導(dǎo)語：如何才能寫好一篇城市環(huán)境治理論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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為使保護(hù)城市水環(huán)境的理念深入人心，我們應(yīng)積極健全水環(huán)保稅收制度。其一，擴(kuò)大征稅范圍，動(dòng)員全社會(huì)成員共同承擔(dān)水環(huán)保責(zé)任，無論是企業(yè)還是居民，都應(yīng)納入征稅范圍，把收費(fèi)改成征稅，以有效限制企業(yè)、居民浪費(fèi)水資源。其二，城市水環(huán)保稅收標(biāo)準(zhǔn)需要改善，針對企業(yè)及個(gè)人消耗水資源的實(shí)際情況進(jìn)行區(qū)別對待，一旦發(fā)生破壞水環(huán)境的行為就提高稅收標(biāo)準(zhǔn)。其三，完善相關(guān)水環(huán)境污染稅費(fèi)政策。一直以來，城市環(huán)保部門的工作難點(diǎn)就是征收稅費(fèi)，應(yīng)真正落實(shí)污染罰單，跟法律部門協(xié)商進(jìn)行強(qiáng)制征收，以有效約束企業(yè)及居民的污染行為。另外，城市不僅要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需加強(qiáng)調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力提高企業(yè)的生產(chǎn)效率、技術(shù)含量等，鼓勵(lì)企業(yè)啟用綠色環(huán)保設(shè)備，努力降低企業(yè)對城市水環(huán)境造成的污染。

2科學(xué)治理城市水環(huán)境

2.1嚴(yán)格控制污染源

河流、湖泊等最主要的污染源之一就是城市生活污水及工業(yè)廢水等。所以，城市有效治理水環(huán)境的先決條件是嚴(yán)格控制污染源。這不僅需要政府相關(guān)部門及時(shí)完善法律法規(guī)，還需要城市的水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法辦事，嚴(yán)格限制居民及企業(yè)的污染排放，嚴(yán)厲打擊違法的水體污染行為。同時(shí)，城市應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)處理污水的設(shè)施，擴(kuò)大污水處理廠的規(guī)模，爭取將整個(gè)城區(qū)覆蓋，確保一切生活污水、工業(yè)廢水等經(jīng)過有效的污水處理后才排放到河流、湖泊里，促使城市從根源處治理水環(huán)境污染問題。

2.2綜合整治水環(huán)境

城市水環(huán)境的治理不能只在城區(qū)進(jìn)行，而應(yīng)實(shí)施綜合整治，認(rèn)真貫徹引、截、治、疏、保、管得六字方針，并以先城區(qū)后農(nóng)村、先上游后下游、先重點(diǎn)后一般為綜合整治原則，始終堅(jiān)持引疏結(jié)合、截污先行、治保并重、多管齊下，有效實(shí)施城市水環(huán)境的綜合治理措施。當(dāng)然，水環(huán)境的綜合整治需要各部門協(xié)調(diào)合作，重點(diǎn)推進(jìn)建設(shè)城市截污管網(wǎng)及污水處理廠等，確保企業(yè)工業(yè)廢水的排放達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，爭取對城市水環(huán)境進(jìn)行長效管護(hù)。

2.3加強(qiáng)雨污資源化

在城市水環(huán)境的治理中，污水回收利用也占據(jù)著重要的位置[2]。目前，城市水資源日趨貧乏，污水經(jīng)過二次安全處理后可回收利用于市區(qū)的綠化、公園景觀等，還可用于工業(yè)及道路噴灑，在投資較小的基礎(chǔ)上將收獲較可觀的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，城市新建的小區(qū)應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)水循環(huán)系統(tǒng)，完善小區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，通過滲水管道、植樹種草等方法有效控制雨水滲透，充分利用雨水資源，有效緩和城市水資源貧乏的困境，從而減輕城市水體污染。

3加強(qiáng)公眾參與城市水環(huán)境治理

3.1強(qiáng)化城市水環(huán)境治理決策民主化

治理城市水環(huán)境是一個(gè)長期的過程，需要全社會(huì)的共同參與，努力實(shí)現(xiàn)公眾參與治理水環(huán)境的權(quán)利，促使他們共同參與決策[3]。其一，城市水環(huán)境治理決策的過程應(yīng)民主化，確保居民履行自己的民利，參與制定水環(huán)境的治理決策；其二，水環(huán)境治理的內(nèi)容應(yīng)民主化，促使治理決策及治理內(nèi)容的制定能充分考慮公眾的利益，重視群眾給出的意見、建議，提高城市水環(huán)境治理決策的民主化程度。

3.2加強(qiáng)宣傳教育，公開環(huán)境信息

保障公眾的言論自由，并給予新聞媒體一定程度的言論自由，有效利用微信、微博等新型社會(huì)媒體為公眾宣傳水環(huán)境保護(hù)觀念。建立信息平臺(tái)，定期公布相關(guān)的環(huán)境信息，促使公眾能及時(shí)了解城市水環(huán)境動(dòng)態(tài)，從而有效提高水環(huán)境保護(hù)信息的公開度、透明度，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督非法污染企業(yè)及個(gè)人等，并通過獎(jiǎng)勵(lì)等手段有效激發(fā)出公眾的監(jiān)督熱情，實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境治理的全員參與性。

3.3建立健全公眾參與渠道

當(dāng)然，如果參與渠道不暢通，公眾就無法有效參與城市水環(huán)境治理。公眾不管是參與水環(huán)境治理的決策還是監(jiān)督，都需要政府相關(guān)部門建立健全參與渠道，邀請公眾參加定期舉行的信息會(huì)、聽證會(huì)等，并鼓勵(lì)他們?yōu)槌鞘兴h(huán)境的治理提出建議；官方設(shè)立舉報(bào)平臺(tái)，針對公眾舉報(bào)的信息進(jìn)行公開，并告知公眾后續(xù)的處理辦法，定期收集公眾意見，確保公眾切實(shí)履行自己的監(jiān)督權(quán)等。

4結(jié)語

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[論文關(guān)鍵詞]城市生活垃圾；國外治理；經(jīng)驗(yàn)啟示

自工業(yè)革命以來，世界各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程明顯加快，由此產(chǎn)生的城市環(huán)境問題也日益突出。城市生活垃圾是城市發(fā)展代謝的產(chǎn)物，隨著科技的不斷進(jìn)步和城市現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，大量城市生活垃圾的產(chǎn)生變成了城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，處于城市化發(fā)展高速期，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)。我國目前每年城市垃圾產(chǎn)生總量約達(dá)1.8億噸，到2030年，城市垃圾年產(chǎn)總量估計(jì)將達(dá)到4.09億噸，城市生活垃圾污染防治形勢嚴(yán)峻。世界發(fā)達(dá)國家治理城市生活垃圾污染起步較早，并取得了顯著成果。因此，通過分析國外成功治理該問題的立法實(shí)踐，對目前我國城市發(fā)展問題的解決具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市生活垃圾的辯證認(rèn)識(shí)

城市生活垃圾一般指在城市生活中及其相關(guān)服務(wù)活動(dòng)過程中產(chǎn)生的廢物和根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定為生活垃圾的廢物。城市生活垃圾因其成分復(fù)雜性，對城市環(huán)境造成了嚴(yán)重危害，與此同時(shí)，在當(dāng)今資源緊缺、提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，城市生活垃圾中的可回收利用部分又是一種重要的資源。因此，正確認(rèn)識(shí)城市生活垃圾是我們合理解決該問題的前提條件。

（一）城市生活垃圾的危害性

1.污染環(huán)境

城市生活垃圾是環(huán)境污染的重要因素之一，主要表現(xiàn)在空氣污染、水污染和土壤污染三個(gè)方面。城市生活垃圾在堆放和處理過程中，如果缺乏必要的防護(hù)措施，其微小的粉塵顆粒會(huì)隨風(fēng)漂浮，造成空氣質(zhì)量下降；填埋后的城市生活垃圾在微生物的分解和化學(xué)反應(yīng)下會(huì)產(chǎn)生大量的有毒氣體；同時(shí)在焚燒過程中也會(huì)產(chǎn)生大量的顆粒污染物、硫化物等。大量的城市生活垃圾直接排放到河流、湖泊或自然降水沖刷進(jìn)入水體等，經(jīng)過水的溶解作用而產(chǎn)生大量有毒物質(zhì)，從而影響水循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)，污染水質(zhì)。城市生活垃圾中的有毒物質(zhì)長期的堆放，在自然作用下會(huì)滲透到土壤當(dāng)中，經(jīng)過不斷地滲透、遷移使土壤中積累了大量有毒物質(zhì)，導(dǎo)致土壤成分結(jié)構(gòu)改變，最終會(huì)對動(dòng)植物產(chǎn)生危害。

2.危害人體健康

城市生活垃圾改變了城市生活環(huán)境，造成水污染、空氣污染等，從而危害人體健康。堆放的城市生活垃圾在微生物的分解作用下會(huì)產(chǎn)生有毒氣體，直接威脅到人體健康；城市生活垃圾中的氮、磷、重金屬等進(jìn)入到河流和地下水中，造成水質(zhì)污染、飲用水不潔，危及人類生命健康；大量垃圾的存在，成為細(xì)菌繁殖的溫床，通過病蟲的傳播導(dǎo)致疾病的產(chǎn)生和蔓延；土壤受到重金屬污染后將難以治理，動(dòng)植物攝取后將影響到整個(gè)生物鏈的健康發(fā)展，當(dāng)然的包含人類。

3.引發(fā)危險(xiǎn)事故

城市生活垃圾中富含有機(jī)物質(zhì)，在長期的集中堆放過程中，會(huì)產(chǎn)生大量的甲烷CH4和二氧化碳CO2，在不斷的積聚情況下，積聚的壓力大于復(fù)蓋層壓力時(shí)或CH4達(dá)到一定濃度時(shí)會(huì)引起爆炸事故。如2010年1月，廣州白云區(qū)李坑垃圾焚燒發(fā)電廠發(fā)生爆炸事故，造成4名工人受傷。

