先后兩部村民委員會組織法都有村民自治組織制定村規(guī)民約的規(guī)定。[1]在各地實踐中，村規(guī)民約形式多樣，內容廣泛，但設定禁令和處罰通常是一個重要內容。村規(guī)民約是否可以，或者在什么程度上可以規(guī)定對村民的處罰，法律規(guī)定不很清晰，涉及具體問題常有爭議。然而，引起我興趣的不是探討它的法律合法性，而是它的現(xiàn)實圖景，它存在的理由和趨勢。作為國家治理與村民自治的交匯和沖突，依據(jù)村規(guī)民約實施的處罰也許正好構成我們觀察農村社會治理的一個視點。

一些社會學著作提到村規(guī)民約中規(guī)定的或者村民自治組織施加的處罰，但對于處罰的實際運作尚缺少專門的實證研究。[2]本文試圖通過對一個村莊25年來村民自治中處罰的實施情況的描述和分析，為相關研究提供一點素材。文章最后將從事實和規(guī)范兩個角度，對村規(guī)民約所體現(xiàn)和應有的村莊治權進行簡單討論。

一調查對象和調查方法

被調查的村莊明堂是我家鄉(xiāng)，位于浙江東部山區(qū)的天臺縣街頭鎮(zhèn)，地處兩山夾峙的九遮溪谷。離集鎮(zhèn)14公里，離縣城42公里，有機械路與集鎮(zhèn)相通。成年男性均姓“何”，自宋代始遷至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60戶。村民普遍務耕，主要出息為竹、樹、柴，80年代中期后外出打工經商漸成風氣。拋去幾個長年在外經商、家財百萬計的個體戶，2002年村民人均收入約為2000元。

在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年為明堂生產隊；1984－2002年，與4公里外山上的雪上村（僅10余戶人家）組成明堂行政村；2002年后，又與鄰近的兩個自然村，組成九遮行政村。1990年代后，當?shù)刂饾u以“九遮山風景旅游區(qū)”聞名全縣，鄰近數(shù)村以亞父廟建設為中心，以當?shù)乩先藚f(xié)會為骨干，合力修路，共同治安，聯(lián)系密切。1999年，明堂村與鄰近6個村莊共同組織了“九遮山景區(qū)治安管理委員會”。[4]

本文所稱的村規(guī)民約，指當?shù)卮迕裨诓煌瑫r期組織的具有自我管理職能的權威機構――主要為村“兩委”及近年成立的“九遮山景區(qū)治安管理委員會”――制定的各種規(guī)約。集體財產的管理和分配、農村宅基地的安排方案等其他內容，因與本文無關，不予討論。本文使用的“處罰”一詞，具有特定含義，包括了在當?shù)卮迕窨磥砭哂兄撇眯再|的各種措施。以現(xiàn)代法律概念論，處罰是一種懲戒性行為，不同于作為補償性行為的賠償。但許多情況下，自治組織責令村民賠償，在村民們看來，也是一種處罰。對于兩者在規(guī)范意義上的區(qū)分，將在后面討論。

各位領導、各位來賓、各位聽證代表、同志們：

××鄉(xiāng)人民政府關于××村村規(guī)民約聽證會準備開始。首先，我介紹一下出席今天聽證會的縣、鄉(xiāng)有關領導，他們是：

在這里讓我們大家以熱烈的掌聲對各位領導的蒞臨表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。參加今天會議的還有人大代表、政協(xié)委員、××村村民代表、政府有關職能部門相關人員，專業(yè)技術人員及××村村民旁聽代表35人。

××古村是我省省級歷史文化名村。是一處集自然山水田園風光與少數(shù)民族古建筑于一體的待開發(fā)旅游勝地。為全面保存、保護、恢復和展示××古村，將其打造成為**旅游南線的旅游精品，努力使其成為全縣旅游發(fā)展的新核心、王牌景區(qū)。20**年5月以來，××村在各級黨委、政府的重視下，投入了很多人力物力，特別是今年以來，由于縣委、政府及鄉(xiāng)黨委、政府的高度重視，××村的保護開發(fā)工作取得一定的成績。

××村最終保護開發(fā)到何種程度，最終取決于××村各位父老鄉(xiāng)親，大家要從“我為××添光增彩”出發(fā)，群策群力，同心協(xié)力，共同為打造美麗××、和諧××，盡職盡責。

