一、我國偵查案卷的制度特征

刑事案卷是刑事訴訟中的國家專門機關在刑事訴訟過程中對其收集的證據(jù)材料、制作的法律文書等,按照一定的要求裝訂成冊所形成的書面材料。由于刑事訴訟可分為偵查、起訴、審判三個大的階段,刑事案卷亦可相應地分為偵查案卷、起訴案卷和審判案卷。偵查案卷是偵查機關在刑事審判前階段就整個偵查過程和所收集的證據(jù)情況所作的書面記錄。①從構(gòu)成上看,偵查案卷以偵查機關從立案開始到偵查終結(jié)期間所作的記錄為主。檢察機關在審查起訴階段也有可能對部分證據(jù)進行調(diào)查核實,并將調(diào)查核實情況予以記錄,作為散頁證據(jù)材料附入案卷。此外,對檢察機關審查起訴后退回補充偵查的案件,偵查機關也會將其補充偵查的情況作為補充偵查卷附入案卷之中。從形式上看,偵查案卷分為偵查卷宗、偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗三種,實務中亦被習慣性地稱為正卷、副卷和絕密卷。②其中,偵查卷宗又可分為文書卷和證據(jù)卷,前者包括各種強制措施、偵查措施和結(jié)案的法律文書及審批文書,后者包括立案材料、口供、被害人陳述、證人證言、物證照片、書證、現(xiàn)場勘驗筆錄等各種證據(jù)材料和相關說明性材料。偵查工作卷宗主要包括證據(jù)線索材料、討論筆錄、偵查報告和偵查文書副本等。秘密偵查卷宗包括各種技術(shù)偵查措施的內(nèi)部審批、使用及偵查結(jié)果的記錄材料。在偵查終結(jié)后的審查起訴、審判階段,偵查卷宗(正卷、訴訟卷)將會隨著程序的進展移送給起訴、審判機關,作為起訴和審判的主要依據(jù)。偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗不隨案移送,由偵查機關自己保存,因而也可稱為非訴訟卷宗。③對刑事訴訟產(chǎn)生影響的是偵查卷宗(正卷),因此本文討論的偵查案卷僅限于此。

偵查案卷制度涉及到有關偵查案卷的制作、移送、使用、保管等各方面的規(guī)定和習慣。雖然我國當前并不存在獨立、系統(tǒng)的有關刑事案卷的法律規(guī)定,但相關規(guī)定散見于刑事訴訟法和辦案部門的部門規(guī)章及技術(shù)性規(guī)程之中,此外,某些具體的案卷運用方式更多地形成于辦案部門的辦案習慣中。依照這些規(guī)定和習慣,仍然可以較為清晰地概括出我國偵查案卷制度的穩(wěn)定形態(tài)和突出特點。考慮到偵查案卷的保管與刑事訴訟沒有直接關系,本文對此不予論及。

(一)案卷制作上的全面性、規(guī)范性、封閉性

偵查案卷制作包括偵查人員按照法律規(guī)定、技術(shù)規(guī)程或慣例形成各種書面材料并對案卷材料予以選擇、分類、整理的一系列活動。我國偵查案卷的制作具有內(nèi)容全面、形式規(guī)范、過程封閉的特點。

1在制作內(nèi)容上,偵查案卷具有全面性。它既包含了一個案件中偵查機關收集的幾乎所有證據(jù),又包含了反映偵查工作開展過程的各種文書和說明性材料。與案件實體問題和程序問題有關的具有法律意義的書面材料,都盡可能囊括其中。

一、我國偵查案卷的制度特征

刑事案卷是刑事訴訟中的國家專門機關在刑事訴訟過程中對其收集的證據(jù)材料、制作的法律文書等,按照一定的要求裝訂成冊所形成的書面材料。由于刑事訴訟可分為偵查、起訴、審判三個大的階段,刑事案卷亦可相應地分為偵查案卷、起訴案卷和審判案卷。偵查案卷是偵查機關在刑事審判前階段就整個偵查過程和所收集的證據(jù)情況所作的書面記錄。①從構(gòu)成上看,偵查案卷以偵查機關從立案開始到偵查終結(jié)期間所作的記錄為主。檢察機關在審查起訴階段也有可能對部分證據(jù)進行調(diào)查核實,并將調(diào)查核實情況予以記錄,作為散頁證據(jù)材料附入案卷。此外,對檢察機關審查起訴后退回補充偵查的案件,偵查機關也會將其補充偵查的情況作為補充偵查卷附入案卷之中。從形式上看,偵查案卷分為偵查卷宗、偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗三種,實務中亦被習慣性地稱為正卷、副卷和絕密卷。②其中,偵查卷宗又可分為文書卷和證據(jù)卷,前者包括各種強制措施、偵查措施和結(jié)案的法律文書及審批文書,后者包括立案材料、口供、被害人陳述、證人證言、物證照片、書證、現(xiàn)場勘驗筆錄等各種證據(jù)材料和相關說明性材料。偵查工作卷宗主要包括證據(jù)線索材料、討論筆錄、偵查報告和偵查文書副本等。秘密偵查卷宗包括各種技術(shù)偵查措施的內(nèi)部審批、使用及偵查結(jié)果的記錄材料。在偵查終結(jié)后的審查起訴、審判階段,偵查卷宗(正卷、訴訟卷)將會隨著程序的進展移送給起訴、審判機關,作為起訴和審判的主要依據(jù)。偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗不隨案移送,由偵查機關自己保存,因而也可稱為非訴訟卷宗。③對刑事訴訟產(chǎn)生影響的是偵查卷宗(正卷),因此本文討論的偵查案卷僅限于此。

