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關(guān)鍵詞：兩規(guī)；一致性；原因；協(xié)調(diào)建議

Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.

Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions

中圖分類(lèi)號(hào)：U412.1+4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104（2013）

兩規(guī)在規(guī)劃目標(biāo)、編制思路、技術(shù)方法與相關(guān)數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導(dǎo)致了當(dāng)前兩規(guī)在指導(dǎo)區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開(kāi)發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調(diào)兩規(guī)的關(guān)系對(duì)于改善我國(guó)人地關(guān)系，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。因此，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)是解決這一棘手問(wèn)題的重要途徑之一。

一、兩規(guī)的相互關(guān)系

（一）兩規(guī)的區(qū)別

1、對(duì)象和范圍

土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對(duì)象，但各自側(cè)重點(diǎn)不同，從范圍來(lái)看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎(chǔ)上進(jìn)行城市空間形態(tài)布局，主要是對(duì)城市用地進(jìn)行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它土地，通過(guò)調(diào)節(jié)

土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系理解為點(diǎn)與面、部分與整體的關(guān)系，互為依據(jù)、相互銜接。

2、目標(biāo)及任務(wù)

城市規(guī)劃為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其任務(wù)則是合理確定區(qū)域城市的性質(zhì)、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開(kāi)發(fā)利用、整治和保護(hù)全域的土地，通過(guò)分析土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，結(jié)合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標(biāo)年的土地

控制指標(biāo)。

3、規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等實(shí)際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等，對(duì)城市的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)作出規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的用地，以保證整個(gè)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設(shè)，土地供給與土地需求的關(guān)系。

（二）兩規(guī)的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對(duì)象，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及相關(guān)各部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃為參照進(jìn)行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，共同的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、要求一致性

兩規(guī)具有共同的編制要求，即實(shí)現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應(yīng)當(dāng)在集約節(jié)約利用土地的過(guò)程中發(fā)揮至關(guān)重要的控制性作用。

3、任務(wù)一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)都是統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類(lèi)用地；城市總體規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)用地。在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導(dǎo)。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢(shì)進(jìn)行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結(jié)合城市、城鎮(zhèn)和大型設(shè)施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實(shí)施。因此，兩項(xiàng)規(guī)劃在土地利用上應(yīng)當(dāng)彼此互相協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接、彼此制約和互為補(bǔ)充。

4、法律地位的一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關(guān)法律法規(guī)。

二、兩規(guī)不協(xié)調(diào)的根本原因

上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)基本點(diǎn)為切實(shí)保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標(biāo)控制，指標(biāo)下達(dá)的方法。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地量不能突破上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)，補(bǔ)充耕地量不得低于上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)。

城市總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設(shè)用地是通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，然后預(yù)測(cè)規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設(shè)用地等標(biāo)準(zhǔn)；各類(lèi)用地、功能分區(qū)是根據(jù)對(duì)土地的實(shí)際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒(méi)有嚴(yán)格的控制指標(biāo)。由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會(huì)有不同。

三、兩規(guī)協(xié)調(diào)建議

1、制定合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。充分考慮區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標(biāo)，形成對(duì)地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導(dǎo)。

2、協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)、人口規(guī)模預(yù)測(cè)值、用地分類(lèi)指標(biāo)和城市建設(shè)用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調(diào)、銜接的重點(diǎn)，也是兩規(guī)爭(zhēng)議集中所在。

3、從宏微觀(guān)兩個(gè)層面協(xié)調(diào)兩規(guī)的用地布局，且在規(guī)劃實(shí)施要一致有效。在兩規(guī)的協(xié)調(diào)過(guò)程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上起到的宏觀(guān)調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細(xì)的布置城市建設(shè)范圍內(nèi)各類(lèi)用地的布局。

4、土地利用總體規(guī)劃先行，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量、布局、方向，保護(hù)耕地及基本農(nóng)田，然后由城市總體規(guī)劃在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明細(xì)土地用途，確定居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、混合用地等，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的疊合。

5、加強(qiáng)“3S”（RS、GPS、GIS）技術(shù)的引用，增強(qiáng)兩規(guī)編制的科學(xué)性。利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，在規(guī)劃編制的理論和方法上大膽創(chuàng)新，編出特色。兩規(guī)編制方法要積極探索運(yùn)用現(xiàn)代科技成果，提高規(guī)劃編制和實(shí)施管理中的現(xiàn)代化水平。運(yùn)用計(jì)算機(jī)及“3S”等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃信息系統(tǒng)的建立和推廣應(yīng)用，實(shí)施“數(shù)字國(guó)土工程”。

參考文獻(xiàn):

[1]許德林,歐名豪,杜江.土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)研究[J];現(xiàn)代城市研究;2004年01期

[2]楊偉;袁哨麗;廖和平.淺析土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系及其銜接與協(xié)調(diào)[J];安徽農(nóng)業(yè)科學(xué);2006年17期

篇2

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用；協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是我國(guó)綜合國(guó)際提升的重要體現(xiàn)，但是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也給我國(guó)帶來(lái)了很多的問(wèn)題，比如資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重。而在城市化進(jìn)程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大規(guī)劃工作面前的主要問(wèn)題，所以，如何處理好土地資源的利用問(wèn)題，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，是急需解決的一個(gè)問(wèn)題。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

1.1 平行性

城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來(lái)看，屬于平性關(guān)系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對(duì)城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關(guān)系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應(yīng)像銜接，在實(shí)際的城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地的規(guī)模應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定來(lái)制定。

1.2 交叉性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對(duì)城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關(guān)系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設(shè)中對(duì)土地的利用。在交叉的部分中，兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，城市總體規(guī)劃主要側(cè)重于城市用地的功能，而土地利用總體規(guī)劃中側(cè)重于對(duì)城市建設(shè)所用土地的科學(xué)管理與規(guī)模的控制，所以這兩項(xiàng)規(guī)則在交叉中又各有側(cè)重。

2 兩項(xiàng)規(guī)劃的主要矛盾及原因

2.1 規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同

土地利用的總體規(guī)劃的主要指導(dǎo)思想就是“以供定需”，即根據(jù)目前我國(guó)各區(qū)域的各種類(lèi)型的土地?fù)碛星闆r進(jìn)行匯總，然后根據(jù)土地的現(xiàn)有情況進(jìn)行各種功能土地的劃分。在整個(gè)規(guī)劃中自上而下的制度嚴(yán)明，越往下級(jí)，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規(guī)劃主要是根據(jù)對(duì)人口情況及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的預(yù)測(cè)而對(duì)建設(shè)所用的土地面積及用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。土地的功能的劃分是根據(jù)實(shí)際城市建設(shè)的需要而進(jìn)行的，另外，上下級(jí)規(guī)劃間也沒(méi)有嚴(yán)格的控制關(guān)系。

2.2 規(guī)劃編制的時(shí)間不同

相比于土地利用的規(guī)劃，城市規(guī)劃相關(guān)工作在我國(guó)開(kāi)展的較早，但是城市規(guī)劃工作開(kāi)展的早期沒(méi)有明確的法規(guī)對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。土地管理法的頒布雖然早于城市規(guī)劃法，但是城市規(guī)劃法更與時(shí)俱進(jìn)，頒布以來(lái)內(nèi)容得到了多次更新。由于上述的編制的時(shí)間不同，導(dǎo)致了兩規(guī)劃的編制背景不同，所以規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)難免會(huì)有一定的差別。這樣就很容易導(dǎo)致一項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)于另一項(xiàng)的落后，不利于城市建設(shè)相關(guān)工作的開(kāi)展。