俗話說：“無以規(guī)矩，不成方圓”。為全面保存、保護、恢復和展示××古村，我們結合實際，反復醞釀討論研究，制定出臺了××村村規(guī)民約。

為進一步加強農村農民建房管理，促進農村集體土地集約化、節(jié)約化，按照控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的要求，合理確定小城鎮(zhèn)和農村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，根據(jù)本鄉(xiāng)實際，特制定以下農民建房村規(guī)民約。

一、注重科學、合理的用地規(guī)劃。

科學、合理的用地規(guī)劃是促進農村集體土地集約、節(jié)約的關鍵。下一步要進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，在充分聽取村所在地村民委員會及村民意見，按照集約用地、保護耕地的要求，合理確定利用地土地范圍。今后，對規(guī)劃區(qū)內的農村村民建房，應當鼓勵集中統(tǒng)建、聯(lián)建公寓式農民住宅小區(qū)；對規(guī)劃區(qū)外的農村村民建房，按照城市化和節(jié)約集約用地的要求，鼓勵以集中聯(lián)建的形式建設農民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內，一律停止審批新建、重建、改建住宅（危房改造除外）。

二、加強建房審批程序管理

村民提出建房申請后，國土所、鄉(xiāng)城建辦以及當?shù)卮逦瘯⒙?lián)合進行現(xiàn)場踏看、調查統(tǒng)計等前期工作，提出審查意見后提交鄉(xiāng)長辦公會議或村民建房聯(lián)席會議討論確定農村村民建房名單，經公示后，才按規(guī)定程序報縣政府審批。審批后，農戶才能開始動工興建。

三、嚴禁“空心房”、“空心村”，實行“一戶一宅，拆舊建新”。

第一章紅白理事會制度

第一條：堅持節(jié)儉理事，婚事新辦，喪事簡辦，反對大操大辦鋪張浪費，搞好婚喪改革加強精神文明建設。

第二條：紅白喜事由理事會統(tǒng)一安排，所有巷請人,只請家長，不請全家，席間不得帶小孩入席。

第三條：堅決杜絕幫忙人員向親朋好友索要錢物和上禮發(fā)煙的現(xiàn)象。

第四條：每個事中，理事會要為事主分憂解難。除固定人員有便飯外，其他宴請人員只有正事當天早間開正席，事前事后便飯全部取消。

第五條：宣傳厚養(yǎng)薄葬，制止封建迷信。提倡白事挖基承運一條龍服務，事中不管飯的制度。

鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處，區(qū)人民政府各部門,各有關單位:

村規(guī)民約是根據(jù)國家法律、法規(guī),適應村民自治要求,由同一村的村民在生產、生活中約定的自我約束規(guī)范,是大家共同利益的集中體現(xiàn),是國家法律、法規(guī)在基層的具體體現(xiàn)，是村民共同意志的體現(xiàn),是村民自治的表現(xiàn),是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則,具有教育、引導和約束、懲戒作用。制定村規(guī)民約的目的是為了維護農村的發(fā)展與穩(wěn)定,提高村民的法律意識,從而使村民在一定的規(guī)則中有秩序地生活,因而村規(guī)民約是農村法制建設的有益補充。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條明確規(guī)定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”。現(xiàn)有的大多數(shù)村規(guī)民約內容都體現(xiàn)了國家法律、法規(guī)和政策的精神。許多地方的村規(guī)民約對養(yǎng)老撫幼、尊重婦女、夫妻平等、反對家庭暴力等作了明確規(guī)定,使法律賦予老人、婦女、兒童的合法權益得到體現(xiàn)。但也有部分村規(guī)民約與國家的法律、法規(guī)及有關政策相悖,使部分群眾的合法權益受損,尤其突出反映在侵犯婦女合法權益方面,損害婦女土地承包權及其他相關經濟權益。

為了更好地貫徹《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律、法規(guī)及有關政策,構建和諧社會,區(qū)人民政府決定,對村規(guī)民約進行清理,并進一步規(guī)范村規(guī)民約制定工作?，F(xiàn)就有關事項通知如下:

一、全面開展對村規(guī)民約的清理

鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處負責組織對現(xiàn)有的村規(guī)民約進行全面清理。通過與村委會及村民座談、征求意見等形式對村規(guī)民約制定程序和內容條款進行檢查。對于未按規(guī)定程序制定的村規(guī)民約,應責成按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的程序重新討論決定。對村規(guī)民約中違反國家法律、法規(guī)、損害村民合法權益的條款必須予以修改或刪除,不得以“村民自治”或其他借口拒絕糾正。區(qū)人民政府法制局對村規(guī)民約的清理工作予以指導。6月20日以前,鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處負責將村規(guī)民約的清理情況匯總報區(qū)人民政府法制局。

