扣除財政支農(nóng)資金后的余額、我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)改變了為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟“貢獻(xiàn)”的地位、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費是強加給農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)等。具體材料請詳見。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題從根本上講是城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)失衡的反映，而平等是我國改革開放的基本訴求。因而，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為當(dāng)前社會經(jīng)濟體制改革一個無法回避的重要課題。近年來，理論界已經(jīng)形成了一個主流性的研究路徑：以農(nóng)村稅費制度為研究對象，將農(nóng)村基層政府行為扭曲作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因，把“費改稅”作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。不過我們認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文以若干體現(xiàn)主流研究路徑文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的幾個基本問題進(jìn)行討論。

一、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)該以農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)為研究對象，還是應(yīng)該以農(nóng)民總負(fù)擔(dān)為研究對象？

這是研究減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向。以“費改稅”論為代表的主流理論是以農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)而不是以農(nóng)民總負(fù)擔(dān)作為分析的邏輯起點。

所謂農(nóng)民總負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民在國民收入分配中無償向政府、工商企業(yè)以及城市居民提供的各種資金、產(chǎn)品、勞務(wù)等各種資源總和。從我國當(dāng)前實際情況看，它主要包括稅收、稅外收費和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差三部分。

農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)是指農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收扣除財政支農(nóng)資金后的余額。

市有人口1100萬人,其中農(nóng)民900多萬人,是名副其實的農(nóng)業(yè)大市、工業(yè)小市、財政窮市,更是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的多發(fā)區(qū)。取消農(nóng)業(yè)稅后,隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策力度的逐步加大,市農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的狀況明顯減輕。但由于減負(fù)工作基礎(chǔ)不夠牢固,一些地方和部門向農(nóng)民亂收費、亂罰款的現(xiàn)象時有發(fā)生,在群眾中造成了很壞的影響,而且對周邊地方產(chǎn)生一定的蔓延和傳染作用。2004年以來,為突出治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的易發(fā)單位和重點領(lǐng)域,市出臺實施了對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門采取重點監(jiān)控的措施。

截至目前,全市共監(jiān)控46個單位,其中包括27個鄉(xiāng)鎮(zhèn),19個涉農(nóng)收費部門。通過重點監(jiān)控,促使一些農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題較多的單位和部門增強了減負(fù)意識,建立和完善了各項減負(fù)制度,確保了各項減負(fù)惠農(nóng)政策的落實,促進(jìn)了全市農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作的開展?，F(xiàn)將具體減負(fù)監(jiān)控措施作一探討。

1制定重點監(jiān)控辦法,確保重點監(jiān)控制度落實

加強對農(nóng)民負(fù)擔(dān)重點單位、重點問題的治理,形成減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)局部高壓,提高減負(fù)工作的整體水平。2004年,市按照省糾風(fēng)領(lǐng)導(dǎo)小組的要求,在省農(nóng)監(jiān)辦的具體指導(dǎo)下,研究制定了《市農(nóng)民負(fù)擔(dān)重點監(jiān)控實施辦法》,對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題突出的單位實施重點監(jiān)控、重點管理,為期1年。為保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)重點監(jiān)控制度的落實,市農(nóng)監(jiān)辦堅持每季度對重點監(jiān)控單位進(jìn)行1次督促檢查,聽取單位一把手整改工作情況匯報,提出整改要求,并將整改情況通知組織、人事等部門。在評先、評獎和單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)晉升提拔時,及時提請組織、人事部門,取消被監(jiān)控單位參與評先、評獎和主要領(lǐng)導(dǎo)提拔的資格。

2認(rèn)真排查,慎重確定重點監(jiān)控對象

一是注意抓典型。準(zhǔn)確地選定重點監(jiān)控對象能收到監(jiān)控一個點、警示一大片的效果。根據(jù)明查暗訪、信訪受理、專項審計和年度考核等情況,將問題多、群眾意見大、減負(fù)工作不力的單位或部門納入監(jiān)控范圍。二是堅持原則,客觀公正。被列入重點監(jiān)控范圍,意味著減負(fù)工作被否定,對單位和領(lǐng)導(dǎo)都有很大的負(fù)面影響,問題單位領(lǐng)導(dǎo)都竭力躲避“入圍”。因此,在每年確定重點監(jiān)控單位的時候,都堅持原則,客觀公正,堅決把在農(nóng)民負(fù)擔(dān)年度考核中不合格且問題突出的;農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題多、信訪量大、群眾反映強烈但整改不力,造成農(nóng)民重復(fù)上訪、集體上訪的;在農(nóng)民負(fù)擔(dān)執(zhí)法檢查、暗訪或?qū)ｍ棇徲嬛邪l(fā)現(xiàn)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的違規(guī)違紀(jì)行為比較典型的;因農(nóng)民負(fù)擔(dān)原因引發(fā)農(nóng)民越級集體上訪的等其他嚴(yán)重違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位納入重點監(jiān)控范圍。