偵查案卷制度涉及到有關偵查案卷的制作、移送、使用、保管等各方面的規(guī)定和習慣。雖然我國當前并不存在獨立、系統(tǒng)的有關刑事案卷的法律規(guī)定,但相關規(guī)定散見于刑事訴訟法和辦案部門的部門規(guī)章及技術(shù)性規(guī)程之中,此外,某些具體的案卷運用方式更多地形成于辦案部門的辦案習慣中。依照這些規(guī)定和習慣,仍然可以較為清晰地概括出我國偵查案卷制度的穩(wěn)定形態(tài)和突出特點。考慮到偵查案卷的保管與刑事訴訟沒有直接關系,本文對此不予論及。

(一)案卷制作上的全面性、規(guī)范性、封閉性

偵查案卷制作包括偵查人員按照法律規(guī)定、技術(shù)規(guī)程或慣例形成各種書面材料并對案卷材料予以選擇、分類、整理的一系列活動。我國偵查案卷的制作具有內(nèi)容全面、形式規(guī)范、過程封閉的特點。

1在制作內(nèi)容上,偵查案卷具有全面性。它既包含了一個案件中偵查機關收集的幾乎所有證據(jù),又包含了反映偵查工作開展過程的各種文書和說明性材料。與案件實體問題和程序問題有關的具有法律意義的書面材料,都盡可能囊括其中。

各市食品藥品監(jiān)督管理局：

按照省政府法制辦《關于組織開展行政許可案卷評查工作的通知》精神，省局組織開展了行政許可案卷評查活動。目前，省局機關各處室和各市局對2007年7月1日至2008年6月30日受理辦結(jié)的行政許可案卷，對照《****

省行政許可案卷評查標準》進行了自查和整改。為進一步規(guī)范全系統(tǒng)行政許可案卷，做好迎接省政府行政許可案卷評查的準備工作，省局決定在各市局自查自評的基礎上，組織開展行政許可案卷集中評查活動?，F(xiàn)將有關事項通知如下：

一、抽查范圍

各市局2007年7月1日至2008年6月30日受理行政許可申請并已辦結(jié)的案卷。（依法當場可以作出行政許可決定的及依法報上級行政機關決定的除外）

二、抽查方式

按照試驗區(qū)《關于開展行政處罰等案卷評查工作的通知》（葉政辦〔20*〕45號）文件的要求，我局對20*年7月1日至20*年6月30日期間，實施行政處罰并已辦結(jié)的案卷和20*年1月1日至20*年12月31日期間實施行政許可并已辦結(jié)的案卷進行了認真的自查?，F(xiàn)將自查情況匯報如下：

一、行政執(zhí)法案卷自查情況

20*年7月以來，我局繼續(xù)以土地市場秩序治理整頓工作做為行政執(zhí)法工作中的主線，對各種土地違法行為做到調(diào)查清楚，程序規(guī)范，處理得當，對處理結(jié)果跟蹤監(jiān)督落實。對各種違法占地行為予以堅決打擊，杜絕查而無果現(xiàn)象發(fā)生。加大了土地管理的依法行政力度，不僅查處土地違法行為，更要查處違法責任人及涉及的相關人員，以點帶面來推動嚴格土地管理的工作落實。行政執(zhí)法查處中，嚴格按照《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等法律規(guī)定的依據(jù)辦理，并著重強調(diào)執(zhí)法主體是否合法、案件事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否合法、適用法律是否正確的辦案五要件進行對照檢查。20*年7月1日至20*年6月30日期間，我局共立案查處國土資源違法案件3件，已辦結(jié)1件，申請人民法院強制執(zhí)行中2件。已辦結(jié)案卷從立案、調(diào)查取證、審查決定、法律文書制作及送達，都按照行政處罰程序進行，程序合法，案卷歸檔基本完整規(guī)范。