二、進一步規(guī)范村規(guī)民約制定工作

摘要:廣西壯族自治區(qū)金秀瑤族自治縣六巷鄉(xiāng)瑤族的村規(guī)民約受到瑤族固有習慣法的深刻影響,在保障實施、處罰方式等方面明顯體現(xiàn)瑤族固有習慣法的痕跡,瑤族村規(guī)民約實施的觀念、機制與固有習慣法一脈相承,瑤族固有習慣法通過村規(guī)民約形式在當代瑤族地區(qū)發(fā)揮作用。

關鍵詞:瑤族;村規(guī)民約;習慣法

Abstract:Thevillageregulationsandnon-governmentalagreementsoftheYaopeopleinLiuxiangTown,JinxiuYaoAutonomousCounty,GuangxiZhuangAutonomousRegionaredeeplyaffectedbytheindigenouscustomarylawofYaonationality,whichbetraysitselfintheaspectssuchasimplementationmechanismandwaysofpunishment.Onecanreadilyseethatthenotionandmechanismoftheenforcementoftheregulationsandagreementsaresurprisinglysimilartothoseofthecustomarylaw.ItturnsoutthatnowadaystheindigenouscustomarylawplaysanimportantroleintheYaoregionsintheformofvillageregulationsandnon-governmentalagreements.

KeyWords:Yaonationality;villageregulationsandnon-governmentalagreements;customarylaw.

村規(guī)民約是村民根據(jù)法律規(guī)定并結合本村實際討論制定的自我管理、自我教育的行為規(guī)范。六巷鄉(xiāng)位于廣西自治區(qū)金秀瑤族自治縣西南部,是大瑤山區(qū)的一個瑤族聚居鄉(xiāng)。它的瑤族文化濃郁,瑤族特色明顯(注:莫金山認為金秀瑤族自治縣大瑤山是中國瑤族最典型的聚居地,金秀瑤族自治縣的瑤族包含了中國瑤族的主要支系,該縣的瑤族包含豐富而完整的瑤族文化,金秀瑤人保留了更多的瑤族體質特征,金秀大瑤山是中國瑤文的正音之地,金秀瑤族是中國瑤族的縮影,金秀瑤族處于中國瑤族的中心點上。參見:莫金山.金秀大瑤山瑤族在中國瑤學研究中的地位[J].廣西民族研究.2003(2))從1982年12月開始,六巷鄉(xiāng)各瑤族村相繼制定了村規(guī)民約,包括六巷村民委員會的《石架屯村規(guī)民約》(1982年4月1日)、《六巷村村規(guī)民約》(1982年3月28日)、《幫家、翁江兩村村規(guī)民約》(1982年農歷4月18日)、《下古陳村村規(guī)村約》(1982年10月31日)、《上古陳村村規(guī)民約》(1991年1月29日)、《六巷村石牌公約》(1991年2月1日)等;青山村民委員會的《沖口村規(guī)民約》(1982年12月13日)、《沖尾村村規(guī)民約》(1982年12月15日)、《下石井村規(guī)民約》(1982年12月15日)、《上石井村規(guī)民約》(1982年12月17日)、《下中山隊村規(guī)民約》(1982年12月19日)、《膠廠村村規(guī)民約》(1982年12月20日)、《六甲一隊村規(guī)民約》(1982年12月20日)、《六甲二、三隊村規(guī)民約》(1982年12月22日)、《古麥村村規(guī)民約》(1991年4月4日)等;大嶺村民委員會的《大嶺村村規(guī)民約》(無具體時間,應在1982年前后)、《大嶺村兩個隊護林及有關事項的村規(guī)民約》(1984年6月1日)、《大嶺村兩隊修補村規(guī)民約》(1993年2月20日)等;門頭村民委員會的《門頭村規(guī)民約》(1988年4月16日)等。

本文以廣西自治區(qū)金秀瑤族自治縣六巷鄉(xiāng)(簡稱“金秀縣六巷鄉(xiāng)”,下同)各瑤族村的村規(guī)民約的文本為主要分析對象,探討村規(guī)民約的保障實施、處罰方式與瑤族固有習慣法的關系,討論瑤族習慣法在當今瑤族地區(qū)的具體影響,從而對瑤族習慣法的現(xiàn)實表現(xiàn)有更全面的理解。

