導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇城市規(guī)劃法律體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；法律實(shí)施

我國(guó)現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是建立在我國(guó)規(guī)劃歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)上的，同之前的“一法一條例”相比，指導(dǎo)思想相當(dāng)先進(jìn)，內(nèi)容比較完善?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃新時(shí)代。但是，法律的生命力在于它是否能夠有效的實(shí)施，能否不是一紙空文而是保障公民權(quán)利的有力武器?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，其能否有效實(shí)施和發(fā)揮最大的功效必須是我們應(yīng)該關(guān)注和研究的重點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀及特點(diǎn)，本文對(duì)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施試圖從3個(gè)方面提出思考和建議。

一、加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律細(xì)化工作，健全相關(guān)配套法律

立法是實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)范法的前提和基礎(chǔ)，法律的實(shí)施首先要制定法律，沒(méi)有法律，無(wú)法可依。有了法律，如果比較粗放，也會(huì)有法難依，甚至鉆法律漏洞。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的法律細(xì)化工作是指制定出完備細(xì)致的法律制度，使城鄉(xiāng)規(guī)劃的各方面都有法可依，有章可循。因此，保證《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有效實(shí)施首先要保證做好城鄉(xiāng)規(guī)劃法律本身的細(xì)化工作。國(guó)家立法機(jī)關(guān)要做到健全配套的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系，通過(guò)一個(gè)逐步完善，逐步嚴(yán)密的過(guò)程健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度。為此，可以從以下方面考慮：

第一，構(gòu)建完備、協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕不是一、兩部規(guī)劃法規(guī)所能涵蓋的。因此，必須強(qiáng)化規(guī)劃法規(guī)體系的建設(shè)。規(guī)劃法規(guī)體系應(yīng)包括垂直體系和平行體系。所謂垂直體系就是指建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為主體的從國(guó)家到各地區(qū)、到各城市的層層相關(guān)的法規(guī)體系。這其中包括與各級(jí)規(guī)劃法規(guī)相配套的解釋性、實(shí)時(shí)性的細(xì)則。平行體系是指《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》隸屬于行政法律體系，要與其他行政法律、法規(guī)相協(xié)調(diào)并在實(shí)施細(xì)則中明確反映出相互之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

我國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法系的平行體系方面，先后制定了多部國(guó)家級(jí)法律和各種技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，法律構(gòu)建已較為完善。目前，對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律的細(xì)化工作來(lái)講，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)規(guī)劃法系的垂直體系的構(gòu)建，由于我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系對(duì)空間規(guī)劃（如省域、市域、縣域規(guī)劃）還缺乏必要的法律支撐。因此，各省、市、自治區(qū)要跳出部門利益的窠臼，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合各個(gè)地方具體情況，頒布與之相對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?xiàng)l例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，逐步形成一個(gè)國(guó)家、省市自治區(qū)和城市的3級(jí)城市規(guī)劃法系的垂直體系。

第二，法律細(xì)化要重視程序性法律規(guī)范。按照法學(xué)上的關(guān)于法的分類的一般原理，將法分為實(shí)體法和程序法是其中的主要分類方法之一。以“一法一條例”為代表的我國(guó)原城鄉(xiāng)規(guī)范法律制度是不重視程序性法律規(guī)范的，原《城市規(guī)劃法》共6章46條，但涉及程序性法律規(guī)范的僅有4條（第21條關(guān)于城市規(guī)劃分級(jí)審批的規(guī)定，第31條關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可的規(guī)定，第32條關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃分級(jí)審批的規(guī)定，第38條關(guān)于工程竣工資料的規(guī)定）。雖然，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃法律制度逐步重視程序性法律規(guī)范起來(lái)。但是，鑒于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)，在法律細(xì)化過(guò)程中尤其要強(qiáng)調(diào)程序性法律規(guī)范的制定。正如哈耶克所說(shuō)：“正是對(duì)這些程序性保障措施的尊重，才使得英語(yǔ)世界能夠?qū)⒅惺兰o(jì)的法治觀念維續(xù)下來(lái)。”如果缺乏程序性保障措施，法治就難以延續(xù)。強(qiáng)調(diào)程序法律規(guī)范的制定，要明確一些“剛性”指標(biāo)非經(jīng)法定次序，不得變更，這樣可以對(duì)具體規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效規(guī)劃控制。當(dāng)然，必須同時(shí)在程序上保證這些實(shí)體內(nèi)容的制定和修改的程序，以便保障規(guī)劃意圖得以貫徹。

二、真正使公眾參與制度落到實(shí)處

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了公眾參與制度，在一定程度上改變了以前公眾參與缺乏法律的支持和制度上缺乏保證的漏洞，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)在一定程度上得到了體現(xiàn)。這些進(jìn)步雖然是令人可喜的，但是這絕不說(shuō)明我國(guó)的公眾參與制度就一定能發(fā)揮實(shí)效和真正起到作用，由于公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)措施還不健全，公眾參與從總體上看，仍有可能繼續(xù)停留在形式化的表象運(yùn)作階段。這說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與我們還有很長(zhǎng)的路要走。具體來(lái)說(shuō)，落實(shí)公眾參與制度的對(duì)策有以下內(nèi)容：