2.3 規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同

土地利用的規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用情況的調(diào)查，主要針對(duì)各種不同類(lèi)型的用地進(jìn)行調(diào)查，得到的結(jié)果可靠性高，但不精確。而城市規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是用各種測(cè)量方法得到的，其精準(zhǔn)度高，但缺少人文因素。另外，兩規(guī)劃中對(duì)人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)的方法也不盡相同，這也會(huì)導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果的較大差異，最終導(dǎo)致兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾。

3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 協(xié)調(diào)的原則

想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側(cè)重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標(biāo)大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續(xù)的利用以及對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好協(xié)助，所以協(xié)調(diào)這兩項(xiàng)規(guī)劃在編制是從同一個(gè)根本目標(biāo)出發(fā)展開(kāi)。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點(diǎn)和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計(jì)劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點(diǎn)制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計(jì)劃。最后，要注意到遵循期限一致和級(jí)別一致的原則，大體就是兩項(xiàng)規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施步驟和實(shí)施時(shí)間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務(wù)也不會(huì)相同，所以也要注意兩項(xiàng)規(guī)劃的級(jí)別做到相同的原則。

3.2 基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時(shí)，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標(biāo)的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而進(jìn)一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關(guān)理論，技術(shù)和基本數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點(diǎn)主要從三點(diǎn)進(jìn)行，第一點(diǎn)是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過(guò)大，否則會(huì)造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點(diǎn)是人均建設(shè)面積使用指標(biāo)[2]，注意在合理分析土地和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況之后，對(duì)于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當(dāng)放寬建設(shè)指標(biāo)，但是對(duì)于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴(yán)格按照規(guī)定使用。最后一點(diǎn)就是用地分類(lèi)指標(biāo)，科學(xué)進(jìn)行用地分類(lèi)嚴(yán)格按照國(guó)土資源管理規(guī)定進(jìn)行分類(lèi)，科學(xué)進(jìn)行用地分類(lèi)。避免城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沖突，為了兩項(xiàng)規(guī)劃順利協(xié)調(diào)進(jìn)行創(chuàng)造有利條件。

3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

為了讓城市發(fā)展時(shí)保證其發(fā)展規(guī)模和重點(diǎn)發(fā)展方向的正確性，同時(shí)也為了在發(fā)展城市時(shí)不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就要確定城市的性質(zhì)和特點(diǎn)，在確立城市性質(zhì)時(shí)結(jié)合國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，也要注意在城市建設(shè)時(shí)保護(hù)耕地。同時(shí)要對(duì)該地區(qū)的土地價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)估，根據(jù)城市基礎(chǔ)建設(shè)的情況和土地情況，保護(hù)基本農(nóng)田不被破壞來(lái)進(jìn)行城市性質(zhì)的確立，明確城市以后的主要發(fā)展方向和規(guī)模。

3.4 保障實(shí)施的一致性

在實(shí)施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴(yán)格遵循科學(xué)發(fā)展的思路進(jìn)行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，環(huán)境保護(hù)，人口流動(dòng)和自然資源相互統(tǒng)一。同時(shí)要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術(shù)以及行政的職能。對(duì)于實(shí)施的過(guò)程要加大監(jiān)管和指導(dǎo)力度，最好成立公眾監(jiān)督，公眾參與的機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾的積極性。做到以上幾點(diǎn)一致進(jìn)行，提高政府部門(mén)的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進(jìn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設(shè)中土地資源利用中的重點(diǎn)問(wèn)題，所以，城市建設(shè)管理的相關(guān)人員應(yīng)對(duì)此足夠的重視，將兩項(xiàng)規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設(shè)用地規(guī)劃的重要準(zhǔn)則，并積極采取有效措施，避免實(shí)際應(yīng)用中兩規(guī)劃的矛盾，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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>> 論土地利用規(guī)劃存在的問(wèn)題及對(duì)策 我國(guó)土地利用規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)策 土地利用規(guī)劃編制存在的問(wèn)題 簡(jiǎn)析土地利用規(guī)劃存在的問(wèn)題及其對(duì)策 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在的問(wèn)題及完善建議 論土地利用規(guī)劃中的問(wèn)題及對(duì)策 土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的關(guān)系研究 土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系探討 淺談城市文化與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系 城市土地利用及規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)策研究 城市規(guī)劃與新一輪土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題及其對(duì)策 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問(wèn)題分析 鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的比較及協(xié)同研究 探究我國(guó)農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理的問(wèn)題及對(duì)策 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端及完善對(duì)策 淺談城市規(guī)劃及土地利用中存在的問(wèn)題及對(duì)策 土地利用規(guī)劃淺析 淺談土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題與解決對(duì)策 論土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題與對(duì)策 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)策 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：l.

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關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃法 總體規(guī)劃 詳細(xì)規(guī)劃 土地使用 限制

Abstract： Urban planning law regulates the planning activities of cities and towns， restricting land use. First， urban planning law restricts the use of land in principle. Then， by the specific system containing overall planning of land use， total planning and detailed planning of cities and towns， from the physical content to the program and from generalization to the concretization， land use is legally restricted.

Key words： urban planning law， total planning， detailed planning， land use， restriction

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.297 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

對(duì)土地及其附著物（如房屋）的使用權(quán)利并非絕對(duì)的、不受約束的，它受到許多法律的限制。在對(duì)土地使用的法律限制中，城市規(guī)劃法是一種重要的類(lèi)型，并已有了制度的框架。

我國(guó)曾于1989年頒布了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》并于次年施行，后于2007年又頒布了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）并于次年施行，廢止了原來(lái)的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》。但這屬于對(duì)立法體例的調(diào)整，將城鎮(zhèn)體系及城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的規(guī)劃統(tǒng)一納入一部法律文件來(lái)進(jìn)行規(guī)范，并不意味著城市規(guī)劃法不存在了。規(guī)范城市建設(shè)活動(dòng)的法律制度仍然存在于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和其他法律法規(guī)及規(guī)章中（下文有述），具有效力并發(fā)揮著作用。

城市規(guī)劃通過(guò)對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行合理的空間布局和對(duì)土地資源優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)稀缺的土地資源（在我國(guó)尤其如此）能夠被有效、公平地使用，從而協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目的。城市規(guī)劃法則是調(diào)整、規(guī)范上述的屬于城市建設(shè)管理之活動(dòng)的法律規(guī)范，因此城市規(guī)劃法的內(nèi)容除了規(guī)劃編制和對(duì)規(guī)劃的行政管理之外，還有對(duì)土地使用的限制。

一、城市規(guī)劃法對(duì)土地使用的原則上的限制

首先說(shuō)明一點(diǎn)，縱觀(guān)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的行文與表述，可以發(fā)現(xiàn)立法者將城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃歸于一處，而將鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃歸于另一處。這可被理解為城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃均屬于城市規(guī)劃的范疇；關(guān)于城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃的法律規(guī)范均屬于城市規(guī)劃法。因此下文的“城市規(guī)劃法”包含了關(guān)于鎮(zhèn)的規(guī)劃的法律規(guī)范。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，必須遵守本法。”第7條規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。”城市規(guī)劃法首先在總則上提綱挈領(lǐng)地要求：城市、鎮(zhèn)的建設(shè)活動(dòng)須遵守城市規(guī)劃法的規(guī)定，以及依此法制定和實(shí)施的城市規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)的建設(shè)活動(dòng)當(dāng)然以使用土地為前提，故《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2、7條在基本原則上做出了對(duì)土地使用的總體、概括和統(tǒng)率性限制。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。該規(guī)定從法律關(guān)系之主體的角度，申明了包括土地使用者在內(nèi)的任何主體均應(yīng)遵守依法制定且生效的城市規(guī)劃，土地使用者受到依法制定且生效的城市規(guī)劃的限制。