作為社會的微觀基礎，鄉(xiāng)村是國家的細胞，是實踐著軟硬兼施結構治理模式的公共區(qū)域?；鶎又卫硎俏覈裰髡魏头ㄖ谓ㄔO的基礎，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會中總存在這樣一類規(guī)范，詞句冗長卻字字珠璣，數(shù)量繁多卻朗朗上口，語言直白卻意義深刻，雖然沒有國家依據(jù)和強制保障，卻時刻影響著人們的言行舉止。這類規(guī)范就是人們通常所說的村規(guī)民約，是基層治理中不可或缺的重要組成部分和表現(xiàn)形式。它是在滿足人民對現(xiàn)實規(guī)范的需求基礎上，以傳統(tǒng)道德為基礎，以現(xiàn)行法律政策為依據(jù)，結合當?shù)貙嶋H，共同制定并遵守的行為規(guī)范。作為基層治理中的重要制度化形式，很大程度上是獨立于“法律之外”的又一種社會管理形式，表現(xiàn)為村民可以人手一冊的權利義務書[1]。它承擔著調整、評價各類社會行為和大量公共治理的功能，構建和維系著村內和諧和公共秩序，影響著鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定和發(fā)展變化。將現(xiàn)存有效的村規(guī)民約上升到軟法的層次，促進向法治化的轉換與發(fā)展，是創(chuàng)新社會管理、提升軟法治理能力的重要路徑。

因此，在充分認真并高度重視村規(guī)民約的意義和作用的基礎上，深入探析村規(guī)民約在現(xiàn)代社會發(fā)展中的不足、缺陷，發(fā)現(xiàn)癥結深挖問題根源找到應對之策，促進村規(guī)民約正?；⒁?guī)范化、合法化，提升軟法治理能力，形成軟法不軟的局面是十分必要的。

（一）基層民主建設的重要體現(xiàn)

村民自治是基層民主建設的核心組成部分，基層民主建設是我國社會主義民主政治建設的重要內容，是實現(xiàn)社會主義新農村建設的重要步驟，是中國特色社會主義民主政治建設的基礎，是我國整個民主政治建設的切入點。村規(guī)民約的不斷的出現(xiàn),既是基層民主政治建設實踐的詮釋,也是村民自治法律制度的必然結果。它對社會主義政治文明的建設，對整個民主化進程的推進，起到現(xiàn)實而深遠的影響。黨的十八大指出，在城鄉(xiāng)社會綜合治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。作為基層民主權利行使的產物，村規(guī)民約是針對農村公共事務，經由村民大會討論、多數(shù)人表決通過的“社會契約”[2]，是我國民主政治建設的一次“歷史性工程”，其村民公共參與的特質反映了鄉(xiāng)村治理的自治性和民主化程度。進一步規(guī)范村規(guī)民約是完善基層民主制度的重要體現(xiàn)。

（二）基層社會自治的重要手段

村民自治作為一種社會自治,來源于廣大農民群眾的利益捆綁、首創(chuàng)內因的偉大的實踐,是介于法律與道德之間“準法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，其性質決定了它需要根據(jù)實踐中根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題,不斷制定針對性強、實用性高的村規(guī)民約,以發(fā)展和完善這種自治制度。村民自治是一種制度的外殼,而村規(guī)民約則是這種制度的血肉。從包干到戶到農村經濟體制的改革,從村民委員會的建立到農村基層民主政治的建設,從農村“長者調解”、“五老調解”到人民調解制度的建立、完善、發(fā)展,都是村規(guī)民約的歷史貢獻。傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村，自給自足經濟條件下的社會關系依靠宗法倫理來整合，國家的介入和干預程度較低;新中國成立后的體制下，國家行政權力對農村社會實行高度的控制和整合;改革開放以后，農村社會的治理體現(xiàn)為法治與自治并行。農村社會的飛速發(fā)展迫切需要相關規(guī)范來引導農民的社會和個人行為，而以理想信念、風俗習慣、社會輿論為基礎兼具有契約法理性質的村規(guī)民約與國家法律充當互為補充的作用，成為了基層治理的重要手段。

為深入貫徹落實全縣村規(guī)民約工作推進會議精神，進一步加強鄉(xiāng)農村基層民主政治建設，維護農村社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務，樹立文明向上的村風民風，建立“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的幸福新農村，鄉(xiāng)積極開展修訂村規(guī)民約工作。鄉(xiāng)在縣民政局的指導下、全鄉(xiāng)黨員干部群眾積極努力參與，新的《村規(guī)民約》修訂工作取得了圓滿的成功，現(xiàn)將這次修訂工作情況總結如下：