（二）城市生活垃圾的資源利用價(jià)值

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民水平的提高，造成了大量的城市生活垃圾，與此同時(shí)城市生活垃圾的構(gòu)成也發(fā)生了改變，廢品含量增加，資源利用價(jià)值也相應(yīng)提高。

城市生活垃圾中含有大量的廢紙、金屬、有機(jī)混合物等，廢紙可以進(jìn)行回收利用和重新制造，減少林木資源的砍伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；廢金屬的回收利用可減少成本耗費(fèi)，緩解資源緊缺的急迫形勢；廢食品等有機(jī)混合物可用于生產(chǎn)有機(jī)肥料和垃圾燃料，減輕環(huán)境污染。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，僅北京市年產(chǎn)垃圾中就有廢塑料36.2萬噸，每噸廢塑料可生產(chǎn)0.37-0.73噸油；廢紙38.8萬噸，每噸廢紙回收利用，可造0.85噸好紙，木材節(jié)省3立方米、堿300公斤，減少污染74%。

二、國外相關(guān)問題立法實(shí)踐

（一）美國

美國作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，城市化水平較高，城市生活垃圾人均產(chǎn)量居世界首位，但垃圾回收率非常高。美國早在20世紀(jì)60年代就開始了城市垃圾的處理，但進(jìn)展并不順利。70年代以后，美國開始以立法的方式進(jìn)行規(guī)制該問題。通過不斷完善垃圾管理法律體系，注重削減城市垃圾產(chǎn)生污染源和堅(jiān)持垃圾處理減量化原則，并實(shí)施了一系列有效措施，城市生活垃圾污染狀況得到明顯改善。1976年，美國頒布實(shí)施了《資源保護(hù)和回收法1976》，該法體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想，注重垃圾的回收再利用，是一種理念的轉(zhuǎn)變。1990年，美國通過了《污染預(yù)防法1990》，該法注重源頭控制污染源的產(chǎn)生，要求清潔生產(chǎn)，從而減少垃圾的產(chǎn)生，但該法主要由企業(yè)自愿遵守。與1984修訂的《固體廢物處置法》、《廢物管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律構(gòu)成了美國完善的城市生活垃圾污染防治法律體系。在具體措施方面，美國政府引入市場競爭機(jī)制，將城市生活垃圾的處理通過競爭招標(biāo)外包給私人；引入生命周期和誰污染誰負(fù)責(zé)理論，延伸企業(yè)產(chǎn)品責(zé)任，明確污染人環(huán)境責(zé)任；通過免稅、減稅等政策激勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)，對城市生活垃圾處理建設(shè)提供貸款和部分費(fèi)用支持；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，實(shí)行抵押金制度，并嚴(yán)格城市生活垃圾分類管理和填埋等相關(guān)處理的監(jiān)督；鼓勵(lì)城市之間的合作，建立城市生活垃圾污染防治區(qū)域協(xié)作機(jī)制等。這些措施有效改善了美國城市生活垃圾污染狀況，但也存在一些不足如美國城市垃圾填埋比例過高，達(dá)到75%；《污染預(yù)防法1990》對企業(yè)的要求是鼓勵(lì)性的，僅靠企業(yè)的自覺性很難達(dá)到城市生活垃圾的減量化等。

（二）日本

二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市生活垃圾問題也日益突出。日本作為亞洲島國國家，面對資源匱乏和環(huán)境惡化問題，堅(jiān)持發(fā)展循環(huán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的理念，并建立了完善的法律體系，實(shí)施了積極有效的措施。日本于1970年頒布了《廢棄物處理法》，該法于2000年修訂后，內(nèi)容具體詳細(xì)，確立了廢棄物減量化和合理處理的原則；1991年頒布實(shí)施了《資源有效利用促進(jìn)法》，該法要求生產(chǎn)采用易于再生的資源材質(zhì)和再生資源的再生利用；1993年實(shí)施《環(huán)境基本法》，確立了基本環(huán)保理念；之后頒布了一系列的法律規(guī)范如《容器包裝分類回收和再商品化促進(jìn)法1995》、《特定家庭用電器再商品化法1998》、《循環(huán)性社會(huì)形成推進(jìn)基本法2000》、《建設(shè)工程材料再資源化法2000》、《食品循環(huán)資源再生利用促進(jìn)法2000》等，為城市生活垃圾污染的改善提供了法律保障。在具體制度措施方面，日本建立了細(xì)致的城市生活垃圾分類制度，一般將城市生活垃圾分成四種，城市街道中的分類垃圾桶達(dá)12種；日本公民環(huán)保意識(shí)比較高，同時(shí)政府環(huán)保宣傳力度大，在學(xué)校進(jìn)行環(huán)保課程教育，在社區(qū)定期進(jìn)行環(huán)保知識(shí)授課，注重公民參與；堅(jiān)持誰污染誰治理原則，建立產(chǎn)品責(zé)任延伸法律機(jī)制，明確企業(yè)社會(huì)環(huán)境責(zé)任；建立城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段減少垃圾產(chǎn)量；加大環(huán)保財(cái)政投入，運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行城市生活垃圾焚燒處理等。

三、對我國治理對策的啟示

（一）建立完善的法律體系

參照國外的立法實(shí)踐，都建立了完善的法律體系。我國目前也有相關(guān)的法律規(guī)制，但立法理念滯后，實(shí)際操作中難以執(zhí)行。為了改善我國城市生活垃圾污染惡化的趨勢，我國應(yīng)在立法理念上進(jìn)行改變，堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展原則作為貫徹指導(dǎo)我國立法的指導(dǎo)思想；完善我國現(xiàn)有法律的不足，明確具體法律實(shí)施細(xì)則，尤其是在責(zé)任承擔(dān)方面，提高實(shí)際的可操作性；推進(jìn)城市生活垃圾污染防治立法，為建立配套制度提供法律保障，如建立嚴(yán)格的城市生活垃圾分類管理制度、標(biāo)準(zhǔn)、罰則，建立城市生活垃圾處理收費(fèi)制度等都需要法律制度的支持。

（二）強(qiáng)化政府角色

政府是城市生活垃圾污染治理的主要推動(dòng)力量和引導(dǎo)者，政府的政策管理直接影響到城市生活垃圾治理的進(jìn)程和效果。政府應(yīng)該在垃圾治理中扮演更為主動(dòng)和積極的角色，通過行政、經(jīng)濟(jì)手段加以調(diào)控。加大對城市生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)和推廣的財(cái)政支持，加大對城市生活垃圾治理設(shè)施建設(shè)事業(yè)的財(cái)政投入；采取減免稅收和補(bǔ)貼等激勵(lì)政策，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境資源保護(hù)責(zé)任；加強(qiáng)對城市生活垃圾污染的監(jiān)管，加大處罰力度；明確各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)域的積極合作等。

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論文關(guān)鍵詞:鄰避現(xiàn)象;外部性;沖突;觀念扭曲;環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

論文摘要:垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象是垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突,而破解鄰避現(xiàn)象的基本思路是消除處理地居民和全社會(huì)在邊際收益、邊際成本上的差異。

垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容,我國已經(jīng)明確了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化發(fā)展方向。然而,從國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,隨著人們環(huán)保意識(shí)和生活水平的提高,垃圾處理中的鄰避現(xiàn)象正日益嚴(yán)重,并成為了垃圾處理事業(yè)發(fā)展的絆腳石。因此,開展對垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的系統(tǒng)研究是極其迫切和必要的。本文以國際上典型的案例為分析載體,對鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)和原因進(jìn)行了較為深入的剖析,以期為我國各級(jí)政府尋找破解良策,為推進(jìn)和加快垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程做一些理論上的有益探索。

一、垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的內(nèi)涵與本質(zhì)

鄰避現(xiàn)象的英文涵義是“NotInMyBackYard”,簡稱為“NIMBY”,即一般所謂的“不要在我家后院”,指的是當(dāng)國家推行某些對社會(huì)整體而言是必要的政策時(shí),政策的目標(biāo)地區(qū)卻強(qiáng)烈反對把當(dāng)?shù)刈鳛檎吣繕?biāo)的草根運(yùn)動(dòng)。鄰避現(xiàn)象展現(xiàn)出特定的大眾自我矛盾的態(tài)度:原則上贊成政府施政的目標(biāo),但該目標(biāo)的預(yù)定地不能與我家“后院”毗鄰。鄰避現(xiàn)象廣泛存在于諸如興建監(jiān)獄、工業(yè)區(qū)、游民收容所、核電廠等許多領(lǐng)域。伴隨著垃圾處理量的日益增加,垃圾處理領(lǐng)域中鄰避現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。為了解決垃圾問題,大家都認(rèn)為政府設(shè)置垃圾焚化爐或掩埋場是合理的,但決不同意把垃圾處理設(shè)施建設(shè)在自家住地的周圍,也就是說,只要?jiǎng)e在我居住的周圍建設(shè)這些設(shè)施,就非常贊同建設(shè)垃圾處理設(shè)施(Fischer,1995)。