第一，培育城鄉(xiāng)社會(huì)的自主性，建構(gòu)合理的公眾參與組織形式。公眾在參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)閭€(gè)人所代表利益的片面性，參與力量的微弱性，實(shí)際所能發(fā)揮的參與作用有限。雖然有法律來(lái)保證公眾參與權(quán)，即便是公眾能夠提出具有建設(shè)性的思路和舉措也很難引起相關(guān)部門的重視，公眾的參與過(guò)程很可能僅僅只是停留在形式和走走過(guò)場(chǎng)，這樣的公眾參與根本不可能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。一方面，要由政府承擔(dān)起培育市場(chǎng)自主意識(shí)的責(zé)任，通過(guò)家庭、學(xué)校和各種輿論工具等社會(huì)化途徑，強(qiáng)化市民的世俗化傾向，從而使公眾在自主意識(shí)增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃。另一方面，要根據(jù)我國(guó)城市政治、文化傳統(tǒng)的實(shí)際情況，在不改變我國(guó)現(xiàn)行行政體系及不增加機(jī)構(gòu)的前提下，促進(jìn)和培育各種社會(huì)組織的成長(zhǎng)，構(gòu)建公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的非政府組織，其中最重要的是健全居委會(huì)和村委會(huì)的功能，搞好社區(qū)和農(nóng)村管理。

第二，要擴(kuò)大公眾對(duì)于規(guī)劃的決策權(quán)和影響力，提升公眾的參與的廣度和深度。不能只是停留于規(guī)劃的表層，例如周邊樓層的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，這種表層的參與是不可能深入到城鄉(xiāng)的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和功能定位等深層的規(guī)劃活動(dòng)的。要改變參與的事情僅僅只是那些涉及自身直接利益的行為，要從全局的角度來(lái)把握利益，要能提高到公共利益的角度來(lái)參與規(guī)劃，改變以前的那種“自家打掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的行為，只有這樣才有助于形成一個(gè)多數(shù)社會(huì)公眾參與的局面。

第三，落實(shí)公眾參與必須加強(qiáng)其他配套改革。公眾參與歸根到底就是一種參政議政的民利，公眾如何參與規(guī)劃又是一個(gè)如何行使公民權(quán)的問(wèn)題。所以，公眾參與是和我國(guó)的民主化進(jìn)程緊密相關(guān)的。其中，政治民主化、政務(wù)公開(kāi)化是公眾有效參與的政治前提和基礎(chǔ)。因此，政府管理部門需要以更加開(kāi)放的心態(tài)和方法與社會(huì)公眾合作，減少規(guī)劃過(guò)程中的“暗箱操作”和腐敗現(xiàn)象，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃透明度。

三、完善規(guī)劃監(jiān)督的刑事追究責(zé)任

從法理學(xué)的角度看，“權(quán)力（權(quán)利）-行為-責(zé)任”的框架，是法律對(duì)權(quán)力或權(quán)利的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和控制的主要模式。這一模式要點(diǎn)包括：首先，設(shè)定合理、合法的權(quán)力或權(quán)利是法律監(jiān)督的前提；其次，人的行為是法律監(jiān)督控制的對(duì)象。對(duì)于超出合法權(quán)力或權(quán)利范圍的行為和違反正當(dāng)程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任。

法律規(guī)定了義務(wù)性的內(nèi)容之后，一般就應(yīng)當(dāng)有一套相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，如果法律責(zé)任追究制度不健全，如責(zé)任懲處太輕、過(guò)于原則化，沒(méi)有一個(gè)明確的責(zé)任落實(shí)制度，則在實(shí)踐上就會(huì)使得制度上的追究很難被落實(shí)。而一旦違法行為人可以逃離法律的追究或者法律的追究不能夠起到威懾的預(yù)防作用，那么這個(gè)法律也就形同一紙空文。新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第6章用了12個(gè)條文的內(nèi)容專門針對(duì)近年來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的違法行為所出現(xiàn)新特點(diǎn)，規(guī)定和完善了相關(guān)法律責(zé)任。這種新變化相對(duì)于以前無(wú)疑對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施起到了一定的保障作用，但是，現(xiàn)在的責(zé)任追究?jī)?nèi)容仍然不夠有力和具有威懾性，正如加爾文所說(shuō)：“倘若一個(gè)公共秩序（國(guó)家）為騷亂所擾亂，由這種擾亂所產(chǎn)生的邪惡就必須以法案來(lái)糾正之。若不以勝于通常的懲罰，使人生畏懼之心，則一切人道必將崩潰?！彼裕晟埔?guī)劃監(jiān)督的刑事追究責(zé)任。