此外城市規(guī)劃法還要求：在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地進(jìn)行建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定（見(jiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條）。這其實(shí)也是城市規(guī)劃法對(duì)土地使用的一種概括性限制。

二、土地使用受到土地利用總體規(guī)劃的限制

從合理利用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展這樣的宏觀(guān)目標(biāo)角度看，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃是一致的。當(dāng)然兩者各有側(cè)重。城市規(guī)劃側(cè)重于對(duì)城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地的合理利用，其要義正是保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的科學(xué)合理使用。

城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃所調(diào)整、規(guī)范的對(duì)象存在交集，即上文中所述的“城市、鎮(zhèn)的建設(shè)管理活動(dòng)”，因此關(guān)于土地利用總體規(guī)劃的法律規(guī)范也可以是城市規(guī)劃法的法律規(guī)范。

土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)政府組織編制，是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，所針對(duì)的土地當(dāng)然包括城市、鎮(zhèn)的土地，故而城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，土地利用總體規(guī)劃也是城市、鎮(zhèn)建設(shè)的依據(jù)（見(jiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條與《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第2、3條）。這是土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地使用的概括性的限制，具體的限制主要有（見(jiàn)《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17-20條）：

1.土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局。

2.省級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用的方向，乃至市、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的按用途對(duì)土地進(jìn)行管制的分區(qū)及管制規(guī)則。

3.省、市級(jí)土地利用總體規(guī)劃分別確定的土地利用重大專(zhuān)項(xiàng)安排、重點(diǎn)工程安排。

4.省、市級(jí)土地利用總體規(guī)劃分別對(duì)市、縣級(jí)土地利用的調(diào)控。

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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地規(guī)劃；分析

在城市建設(shè)和城市管理中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著關(guān)鍵的作用，它們相互聯(lián)系又相互制約，既是統(tǒng)一的又是對(duì)立的。兩個(gè)規(guī)劃的依據(jù)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，其核心內(nèi)容都是土地的合理利用。但研究的對(duì)象、范圍、實(shí)施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。長(zhǎng)期以來(lái)，兩個(gè)規(guī)劃在規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中仍存在銜接不到位，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條也規(guī)定了：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

1 土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃

我國(guó)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃的時(shí)間較遲（到 80 年代才在我國(guó)起步），先后組織開(kāi)展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施工作。但其規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規(guī)劃雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模與避免城市無(wú)規(guī)則蔓延上起重要作用，但其以“供給制約和引導(dǎo)需求”的指導(dǎo)思想，由上而下編制，規(guī)劃中的主要用地指標(biāo)也是由上而下分解，沒(méi)有充分考慮實(shí)際發(fā)展的用地需求，脫離實(shí)際，存在與城市總體規(guī)劃、現(xiàn)狀不一致等矛盾。

1.1 規(guī)劃指標(biāo)分解不合理。有些地方的規(guī)劃上下級(jí)規(guī)劃脫節(jié)，在逐級(jí)分解規(guī)劃指標(biāo)的過(guò)程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上級(jí)規(guī)劃指標(biāo)；規(guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)的主要依據(jù)―――基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（各地區(qū)歷年用地情況統(tǒng)計(jì)、土地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）不真實(shí)、不準(zhǔn)確；客觀(guān)上社會(huì)發(fā)展、政策和戰(zhàn)略調(diào)整也在一定程度上影響規(guī)劃指標(biāo)分解的準(zhǔn)確性。

1.2 用地定位不明確。根據(jù)土地用途管制的需要，縣級(jí)以上土地利用總體規(guī)劃確定的各類(lèi)用地指標(biāo)，最終要通過(guò)鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃落實(shí)到具體地塊，但在一些地方鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃與這個(gè)要求有很大差距。有的規(guī)劃建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地沒(méi)有落實(shí)用地范圍，農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍多不落實(shí)，尤其是對(duì)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理未作充分調(diào)查研究，定位落實(shí)較差。

1.3 規(guī)劃文本和圖件不夠規(guī)范。一是規(guī)劃基數(shù)和基礎(chǔ)圖件采用不當(dāng)。有的規(guī)劃未按要求采用統(tǒng)一時(shí)間的詳查變更數(shù)，人為調(diào)減耕地基數(shù)，增加建設(shè)用地面積，并相應(yīng)更改了現(xiàn)狀圖。二是土地分類(lèi)和用途分區(qū)與新法規(guī)定不一致。新法對(duì)土地分類(lèi)和用途分區(qū)作了規(guī)定，但有的規(guī)劃仍使用過(guò)去的分類(lèi)和分區(qū)。三是內(nèi)容不夠完整。一些規(guī)劃內(nèi)容過(guò)分簡(jiǎn)略，特別是重要指標(biāo)，如耕地保有量、基本農(nóng)田面積等不全面或缺少分解指標(biāo)，有的缺少城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃圖。

1.4缺乏切實(shí)可行的實(shí)施辦法。由于以上原因，造成一些城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足。根據(jù) 2001 年度土地變更詳查數(shù)據(jù)，2001 年底全市建設(shè)用地總量為 834743 畝，至 2010 年是 76597 畝的用地指標(biāo)，年均只有8511畝。更突出的問(wèn)題是，規(guī)劃期內(nèi)17.44萬(wàn)畝建設(shè)用地指標(biāo)中，只有5萬(wàn)畝是可以占用耕地的，余者皆為非耕地，這在平原地區(qū)中是不現(xiàn)實(shí)的。有些城市為滿(mǎn)足建設(shè)的需要，突破建設(shè)用地計(jì)劃不乏存在，使大量耕地被占用。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)的理論和方法和實(shí)施辦法

城鄉(xiāng)規(guī)劃分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，詳細(xì)規(guī)劃是以總體規(guī)劃為依據(jù)，規(guī)定建設(shè)用地的各項(xiàng)控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求，或直接對(duì)建設(shè)項(xiàng)目作出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計(jì)，因此規(guī)劃實(shí)施具有很強(qiáng)的可操作性。城市總體規(guī)劃是由地方政府主持規(guī)劃，政府方面熱衷于建設(shè)大城市，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門(mén)為迎合政府意圖，加上自身利益觀(guān)念的驅(qū)使（按規(guī)劃面積計(jì)酬），也喜好做大規(guī)劃。由于以上原因，加上我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，帶來(lái)了新一輪的圈地?zé)?，土地利用總體規(guī)劃的脆弱性也暴露無(wú)遺。1997 年～2002 年的六年間，全國(guó)建設(shè)占用耕地 1646 萬(wàn)畝，年均274 萬(wàn)畝，與 1991 年～1996 年的年均 440 萬(wàn)畝相比，下降了37%。2003 年土地市場(chǎng)秩序治理整頓之初對(duì)十個(gè)省市的統(tǒng)計(jì)，在458.1 萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地就有 314.6 萬(wàn)畝，占68.7%。