二、行政許可案卷自查情況

我局努力提高整個國土資源系統(tǒng)依法行政和執(zhí)法水平，落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，杜絕行政執(zhí)法人員在工作中出現(xiàn)錯誤行為。規(guī)范了本系統(tǒng)行政許可的設定和實施，切實保護公民的合法權(quán)益、保障本機關有效實施行政管理、提高執(zhí)法水平。不斷加強行政許可的制度建設及收費管理，將各股室的工作職責、責任部門、辦事程序、批準時限、收費標準及工作紀律等予以公開，對各類審批事項和收費標準、依據(jù)的法律法規(guī)或批準文件公布上墻，真正做到政策、程序、收費“三公開”，從而杜絕了亂收費的現(xiàn)象發(fā)生，提高了政務的透明度。不斷加強執(zhí)法隊伍建設，切實提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和業(yè)務素質(zhì)，局按照省國土資源廳的要求，組織工作人員先后參加了由省國土資源廳舉辦的國土資源依法行政執(zhí)法培訓班學習，并通過考核，全部取得執(zhí)法證書，使我局執(zhí)法人員全部實行持證上崗，依法有效地開展依法行政及執(zhí)法工作。20*年1月1日至20*年12月31日期間，我局共辦理行政許可18件。其中礦業(yè)權(quán)設立許可5件，建設項目供地審批許可13件。已辦結(jié)案卷基本資料基本齊全，均裝訂成卷形成獨立卷宗，歸檔及時；行政許可有法律法規(guī)依據(jù)，無自行設定項目，無超期現(xiàn)象發(fā)生。

三、國土資源行政執(zhí)法工作中存在問題

一、存在問題

（一）、法律用語的表述不嚴謹。

一是案卷封面的案由表述不規(guī)范。案由要反映案件的本質(zhì)特征，它是案件分類、登計的依據(jù)。有的中隊隨意表述，當事人名稱和卷內(nèi)案由名稱不統(tǒng)一，違法行為當事人名稱和違法后果等表述很不規(guī)范。表述案件的案由時，當事人和違法事實描述的不概要、不全面。在處罰種類和處罰幅度的自由裁量上有一定的隨意性，部分案件有的重大行政處罰行為缺少集體討論審查把關的記錄。

二是文書中的書寫用語不規(guī)范。有的中隊在說明違法行為時，寫成違法行為發(fā)生的原因；有的中隊口語化用語表述案件等。對違法事實的說明使用法律、法規(guī)、規(guī)章中條、款、項的用語未做到盡量詳細。

（二）、筆錄制作不規(guī)范。根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱證據(jù)規(guī)定）要求，筆錄應當載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當事人簽名；當事人拒絕簽名的，應當注明原因或者由其他人簽名見證。從本次檢查情況看，執(zhí)法人員提問針對性不強，內(nèi)容過于簡單，部分筆錄的修改處缺乏當事人的手印或簽字確認；二是現(xiàn)場檢查筆錄或照片證據(jù)中，對現(xiàn)場記錄不全面、不具體，特別是數(shù)碼照片打印后沒有得到當事人確認；有些筆錄中執(zhí)法人員簽名由一人代簽；有些筆錄中當事人不簽名時，沒有見證或者注明原因；三是有些筆錄內(nèi)容不全，該填寫的部分沒有寫完整；個別筆錄的內(nèi)容有涂改，但是沒有改動人的簽名。存在偏重采用調(diào)查（詢問）筆錄作為定案的主要證據(jù)，對證人證言等證據(jù)收集不夠全面，缺乏證明力較強的原始證據(jù)和直接證據(jù)。

（三）、執(zhí)法案卷歸檔質(zhì)量不高。從檢查的情況來看，突出表現(xiàn)在：（1）卷內(nèi)目錄不規(guī)范。雖然一案一卷，但卷內(nèi)材料編寫頁碼、排列無序雜亂。（2）書寫不工整。個別執(zhí)法人員的書寫潦草，字跡難以辨認。（3）案卷紙張不統(tǒng)一，目前我局案卷為A4紙、有其他類型的證據(jù)、證明、回執(zhí)的未使用規(guī)范的粘貼紙張整理粘貼，看起來很不美觀、不協(xié)調(diào)。（4）有些中隊文書歸檔和裝訂未按照統(tǒng)一標準進行，案卷封皮制作、目錄填寫、文書順序、頁碼編寫、案卷裝訂等不規(guī)范。