同人類與垃圾相伴生一樣,垃圾處理和鄰避現(xiàn)象也是共存的。尤其是近年來,隨著人們對健康居住環(huán)境要求的提高,鄰避事件的發(fā)生更是日趨頻繁,幾乎成了全球性的難題。上個(gè)世紀(jì)初,美國的一些城市(比如紐約)為了圖省事而將垃圾直接運(yùn)往別的城市或外州進(jìn)行填埋,引起了垃圾接受地居民的強(qiáng)烈反抗,為了積極抵制垃圾運(yùn)進(jìn)“自家后院”,他們有效地組織了“NIMBY”運(yùn)動(dòng)?，F(xiàn)如今,在我國的許多大城市也都曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的情況。浙江省環(huán)保局固體廢物管理中心主任張福健認(rèn)為,“固廢填埋場對于地質(zhì)條件的要求很高,而且要離居民區(qū)一公里以上,老百姓對此非常的敏感,填埋場還不能遠(yuǎn)離危險(xiǎn)固廢的產(chǎn)生地,所以征地就異常的困難?！边@位官員所說的“敏感”實(shí)際上就是鄰避現(xiàn)象的一種表現(xiàn)。

垃圾處理是隨著人口在空間的集聚(城鎮(zhèn)化)、不可分解垃圾的增多、垃圾數(shù)量的巨量增加而逐步凸現(xiàn)的。隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步,人類合成了眾多諸如塑料之類的不可分解或需要很長時(shí)間才能分解的化合物,加之人口的空間集聚,使得在狹小的空間區(qū)域產(chǎn)生了密集的垃圾。如此就產(chǎn)生了垃圾的成份和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大自然的自我凈化能力,從而出現(xiàn)了垃圾集聚、垃圾圍城等非均衡現(xiàn)象。在現(xiàn)有技術(shù)條件下,盡管資源回收的廣度和深度已經(jīng)有了長足的進(jìn)步,但是總體上來看,垃圾還是一種會(huì)給人們帶來痛苦感受的“負(fù)經(jīng)濟(jì)品”。垃圾處理能夠清潔人們的居住環(huán)境、防止病毒、細(xì)菌的滋生和擴(kuò)散,是人類生活所必須的,因而是一項(xiàng)價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng),是現(xiàn)代人類社會(huì)所不可或缺的生產(chǎn)活動(dòng)。

但是,在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律條件下,垃圾處理過程是一個(gè)具有重大外部性的生產(chǎn)活動(dòng)。本文認(rèn)為,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)正是來源于這種特殊的外部性。在仔細(xì)考察垃圾處理中的外部性后發(fā)現(xiàn),垃圾處理的外部性存在兩個(gè)層次并且在每個(gè)層次上具有完全相反的表現(xiàn)形式。從全社會(huì)范圍看,垃圾處理美化了人們的居住環(huán)境而存在正的外部性,因而得到絕大多數(shù)居民的贊同;從垃圾處理所在地這一狹小的區(qū)域范圍看,因?yàn)槔幚肀旧泶嬖诋a(chǎn)生“二次污染”的巨大風(fēng)險(xiǎn),因而垃圾處理過程存在明顯的負(fù)外部性,因而常常被周圍居民所抵制。

因此,現(xiàn)代社會(huì)的垃圾處理模式使得要在某一地點(diǎn)集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾,并存在“二次污染”風(fēng)險(xiǎn),這一模式實(shí)際上是把垃圾對人類造成的危害集中到了某一狹小區(qū)域的居民身上,造成了他們的成本與收益的巨大分離,是少數(shù)人的利益受損換來了多數(shù)人的環(huán)境收益。當(dāng)成本與收益的脫節(jié)超出了人們的忍受極限時(shí),對垃圾處理的抵制就不可避免了,反抗將隨之而起,從而產(chǎn)生了鄰避現(xiàn)象。因此,垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)可以簡單地歸納為,垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。

二、垃圾處理中產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的基本原因

目前,學(xué)術(shù)界對于鄰避現(xiàn)象的研究較少,已有的研究基本上是從民主、環(huán)境正義等政治學(xué)、倫理學(xué)的角度來闡述鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。臺(tái)灣的張震東教授在其著作《正義及相關(guān)問題》中認(rèn)為,民主國家在形式上賦予了自由平等權(quán),并奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則,但在此社會(huì)原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對的”的道德權(quán)威,甚至以多數(shù)為名而濫用權(quán)力來壓制少數(shù),造成所謂的“多數(shù)暴虐”。文森特·奧斯特羅姆(VincentOstrom)等人也認(rèn)為,相信多數(shù)決策原則就必然意味著多數(shù)人能夠做出決策,而這種決策是與少數(shù)人的利益相悖的?？梢?“多數(shù)暴虐”實(shí)際上是通過現(xiàn)代民主制度,實(shí)現(xiàn)由少數(shù)人來承擔(dān)使得多數(shù)人受益的項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)這部分人認(rèn)為這種成本和風(fēng)險(xiǎn)異常大時(shí),人們所固有的自利傾向?qū)?huì)轉(zhuǎn)化為一種強(qiáng)有力的反抗。垃圾處理產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的鄰避現(xiàn)象正是被有效組織起來的利益受損的“少數(shù)人”對這種“多數(shù)暴虐”的抗?fàn)?。臺(tái)灣東吳大學(xué)的陳俊宏認(rèn)為,代議制民主制度是鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因,并提出了他認(rèn)為能夠與環(huán)境治理等可持續(xù)發(fā)展政策推行相兼容的審議式民主理論。從以上學(xué)者的研究結(jié)論可以歸納出,從政治學(xué)的角度來說,產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的根本原因是在現(xiàn)代代議制民主制度下,由于遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的基本決策原則,產(chǎn)生了多數(shù)人獲得的利益卻由少數(shù)人來承擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)的不對稱現(xiàn)象,而當(dāng)這種不對稱在某種條件下變得不能被少數(shù)人所容忍時(shí),反抗就成為了必然的結(jié)果,鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)也就在所難免了。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的原因也許更加直接和清晰。鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)是邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會(huì)之間存在的巨大偏離,又可以把它分為正常偏離和非正常偏離。非正常偏離是由于人們在認(rèn)識(shí)和觀念上的扭曲而導(dǎo)致的,對于垃圾處理所產(chǎn)生的外部性認(rèn)識(shí)偏差,它實(shí)際上是一種虛幻的外部性。正常偏離是指在現(xiàn)代垃圾處理模式下,人們利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整未能到位而形成的成本與收益之間的偏差,是客觀存在的外部性。

(一)非正常偏離的原因

具體到垃圾處理產(chǎn)業(yè),本文認(rèn)為,產(chǎn)生非正常偏離的基本原因來自于以下兩個(gè)方面:

1.人們對于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)垃圾危害的恐懼感認(rèn)識(shí)的深入有利于人類更科學(xué)地對待和處理垃圾,但是,認(rèn)識(shí)的深入同樣加深了人們對于垃圾處理的恐懼感。在前文提及的紐約、新竹等鄰避現(xiàn)象的案例中,都曾經(jīng)出現(xiàn)過由垃圾處理而造成對環(huán)境和資源的巨大破壞的經(jīng)歷。曾經(jīng)真實(shí)存在的對于垃圾危害的認(rèn)識(shí),加劇了人們對于垃圾的恐懼,從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,不能不說這是垃圾處理產(chǎn)業(yè)中引起鄰避現(xiàn)象的一個(gè)非常重要的原因。

2.垃圾處理的負(fù)面新聞在一定程度上扭曲了人們的判斷。

隨著污染控制技術(shù)的進(jìn)步,垃圾處理過程所產(chǎn)生的二次污染已經(jīng)獲得極大遏制,能夠達(dá)到各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。以垃圾焚燒處理為例,自從上個(gè)世紀(jì)90年代,在城市固體廢棄物焚燒爐(MSWI)的飛灰中檢測出二惡英后,焚燒排放作為二惡英的環(huán)境來源,已經(jīng)越來越受到環(huán)境科學(xué)家的重視。同時(shí),由于其高毒性特征二惡英也成為環(huán)保團(tuán)體反對垃圾焚燒最有力的證據(jù)。但從近一兩年檢測機(jī)構(gòu)對煙氣回收設(shè)施完善、設(shè)計(jì)合理的焚化爐所排放煙灰的檢測結(jié)果看,二惡英的排放完全能夠達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)2004年9月14日《光明日報(bào)》報(bào)道,“我國的垃圾焚燒處理技術(shù)已經(jīng)達(dá)到了國際先進(jìn)水平。經(jīng)他們檢測的國產(chǎn)立式氣旋熱解氣化垃圾焚燒爐的二惡英排放僅為0.011納克,是國家標(biāo)準(zhǔn)的五十分之一,日本及歐盟標(biāo)準(zhǔn)的十分之一,且燃燒效果遠(yuǎn)優(yōu)于價(jià)格昂貴的進(jìn)口焚燒爐。”

盡管如此,由于新聞媒介對于日本等國家早期建造的垃圾焚燒工廠排放的二惡英的負(fù)面報(bào)導(dǎo),還是導(dǎo)致了人們對于垃圾焚燒造成二次污染“談虎色變”,即存在“負(fù)面新聞扭曲了人們對于垃圾焚燒的觀念”的現(xiàn)象,這就是負(fù)面新聞的副作用之一?！吨ゼ痈缯搲瘓?bào)》前任總編輯杰克·威廉·富勒認(rèn)為,“相對于好事情而言,災(zāi)難總是更容易成為某個(gè)社區(qū)的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心,而易使另外一些人產(chǎn)生宿命感,恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力?！?/p>

(二)正常偏離的原因

正常偏離意味著垃圾處理地的居民實(shí)際獲得的收益少于應(yīng)該得到的收益,而實(shí)際支付的成本卻多于應(yīng)該支付的成本。根據(jù)基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,政府應(yīng)該通過環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制對處理點(diǎn)居民所承受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)“成本-收益”這一基本分析框架,當(dāng)獲得的補(bǔ)償?shù)扔诨虺^了所受到的損失時(shí),集中處理點(diǎn)的居民會(huì)接受垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。例如,臺(tái)灣新竹市市政府執(zhí)意要在原來掩埋場舊址建設(shè)焚化爐,承諾焚化爐營運(yùn)后將給周圍居民種種回饋,包括溫水游泳池、運(yùn)動(dòng)場、社區(qū)公園、電費(fèi)減免和回饋金時(shí),有些居民和議員就“松口”了。然而,按照目前的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平,構(gòu)建完善的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制卻是極其困難的,這一判斷基于以下原因:

1.垃圾處理過程造成的“二次污染”的知識(shí)并不充分,存在眾多的不確定性。對垃圾處理過程產(chǎn)生的“二次污染”的認(rèn)識(shí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,這樣一種漸進(jìn)的認(rèn)知過程會(huì)在人們頭腦中產(chǎn)生“污染嚴(yán)重程度具有不確定性”的思維慣性,進(jìn)而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過程的復(fù)雜化。

2.環(huán)境資源定價(jià)的困難性。垃圾處理外部性的一個(gè)重要方面就是造成環(huán)境污染,減少處理地的環(huán)境容量,必須對遭受損失的環(huán)境容量進(jìn)行補(bǔ)償。然而,產(chǎn)權(quán)、外部性和環(huán)境修復(fù)成本的不確定性和事后性都導(dǎo)致了環(huán)境容量定價(jià)的困難,進(jìn)而引起了政府與居民之間在確定環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的巨額議價(jià)成本,這在一定程度上阻礙了環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的有效實(shí)施。當(dāng)然,除了以上兩個(gè)方面的原因之外,在操作層面上,補(bǔ)償資金的欠缺也是引致環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失的重要原因。

篇4

關(guān)鍵詞：排水；管網(wǎng)；管理；政府

Abstract: the government has been city drainage enterprise construction, management and service protagonist. In recent years, along with the drainage, including career municipal public utilities to market reform, urban drainage management faces pipe network management vacuum, the functions of the government lost a and main responsibility is not in place and so on many kinds of consistency problem, these are all government daily management of the tube is hard to manage to the work.

Keywords: drainage; Pipe network; Management; The government

中圖分類號(hào)： TU821.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1 市政管網(wǎng)建設(shè)管理技術(shù)存在的問題

就目前我國大多數(shù)城市的排水管網(wǎng)來說，按照“誰排污誰負(fù)責(zé)”的要求，管網(wǎng)系統(tǒng)基本上分為公用主干管網(wǎng)和專業(yè)管網(wǎng)兩大類別，其中，公用管網(wǎng)一般由政府出資建設(shè)，由排水管理處進(jìn)行審批、管理維護(hù)；而專用管網(wǎng)則由工礦、企業(yè)出資建設(shè)，其所有權(quán)屬于工礦、企業(yè)。無論在功能還是在結(jié)構(gòu)上，城市排水的管網(wǎng)系統(tǒng)都是一個(gè)不可分割的整體，但是，由于主干管網(wǎng)與專用管網(wǎng)之間管理主體的不同，造成了一些兩類管網(wǎng)之間的銜接問題。

1.1 管網(wǎng)管理真空問題 如責(zé)任管理單位土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，土地的使用權(quán)可由所有者自由支配，因此導(dǎo)致了專用管道的所有權(quán)及維護(hù)責(zé)任不清晰；又如隨著一些工礦、企業(yè)的倒閉，其專用管網(wǎng)則將失去正常的維護(hù)保養(yǎng)；這些問題都會(huì)造成該部分專用管網(wǎng)成為無人管理的“真空地帶”。

1.2 管線情況復(fù)雜，排水設(shè)施存在未交接等問題 根據(jù)調(diào)查，新疆排水管理處現(xiàn)轄的人行道、房產(chǎn)直管房院內(nèi)及開放式物業(yè)小區(qū)排水管線均未經(jīng)過正式的交接驗(yàn)收，設(shè)施極不規(guī)范且管線情況不明，部分設(shè)施超期服役情況嚴(yán)重，養(yǎng)護(hù)維修困難；此外，近年新建的道路排水設(shè)施，由于施工單位眾多，施工質(zhì)量良莠不齊，造成交接困難，市民反應(yīng)強(qiáng)烈。

1.3 責(zé)任單位不負(fù)責(zé)任問題 如在地下管線施工過程中，排水設(shè)施經(jīng)常遭到破壞，由于排水管線出現(xiàn)問題后反映周期較長，發(fā)現(xiàn)問題后責(zé)任單位一般不能及時(shí)處理，造成了排水管理的被動(dòng)和對城市環(huán)境的污染。

這些問題的解決，依賴于公用主干管網(wǎng)與專用管網(wǎng)之間管理的良好銜接，依賴于政府管理體制和方式的改進(jìn)，依賴于政府與社會(huì)相關(guān)方面之間的無隙合作。

因此，如何借助于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和管理理論，結(jié)合國內(nèi)外市政排水事業(yè)的運(yùn)作模式和改革經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建立城市排水管網(wǎng)的長效管理機(jī)制，消滅城市排水管網(wǎng)銜接管理方面的空白和缺位，將是本論文研究的核心問題。

2 市政管網(wǎng)建設(shè)解決管理問題的對策

2.1 政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整 對于城市公共事業(yè)管理部門調(diào)整的依據(jù)，在理論上，依據(jù)系統(tǒng)集成方法，根據(jù)當(dāng)前各職能部門之間的密切程度，相互之間耦合程度較高的，可以通過重組形成新的系統(tǒng)，相互之間耦合程度不高，可通過設(shè)立公共模塊，將其中的有一定相互關(guān)系的模塊，構(gòu)成非實(shí)體的子系統(tǒng)。而在實(shí)踐當(dāng)中，可以參考的重新調(diào)整公共事業(yè)管理部門的依據(jù)是：①管理的對象，如供水、排水管理部門管理對象是水及相關(guān)設(shè)施等；②部門的職能，當(dāng)前公共事業(yè)管理部門的職能主要包括，城市規(guī)劃，法規(guī)制定，法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)察等；③部門之間的協(xié)調(diào)程度，即在發(fā)揮部門職能時(shí)，需要同其他部門進(jìn)行配合的程度。

2.2 政府職能改進(jìn) 為了使得當(dāng)前具有不同資產(chǎn)屬性的管網(wǎng)能夠發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，第三方的政府應(yīng)在其中扮演相應(yīng)的角色，除了制定相關(guān)法律法規(guī)，并按照規(guī)定執(zhí)行之外，還包括下列的職能。

2.2.1 經(jīng)濟(jì)措施的支持 排水管網(wǎng)和附屬處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營是關(guān)系到居民生活，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的大事，因此，包括我國在內(nèi)的各級(jí)政府都通過各種經(jīng)濟(jì)措施支持其建設(shè)和運(yùn)營，主要的方式有：①政府直接投資。當(dāng)前，我國政府的國債方面的一個(gè)重要的應(yīng)用，主要就是在公共設(shè)施的建設(shè)上，未來應(yīng)繼續(xù)這方面的應(yīng)用，并可以通過財(cái)政直接投資的形式加以建設(shè)。[4]②財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對于城市主干網(wǎng)等設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)，由于當(dāng)前各地排污費(fèi)尚未完全征收，征收標(biāo)準(zhǔn)也尚未到位，監(jiān)管力度也尚未達(dá)到應(yīng)有水平，這些原因都可能導(dǎo)致管網(wǎng)以及相關(guān)設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)出現(xiàn)排污費(fèi)用不能彌補(bǔ)其運(yùn)營費(fèi)用的情況，需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。

2.2.2 加強(qiáng)對管網(wǎng)運(yùn)營的監(jiān)控 政府對管網(wǎng)運(yùn)營監(jiān)控的職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①對專用管網(wǎng)的監(jiān)控。由于管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)沒有處罰的權(quán)限，因此，對于專用管網(wǎng)的監(jiān)控就必須掌控在政府相關(guān)職能部門的手中，通過技術(shù)的手段，對專用管網(wǎng)的排污情況進(jìn)行監(jiān)控。此外對于產(chǎn)權(quán)分散的業(yè)主所擁有的專業(yè)管網(wǎng)，需要對物業(yè)運(yùn)營進(jìn)行一定的監(jiān)控，提前干預(yù)，以避免業(yè)主和物業(yè)之間的矛盾所導(dǎo)致的。②對排水主干網(wǎng)的監(jiān)控。監(jiān)控體現(xiàn)在兩方面，一是以資產(chǎn)所有人的身份，對于管網(wǎng)運(yùn)營者的運(yùn)營行為進(jìn)行監(jiān)控，并實(shí)施所有人的相關(guān)權(quán)限；其次是以政府管理者的身份，對運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)控，并接受投訴等，特別是對于資產(chǎn)可能不屬于國有資產(chǎn)的污水處理廠的處理進(jìn)行有效地監(jiān)控。

3 結(jié)語

城市排水是城市市政工程的主要基礎(chǔ)設(shè)施之一，有效地控制城市排水，同時(shí)也是控制水污染、改善和保護(hù)環(huán)境的重要措施，對城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性的重要影響。加強(qiáng)城市排水管理，對于保障城市排水設(shè)施安全正常運(yùn)行，防治城市水環(huán)境污染，對保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和保障人民的健康安全，具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的影響。但從目前的理論研究和實(shí)踐改革來看，或局限于污水處理領(lǐng)域，或局限于排水管網(wǎng)的技術(shù)性問題，對于多元責(zé)任主體下的管網(wǎng)管理模式的研究還基本屬于空白，本文的研究將不僅具有一定的理論意義，對于更好的開展我國城市排水管理的實(shí)際工作，解決實(shí)際管理工作中的困惑和難點(diǎn)，更具特別的實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉建華．論市政排水管道工程施工質(zhì)量控制[J]．大眾科技，2008（5）：36-37.