一、統(tǒng)一思想，高度重視，積極部署

鄉(xiāng)黨委、政府高度重視此項工作，把該項工作納入政府工作議事日程，迅速成立了以鄉(xiāng)長為組長，副鄉(xiāng)長為副組長的修訂《村規(guī)民約》工作領導小組，各村也在鄉(xiāng)領導小組的指導下成立了相應的修訂《村規(guī)民約》工作領導小組。

鄉(xiāng)領導小組在鄉(xiāng)黨委、政府的領導下，在縣民政局的指導下，組織各相關部門工作人員，對修訂村規(guī)民約這一工作進行了精心準備、周密部署，制定了《關于開展〈村規(guī)民約〉討論修訂工作實施方案》，對修訂工作的時間、修訂程序、修訂要求做出了具體安排和部署，為整個村規(guī)民約修訂工作的圓滿完成打下了堅實的基礎。

二、精心組織、穩(wěn)步推進村規(guī)民約修訂工作

在鄉(xiāng)領導小組的指導監(jiān)督下，各村村“兩委”干部按照上級的要求和部署，精心組織，按日程完村規(guī)民約修訂中的各項工作，并以“以人為本，全村參與”的思想為行動指導，穩(wěn)步推進村規(guī)民約修訂工作的進展：

各位聽證代表、同志們：

今天很榮幸應邀參加城子村村規(guī)民約聽證會。剛才，與會代表踴躍發(fā)言，發(fā)表自己的觀點和看法，大家暢所欲言，各抒己見，對城子村村規(guī)民約表示理解和贊同。絕大多數(shù)聽證代表對本次聽證會的成功召開表示滿意。同時，為了開好這次聽證會，鄉(xiāng)上有關人員做了精心的準備工作。會前，他們深入群眾進行了調研，在充分征求意見的基礎上，起草了《城子村村規(guī)民約》（草案）。因此，可以說，這次聽證會，已經不單純是一個關于村規(guī)民約的會議，它更多的體現(xiàn)了集民智、聚民心、匯民力。借此機會，簡單談談幾點個人看法，供大家參考：

1、要充分肯定聽證會制度是一項尊重民意，科學決策的好制度

聽證，就是公平、公正、公開之意，給人以陽光的色彩，給人以正義之希望，是各類持不同意見的人們發(fā)表自己見解的平臺，也是政府及其相關部門制定政策、科學決策、聽取民意的重要途徑。人們期望通過聽證會的形式，讓各種決策更趨合理，更符合大多數(shù)人的意愿。因此，我們說，聽證會制度是政府部門推動工作的一個好方法。讓群眾參與，增加政府部門工作的透明度，使老百姓受益。還能夠得到廣大人民群眾的擁護和歡迎，推動我們的工作，讓我們的工作目標、工作方案更加科學。

值得注意的是，還需要我們正確看待聽證會、正確理解聽證會制度。社會上，對聽證會制度有一些誤解，認為聽證會就是““幌子說”、“愚弄說”、“民主外衣下的欺騙性游戲”，是極不負責任的。其實，聽證會制度本身并沒有不對，即使有可能存在這些現(xiàn)象，那也是操作層面上存在的一些問題和不足。當然，我們也不排除“歪嘴和尚念歪經”的可能性。因此，加大對聽證會制度的宣傳尤為重要。

2、總結經驗，查找不足，要通過這次聽證會，進一步推動城子古村保護與開發(fā)工作。

根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《森林防火條例》的有關規(guī)定，經研究，特制定本規(guī)定，請村民認真遵照執(zhí)行，并教育家屬及子女不能違反條約之規(guī)定。

第一條森林資源是人類賴以生存的條件之一。所以，每個村民負有愛惜保護林木的義務；

第二條森林防火，常抓不懈，每年十月一日至次年的四月三十日為森林防火重點期；

第三條農事用火必須報經縣防火辦審批并取得農事用火許可證；

第四條嚴禁煉山造林、鏟草燒灰積肥、燒田埂地坎、燒稻草、燒棉花稈、上墳燒香、紙、燃放鞭炮。如出現(xiàn)下列情況，分場、場防火辦有權對其進行處罰；

（一）林區(qū)吸煙者，不聽勸阻者，除沒收煙火外，處罰款50元；