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│人民檢察院│

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│民事行政檢察卷宗(卷)│

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│年度宇第號│

為強化行政執(zhí)法監(jiān)督工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法部門辦理行政處罰案件的質(zhì)量和水平，促進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》及有關法律、法規(guī)、規(guī)章和省政府有關規(guī)定，制定本標準。

一、基礎標準部分

(一)主體合法

1、實施行政處罰的主體具備法定資格。

2、實施行政處罰的主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。

3、被處罰主體認定準確。

為深入貫徹落實《行政處罰法》、《行政許可法》，根據(jù)縣政府法制辦下發(fā)的《關于開展2012年度行政執(zhí)法案卷評查活動的通知》文件精神，我局緊緊圍繞城市管理與依法行政執(zhí)法工作深入開展了自查活動，并就檢查內(nèi)容及要求進行了逐條對照檢查，并對基本情況進行了自查總結(jié)，現(xiàn)將自查情況匯報如下：

一、建章立制，加強行政執(zhí)法人員隊伍建設

為加強城市管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法質(zhì)量和效率，根據(jù)有關法律、法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合工作實際，去年，我局制訂了《縣市容管理局過錯責任追究制度》、《執(zhí)法崗位責任制》等各種管理制度。結(jié)合我縣市容管理部門行政執(zhí)法實施情況，制定了《縣市容局推行行政執(zhí)法責任制實施方案》，建立《行政應訴案件辦理程序暫行規(guī)定》、《行政許可和審批制度（試行）》、《行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》等十五項制度，并利用每周一、三、五上午的全體人員例會時間，組織全體行政執(zhí)法人員進行的政治學習和業(yè)務知識學習，利用局簡報進行本周法制宣傳。每年組織1-2次執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)培訓，邀請市城管局法制部門領導到場進行指導和授課，要求執(zhí)法人員熟悉相關業(yè)務及有關法律、法規(guī)，掌握城市管理各項技能。加強執(zhí)法督查監(jiān)督管理，今年，我局建立了三級督查網(wǎng)絡機制，實行層層督查、層層督辦制度，提高了工作效率，規(guī)范了執(zhí)法行為。同時，通過局長辦公例會、機關學習會等多種形式，開展反腐防變思想教育活動。要求每個同志時刻牢記廉潔自律，突出瀆職犯罪、職務犯罪的懲治預防工作，建立了黨風廉政、機關效能、行風建設的一系列規(guī)章制度，形成“教育、制度、監(jiān)督、文化”為一體的懲防腐敗體系的新格局。

二、依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法程序

我局在執(zhí)法過程中嚴格遵守《行政處罰法》、《行政許可法》，做到依法辦事、依法行政，在處理執(zhí)法案件時遵守以下幾個原則：一是公開原則。即行政執(zhí)法人員通過出示證明自己身份的證件，使當事人了解身份；告知當事人所享有的權(quán)利，被處罰的事實、理由和依據(jù)；充分聽取當事人的陳述、申辯和對相關證據(jù)進行詳細的質(zhì)問，使處罰決定建立在合法、公正的基礎上。根據(jù)當事人的申請，舉辦了聽證會，充分給予當事人陳述與申辯的權(quán)利。二是程序合法原則。在處理事實的過程中嚴格遵守《行政處罰法》規(guī)定的程序執(zhí)行，特別是一般程序，即立案、調(diào)查取證、決定、送達、執(zhí)行，并按照市城市管理局依法制作規(guī)范的執(zhí)法文書文本，制定了縣城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法文書文本。三是執(zhí)法人員合法原則。只有持有執(zhí)法證件的人員才能執(zhí)法，每宗案件必須指派2人以上執(zhí)法人員執(zhí)行。四是注重證據(jù)的真實性及完備性原則。在執(zhí)法人員調(diào)查取證的過程中，要求做到證據(jù)的真實性，同時做到證據(jù)的完備性。五是辦理案件遵守時效性原則，合理適用法律。做到亮證執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法、依法執(zhí)法，準確執(zhí)法，到目前為止，無一件行政復議、行政訴訟案件被撤銷或敗訴。

三、執(zhí)法主體合法，規(guī)范案卷管理

摘要案卷制作上的全面性、規(guī)范性、封閉性,案卷移送上的全程性,案卷使用上的官方性、依賴性、決定性共同構(gòu)成了我國偵查案卷制度的主要特征?，F(xiàn)行偵查案卷制度迎合了我國刑事訴訟傳統(tǒng)價值理念和結(jié)構(gòu)模式的需要,導致控辯對抗嚴重失衡、刑事審判流于形式。改造這一制度的主要著力點在于擴大偵查案卷制度中的辯方權(quán)利和嚴格限制偵查案卷的證據(jù)效力。