篇5

關(guān)鍵詞 環(huán)境審計(jì)；效益審計(jì)；污染物；流域

中圖分類號(hào) X52

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2009）06-0170-05

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)的矛盾越來越突出。為加大水環(huán)境保護(hù)力度，原國家環(huán)保總局于2007年提出，對環(huán)境違法突出的流域?qū)嵭小傲饔蛳夼薄⒓哟笾攸c(diǎn)湖泊水環(huán)境綜合整治力度、加強(qiáng)重點(diǎn)流域水污染防治工作、深化工業(yè)污染防治工作、加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作等5項(xiàng)重點(diǎn)工作。雖然5項(xiàng)措施起到了一定的作用，但實(shí)際收效并不明顯。據(jù)國家環(huán)保部2007年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示［1］，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體水質(zhì)與上年持平，總體為中度污染，其中遼河、海河為重度污染，湖泊富營養(yǎng)化問題突出。197條河流407個(gè)斷面中， Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面的比例分別為49.9％、26.5％和23.6％。28個(gè)國控重點(diǎn)湖（庫）中，水質(zhì)為Ⅱ類占7.1％，Ⅲ類占21.4％，Ⅳ類占14.3％，Ⅴ類占17.9％，劣Ⅴ占39.3％。主要污染指標(biāo)為總氮和總磷。監(jiān)測的26個(gè)湖（庫）中，重度富營養(yǎng)的2個(gè)，中度富營養(yǎng)的3個(gè)，輕度富營養(yǎng)的9個(gè)。數(shù)據(jù)顯示，全國地表水污染形勢依然嚴(yán)峻。

日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題表明，環(huán)境行政部門的單一管理模式已難以適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管的需要，獨(dú)立的第三方監(jiān)督已成為必要。環(huán)境審計(jì)正是對環(huán)境責(zé)任的履行情況以及與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)的獨(dú)立性監(jiān)督行為。自1992年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)成立以來，環(huán)境審計(jì)以“水資源”為主題，得到了各國的普遍重視，各國依據(jù)具體情況，相繼開展了不同形式、不同程度的環(huán)境審計(jì)工作，使環(huán)境審計(jì)得到了很大的發(fā)展，并日益成為現(xiàn)代審計(jì)的一個(gè)重要發(fā)展方向［2］。國外環(huán)境審計(jì)發(fā)展的總體狀況是實(shí)務(wù)先于理論。環(huán)境審計(jì)理論方面，國外研究主要集中于環(huán)境審計(jì)定義、內(nèi)容、目標(biāo)、主體、方法等最基本的理論，尚未形成較統(tǒng)一的理論體系；在實(shí)務(wù)方面，美國、加拿大、荷蘭、德國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境審計(jì)開展的較為全面，已逐步向績效審計(jì)發(fā)展［3］。美國是最早開展環(huán)境審計(jì)的國家［4］，荷蘭的環(huán)境審計(jì)范圍十 分廣泛，包括中央政府13個(gè)部委的23個(gè)政府機(jī)構(gòu)以及森林、供水、公共設(shè)施等公共管理部門，主要是調(diào)查和評(píng)價(jià)這些部門機(jī)構(gòu)的能量節(jié)約、內(nèi)部環(huán)境管理和降低流動(dòng)性等情況［5］。與國外相比 ，我國的環(huán)境審計(jì)起步較晚，但經(jīng)多方努力，研究已深入到各個(gè)方面，研究范圍包括環(huán)境審計(jì)理論基礎(chǔ) 、動(dòng)因、本質(zhì)、職能、目標(biāo)、假設(shè)、原則、準(zhǔn)則、程序、方法、主體、對象等，總體而言，研究關(guān)注宏觀環(huán)境問題，對審計(jì)方式方法進(jìn)行了探索，具有一定的前瞻性，但主要針對政府審計(jì)，缺乏系統(tǒng)性，與環(huán)境學(xué)科的融合不夠，尚未打破傳統(tǒng)審計(jì)研究框架，難以取得適應(yīng)環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)開展的突破性進(jìn)展。實(shí)務(wù)方面，自1998年審計(jì)機(jī)關(guān)被明確賦予環(huán)境審計(jì)的職能后，先后開展了對部分城市環(huán)境保護(hù)資金、46個(gè)重點(diǎn)城市排污費(fèi)、天然林資源保護(hù)工程、退耕還林(草)試點(diǎn)、重點(diǎn)流域水污染防治、青藏鐵路環(huán)保資金使用情況等重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)區(qū)域的審計(jì)，進(jìn)行了有益的環(huán)境審計(jì)探索［6～8］。環(huán)境審計(jì)逐步成 為我國政府審計(jì)的重要組成部分，在審計(jì)范圍、方式等方面越來越呈現(xiàn)出不同于其他專業(yè)審計(jì)的個(gè)性特征，但目前的環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)，多采用項(xiàng)目為導(dǎo)向、以資金審計(jì)為重點(diǎn)的審計(jì)模式，沒有突出區(qū)域環(huán)境審計(jì)的整體效應(yīng)，難以適應(yīng)逐步向績效審計(jì)發(fā)展的環(huán)境審計(jì)的需要。新型的、遵循環(huán)境領(lǐng)域自然規(guī)律、符合政府審計(jì)特點(diǎn)的審計(jì)模式的研究，已成為目前環(huán)境審計(jì)發(fā)展的瓶頸。

1 水體污染特點(diǎn)與水環(huán)境審計(jì)

水體污染是指排入水體的污染物在數(shù)量上超過該物質(zhì)在水體中的本底含量和水體的 環(huán)境容量，從而導(dǎo)致水的物理、化學(xué)及微生物性質(zhì)發(fā)生變化，使水體固有的生態(tài)系統(tǒng)和功能受到破壞［9］。水體污染主要有點(diǎn)源污染和面源污染兩類。點(diǎn)源污染主要是未經(jīng)妥善處理的城市污水（生活污水與工業(yè)廢水）集中排入水體。面源污染是農(nóng)田肥料、農(nóng)藥以及城市地面的污染物隨雨水徑流進(jìn)入水體；或隨大氣擴(kuò)散的有毒有害物質(zhì)，由于重力沉降或降雨過程進(jìn)入水體。水體污染的特點(diǎn)體現(xiàn)為區(qū)域性、復(fù)雜性和累積性。①區(qū)域性：水體污染是排入 水體的污染物引起，污染物進(jìn)入水體后必然隨水體的流動(dòng)而遷移擴(kuò)散，傳播到排入點(diǎn)下游的所有流域范圍，故具有區(qū)域性；②復(fù)雜性：水體污染機(jī)理復(fù)雜，非單一物質(zhì)所致，一般有物理、化學(xué)及生物 性質(zhì)，指標(biāo)較多，如：溫度、色度、酸堿度、氮、磷、硫酸鹽、有機(jī)物、大腸菌群、細(xì)菌等，其性質(zhì)較為復(fù)雜，處理技術(shù)多樣；③累積性：自然水體有一定的環(huán)境容量和自凈能力，在未 達(dá)到水環(huán)境容量之前，污染物可以通過水體自身的物理的、化學(xué)的與生物化學(xué)的作用，使污染物的濃度降低或總量減少，受污染水體部分或完全恢復(fù)原狀，當(dāng)進(jìn)入水體的污染物逐漸增加，水體的污染才顯現(xiàn)出來，一旦水體污染超出水環(huán)境容量時(shí)，水生態(tài)平衡就被打破，需要持續(xù)有效的治理措施水體才能恢復(fù)原狀，因此，水體污染及治理恢復(fù)的效果均具有累積性特點(diǎn)。2004年國家審計(jì)署已開展的重點(diǎn)流域水污染防治審計(jì)，在制定審計(jì)方案時(shí)已認(rèn)識(shí)到流域的概念，以流域整體范圍為審計(jì)對象，體現(xiàn)出流域?qū)徲?jì)的思路。然而在審計(jì)內(nèi)容上，沒有切實(shí)結(jié)合水體污染物的性質(zhì)以及水體污染產(chǎn)生的原因和特點(diǎn)，審計(jì)的主線并不十分明確，內(nèi)容廣泛但缺乏深度。而且，在審計(jì)依據(jù)和對象的選擇上沒有考慮到水體污染及治理累積性的特點(diǎn)，選取2001年至2003年國務(wù)院先后批復(fù)的太湖、淮河、海河、遼河流域水污染防治“十五”計(jì)劃為審計(jì)對象，對采取的治理措施所致的水體環(huán)境的恢復(fù)效果難以評(píng)價(jià)。因此，水體污染的原因和特點(diǎn)，決定了水環(huán)境審計(jì)方案的制定、方法的選擇、內(nèi)容的界定、結(jié)論的可靠，水環(huán)境審計(jì)必須體現(xiàn)流域整體特點(diǎn)，以水體污染物為導(dǎo)向，才能使審計(jì)過程主線明確，重點(diǎn)突出。

2 水體污染物為導(dǎo)向的流域環(huán)境審計(jì)模式的總體思路

水體污染物為導(dǎo)向的流域環(huán)境審計(jì)模式的總體思路是，開展水環(huán)境審計(jì)時(shí)，除傳統(tǒng)審計(jì)關(guān)注的資金使用問題外，要結(jié)合和遵循水體污染區(qū)域性、復(fù)雜性和累積性的特點(diǎn)，劃分流域環(huán)境審計(jì)區(qū)域，確定審計(jì)對象和內(nèi)容，選擇審計(jì)方式。具體而言就是：

（1）根據(jù)水體污染區(qū)域性的特點(diǎn)，將受污染流域的所有區(qū)域劃定為審計(jì)范圍。污染物進(jìn)入水體后必然隨水體的流動(dòng)而遷移擴(kuò)散，傳播到污染點(diǎn)下游的所有流域范圍。由于污染物質(zhì)在水體中有多種輸移途徑，在劃定審計(jì)范圍時(shí)應(yīng)充分考慮污染物在水體中輸移的特點(diǎn)，區(qū)分環(huán)境審計(jì)大范圍和重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。