具體來(lái)說(shuō)，分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后不難看出，現(xiàn)在的責(zé)任追究的方式主要表現(xiàn)為：通報(bào)批評(píng)、行政處分、吊銷資質(zhì)證書(shū)、承擔(dān)賠償責(zé)任等等，即便是新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在刑事責(zé)任立法方面的內(nèi)容也是有缺失的，全法只在第69條籠統(tǒng)的規(guī)定了“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币?guī)劃法缺乏對(duì)關(guān)于嚴(yán)重違法者如何進(jìn)行處理的刑事責(zé)任條款，并且在刑法中也沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的罪名，那些因違法建設(shè)給國(guó)家?guī)?lái)巨大損失的責(zé)任人便不能受到嚴(yán)厲的法律制裁，這不能不說(shuō)是我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的一個(gè)缺陷。完善規(guī)劃監(jiān)督的刑事追究責(zé)任可以首先從以下方面操作：

第一，從刑事責(zé)任的立法方面來(lái)看，首先，可以將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的犯罪行為分為兩類：明知故犯的犯罪行為和知錯(cuò)不改的犯罪行為。前者針對(duì)在實(shí)施違反行為之前已經(jīng)知道行為的違法性，并造成重大損失的犯罪主體，后者針對(duì)事前雖不知道行為的違法性，但在規(guī)劃管理部門指出后仍拒不停止違法、改正過(guò)失并導(dǎo)致嚴(yán)重后果的犯罪主體。但是，無(wú)論那種行為，最終都屬于知法犯法、后果嚴(yán)重的犯罪行為，都應(yīng)受到刑罰的懲處。其次，立法工作者的工作任務(wù)必須跳離只是停留在對(duì)規(guī)劃立法缺乏刑事責(zé)任制度的危害性和建立該制度的意義上進(jìn)行討論的現(xiàn)狀，不能僅僅只是把工作停留在呼吁和宣傳的階段，必須在理論上對(duì)刑事責(zé)任方面的立法進(jìn)行分析和論證，更重要的是要拿出具體的立法技術(shù)和定罪量刑的措施。

第二，對(duì)違反規(guī)劃法行為的刑事責(zé)任的追究需要一個(gè)由輕到重的順序。首先，可以將規(guī)劃部門責(zé)令停止建設(shè)的時(shí)間看作一個(gè)分界，在此之前的行為只視作違法，此后的建設(shè)行為，就構(gòu)成犯罪；其次從違法建設(shè)的規(guī)模和造成的危害來(lái)看，可以規(guī)定一個(gè)量化的界線，界內(nèi)視作違法，而界外就構(gòu)成犯罪，量化了標(biāo)準(zhǔn)，法律就有更好的操作性。

綜上所述，現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是一部起點(diǎn)高，內(nèi)容科學(xué)完善的法律。所以，利用以前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依托，只要能使現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》得以很好地實(shí)施，我國(guó)就能開(kāi)創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新紀(jì)元。

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篇2

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；管理；創(chuàng)新

1 前言

城市規(guī)劃管理是實(shí)施城市規(guī)劃所確定的發(fā)展方針和政策的重要的和有效的機(jī)制，它的重要目的是通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市的美好形象，為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)城市的美好形象。近年來(lái)城市規(guī)劃的一個(gè)新的目的是引導(dǎo)和促進(jìn)城市的發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的環(huán)境中。城市規(guī)劃管理的這項(xiàng)功能目標(biāo)是近20多年世界各國(guó)對(duì)城市規(guī)劃及其管理所提出的新要求。城市規(guī)劃管理的另外一個(gè)基本目的是在促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，更好地保護(hù)公眾的利益，保護(hù)良好的生態(tài)和物質(zhì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，提高人民的生活水平。