3 協(xié)調(diào)處理好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系

由于兩個(gè)規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對(duì)象和規(guī)劃目標(biāo)，從本質(zhì)看，它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系。城市總體規(guī)劃除土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括了城市體系規(guī)劃、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容，這應(yīng)成為土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)，為土地利用規(guī)劃確定區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)提供宏觀(guān)依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

城市規(guī)劃應(yīng)樹(shù)立耕地保護(hù)意識(shí)，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和相互制約，共同遵循發(fā)展區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，合理利用和珍惜每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城市區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)區(qū)域間、城鎮(zhèn)間的矛盾。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)依法適時(shí)調(diào)整規(guī)劃，提高修編質(zhì)量。調(diào)整規(guī)劃要依法按程序進(jìn)行，嚴(yán)格界定調(diào)整范圍。以下幾種情況需要調(diào)整或修編規(guī)劃：一是受自然災(zāi)害影響，土地利用現(xiàn)狀和使用條件發(fā)生變化并影響規(guī)劃執(zhí)行的；二是新提出的國(guó)家或省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，符合獨(dú)立選址條件的；三是在耕地等主要農(nóng)用地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低情況下，需要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)與布局的；四是行政區(qū)調(diào)整后，影響規(guī)劃執(zhí)行的；五是主要用地規(guī)劃定量或定位經(jīng)核定確實(shí)有錯(cuò)誤或遺漏的。

4 上級(jí)規(guī)劃調(diào)整，需要相應(yīng)調(diào)整或修編下級(jí)規(guī)劃

應(yīng)正確處理好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃年度用地計(jì)劃的關(guān)系，制定年度計(jì)劃不能脫離城市總體規(guī)劃，必須在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)近期用地需求來(lái)制定年度計(jì)劃。城市建設(shè)過(guò)程嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計(jì)劃，政府不能背離年度計(jì)劃隨意批地。

篇6

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；結(jié)構(gòu)布局；建議

1 前言

近幾年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，土地的需求量正不斷加大。在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展速度與規(guī)模不平衡的背景下，為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的合理運(yùn)行，必須加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與空間布局優(yōu)化的研究，做好土地利用的總體規(guī)劃修編工作。土地利用總體規(guī)劃是進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的重要舉措，是落實(shí)土地用途管制制度的重要依據(jù)。現(xiàn)對(duì)土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，結(jié)合相關(guān)優(yōu)化方案，為做好土地利用總體規(guī)劃修編工作提供幫助。

2 探討的目的和原因及具體表現(xiàn)

（1）目的

一是建立和諧社會(huì)，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容；二是為協(xié)調(diào)緩解部門(mén)之間的用地矛盾，實(shí)行切實(shí)保護(hù)耕地、科學(xué)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局以及開(kāi)展土地資源整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)提供依據(jù)，是提高土地利用綜合效率的戰(zhàn)略性選擇；三是加強(qiáng)土地參與宏觀(guān)調(diào)控、完善規(guī)劃控制手段的基本要求。所以應(yīng)用有關(guān)土地利用和土地管理的政策法規(guī)，要求充分考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，合理安排和調(diào)整各部門(mén)的用地規(guī)模和布局。

（2）城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局現(xiàn)有問(wèn)題產(chǎn)生原因

①?gòu)囊?guī)劃管制的角度分析，城鎮(zhèn)的不合理規(guī)劃，受地方發(fā)展沖動(dòng)和行政干預(yù)的影響，往往提出不盡合理的發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)定位的偏差直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地發(fā)展的不合理性；農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃普遍比較薄弱，政府投資不足，重視程度低，又缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，使得農(nóng)村地區(qū)無(wú)序發(fā)展，不能融入?yún)^(qū)域總體發(fā)展環(huán)境；缺少完善的微觀(guān)領(lǐng)域的土地利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，土地利用規(guī)劃和管理控制缺少具體的尺度，規(guī)劃“有政策沒(méi)工具”的現(xiàn)象比較普遍，這些都是宏觀(guān)調(diào)控效果不明顯的主要原因。

②在城鄉(xiāng)空間的演變過(guò)程中，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是推進(jìn)城市空間演變的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和由此引起的人口由農(nóng)業(yè)類(lèi)型向工業(yè)及后工業(yè)類(lèi)型轉(zhuǎn)化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)各業(yè)用地構(gòu)成比例的變化和空間形態(tài)的變化。但是這種變化不應(yīng)該是無(wú)序的，而必須在規(guī)劃、建設(shè)、管理的正確引導(dǎo)下有序地展開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益并重，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

（3）具體表現(xiàn)

①由于隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市用地和人口規(guī)模迅速增加，原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃確定的建設(shè)用地現(xiàn)狀難以滿(mǎn)足發(fā)展的需要，城市用地指標(biāo)偏低，不符合人民生活水平提高的要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏空間。

②土地利用結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城市發(fā)展的要求，各項(xiàng)用地比例不夠合理。

③城市發(fā)展中存在著發(fā)展不平衡的問(wèn)題，城市發(fā)展水平差異顯著。

④目標(biāo)發(fā)展不明確，規(guī)劃定位不高；點(diǎn)軸布局還需要不斷完善、網(wǎng)絡(luò)式布局尚未形成；布局上沒(méi)有考慮上下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈條較短、產(chǎn)品附加值較低。

⑤布局分散，缺乏合作，且重復(fù)建設(shè)、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)；分工不明、優(yōu)勢(shì)不突出且互補(bǔ)性較差。

⑥還須在區(qū)域土地資源最優(yōu)利用上狠下功夫。

⑦由于受到經(jīng)濟(jì)、地形及交通條件的影響，建城區(qū)周?chē)把亟煌ǜ删€(xiàn)的城市發(fā)展較快，邊遠(yuǎn)村寨發(fā)展較為遲緩，形成了以建城區(qū)為中心，工業(yè)聚集帶和沿交通干線(xiàn)向外延伸的城鎮(zhèn)格局，城市體系仍處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟(jì)板塊處于起步階段，已初步形成不同等級(jí)的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心，初步形成了不同的分工與協(xié)作格局，但在布局上仍以點(diǎn)和簡(jiǎn)單的軸線(xiàn)為主，城市群體的整體功能尚未發(fā)揮。

3 為做好城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，特提出如下幾點(diǎn)建議

（1）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的土地管理法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃的核心是確定或調(diào)整區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和布局。《土地管理法》明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行”，“城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)的用地規(guī)?！?。

（2）加強(qiáng)對(duì)集約用地的評(píng)價(jià)，規(guī)劃控制指標(biāo)的分配與集約用地掛鉤

在規(guī)劃實(shí)施期間，要在以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀(guān)的統(tǒng)領(lǐng)下，堅(jiān)持十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，堅(jiān)持土地資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變，以提高土地利用效率為核心，以節(jié)地為重點(diǎn)，加快土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用方式轉(zhuǎn)變，逐步形成節(jié)地型的增長(zhǎng)方式和消費(fèi)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（3）完善建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)建設(shè)用地指標(biāo)管理

①按照建立集約節(jié)約型社會(huì)的要求，制定符合實(shí)際情況的建設(shè)用地指標(biāo)和面積定額，建立集約用地評(píng)價(jià)體系，并加強(qiáng)管理，對(duì)各地執(zhí)行情況進(jìn)行考核。