（2）根據(jù)污染物復(fù)雜性的特點(diǎn)，在制定審計(jì)方案時(shí)，應(yīng)篩選主要污染物質(zhì)或特征污染物作為審計(jì)的主線，圍繞導(dǎo)向污染物質(zhì)展開審計(jì)。

水體污染機(jī)理復(fù)雜，非單一物質(zhì)所致，一般有物理、化學(xué)及生物性質(zhì)，指標(biāo)較多。若對引起水體污染的所有指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，則分散了審計(jì)資源，難以發(fā)現(xiàn)區(qū)域水體污染的主要原因。因此，應(yīng)在審計(jì)方案制定時(shí)，通過一定的方法，確定流域主要污染物質(zhì)或特征污染物，并以此為主線，確定審計(jì)內(nèi)容，從多層面查明流域?qū)蛭廴疚镏卫淼男Ч?/p>

（3）根據(jù)水體污染及治理累積性的特點(diǎn)，選擇一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)治理的項(xiàng)目 為審計(jì)對象，避免對近期采取的措施進(jìn)行評(píng)價(jià)。水體污染及治理恢復(fù)的效果具有累積性，在審計(jì)對象選擇時(shí)，應(yīng)充分考慮累積性特點(diǎn)，關(guān)注持續(xù)治理的項(xiàng)目，并經(jīng)充分長的時(shí)間，待治理效果顯現(xiàn)后，再做出審計(jì)評(píng)價(jià)，回避對近期采取的治理措施進(jìn)行評(píng)價(jià)而帶來的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3 審計(jì)模式構(gòu)建

3.1 劃分審計(jì)區(qū)域

污染物質(zhì)在水體中輸移的主要途徑是對流和橫向、縱向擴(kuò)散混合［10］。對流是溶解態(tài)或顆粒態(tài)物質(zhì)隨水流的運(yùn)動(dòng)；橫向擴(kuò)散是由于水流中紊流作用，在流動(dòng)的橫向方向上溶解態(tài)或顆粒態(tài)物質(zhì)的混合；縱向離散是由于主流在橫、垂方向上的流速分布不均勻而引起的在流動(dòng)方向上的溶解態(tài)或顆粒態(tài)物質(zhì)的分散混合。通常情況下，污染物進(jìn)入河流水體后，在垂向上會(huì)很快混合，但往往需要流動(dòng)一段距離才能達(dá)到橫向完全混合，橫向混合區(qū)下游是完全混合區(qū)，污染物在河流斷面上完全混合，一些較大型河流，橫向混合可能達(dá)不到對岸，在河流中形成“污染帶”。

根據(jù)水體污染物隨河流遷移的特點(diǎn)，對流域進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)，要考慮河流兩岸點(diǎn)源和面源形成的污染物隨納污河流的遷移所造成的污染影響情況，將可能產(chǎn)生污染的區(qū)域劃分為環(huán)境審計(jì)的大范圍，再將污染物遷移沿線劃分為環(huán)境審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。例如，太湖流域的環(huán)境審計(jì)理論上應(yīng)將太湖流域整體劃分為一個(gè)審計(jì)區(qū)域，但是太湖流域范圍較廣，如果進(jìn)行全流域?qū)徲?jì)，必然使審計(jì)力量分散，審計(jì)周期加長，增加審計(jì)成本，應(yīng)根據(jù)水體污染物輸移規(guī)律，將河流水質(zhì)突變斷面的下游作為環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)，如河流流經(jīng)某區(qū)域后水質(zhì)從Ⅲ類變?yōu)棰纛悾敲戳鹘?jīng)區(qū)域及下游區(qū)域應(yīng)作為審計(jì)重點(diǎn)。

3.2 調(diào)查導(dǎo)向污染物質(zhì)

篩查流域主要污染物或特征污染物是確立環(huán)境審計(jì)主線和重點(diǎn)的關(guān)鍵步驟，由于污染物調(diào)查的復(fù)雜性和專業(yè)性，往往審計(jì)人員難以掌握。本文將建立幾種調(diào)查導(dǎo)向污染物質(zhì)的方法，以供實(shí)務(wù)參考。

（1）專家評(píng)價(jià)法。通過國家環(huán)境保護(hù)部評(píng)估中心的專家?guī)煺{(diào)取某流域?qū)＜屹Y料，經(jīng)過篩選，確定專家評(píng)委，采用遠(yuǎn)程匿名評(píng)價(jià)的方式，對該流域的環(huán)境本底污染物質(zhì)進(jìn)行排序，再綜合專家意見確定流域?qū)蛭廴疚?。此方法的?yōu)勢是成本低，關(guān)鍵是選取的專家是否對該流域進(jìn)行多年的研究，出具的意見是否具有權(quán)威性，因而風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）文獻(xiàn)調(diào)查法。調(diào)查近五年國家環(huán)境保護(hù)部和地方環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境質(zhì)量公報(bào)對于某流域的環(huán)境主要污染物質(zhì)的公布信息，結(jié)合期刊文獻(xiàn)有關(guān)某流域的研究性論文的成果，確立流域環(huán)境污染導(dǎo)向物質(zhì)。此方法成本低，效率高，文獻(xiàn)基數(shù)較大，避免了少數(shù)專家可能帶有主觀意見的風(fēng)險(xiǎn)，但需要具備一定的專業(yè)基礎(chǔ)，對審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)有要求，調(diào)查人員的素質(zhì)往往對調(diào)查結(jié)果影響較大，存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）實(shí)地監(jiān)測法。嚴(yán)格按照環(huán)境監(jiān)測的方法，對擬進(jìn)行審計(jì)區(qū)域進(jìn)行實(shí)地監(jiān)測。調(diào)查范圍應(yīng)盡量按照將污染物排放進(jìn)入天然水體后可能達(dá)到水域使用功能質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的范圍，當(dāng)下游附近有敏感區(qū)域（如，水源地、自然保護(hù)區(qū)等）時(shí)，調(diào)查范圍應(yīng)延長到敏感區(qū)上游邊界。流域涉及行政區(qū)劃的，在分界處應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測。湖泊主要污染物調(diào)查時(shí)，應(yīng)將河流和湖泊分別調(diào)查。調(diào)查的水質(zhì)指標(biāo)盡量全面，除環(huán)境規(guī)劃指標(biāo)外還應(yīng)加測有潛在可能的污染指標(biāo)。該方法，成本高、周期長、效率低、專業(yè)性強(qiáng)，一般需要委托專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行，導(dǎo)向污染物確定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較小。但是各地權(quán)威的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)通常是環(huán)境質(zhì)量公報(bào)數(shù)據(jù)的提供者，因此，難以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度，往往耗費(fèi)大量的人力物力，調(diào)查結(jié)果和公報(bào)數(shù)據(jù)基本一致，只是行政區(qū)劃界面數(shù)據(jù)，河流、湖泊指標(biāo)更為具體，對后續(xù)審計(jì)工作在評(píng)價(jià)各地環(huán)保責(zé)任履行方面會(huì)有一定的幫助。

從上述三種方法來看，在確定重點(diǎn)流域?qū)蛭廴疚飼r(shí)，考慮到國家和各地環(huán)保部門較為重視，相關(guān)研究也較多，宜采用文獻(xiàn)調(diào)查法、專家評(píng)價(jià)法；對于小流域，或單個(gè)環(huán)保項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，采用實(shí)地監(jiān)測法效果較好。

3.3 選擇審計(jì)對象

在選擇環(huán)境對象時(shí)，應(yīng)充分考慮流域水體污染和治理效果的累積性特點(diǎn)，將其分為兩個(gè)層次，即環(huán)境治理項(xiàng)目的審計(jì)和生態(tài)恢復(fù)效果的審計(jì)。

環(huán)境治理項(xiàng)目是指為治理流域污染而制定的有針對性的污染治理建設(shè)項(xiàng)目，如太湖水污染防治“十五”計(jì)劃提出的治污工程計(jì)劃中，要求至2005年底，江蘇省將形成264.48萬t/日的污水處理規(guī)模，浙江省將形成249.1萬t/日的污水處理規(guī)模，上海市建設(shè)城市污水處理廠2座，其處理規(guī)模為6.5萬t/日，總體具備削減COD 16萬t、TP 0.36萬t和NH3-N 0.9萬t的能力。對于環(huán)境治理項(xiàng)目應(yīng)在其建成并正常運(yùn)行后進(jìn)行環(huán)境審計(jì)。對于生態(tài)恢復(fù)效果，又可分為生態(tài)恢復(fù)工程項(xiàng)目審計(jì)和環(huán)境政策制度效果性審計(jì)，其累積性特點(diǎn)明顯，需要較長的時(shí)間才能顯現(xiàn)。如太湖水污染防治“十五”計(jì)劃中提出的湖濱帶建設(shè)工程、前置庫和濕地建設(shè)工程、水生植被恢復(fù)和重建工程等生態(tài)恢復(fù)系統(tǒng)工程，在投資完成后，經(jīng)過充分長的時(shí)間，人工生態(tài)系統(tǒng)才能穩(wěn)定，對其評(píng)價(jià)才有意義。對于流域水環(huán)境政策和制度建設(shè)的效果性審計(jì)也應(yīng)遵循水污染治理效果累積性的特點(diǎn)，持續(xù)的對政府采取的不斷調(diào)整的水環(huán)境政策和制度的效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.4 確定審計(jì)內(nèi)容