城市規(guī)劃是一項(xiàng)關(guān)系多方利益的社會(huì)實(shí)踐，規(guī)劃實(shí)踐的整個(gè)過(guò)程如果要得到有效的運(yùn)作并發(fā)揮其自身的作用，就必須在一定的法律和規(guī)章制度的框架中進(jìn)行。法律法規(guī)是城市規(guī)劃行政行為的依據(jù)，也是城市規(guī)劃實(shí)施的保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及日趨多元化的社會(huì)背景下，必須強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃領(lǐng)域的依法治國(guó)。我們應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃領(lǐng)域法律規(guī)范的制定和修訂，不斷提高城市規(guī)劃行政的法制化水平，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃建設(shè)中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況。但是，城市規(guī)劃領(lǐng)域的法律規(guī)范，如國(guó)家城市規(guī)劃法、地方城市規(guī)劃條例、城市規(guī)劃相關(guān)法律等，一般都具有綱領(lǐng)性、原則性和程序性的特征，不可能對(duì)每個(gè)規(guī)劃管理對(duì)象及細(xì)節(jié)問(wèn)題做出具體的規(guī)定，且一旦制定就不易修改，另一方面，目前通過(guò)行政立法而制定的城市規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的形式出現(xiàn)，必須體現(xiàn)出確定性、標(biāo)準(zhǔn)化及定量化。而城市建設(shè)和城市活動(dòng)日新月異、發(fā)展迅速，規(guī)劃管理對(duì)象也呈現(xiàn)出復(fù)雜、多樣和非標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，因而在規(guī)劃實(shí)踐中，除了需要有法律規(guī)范的原則性、通則性依據(jù)和和指導(dǎo)外，還需要有更具體的行動(dòng)指南。在現(xiàn)實(shí)中．面對(duì)多個(gè)層次多種類型的實(shí)際規(guī)劃項(xiàng)目，規(guī)劃編制和管理人員常會(huì)感到缺乏具有直接指導(dǎo)意義的規(guī)劃政策及技術(shù)性指引。在一些城市中出現(xiàn)的不當(dāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)象與之不無(wú)關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)．我國(guó)城市規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的立法工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。而相比立法工作，規(guī)劃領(lǐng)域具體技術(shù)的政策制定和引導(dǎo)工作則更為欠缺。一些國(guó)家和地區(qū)的多種做法值得我們借鑒．它們的規(guī)劃政策文件雖然并非羈束性的，但對(duì)于實(shí)際的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理過(guò)程而言都有著重要意義和作用。如英國(guó)及澳大利亞各州的“規(guī)劃政策申明”(planning policy statements)反映了政府對(duì)重要的規(guī)劃問(wèn)題(如可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域空間戰(zhàn)略、地方規(guī)劃等)的政策取向和原則立場(chǎng)，美國(guó)等國(guó)家的“城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)”(urban design guidelines)為開(kāi)發(fā)商、設(shè)計(jì)師和規(guī)劃管理人員提供較為具體的設(shè)計(jì)指導(dǎo)和開(kāi)發(fā)建議(如美國(guó)芝加哥的濱水地區(qū)城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)、澳大利亞悉尼的中等密度居住區(qū)設(shè)計(jì)指導(dǎo))我國(guó)香港特區(qū)的“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)”(planning standards and guidelines)為城市各類設(shè)施的規(guī)劃配置提供準(zhǔn)則，為開(kāi)發(fā)管理提供依據(jù)。而英國(guó)的規(guī)劃指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展和不斷修訂，已經(jīng)成為一套較為系統(tǒng)和完善的規(guī)劃政策體系。

1.1 世界上兩種主要的規(guī)劃體系

城市規(guī)劃的實(shí)施和管理過(guò)程必然受到一定的管治行為，理念．法律體系和政治體制的制約(Thomas等， 1983)。Neutze (1975) 認(rèn)為各個(gè)國(guó)家的規(guī)劃控制和管理有其自身的目的。目前世界上的城市規(guī)劃體系主要分為兩種類型。一類是以英國(guó)為代表的“指導(dǎo)型的規(guī)劃”體系(Discretionary System)；第二類是以歐洲大陸為代表的“控制型的規(guī)劃”體系(Regulatory System)。美國(guó)的體系類似于歐洲大陸的國(guó)家，但又有其特點(diǎn)，不同之處在于美國(guó)沒(méi)有全國(guó)的城市規(guī)劃體系，規(guī)劃的權(quán)力在州政府，但是否編制規(guī)劃取決于各郡或城市政府，相同之處在于在具體的土地利用上采取控制性的手法．例如“區(qū)劃法”。

1.1.1 指導(dǎo)型的規(guī)劃

“指導(dǎo)型的規(guī)劃” 的理念認(rèn)為未來(lái)發(fā)展是不確定的。因此若規(guī)劃所確定的發(fā)展方案、規(guī)定、政策缺乏靈活性將很難適應(yīng)不確定的未來(lái)。所以規(guī)劃所規(guī)定的政策應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性，而不是指定性的。在規(guī)劃管理過(guò)程中．對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃審批允許定的自由裁量權(quán)，但在地方政府城市規(guī)劃管理的同時(shí)，另外建立全國(guó)的規(guī)劃督察制度。當(dāng)?shù)胤秸?guī)劃部門、開(kāi)發(fā)商和居民，或其他利益組織對(duì)某一具體項(xiàng)目的規(guī)劃審批出現(xiàn)不同意見(jiàn)時(shí)，規(guī)劃督察可以介入某一具體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的審批。應(yīng)當(dāng)說(shuō)“指導(dǎo)性的規(guī)劃”具有相當(dāng)大的靈活性．是一種開(kāi)放性的規(guī)劃。

1.1.2 控制型的規(guī)劃

“控制型的規(guī)劃”的起源于歐洲大陸的國(guó)家。自拿破侖一世征服了歐洲大陸之后，在歐洲大陸各國(guó)應(yīng)用“拿破侖法典”，實(shí)行行政立法，并制定了憲法．對(duì)權(quán)力和相關(guān)的義務(wù)進(jìn)行了明確的定義。在這種制度中．規(guī)劃管理非常明確規(guī)定了每個(gè)人．包括土地所有者的權(quán)利和義務(wù)，以及對(duì)權(quán)利所進(jìn)行的限制等。在這種類型的規(guī)劃體系中，城市規(guī)劃管理的依據(jù)是事先編制或制定好的規(guī)劃。這些規(guī)劃明確了哪些類型的項(xiàng)目允許開(kāi)發(fā)建設(shè)。規(guī)劃具體規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的密度、容積率，高度、外表等。這種類型的規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)確定性。政府、市民和開(kāi)發(fā)商事先都明白能做什么．不能做什么，有那些具體的規(guī)定。