②建立集約利用評(píng)估體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地評(píng)估。

③建立集約用地的利益約束機(jī)制，完善利益分配機(jī)制。

（4）改革戶(hù)籍制度，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

改革戶(hù)籍制度，吸引有能力的農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居??；同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

①農(nóng)村建設(shè)用地整理，置換新增耕地為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

指標(biāo)可以在整理（復(fù)墾）形成耕地前進(jìn)行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時(shí)，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對(duì)已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。

②建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，做到數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”。

農(nóng)村建設(shè)用地整理要十分注重復(fù)墾耕地的質(zhì)量，建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)，合理運(yùn)作、科學(xué)評(píng)價(jià)，做到建設(shè)用地指標(biāo)與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”。

（5）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到居民點(diǎn)整理的重大意義，并保證整理項(xiàng)目的透明和公開(kāi)，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過(guò)程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。

（6）促進(jìn)內(nèi)部挖潛，加大存量盤(pán)活力度

按照分類(lèi)推進(jìn)、提升等級(jí)原則，加大存量盤(pán)活和劣勢(shì)企業(yè)淘汰力度。

①設(shè)置門(mén)檻制定準(zhǔn)入和淘汰標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰現(xiàn)有的高能耗、高污染、低產(chǎn)出項(xiàng)目。

②推進(jìn)產(chǎn)業(yè)置換。將高污染、高能耗、低產(chǎn)出的企業(yè)轉(zhuǎn)型為有特色的產(chǎn)業(yè)、有品牌的特色企業(yè)、有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

③提高現(xiàn)有廠(chǎng)區(qū)土地利用率。通過(guò)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房等措施，提高原廠(chǎng)區(qū)的土地利用效率。

④優(yōu)化整合零星工業(yè)點(diǎn)。結(jié)合郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃綱要，整合零星工業(yè)點(diǎn)，利用存量資源建設(shè)郊區(qū)都市型工業(yè)街坊。

（7）優(yōu)化工業(yè)用地布局，提升產(chǎn)業(yè)集聚競(jìng)爭(zhēng)力

要遵循產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展的規(guī)律，加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)板塊、工業(yè)集聚地的發(fā)展，優(yōu)化工業(yè)用地布局。經(jīng)貿(mào)部門(mén)要會(huì)同發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)，按照城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)鏈條為紐帶，大力調(diào)整優(yōu)化工業(yè)用地布局。同時(shí)各部門(mén)也要加大支持力度，對(duì)專(zhuān)業(yè)性工業(yè)集聚地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的新辦項(xiàng)目，給予優(yōu)先支持，積極探索縮短項(xiàng)目建設(shè)中規(guī)劃、用地等審批時(shí)間的新辦法。要大力建設(shè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯的特色工業(yè)聚集帶，將工業(yè)聚集帶與新城區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的集約利用。重點(diǎn)建設(shè)工業(yè)聚集帶，大力引進(jìn)一些新型企業(yè)，吸引外資，充分吸納農(nóng)村富裕勞動(dòng)力，加大投資、投入力度形成產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)帶，帶動(dòng)周邊的城鎮(zhèn)發(fā)展，相同等級(jí)的小區(qū)之間橫向聯(lián)系得到加強(qiáng)，橫向經(jīng)濟(jì)協(xié)作得到鞏固，城市群體的整體功能才能真正得以體現(xiàn)。同時(shí)以區(qū)域優(yōu)勢(shì)及產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)帶吸納外縣、市農(nóng)村勞動(dòng)力，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的輻射和帶動(dòng)作用，推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)。要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，形成各工業(yè)集聚地良性互動(dòng)的格局。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地總體規(guī)劃實(shí)施是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程，涉及項(xiàng)目?jī)?nèi)容繁多，資料分析、整理、存儲(chǔ)、查詢(xún)工作量大，因此，需要配合各項(xiàng)法規(guī)政策，深入研究土地利用總體規(guī)劃理論和方法，完善規(guī)劃體系和規(guī)劃理論，規(guī)范規(guī)劃程序，制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)規(guī)劃方法和規(guī)劃手段，不斷提高規(guī)劃修編和調(diào)整的規(guī)范性、科學(xué)性和實(shí)用性，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時(shí)間上、空間上所作總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，才能做好城鄉(xiāng)土地利用的總體規(guī)劃工作。

參考文獻(xiàn)：

篇7

第一條土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國(guó)土資源行政主管部門(mén)具體承辦。國(guó)土資源行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制本級(jí)土地利用總體規(guī)劃，審查下級(jí)土地利用總體規(guī)劃，適用本辦法。

第二條為規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的編制、審查和報(bào)批，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第三條土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀(guān)調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。

各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第四條編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

第五條國(guó)土資源行政主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政等部門(mén)落實(shí)規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)，保障規(guī)劃編制工作的順利開(kāi)展。

第二章規(guī)劃編制

第六條土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)。

根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。

村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應(yīng)當(dāng)在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時(shí)對(duì)村莊土地利用的總體布局作出科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

第七條編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。

第八條土地利用總體規(guī)劃編制前，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問(wèn)題研究等前期工作。

第九條國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在前期工作基礎(chǔ)上，以真實(shí)、準(zhǔn)確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

前款規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃大綱，包括：規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實(shí)施措施等內(nèi)容。

第十條國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)經(jīng)審查通過(guò)的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十一條在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)涉及資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等重大問(wèn)題，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題研究和論證。

第十二條在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，征求各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。

第十三條對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問(wèn)題，可以向社會(huì)公眾征詢(xún)解決方案。

對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。

采取聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn)的，按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》的程序進(jìn)行。

第十四條國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面專(zhuān)家對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行論證，論證意見(jiàn)及采納情況應(yīng)當(dāng)作為報(bào)送審查材料一并上報(bào)。

第十五條承擔(dān)土地利用總體規(guī)劃具體編制工作的單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有編制土地利用總體規(guī)劃的工作業(yè)績(jī)；

（三）有完備的技術(shù)和質(zhì)量管理制度；

（四）有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)且考核合格的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。

國(guó)土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期公布符合本條規(guī)定條件的單位目錄。

第三章規(guī)劃內(nèi)容

第十六條土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢(shì)分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)安排等；

（五）土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)簡(jiǎn)化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十七條省級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

（一）國(guó)家級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí)情況；

（二）重大土地利用問(wèn)題的解決方案；

（三）各區(qū)域土地利用的主要方向；

（四）對(duì)市（地）級(jí)土地利用的調(diào)控；

（五）土地利用重大專(zhuān)項(xiàng)安排；

（六）規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制創(chuàng)新。

第十八條市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

（一）省級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí)；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排；

（三）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；

（四）中心城區(qū)土地利用控制；

（五）對(duì)縣級(jí)土地利用的調(diào)控；

（六）重點(diǎn)工程安排；

（七）規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任落實(shí)。

前款第（四）項(xiàng)規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團(tuán)，其土地利用控制的重點(diǎn)是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴(kuò)展邊界。

第十九條縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

（一）市級(jí)土地利用任務(wù)的落實(shí)；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排；

（三）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；

（四）城鎮(zhèn)村用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定；

（五）土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域的確定。

第二十條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出下列內(nèi)容：

（一）基本農(nóng)田地塊的落實(shí)；

（二）縣級(jí)規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實(shí)；

（三）各地塊土地用途的確定；

（四）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)U(kuò)展邊界的劃定；

（五）土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的安排。

第二十一條土地利用總體規(guī)劃圖件，包括：

（一）土地利用總體規(guī)劃圖；

（二）土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第（二）項(xiàng)規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專(zhuān)題規(guī)劃圖和規(guī)劃分析圖。