目前理論研究認(rèn)為環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容包括環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計(jì)，環(huán)保資金的籌集、管理和使用審計(jì)，環(huán)境管理系統(tǒng)審計(jì)，環(huán)境報(bào)告審計(jì)，環(huán)保投資項(xiàng)目審計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境審計(jì)等方面［11］。開展的水污染防治資金效益審計(jì)的內(nèi)容主要包括五方面：水污染防治資金的來源、 總額、投向和管理使用情況；水污染防治效益評(píng)價(jià)；調(diào)查國家有關(guān)部門和地方各級(jí)政府在水污染防治方面所采取的措施和辦法，所取得的經(jīng)驗(yàn)和成效；水污染現(xiàn)狀及水污染防治工作中存在的問題；水污染防治管理體制和政策方面存在的問題。實(shí)務(wù)中仍然以水污染防治資金的審計(jì)為重

點(diǎn)，內(nèi)容涉及水環(huán)境污染防治的所有方面，目標(biāo)是能對水環(huán)境污染狀況進(jìn)行全面的效益評(píng)價(jià)。

然而就以上內(nèi)容來看，存在兩個(gè)方面的問題，一是內(nèi)容廣泛而分散，缺乏主題和主線；二是信息點(diǎn)過多，使審計(jì)資源分散，難以形成有深度的審計(jì)成果。本文認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合水體污染的區(qū)域性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，在合理劃分審計(jì)區(qū)域的基礎(chǔ)上，以區(qū)域主要污染物或特征污染物為導(dǎo)向，從政策制度、項(xiàng)目管理、專業(yè)技術(shù)等三個(gè)層面確定審計(jì)內(nèi)容。

（1）政策制度層面。導(dǎo)向污染物質(zhì)是流域內(nèi)主要污染物或特征污染物質(zhì)，確定審計(jì)內(nèi)容時(shí)，首先應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國家和地方政府在導(dǎo)向污染物質(zhì)控制方面是否制定針對性措施，將政策文件作為審計(jì)依據(jù)，政策的執(zhí)行情況和制度建設(shè)情況作為審計(jì)內(nèi)容，評(píng)價(jià)政策制度變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否對導(dǎo)向污染物質(zhì)的治理有持續(xù)、正面的干預(yù)作用。如太湖流域主要污染物質(zhì)為總氮、總磷，在對太湖水污染防治效益進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)一段時(shí)期內(nèi)國家和地方是否有針對氮、磷污染治理的相關(guān)政策制度，環(huán)境管理中是否有效的采取措施，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否有利于氮、磷污染治理，以及政策制度文件中關(guān)于氮、磷污染治理?xiàng)l款的效果性，而對流域內(nèi)其他與水污染有關(guān)的政策制度僅作參考，縮小了審計(jì)范圍。

（2）項(xiàng)目管理層面。管理層面上，重點(diǎn)審計(jì)流域內(nèi)導(dǎo)向污染物質(zhì)的治理項(xiàng)目和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，主要是評(píng)價(jià)一定時(shí)期內(nèi)流域內(nèi)的水體治理項(xiàng)目對導(dǎo)向污染物的治理能力和運(yùn)行情況，以 及生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的效果性。如太湖流域水體主要污染物是氮、磷，若對其審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注污染治理項(xiàng)目中是否有氮、磷污染的治理措施，氮、磷污染治理項(xiàng)目是否在污染治理項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是否有氮、磷治理能力，穩(wěn)定性如何等。例如太湖水污染防治“十五”計(jì)劃提出的治污工程計(jì)劃中要求，2005年底前，江蘇省、浙江省、上海市總體形成520.08萬t/日的污水處理規(guī)模，審計(jì)中不僅要調(diào)查規(guī)模是否已完成，還應(yīng)重點(diǎn)調(diào)查具有氮、磷去除能力的污水處理規(guī)模占總規(guī)模的比例；“十五”計(jì)劃還提出湖濱帶建設(shè)工程、前置庫和濕地建設(shè)工程、水生植被恢復(fù)等生態(tài)恢復(fù)工程，審計(jì)要調(diào)查這些生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是否有氮、磷去除能力，所占比例如何等。

（3）專業(yè)技術(shù)層面。審計(jì)調(diào)查流域內(nèi)污染治理項(xiàng)目和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目采取的對導(dǎo) 向污染物質(zhì)治理技術(shù)的效果性。通過排污口導(dǎo)向污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)治理項(xiàng)目中采取技術(shù)是否有效；調(diào)查流域監(jiān)測斷面導(dǎo)向污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)水體生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目和治理項(xiàng)目的綜合效果。如氮、磷去除工藝很多，流域相關(guān)政策僅要求新建和擴(kuò)建的污水處理廠應(yīng)采用具有除磷脫氮工藝的二級(jí)或二級(jí)強(qiáng)化（A2/O法）處理工藝，但對具體采用什么工藝不作規(guī)定，治理中因工藝選擇不同，治理效果顯然存在差異，審計(jì)應(yīng)調(diào)查評(píng)價(jià)這種差異，提出提高資金使用效率的建議；生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是否采用有效維護(hù)措施，例如濕地植物在秋冬季若不收割會(huì)有釋氮、釋磷情況，使水體在冬季氮、磷指標(biāo)異動(dòng)，應(yīng)對是否進(jìn)行周期性收割等維持項(xiàng)目有效的技術(shù)措施的運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)。

以上確定審計(jì)內(nèi)容的過程，是以查明流域?qū)蛭廴疚镏卫淼男Ч麨閷徲?jì)主線，將審計(jì)內(nèi)容圍繞導(dǎo)向污染物從政策、管理、技術(shù)三個(gè)層面進(jìn)行分解，層層深入，節(jié)約了審計(jì)資源，挖掘了影響污染治理效果的深層次原因。

3.5 審計(jì)方式

基于水體污染的三大特點(diǎn)，應(yīng)針對不同的審計(jì)對象采取周期性審計(jì)和周期內(nèi)跟蹤審計(jì)的審計(jì)方式。

（1）周期性審計(jì)。

所謂周期性審計(jì)就是以流域中期污染治理計(jì)劃的時(shí)間為周期，對計(jì)劃完成情況進(jìn)行周期性的事后審計(jì)。如太湖流域制定過水污染防治“九五”、“十五”計(jì)劃，計(jì)劃完成年的下一年就應(yīng)該作為太湖流域水污染防治周期性審計(jì)的時(shí)點(diǎn)。周期性審計(jì)方式主要是針對流域治理計(jì)劃中的污染治理項(xiàng)目以及相關(guān)的政策、制度和管理體制，因其具有切實(shí)的考核指標(biāo)，以一定周期對其進(jìn)行審計(jì)調(diào)查和評(píng)價(jià)，有利于及時(shí)掌握污染治理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性，為下一個(gè)周期的治理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)計(jì)劃的制定提供科學(xué)決定的依據(jù)，同時(shí)監(jiān)督承擔(dān)流域治理的責(zé)任部門切實(shí)履行環(huán)境治理義務(wù)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

（2）周期內(nèi)跟蹤審計(jì)。

水體污染和水體生態(tài)恢復(fù)均具有明顯的累積性特點(diǎn)，生態(tài)恢復(fù)措施的效果性也具有長期性和累積性。因此，應(yīng)在周期性審計(jì)的基礎(chǔ)之上，在周期內(nèi)對流域生態(tài)功能恢復(fù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對生態(tài)恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行事中審計(jì)，持續(xù)監(jiān)督流域環(huán)境保護(hù)政策的連貫性，評(píng)價(jià)為恢復(fù)水生態(tài)所采取的人工干預(yù)行為的持續(xù)性和有效性，充分體現(xiàn)政府審計(jì)作為國家免疫系統(tǒng)的本質(zhì)要求。

實(shí)務(wù)中，可將兩種審計(jì)方式相結(jié)合，合理分配審計(jì)資源，也可以將跟蹤審計(jì)的內(nèi)容分配到例行審計(jì)工作中，例如在流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中關(guān)注環(huán)境責(zé)任，以達(dá)到監(jiān)督流域環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的。

4 結(jié)束語

水環(huán)境污染問題長期存在，日趨嚴(yán)重。實(shí)踐表明，單一環(huán)境行政部門的管理模式已不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展需要第三方環(huán)境監(jiān)督，即環(huán)境審計(jì)。而目前開展的環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)和理論研究還處于探索階段，多采用以項(xiàng)目為導(dǎo)向，以資金審計(jì)為重點(diǎn)，難 以滿足環(huán)境效益審計(jì)的需要。為此，本文結(jié)合水體污染產(chǎn)生、遷移的規(guī)律，以及生態(tài)恢復(fù)的特點(diǎn)，構(gòu)建新型的以流域主要污染物或特征污染物為導(dǎo)向的審計(jì)模式，其對環(huán)境審計(jì)的促進(jìn)作 用有待審計(jì)實(shí)務(wù)的檢驗(yàn)。

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篇6

關(guān)鍵詞：排水；管網(wǎng)；管理；方法

中圖分類號(hào)：S276 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

引言

城市排水管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的重要組成部分，它是否能及時(shí)、迅速地疏通城市的污水、雨水，避免河道等地表水體受到污染，是關(guān)系到城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣和人民生產(chǎn)生活能否正常有序進(jìn)行的大事。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城市化高速發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)積極向前推進(jìn)，這對城市排水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)、施工與管理帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)，同時(shí)也提出更高、更嚴(yán)的要求。

一、市政管網(wǎng)建設(shè)管理技術(shù)存在的問題

就目前我國大多數(shù)城市的排水管網(wǎng)來說，按照“誰排污誰負(fù)責(zé)”的要求，管網(wǎng)系統(tǒng)基本上分為公用主干管網(wǎng)和專業(yè)管網(wǎng)兩大類別，其中，公用管網(wǎng)一般由政府出資建設(shè)，由排水管理處進(jìn)行審批、管理維護(hù)；而專用管網(wǎng)則由工礦、企業(yè)出資建設(shè)，其所有權(quán)屬于工礦、企業(yè)。無論在功能還是在結(jié)構(gòu)上，城市排水的管網(wǎng)系統(tǒng)都是一個(gè)不可分割的整體，但是，由于主干管網(wǎng)與專用管網(wǎng)之間管理主體的不同，造成了一些兩類管網(wǎng)之間的銜接問題。