2 國(guó)外城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)啟示

2.1 美國(guó)的城市規(guī)劃管理

2.1.1 許可制度

美國(guó)的城市規(guī)劃法律體系主要由規(guī)劃法、區(qū)劃法、建筑法和住宅法組成，城市規(guī)劃體系由城市總體規(guī)劃、區(qū)劃、土地細(xì)分管理和官方地圖組成，開(kāi)發(fā)許可證制度主要包括土地使用許可、區(qū)劃許可、開(kāi)發(fā)選址許可和施工許可等，其中區(qū)劃法、區(qū)劃和開(kāi)發(fā)許可證制度的有機(jī)結(jié)合是美國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施管理的突出特征。美國(guó)法律規(guī)定任何建筑物的新建、改建、擴(kuò)建、拆除都必須向政府有關(guān)部門申請(qǐng)施工許可，一是土地使用許可。美國(guó)的城市土地主要分為三大類：居住用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地。按照這三類用地劃分城市功能區(qū)，嚴(yán)格控制在確定的功能區(qū)內(nèi)建造其他用途的建筑。二是規(guī)劃管理許可。主要對(duì)重要建筑物的外形、層高、體量、風(fēng)格等進(jìn)行控制。美國(guó)的土地使用、建筑規(guī)劃高度重視公眾要求，一個(gè)新的建設(shè)項(xiàng)目，不僅要舉行包括設(shè)計(jì)師與業(yè)主參加的聽(tīng)證會(huì)，而且要將規(guī)劃方案在媒體上公告兩個(gè)月，廣泛征求各方面的意見(jiàn)，然后才能實(shí)施。三是其他許可。包括建筑規(guī)范許可、衛(wèi)生管理許可、供水許可、環(huán)境保護(hù)許可、消防許可、機(jī)械和能源管理許可和歷史文化古跡保護(hù)許可等。

2.1.2 管理特點(diǎn)

美國(guó)的城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)出如下幾方面的特點(diǎn)：將建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、土地和施工管理融于一體，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行綜合管理。由一個(gè)專項(xiàng)許可的綜合管理部門，對(duì)專項(xiàng)許可進(jìn)行收集、協(xié)調(diào)并做出最終許可，不存在過(guò)多部分分割。如，紐約市為簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高行政效率，從1998年開(kāi)始，在建設(shè)項(xiàng)目符合土地利用規(guī)劃的條件下，將交通、環(huán)保、消防、古建筑保護(hù)和殘疾人設(shè)施的審批權(quán)限集中交給紐約市房屋建筑局。充分發(fā)揮注冊(cè)建筑師和工程師的作用，將其簽署的文件作為設(shè)計(jì)方案報(bào)批和竣工驗(yàn)收的依據(jù)。美國(guó)的注冊(cè)建筑師和工程師屬于終身職

業(yè)，他們對(duì)自己的職業(yè)聲譽(yù)極為重視。在他們看來(lái)，不按法規(guī)辦事，弄虛作假，是拿自己的職業(yè)生涯開(kāi)玩笑，這是不可思議的事情。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的施工監(jiān)管十分嚴(yán)格，在建設(shè)項(xiàng)目施工期間先后五次到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查。

2.1.3 其他途徑

此外，為保證規(guī)劃實(shí)施，美國(guó)聯(lián)邦政府還通過(guò)立法、設(shè)立基金以及低息貸款、減免稅費(fèi)等手段對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行間接管理。如1957年為復(fù)興城市中心，聯(lián)邦政府建立都市復(fù)興基金，同樣要求必須有城市總體規(guī)劃作依據(jù)。為保護(hù)環(huán)境，聯(lián)邦政府又建立了環(huán)境保護(hù)基金，要求凡是申請(qǐng)聯(lián)邦基金的建設(shè)項(xiàng)目必須有環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告。

2.2 英國(guó)的城市規(guī)劃管理

英國(guó)有著完善的城市規(guī)劃體系，在自上而下的規(guī)劃管理體系中，中央政府關(guān)于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的政策性文件占有重要地位。其中由中央政府負(fù)責(zé)規(guī)劃事務(wù)的部所制定的“規(guī)劃指導(dǎo)”類文件，是關(guān)于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的最主要的政策性文件。英國(guó)的“規(guī)劃指導(dǎo)”主要由《國(guó)家規(guī)劃政策導(dǎo)則》(NPPG s：National Planning Policy Guidelines)、《規(guī)劃建議要點(diǎn)》IPANs：Planning Advice Notes)和《告示文件))(Circulars)所組成。這些“規(guī)劃指導(dǎo)”根據(jù)需要被制定并且隨時(shí)間發(fā)展不斷對(duì)之進(jìn)行增補(bǔ)或修改，使規(guī)劃工作既有宏觀的國(guó)家規(guī)劃主干法、從屬法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范與控制 又有具體明確的要求用于指導(dǎo)實(shí)施。

2.2.1 許可制度

英國(guó)城市規(guī)劃許可制度分為無(wú)條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可，有條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可，國(guó)家法律規(guī)定的自由開(kāi)發(fā)許可和默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可等四種類型。

2.2.2 管理特點(diǎn)