第二十二條編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第四章審查和報(bào)批

第二十三條土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批，分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批兩個(gè)階段。

土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級(jí)人民政府審查同意后，逐級(jí)上報(bào)審批機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)土資源行政主管部門(mén)審查。

第二十四條國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃大綱的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局調(diào)整等內(nèi)容進(jìn)行審查。

第二十五條土地利用總體規(guī)劃大綱未通過(guò)審查的，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見(jiàn)修改土地利用總體規(guī)劃大綱，重新申報(bào)審查。

土地利用總體規(guī)劃大綱通過(guò)審查后，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過(guò)的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條土地利用總體規(guī)劃按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，自上而下審查報(bào)批。

第二十七條土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

（一）規(guī)劃文本及說(shuō)明；

（二）規(guī)劃圖件；

（三）專(zhuān)題研究報(bào)告；

（四）規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫(kù)；

（五）其他材料，包括征求意見(jiàn)及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審查意見(jiàn)及修改落實(shí)情況、公眾聽(tīng)證材料等。

第二十八條有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到人民政府轉(zhuǎn)來(lái)的下級(jí)土地利用總體規(guī)劃之日起5個(gè)工作日內(nèi)，征求有關(guān)部門(mén)和單位意見(jiàn)，并自收到有關(guān)部門(mén)和單位的意見(jiàn)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對(duì)土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時(shí)，有關(guān)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織各方進(jìn)行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長(zhǎng)規(guī)劃審查期限的，可以延長(zhǎng)審查。

第二十九條國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)下列規(guī)定對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行審查：

（一）現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范；

（二）國(guó)家有關(guān)土地利用和管理的各項(xiàng)方針、政策；

（三）上級(jí)土地利用總體規(guī)劃；

（四）土地利用相關(guān)規(guī)劃；

（五）其他可以依據(jù)的基礎(chǔ)調(diào)查資料等。

第三十條土地利用總體規(guī)劃審點(diǎn)內(nèi)容包括：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)；

（二）規(guī)劃編制原則與指導(dǎo)思想；

（三）戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標(biāo)；

（四）土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時(shí)序；

（五）土地利用主要指標(biāo)分解情況；

（六）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況；

篇8

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；協(xié)同發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、兩種規(guī)劃的關(guān)系

1.1 土地規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是為了合理開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)土地采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程等綜合措施而進(jìn)行長(zhǎng)期土地組織的布局與配置。它由各級(jí)人民政府組織編制。包括土地利用總體規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利用出發(fā)，在保護(hù)耕地的前提下，協(xié)調(diào)各類(lèi)用地需求，統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地規(guī)模和布局，合理安排土地開(kāi)發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。

城市規(guī)劃的任務(wù)是：根據(jù)國(guó)家城市發(fā)展和建設(shè)方針、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃、區(qū)域規(guī)劃，以及城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)和建設(shè)條件，布置城市體系；確定城市性質(zhì)、規(guī)模和布局；統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用城市土地；綜合部署城市經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)，保證城市有秩序地、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設(shè)獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

城市規(guī)劃的根本作用是作為建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市合理地進(jìn)行建設(shè)和城市土地合理開(kāi)發(fā)利用及正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的綜合手段。

1.3 兩者的關(guān)系

由規(guī)劃范圍來(lái)看，兩者的關(guān)系是整體與局部，面與點(diǎn)的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃只是其中的一部分。

二、兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)存在的主要問(wèn)題

2.1 兩種規(guī)劃的規(guī)劃思路不同

城市總體規(guī)劃編制時(shí)， 沒(méi)有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，在對(duì)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的問(wèn)題。

土地利用總體規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無(wú)控制規(guī)劃。由此導(dǎo)致，地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃，都期望把自己城市做強(qiáng)做大，而任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門(mén)為迎合政府意圖，加上自身利益觀(guān)念的驅(qū)使，也喜好大規(guī)劃，對(duì)與土地規(guī)劃的銜接造成很大的困難。

2.2 兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致

2.2.1 人口。城市總體規(guī)劃中，城市人口包括居住在(規(guī)劃)建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口、農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口和一年以上的暫住人口。

土地利用總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)人口僅為城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)常住人口的總和(含常住的非農(nóng)業(yè)戶(hù)人口、農(nóng)業(yè)戶(hù)人口和集體戶(hù)人口)，不包括流動(dòng)人口。不難看出，前者所稱(chēng)人口的范疇顯然要比后者大。

2.2.2 用地指標(biāo)。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo) 的選取依據(jù)《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137 一90) 的規(guī)定， 不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量。

土地利用規(guī)劃中人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，編制過(guò)程中為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都要受到耕地保有指標(biāo)的限制。

2.3 兩種規(guī)劃采用的土地分類(lèi)體系各異

《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2009〕51 號(hào)）中最新規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃采用的土地現(xiàn)狀分類(lèi)，其用地類(lèi)型為3 個(gè)一級(jí)類(lèi)、10 個(gè)二級(jí)類(lèi)和33 個(gè)三級(jí)類(lèi)。

城市總體規(guī)劃中采用的是《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJl37―90)， 其用地類(lèi)型分別為10 個(gè)大類(lèi)，46 個(gè)中類(lèi)，73 個(gè)小類(lèi)。

兩種規(guī)劃對(duì)地類(lèi)存在名稱(chēng)一致而內(nèi)涵不相一致的問(wèn)題，兩者既有交叉，又有重復(fù)，另外還有內(nèi)涵一致而土地利用類(lèi)型名稱(chēng)不一致的問(wèn)題。如《城市用地分類(lèi)》中城市建設(shè)用地包括采礦用地，而國(guó)土資廳發(fā)〔2009〕51 號(hào)文的規(guī)定為：城鎮(zhèn)附近的采礦用地并入城市、建制鎮(zhèn)用地，城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)分為獨(dú)立建設(shè)用地和采礦用地。

三、加強(qiáng)兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的對(duì)策

3.1 以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導(dǎo)理論

既要尋求發(fā)展，又要保護(hù)環(huán)境和資源。在城市規(guī)劃中應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問(wèn)題，預(yù)測(cè)在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域，形成可持續(xù)觀(guān)指導(dǎo)下的城市規(guī)劃的新思路。

3.2 建立完善的規(guī)劃體系

區(qū)域規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的深化，是二者在空間布局和物質(zhì)基礎(chǔ)上的落實(shí)，為城市規(guī)劃和其它規(guī)劃提供了宏觀(guān)和區(qū)域范圍的經(jīng)濟(jì)技術(shù)依據(jù)。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。

國(guó)土規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)以及規(guī)劃區(qū)的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)條件，對(duì)國(guó)土的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行全面的規(guī)劃。土地規(guī)劃的編制是以國(guó)土規(guī)劃為依據(jù)。

因此要加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)，就要盡快地開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域?qū)哟紊蠈?duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局，土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和安排。建議開(kāi)展城市用地合理規(guī)模問(wèn)題的科學(xué)研究。

3.3 統(tǒng)一各項(xiàng)參數(shù)