1、管網(wǎng)管理真空問題

如責(zé)任管理單位土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，土地的使用權(quán)可由所有者自由支配，因此導(dǎo)致了專用管道的所有權(quán)及維護(hù)責(zé)任不清晰；又如隨著一些工礦、企業(yè)的倒閉，其專用管網(wǎng)則將失去正常的維護(hù)保養(yǎng)；這些問題都會(huì)造成該部分專用管網(wǎng)成為無人管理的“真空地帶”。

2、管線情況復(fù)雜，排水設(shè)施存在未交接等問題

根據(jù)調(diào)查，烏魯木齊市排水機(jī)構(gòu)現(xiàn)轄的房產(chǎn)開發(fā)公司院內(nèi)自建排水設(shè)施、房產(chǎn)直管房院內(nèi)及開放式物業(yè)小區(qū)排水管線均未經(jīng)過正式的交接驗(yàn)收，設(shè)施極不規(guī)范且管線情況不明，部分設(shè)施超期服役情況嚴(yán)重，養(yǎng)護(hù)維修困難；此外，近年新建的道路排水設(shè)施，由于施工單位眾多，施工質(zhì)量良莠不齊，造成交接困難，市民反應(yīng)強(qiáng)烈。

3、責(zé)任單位不負(fù)責(zé)任問題

如在地下管線施工過程中，排水設(shè)施經(jīng)常遭到破壞，由于排水管線出現(xiàn)問題后反映周期較長，發(fā)現(xiàn)問題后責(zé)任單位一般不能及時(shí)處理，造成了排水管理的被動(dòng)和對城市環(huán)境的污染。這些問題的解決，依賴于公用主干管網(wǎng)與專用管網(wǎng)之間管理的良好銜接，依賴于政府管理體制和方式的改進(jìn)，依賴于政府與社會(huì)相關(guān)方面之間的無隙合作。因此，如何借助于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和管理理論，結(jié)合國內(nèi)外市政排水事業(yè)的運(yùn)作模式和改革經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建立城市排水管網(wǎng)的長效管理機(jī)制，消滅城市排水管網(wǎng)銜接管理方面的空白和缺位，將是本論文研究的核心問題。

4、缺乏協(xié)調(diào)管理

地下管線權(quán)屬單位各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了地下管線檔案的信息管理。城市地下管線統(tǒng)籌規(guī)劃難，對管線設(shè)施的權(quán)屬主體的管理混亂，管線“打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城市地下管線管理存在的諸多問題中，最根本的問題是缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威性的專門管理機(jī)構(gòu)。各管線權(quán)屬單位及部分主管單位都設(shè)立有管線部門，每個(gè)單位的部門存放一部分管線資料，但各部門資料都不全，且每個(gè)單位提供的資料相互之間都有矛盾的地方。只有建立了統(tǒng)一的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)，才能協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。建立有效的管理機(jī)構(gòu)，搞好地下管線的管理，完善地下管線工程檔案，反過來又促進(jìn)地下管線管理，形成良性循環(huán)，確保地下管線檔案信息的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、現(xiàn)實(shí)性，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理服務(wù)。

5、檔案移交機(jī)制未完善

地下管線檔案移交機(jī)制未完善，導(dǎo)致了地下管線資料不全，現(xiàn)狀不清。有些施工單位完成的管線工程，未及時(shí)將竣工的地下管線資料歸檔到相應(yīng)的建設(shè)單位或權(quán)屬單位，相關(guān)單位更沒有向城建檔案館移交，即使移交的地下管線竣工資料往往也是由一些建設(shè)單位用修改過的施工圖進(jìn)行簡單代替，由于缺乏測量確認(rèn)程序，其資料數(shù)據(jù)往往誤差較大。因此城建檔案館所存管線資料及管線施工原始資料可說是不全、不清甚至是已過時(shí)無用的。同時(shí)市、區(qū)城管檔案館的地管網(wǎng)信息尚未聯(lián)網(wǎng)共享，普遍存在市城建檔案館資料不全，各區(qū)城建檔案館信息時(shí)效性和準(zhǔn)確性差等問題。

二、市政管網(wǎng)建設(shè)解決管理問題的對策

1、政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整對于城市公共事業(yè)管理部門調(diào)整的依據(jù)，在理論上，依據(jù)系統(tǒng)集成方法，根據(jù)當(dāng)前各職能部門之間的密切程度，相互之間耦合程度較高的，可以通過重組形成新的系統(tǒng)，相互之間耦合程度不高，可通過設(shè)立公共模塊，將其中的有一定相互關(guān)系的模塊，構(gòu)成非實(shí)體的子系統(tǒng)。而在實(shí)踐當(dāng)中，可以參考的重新調(diào)整公共事業(yè)管理部門的依據(jù)是：

1.1管理的對象，如排水管理部門管理對象是水及相關(guān)設(shè)施等。

1.2部門的職能，當(dāng)前公共事業(yè)管理部門的職能主要包括，城市規(guī)劃，法規(guī)制定，法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)察等。

1.3部門之間的協(xié)調(diào)程度，即在發(fā)揮部門職能時(shí)，需要同其他部門進(jìn)行配合的程度。

2、政府職能改進(jìn)為了使得當(dāng)前具有不同資產(chǎn)屬性的管網(wǎng)能夠發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，第三方的政府應(yīng)在其中扮演相應(yīng)的角色，除了制定相關(guān)法律法規(guī)，并按照規(guī)定執(zhí)行之外，還包括下列的職能。

2.1經(jīng)濟(jì)措施的支持排水管網(wǎng)和附屬處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營是關(guān)系到居民生活，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的大事，因此，包括我國在內(nèi)的各級(jí)政府都通過各種經(jīng)濟(jì)措施支持其建設(shè)和運(yùn)營，主要的方式有：

（1）政府直接投資。當(dāng)前，我國政府的國債方面的一個(gè)重要的應(yīng)用，主要就是在公共設(shè)施的建設(shè)上，未來應(yīng)繼續(xù)這方面的應(yīng)用，并可以通過財(cái)政直接投資的形式加以建設(shè)。

（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對于城市主干網(wǎng)等設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)，由于當(dāng)前各地排污費(fèi)尚未完全征收，征收標(biāo)準(zhǔn)也尚未到位，監(jiān)管力度也尚未達(dá)到應(yīng)有水平，這些原因都可能導(dǎo)致管網(wǎng)以及相關(guān)設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)出現(xiàn)排污費(fèi)用不能彌補(bǔ)其運(yùn)營費(fèi)用的情況，需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。

2.2加強(qiáng)對管網(wǎng)運(yùn)營的監(jiān)控政府對管網(wǎng)運(yùn)營監(jiān)控的職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）對專用管網(wǎng)的監(jiān)控。由于管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)沒有處罰的權(quán)限，因此，對于專用管網(wǎng)的監(jiān)控就必須掌控在政府相關(guān)職能部門的手中，通過技術(shù)的手段，對專用管網(wǎng)的排污情況進(jìn)行監(jiān)控。此外對于產(chǎn)權(quán)分散的業(yè)主所擁有的專業(yè)管網(wǎng)，需要對物業(yè)運(yùn)營進(jìn)行一定的監(jiān)控，提前干預(yù)，以避免業(yè)主和物業(yè)之間的矛盾所導(dǎo)致的。

（2）對排水主干網(wǎng)的監(jiān)控。監(jiān)控體現(xiàn)在兩方面，一是以資產(chǎn)所有人的身份，對于管網(wǎng)運(yùn)營者的運(yùn)營行為進(jìn)行監(jiān)控，并實(shí)施所有人的相關(guān)權(quán)限;其次是以政府管理者的身份，對運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)控，并接受投訴等，特別是對于資產(chǎn)可能不屬于國有資產(chǎn)的污水處理廠的處理進(jìn)行有效地監(jiān)控。

3、合理布局，做好各項(xiàng)工程規(guī)劃

在市政道路管網(wǎng)建設(shè)中，為了保障施工質(zhì)量，在管網(wǎng)規(guī)劃中，必須根據(jù)建設(shè)總體方向，認(rèn)真分析當(dāng)?shù)匕l(fā)展部署、產(chǎn)業(yè)管理水平以及自然環(huán)境；在認(rèn)真編制管道專項(xiàng)規(guī)劃的過程中，保障規(guī)劃可操作性、科學(xué)性、合理性；在規(guī)劃部門認(rèn)真審核社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，努力協(xié)調(diào)各個(gè)規(guī)劃之間的問題，讓規(guī)劃在均衡中得到發(fā)展，進(jìn)而不斷指導(dǎo)空間資源利用情況。在單項(xiàng)工程具體規(guī)劃中，市政道路必須根據(jù)綜合管線特點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)；在認(rèn)真分析施工環(huán)境的同時(shí)，根據(jù)用戶需求，認(rèn)真規(guī)劃道路管徑、位置以及孔數(shù)，進(jìn)而不斷形成綜合性的施工圖，從根本上避免盲目建設(shè)造成的不良影響。當(dāng)?shù)缆房⒐ず?，再由管線資料進(jìn)行文件存檔，進(jìn)一步保障地下管網(wǎng)維護(hù)、管理以及建設(shè)力度。

三、結(jié)束語

綜合上述，加強(qiáng)城市排水管理，對于保障城市排水設(shè)施安全正常運(yùn)行，防治城市水環(huán)境污染，對保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和保障人民的健康安全，具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的影響。

參考文獻(xiàn)

[1]劉建華．論市政排水管道工程施工質(zhì)量控制[J]．大眾科技，2008.