（1）無(wú)條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可

如果建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者擬定的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目與城市規(guī)劃內(nèi)容和城市土地開(kāi)發(fā)控制原則沒(méi)有矛盾，就可以直接申請(qǐng)無(wú)條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可證。1990年的城市規(guī)劃法規(guī)定，在向地方規(guī)劃當(dāng)局提交申請(qǐng)開(kāi)發(fā)文件的同時(shí)，必須將開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主要內(nèi)容刊登在當(dāng)?shù)貓?bào)刊的廣告欄內(nèi)，并要求連續(xù)登7天。同時(shí)，申請(qǐng)者申請(qǐng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可時(shí)，必須就是否損害領(lǐng)里利益的問(wèn)題做出解釋。

（2）有條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可

1971年的城市規(guī)劃法規(guī)定，當(dāng)?shù)胤揭?guī)劃當(dāng)局在簽發(fā)開(kāi)發(fā)許可證時(shí)，可以合法地附加幾項(xiàng)強(qiáng)制性的限制條件，即有條件開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可。1990年的城市規(guī)劃法又進(jìn)一步補(bǔ)充了一條規(guī)定，地方規(guī)劃局可以自行提出有關(guān)開(kāi)發(fā)限制條件，但必須與城市規(guī)劃的基本原則一致。

（3）國(guó)家法律規(guī)定的自由開(kāi)發(fā)許可

開(kāi)發(fā)項(xiàng)目如果歸屬于國(guó)家城市規(guī)劃法規(guī)定的范疇可以免去申請(qǐng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可證的法律程序。開(kāi)發(fā)項(xiàng)目如果歸屬于環(huán)境事務(wù)大臣制定的三類開(kāi)發(fā)規(guī)劃的范疇之內(nèi)，可以允許免去申請(qǐng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可證的法律程序。三類開(kāi)發(fā)規(guī)劃本身含有批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)許可的法律效力。

（4）默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可

第一種默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可是指1990年的城市規(guī)劃立法規(guī)定，地方規(guī)劃當(dāng)局在收到申請(qǐng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可的全部有關(guān)資料之后，必須在8周內(nèi)做出明確答復(fù)，否則構(gòu)成默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可。第二種默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可是指室外廣告牌。按照城市規(guī)劃法定義的開(kāi)發(fā)概念，陳列廣告并不是開(kāi)發(fā)行為，但是招貼板屬于建筑物，因而建筑廣告招貼板構(gòu)成開(kāi)發(fā)行為。第三種默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可是指地方規(guī)劃局的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。第四種默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可是指公共機(jī)構(gòu)與政府部門有協(xié)議的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。第五種默認(rèn)開(kāi)發(fā)許可是皇室土地。

2.2.3 其它途徑

為了保證規(guī)劃實(shí)施，英國(guó)政府還通過(guò)立法，設(shè)立官方或民間的規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)，財(cái)政預(yù)算和強(qiáng)制執(zhí)行等手段對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行間接管理

3 我國(guó)城市規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

3.1 規(guī)劃管理方面

城市規(guī)劃管理指城市政府對(duì)于規(guī)劃事務(wù)進(jìn)行的行政管理行為，大致可以分為規(guī)劃編制管理、規(guī)劃實(shí)施管理(即狹義的規(guī)劃管理)、規(guī)劃研究管理。

當(dāng)前，規(guī)劃管理存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

3.1.1 規(guī)劃編制工作跟不上建設(shè)的需要。準(zhǔn)確地說(shuō)是規(guī)劃編制成果的形式和水平與城市管理者的期望值有相當(dāng)大的距離。一是由于基礎(chǔ)資料不足，規(guī)劃師能力局限、規(guī)劃任務(wù)緊迫等原因，規(guī)劃成果的深度達(dá)不到指導(dǎo)建設(shè)的要求；二是由于不同編制單位、不同主管部門、不同時(shí)間階段價(jià)值偏好有差異或城市性質(zhì)變化等原因，導(dǎo)致不同層次的規(guī)劃，不同類型的規(guī)劃和不同時(shí)間的規(guī)劃沒(méi)有很好地協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了矛盾；三是有關(guān)的規(guī)劃技術(shù)規(guī)定也有部分內(nèi)容不合時(shí)宜，于是規(guī)劃經(jīng)常修改。

3.1.2 規(guī)劃編制與實(shí)施工作互相脫節(jié)。一個(gè)相對(duì)科學(xué)合理的規(guī)劃成果，卻不能完全按照規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)建設(shè)。一是由于專業(yè)局限 、個(gè)人業(yè)務(wù)水平不高等因素，使部分規(guī)劃管理工作者沒(méi)有充分理解規(guī)劃編制的意圖，對(duì)規(guī)劃成果的運(yùn)用感到困難；二是迫于各種社會(huì)關(guān)系的壓力，放棄維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性；三是隨著城市的發(fā)展和建設(shè)量的增加．規(guī)劃管理的任務(wù)與日俱增，規(guī)劃管理者長(zhǎng)期處于超強(qiáng)度、超負(fù)荷的工作狀態(tài)之中，一定程度上影響了工作質(zhì)量和效率。