城市用地統(tǒng)計(jì)應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。城市用地分類(lèi)、建筑密度和建筑容積率的調(diào)查等方面應(yīng)當(dāng)考慮城市規(guī)劃和建設(shè)部門(mén)的需求。城市總體規(guī)劃要充分利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料和城市土地定級(jí)估價(jià)資料。各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)精確確定城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模和布局，為編制相應(yīng)土地利用規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。

3.4 統(tǒng)一用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

建議城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然可以采用城市用地分類(lèi)，為了適應(yīng)土地資源管理工作，可對(duì)其做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國(guó)土地利用分類(lèi)，這樣既可以避免用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)上的相互沖突， 也為城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接提供了有利條件。

3.5 從法律角度加強(qiáng)良種規(guī)劃的協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)還沒(méi)有真正的一部針對(duì)土地規(guī)劃的法律，導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏法律依據(jù)，這也是造成土地規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)的一個(gè)重要原因。因此應(yīng)盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國(guó)土地法》和《土地規(guī)劃法》，這樣才能真正做到城鄉(xiāng)土地和各部門(mén)、各產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)一管理，規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃行為，對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行用途管制，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，在土地利用層次上構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的規(guī)劃體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]王萬(wàn)茂，土地利用規(guī)劃學(xué)［M］.北京:中國(guó)大地出版社，2000.

篇9

本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會(huì)議精神和推進(jìn)率先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的戰(zhàn)略部署，結(jié)合我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展、堅(jiān)持“三?！爸骶€(xiàn)，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張、全面利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，通過(guò)合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用水平，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚(yáng)在規(guī)劃編制、實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，做到六個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，工作任務(wù)向資源保護(hù)和集約利用并重轉(zhuǎn)變，規(guī)劃方法由指標(biāo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護(hù)研究向綜合研究轉(zhuǎn)變，決策方法逐步由領(lǐng)導(dǎo)決策向民主決策轉(zhuǎn)變，規(guī)劃實(shí)施由目標(biāo)導(dǎo)向型向過(guò)程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學(xué)性、可行性和可操作性，服務(wù)于全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則

總體上要堅(jiān)持“保護(hù)、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護(hù)就是依法依法保護(hù)耕地、保障基本農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；保障，就是千方百計(jì)保障我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤(pán)活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。

1、用途管制原則。

土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴(yán)禁隨意改變土地用途。用途管制的重點(diǎn)是耕地保護(hù)，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的保護(hù)，要立足保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進(jìn)耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上并重轉(zhuǎn)變。

2、占補(bǔ)平衡原則。

根據(jù)《紹興市土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》，進(jìn)一步加大土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度，適度開(kāi)發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實(shí)現(xiàn)全市耕地占補(bǔ)平衡。

3、合力建設(shè)原則。

“工業(yè)立市、開(kāi)放興市、合力建市”是這幾年我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，也是各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點(diǎn)，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場(chǎng)化機(jī)制，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金和資源的互補(bǔ)和互流，優(yōu)化土地資源配置。

4、集約用地原則。

一是要加強(qiáng)土地利用水平評(píng)價(jià)，調(diào)查閑置土地情況，制定盤(pán)活存量建設(shè)用地的措施和方法。二是要研究促進(jìn)新增建設(shè)用地集約利用的政策，完善“雙控”指標(biāo)體系。

5、公眾參與原則。

規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位和大專(zhuān)院校的技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制的客觀(guān)性、科學(xué)性和技術(shù)性。在規(guī)劃編制過(guò)程中要廣泛征求公眾和社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，建立相關(guān)信息的交流和互動(dòng)渠道，同時(shí)要加大宣傳力度，通過(guò)聽(tīng)證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。

6、三規(guī)銜接原則。

土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和重點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)用地需求，認(rèn)真分析土地供應(yīng)潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護(hù)”和“保障”的關(guān)系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。

7、成方成塊原則根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開(kāi)發(fā)區(qū)的外延擴(kuò)張邊界，開(kāi)發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實(shí)施和耕地保護(hù)。

8、可持續(xù)利用原則。

要按照生態(tài)紹興建設(shè)的要求，充分考慮“環(huán)境

容量”和生態(tài)承載力，開(kāi)展土地適宜性評(píng)價(jià)，進(jìn)行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的不合理的開(kāi)發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。

9、信息化原則。

要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施,滿(mǎn)足規(guī)劃要素實(shí)時(shí)更新、快速統(tǒng)計(jì)、共享互動(dòng)等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。

三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計(jì)劃及時(shí)間安排

工作時(shí)間總體上按省廳和市政府有關(guān)要求安排，即計(jì)劃在本年度完成整項(xiàng)工作。如遇國(guó)家、省、市相關(guān)政策及安排的影響，則作相應(yīng)的時(shí)間調(diào)整。

1、健全組織機(jī)構(gòu)。

(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組。(時(shí)間根據(jù)市政府安排)(2)在成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組后半個(gè)月內(nèi)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、專(zhuān)家咨詢(xún)組。

(3)成立市國(guó)土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)2、落實(shí)資金。(4月1日----4月23日)已編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由辦公室具體落實(shí)。

3、落實(shí)編制單位。(4月30日前)(1)確定落實(shí)編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)(3)按規(guī)定落實(shí)編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)

4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實(shí)地踏勘、召開(kāi)座談會(huì)?？傮w規(guī)劃綜合性強(qiáng)，涉及部門(mén)多，需要進(jìn)行多方調(diào)查。走訪(fǎng)各有關(guān)部門(mén)，調(diào)查各部門(mén)規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門(mén)對(duì)總體規(guī)劃的建議。深入各重點(diǎn)地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘和典型調(diào)查。

5、專(zhuān)題研究階段(5月24日至7月23日)在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展上一輪土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、土地供給與需求分析、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與土地利用戰(zhàn)略研究等專(zhuān)題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。

6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用總體布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導(dǎo)、規(guī)劃修編方法與實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新、預(yù)期規(guī)劃實(shí)施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報(bào)市、省批準(zhǔn)后方可開(kāi)展下步工作，時(shí)間進(jìn)度較難把握。

7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)本階段主要是落實(shí)土地利用分區(qū)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。

需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局方案、土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。

確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整方案過(guò)程中，應(yīng)分析土地利用的影響因素和變化趨勢(shì)，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個(gè)供選方案均需保證規(guī)劃主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑶對(duì)每個(gè)供選方案的實(shí)施，從組織、技術(shù)，資金投入、公眾接受程度等方面進(jìn)行可行性論證、評(píng)價(jià)其實(shí)施可能達(dá)到的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，綜合評(píng)價(jià)后，提出推薦方案，供領(lǐng)導(dǎo)小組審定。

篇10

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；重慶市；秀山縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）34-0156-03

引言

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用的結(jié)構(gòu)和形式漸趨復(fù)雜，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈加引起人們的關(guān)注。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)和空間布局，影響土地利用的方向和強(qiáng)度，進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫(xiě)該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明[1]。開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，對(duì)提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用具有重要意義。

一、土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，SEA）的范疇，是指對(duì)土地利用規(guī)劃方案實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上從生態(tài)環(huán)境角度提出規(guī)劃的最佳方案及其調(diào)整建議，同時(shí)提出消除或減緩規(guī)劃方案實(shí)施后可能產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)環(huán)境影響的對(duì)策與措施。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極和消極影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案，從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性。其優(yōu)勢(shì)在于可以彌補(bǔ)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)只考慮單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)土地利用可能引致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不足。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠促進(jìn)土地利用更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，并提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性[2~4]。