關鍵詞偵查案卷閱卷權(quán)案卷裁判證據(jù)規(guī)則

在我國刑事訴訟中,案卷是開展訴訟程序和產(chǎn)生訴訟結(jié)論的主要依據(jù),是認定案件事實和決定法律適用的主要信息載體。刑事案卷的制作和使用過程,既反映出我國刑事訴訟的結(jié)構(gòu)形態(tài),又體現(xiàn)了我國刑事訴訟中國家權(quán)力與公民權(quán)利的運作模式。偵查案卷是刑事案卷的核心,因此,對偵查案卷制度進行必要的檢視,或許可以從一個全新的視角思考我國刑事訴訟中的固有問題,發(fā)現(xiàn)刑事訴訟制度改革的著力點。

一、我國偵查案卷的制度特征

刑事案卷是刑事訴訟中的國家專門機關在刑事訴訟過程中對其收集的證據(jù)材料、制作的法律文書等,按照一定的要求裝訂成冊所形成的書面材料。由于刑事訴訟可分為偵查、起訴、審判三個大的階段,刑事案卷亦可相應地分為偵查案卷、起訴案卷和審判案卷。偵查案卷是偵查機關在刑事審判前階段就整個偵查過程和所收集的證據(jù)情況所作的書面記錄。①從構(gòu)成上看,偵查案卷以偵查機關從立案開始到偵查終結(jié)期間所作的記錄為主。檢察機關在審查起訴階段也有可能對部分證據(jù)進行調(diào)查核實,并將調(diào)查核實情況予以記錄,作為散頁證據(jù)材料附入案卷。此外,對檢察機關審查起訴后退回補充偵查的案件,偵查機關也會將其補充偵查的情況作為補充偵查卷附入案卷之中。從形式上看,偵查案卷分為偵查卷宗、偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗三種,實務中亦被習慣性地稱為正卷、副卷和絕密卷。②其中,偵查卷宗又可分為文書卷和證據(jù)卷,前者包括各種強制措施、偵查措施和結(jié)案的法律文書及審批文書,后者包括立案材料、口供、被害人陳述、證人證言、物證照片、書證、現(xiàn)場勘驗筆錄等各種證據(jù)材料和相關說明性材料。偵查工作卷宗主要包括證據(jù)線索材料、討論筆錄、偵查報告和偵查文書副本等。秘密偵查卷宗包括各種技術(shù)偵查措施的內(nèi)部審批、使用及偵查結(jié)果的記錄材料。在偵查終結(jié)后的審查起訴、審判階段,偵查卷宗(正卷、訴訟卷)將會隨著程序的進展移送給起訴、審判機關,作為起訴和審判的主要依據(jù)。偵查工作卷宗和秘密偵查卷宗不隨案移送,由偵查機關自己保存,因而也可稱為非訴訟卷宗。③對刑事訴訟產(chǎn)生影響的是偵查卷宗(正卷),因此本文討論的偵查案卷僅限于此。

偵查案卷制度涉及到有關偵查案卷的制作、移送、使用、保管等各方面的規(guī)定和習慣。雖然我國當前并不存在獨立、系統(tǒng)的有關刑事案卷的法律規(guī)定,但相關規(guī)定散見于刑事訴訟法和辦案部門的部門規(guī)章及技術(shù)性規(guī)程之中,此外,某些具體的案卷運用方式更多地形成于辦案部門的辦案習慣中。依照這些規(guī)定和習慣,仍然可以較為清晰地概括出我國偵查案卷制度的穩(wěn)定形態(tài)和突出特點。考慮到偵查案卷的保管與刑事訴訟沒有直接關系,本文對此不予論及。

將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門實施案卷評查工作情況進行抽查，市政府法制辦除采取書面考評外。對提報資料不及時、分派初評任務完成有利、自行評查工作不認真的不只要嚴格兌現(xiàn)相關目標評分，還要給予通報批評。

進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，為認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》關于加強法治政府建設的意見》和市政府“政風建設年”有關要求。促進行政機關依法行政，制定本方案。

一、評查目的

對我市各行政機關的行政執(zhí)法案卷進行全面、客觀、公正的評價，通過開展案卷評查工作。查找和發(fā)現(xiàn)普遍存在問題，采取有效措施，不時改進，切實提高各級行政執(zhí)法機關的案卷質(zhì)量和行政執(zhí)法水平。

二、評查組織機關及責任分工

評查依照分級和歸口組織的原則進行分工。