3.2 規(guī)劃編制方面

在規(guī)劃編制工作的組織方面，由于缺乏系統(tǒng)整體的考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)通盤的部署，使得規(guī)劃的編制計(jì)劃缺少總的指導(dǎo)，造成各地區(qū)、各層次的規(guī)劃編制的覆蓋面和內(nèi)容濃度上參差不齊，系統(tǒng)性不強(qiáng)；加上局部利益的驅(qū)使，使得不同層次規(guī)劃之間未能建立良好的約束、遵從或指導(dǎo)關(guān)系，相互之間容易各說(shuō)自話，難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)量的增大，使得開(kāi)發(fā)申請(qǐng)活動(dòng)趨于活躍，管理部門出于實(shí)際工作的需要，往往要應(yīng)急性地組織編制一些針對(duì)具體問(wèn)題的規(guī)劃，以解一時(shí)之需，而對(duì)城市發(fā)展的整體要求則可能把握不夠，對(duì)更高層欠的問(wèn)題未及細(xì)致考慮，此種忙于應(yīng)付的狀況，常常導(dǎo)致規(guī)劃管理工作中出現(xiàn)“規(guī)劃編了不少，但有價(jià)值的不多，甚至是規(guī)劃編得越多，建設(shè)中的混亂局面越演越烈”的窘?jīng)r。雖然規(guī)劃編了很多，但是規(guī)劃的編制工作又滯后于城市發(fā)展和規(guī)劃管理的要求，實(shí)際管理工作又因編制和管理的脫節(jié)而處于捉襟見(jiàn)肘的境地。

3.3 規(guī)劃監(jiān)督方面

我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理往往缺乏有效的督查機(jī)制，缺乏群防群策的監(jiān)督管理機(jī)制，以及協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、公開(kāi)透明的機(jī)制。正是由于我國(guó)城市規(guī)劃管理機(jī)制的監(jiān)督缺位，造成目前我國(guó)城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)出各種各樣的亟待解決的問(wèn)題。在現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理程序上，往往是一個(gè)部門承擔(dān)全程的規(guī)劃管理職能，如果缺乏一定的監(jiān)督制度，必然導(dǎo)致責(zé)權(quán)失衡的現(xiàn)象。作為行政主體，城市的規(guī)劃部門是國(guó)家行政權(quán)的執(zhí)掌者，如果未能依法充分有效地行使規(guī)劃管理權(quán)力，會(huì)造成行政權(quán)與行政責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)。2008年元月正式頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定, “城市規(guī)劃主管部門有權(quán)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程是否符合規(guī)劃要求進(jìn)行監(jiān)督與檢查”,這說(shuō)明規(guī)劃的監(jiān)督檢查也是規(guī)劃主管部門的重要職責(zé)。然而在現(xiàn)行的行政運(yùn)作體制下,限于人力、財(cái)力和行政權(quán)力的“瓶頸”約束,城市規(guī)劃主管部門難以對(duì)面廣量大的城市建設(shè)行為實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí),上級(jí)規(guī)劃主管部門對(duì)下級(jí)規(guī)劃主管部門的行政行為沒(méi)有明確的監(jiān)督措施,各級(jí)規(guī)劃主管部門也很難糾正上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)指導(dǎo)思想上的偏差,規(guī)劃主管部門的監(jiān)督監(jiān)察職能實(shí)際被虛置化,直接影響了城市規(guī)劃目標(biāo)的全面落實(shí)、城市建設(shè)的有序展開(kāi)和資源環(huán)境的有效保護(hù)。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督,主要借助新聞媒體和大眾輿論,往往當(dāng)問(wèn)題很嚴(yán)重時(shí)才進(jìn)行曝光,規(guī)劃的超前性與監(jiān)督的滯后性之間的矛盾日益尖銳。不可否認(rèn),輿論監(jiān)督在一定程度上也能制止一些違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目,但與日新月異的城市建設(shè)要求相比,還相差甚遠(yuǎn)。況且,有些違規(guī)項(xiàng)目即使得到了制止,但其損失卻永遠(yuǎn)得不到挽回。

4 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新規(guī)劃管理

4.1 管理理念創(chuàng)新

城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的龍頭，必須把科學(xué)發(fā)展觀和先進(jìn)的理念融合滲透到城市規(guī)劃之中，充分協(xié)調(diào)城市與人的關(guān)系使城市的發(fā)展與人的需要達(dá)到和詣。

4.1.1 借鑒管治思想 鼓勵(lì)公眾參與

管治最基本的含義是“促進(jìn)不同組織之間相互滲透的管理方法”，核心問(wèn)題是權(quán)力的重新分配。管治的本質(zhì)是政府與非政府力量之間以及力量?jī)?nèi)部的互動(dòng)關(guān)系。在規(guī)劃管理方面，其實(shí)就是組織更廣泛的公眾參與。產(chǎn)生管治思潮的基本原因是對(duì)政府行政管理出現(xiàn)的問(wèn)題尋求對(duì)策。雖然西方現(xiàn)代城市規(guī)劃可以看作是“城市化后的規(guī)劃”，而我國(guó)是“城市化中的規(guī)劃”，實(shí)踐層次有所不同，但是產(chǎn)生于西方社會(huì)的管治思想對(duì)我國(guó)規(guī)劃管理工作中存在的問(wèn)題有兩方面的參考作用。