二、研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案

秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四省（市）結(jié)合部，為重慶市最邊遠(yuǎn)的區(qū)縣之一。地理坐標(biāo)介于東經(jīng)108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據(jù)2005年秀山縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農(nóng)用地210 572.35 hm2、建設(shè)用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。

本次土地利用總體規(guī)劃是對(duì)上一輪土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年）進(jìn)行的修編。規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃近期為2010年，規(guī)劃期末為2020年。秀山縣土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃方案（見(jiàn)下頁(yè)表1）。

三、評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

本文采用“壓力―狀態(tài)―響應(yīng)”（PSR）框架模型構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。PSR框架模型最早是由世界經(jīng)濟(jì)合作組織在評(píng)價(jià)世界環(huán)境狀況時(shí)所提出的評(píng)價(jià)模式[5]，其基本思路是人類(lèi)活動(dòng)會(huì)給環(huán)境和自然資源施加壓力，結(jié)果改變了環(huán)境與自然資源的質(zhì)量；社會(huì)通過(guò)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、土地等政策、決策或管理措施對(duì)這些變化發(fā)生響應(yīng)，緩解由于人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，維持環(huán)境健康[6]。

在土地利用中，壓力是指由于人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求量的增加以及各種建設(shè)活動(dòng)對(duì)土地資源造成的破壞而對(duì)土地資源產(chǎn)生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數(shù)這四個(gè)指標(biāo)。

狀態(tài)是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生相應(yīng)的變化或產(chǎn)生相應(yīng)的影響。本文選取土地利用率、城鎮(zhèn)及工礦用地率和自然保留地面積率這三個(gè)狀態(tài)指標(biāo)。

響應(yīng)是指為了預(yù)防和減緩不合理的土地利用帶來(lái)的負(fù)面環(huán)境影響，政府和公眾作出的反應(yīng)和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農(nóng)田保護(hù)率這三個(gè)響應(yīng)指標(biāo)。

四、評(píng)價(jià)方法及結(jié)果

1982年，中國(guó)學(xué)者鄧聚龍教授創(chuàng)立灰色系統(tǒng)理論。灰色系統(tǒng)理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統(tǒng)為研究對(duì)象，主要通過(guò)對(duì)“部分”已知信息的生成、開(kāi)發(fā)，提取有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行行為、演化規(guī)律的正確描述和有效監(jiān)控?；疑到y(tǒng)的關(guān)聯(lián)分析是系統(tǒng)態(tài)勢(shì)度的量化比較分析，其基本思想是根據(jù)序列幾何形狀的相似程度來(lái)判斷其聯(lián)系是否緊密。曲線(xiàn)越接近，相應(yīng)序列之間的關(guān)聯(lián)程度就越大，反之就越小[7]。

土地利用涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統(tǒng)成為一個(gè)灰色系統(tǒng)。土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)一般與土地利用總體規(guī)劃同步，時(shí)限較長(zhǎng)，評(píng)價(jià)時(shí)所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點(diǎn)，因而可以應(yīng)用灰色關(guān)聯(lián)分析法，通過(guò)比較規(guī)劃方案實(shí)施前后不同水平年環(huán)境序列與理想環(huán)境序列的關(guān)聯(lián)度，綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境的影響[8]。

1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優(yōu)指標(biāo)集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關(guān)聯(lián)分析的原始參考數(shù)列。比較序列是與參考序列作關(guān)聯(lián)程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。

在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，根據(jù)土地利用的具體情況，按其可能給環(huán)境帶來(lái)的最佳影響或根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定參考序列，將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施前后的環(huán)境序列作為比較序列，利用其實(shí)施前后的環(huán)境狀況與理想或最優(yōu)方案之間關(guān)聯(lián)度的大小對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行比較、排序[9]。

本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選取了各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參考序列；通過(guò)對(duì)秀山縣2005年土地利用現(xiàn)狀及土地利用總體規(guī)劃方案（2006―2020年）中各項(xiàng)指標(biāo)值的推算，組成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的比較序列（見(jiàn)表2）。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的無(wú)量綱化。為消除由評(píng)價(jià)指標(biāo)物理量綱不同帶來(lái)的影響，在評(píng)價(jià)之前，需將樣本中各指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。本文運(yùn)用SPSS軟件對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理[10]。

3.計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)和關(guān)聯(lián)度。運(yùn)用灰色建模系統(tǒng)IV軟件計(jì)算各比較序列中每一個(gè)指標(biāo)相對(duì)目標(biāo)序列對(duì)應(yīng)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)系數(shù)以及各比較序列與參考序列的關(guān)聯(lián)度。其中：分辨系數(shù)ρ取0.5。

ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505

關(guān)聯(lián)度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）

即2005年秀山縣土地利用現(xiàn)狀以及2010年和2020年規(guī)劃方案所帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度分別為0.5248、0.6145和0.5151。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果分析。評(píng)價(jià)結(jié)果表明：秀山縣土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與預(yù)期的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度均大于0.5的水平，說(shuō)明土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響都與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較協(xié)調(diào)；土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃方案帶來(lái)的環(huán)境影響與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，即2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，大于2005年土地利用現(xiàn)狀與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度，2020年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度為0.6145，小于2005年土地利用現(xiàn)狀以及2010年規(guī)劃方案與預(yù)期環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)度。

規(guī)劃方案與環(huán)境的協(xié)調(diào)程度呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數(shù)的增加、城鎮(zhèn)工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時(shí)大力開(kāi)發(fā)荒草地等自然保留地為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所需，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。由于秀山縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，因此，礦產(chǎn)資源的開(kāi)采及加工在一定程度上會(huì)導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，造成環(huán)境污染，影響環(huán)境質(zhì)量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)的環(huán)境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來(lái)的環(huán)境質(zhì)量的提高。

因此，在規(guī)劃方案實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)該加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，提高人均耕地面積及生態(tài)用地面積，合理且節(jié)約集約利用土地。堅(jiān)持礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和次生災(zāi)害控制，綜合整治礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的機(jī)制。最終實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)論與討論

土地利用總體規(guī)劃通過(guò)調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強(qiáng)度，其帶來(lái)的環(huán)境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態(tài)以及生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)三個(gè)方面選出10個(gè)指標(biāo)構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)比這10個(gè)因子在規(guī)劃實(shí)施前后的相對(duì)變化，預(yù)測(cè)規(guī)劃方案的實(shí)施對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響程度。結(jié)果表明：本次規(guī)劃方案在優(yōu)化環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)土地的可持續(xù)利用等方面呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)。

目前，中國(guó)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還正處于初期階段，相關(guān)理論和方法尚不完善[11]。文本對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行初步探討，嘗試采用灰色關(guān)聯(lián)分析法對(duì)秀山縣的土地利用總體規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。灰色關(guān)聯(lián)分析方法應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域尚屬?lài)L試，一定程度上豐富和發(fā)展了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法?；疑P(guān)聯(lián)分析因?yàn)樽陨淼奶攸c(diǎn)，對(duì)樣本量的多少?zèng)]有過(guò)分的要求，也不需要典型的分布規(guī)律，且不會(huì)出現(xiàn)量化結(jié)果與定性分析不一致的情況，運(yùn)用此方法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)較合理。但是常用的灰色關(guān)聯(lián)度量化模型求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系[12]。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，采用靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)值作為參考序列，不能全面反映規(guī)劃方案實(shí)施的效果。因此，本研究的評(píng)價(jià)方法還有待改善。

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