一是人的規(guī)劃行為有共同規(guī)律性，這一點(diǎn)東西方并無(wú)根本區(qū)別。當(dāng)我們把社會(huì)作為規(guī)劃考慮的對(duì)象時(shí)，并不是在“創(chuàng)造規(guī)律”，而是在努力尋找客觀規(guī)律和按照客觀規(guī)律辦事。因此，規(guī)劃工作者要努力認(rèn)識(shí)和掌握規(guī)劃思維的規(guī)律性，從而提高規(guī)劃工作的科學(xué)性。二是政府對(duì)于人居環(huán)境變遷的干預(yù)有共同規(guī)律性，這一點(diǎn)東西方是可以互相參考的。

管治研究表明，為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，相關(guān)社會(huì)組織之間、政府與非政府組織之間關(guān)系必須相互滲透，單純一種類型的組織難以完成現(xiàn)代化社會(huì)復(fù)雜的任務(wù)。自從政府廣泛干預(yù)人居環(huán)境變遷以來(lái)，不同國(guó)家的城市都設(shè)有不同形式的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理城市規(guī)劃的相關(guān)事務(wù)。在我國(guó)，規(guī)劃局作為城市規(guī)劃行政主管部門，是地方政府的一個(gè)組成部門，它是按照科層組織原則而運(yùn)轉(zhuǎn)的。規(guī)劃與其他部門的不同之處是業(yè)務(wù)性強(qiáng)，因此，利用部門外的專業(yè)人員作為智力資源的補(bǔ)充是十分重要的，管治思想為此提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

4.1.2 堅(jiān)持以人為本

城市是人民城市，建了城市為人民，城市規(guī)劃要堅(jiān)持以人為本遵循各類資源的節(jié)約使用；合理布局各類基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)城市的防疫和防災(zāi)功能，持續(xù)優(yōu)化人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。并以人的基本需求解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源合理開(kāi)發(fā)利用科技進(jìn)步、教育振興等。尤其要更加關(guān)注公平目標(biāo)及保障弱勢(shì)群體利益。強(qiáng)化對(duì)公共資源、公共產(chǎn)品與服務(wù)配置的引導(dǎo)性和可操勞過(guò)度作性。規(guī)劃既要體現(xiàn)政府配置資源的相關(guān)政策導(dǎo)向，又要代表最廣大人民的利益。規(guī)劃實(shí)施主體多元化，形成政府主導(dǎo)型、企業(yè)主體型和社會(huì)參與型相結(jié)合的格局。合理布局城鎮(zhèn)空間，防止城市病及生態(tài)破壞，致力于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4.2 管理制度創(chuàng)新

4.2.1 政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)新

（1）建立多元化的城市規(guī)劃管理政策體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)與地區(qū)之間、城市與城市之問(wèn)對(duì)投資的爭(zhēng)取成為各地方政府的當(dāng)務(wù)之急，而國(guó)際國(guó)內(nèi)的資金總是流向回報(bào)率高的地方。投資環(huán)境成為政府與投資者普遍關(guān)注的問(wèn)題，而作為政府行為的城市規(guī)劃管理對(duì)投資環(huán)境的形成與改善有著極大的影響，所以，在規(guī)劃管理過(guò)程中，必須運(yùn)用靈活多樣的政策，以吸引城市建設(shè)資金，促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）創(chuàng)新城市規(guī)劃管理權(quán)限制度。隨著城市化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)活動(dòng)日益增加，城市規(guī)劃管理的工作量也將越來(lái)越大。所以，必須正確處理好規(guī)劃管理權(quán)下放與統(tǒng)一的關(guān)系，遵守規(guī)劃管理極限制度，以確保城市建設(shè)的順利進(jìn)行和健康發(fā)展。一個(gè)城市只允許有一個(gè)規(guī)劃行政主管部門，城市的各個(gè)組成部分(各類開(kāi)發(fā)區(qū))的規(guī)劃管理都應(yīng)置于這一規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)之下，因此，對(duì)于規(guī)劃管理權(quán)的下放，應(yīng)堅(jiān)持大集中小分散的原則，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一全局管理而不足塊塊分割各自為政。

4.2.2 創(chuàng)新隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

隊(duì)伍是根本，再好的城市規(guī)劃需要隊(duì)伍去實(shí)施管理。再教育制度，隨著快速城市化推進(jìn)，政策的影響和法制的要求，新理念的更新，單憑老經(jīng)驗(yàn)和工作熱情已經(jīng)不適應(yīng)了，強(qiáng)化干部的再教育顯得重要緊迫，更新干部管理方面知識(shí)，把再教育工作納入單位發(fā)展規(guī)劃，建立帶薪學(xué)習(xí)和經(jīng)費(fèi)保障制度，激發(fā)干部經(jīng)身學(xué)習(xí)熱情和需求。引進(jìn)人才制度，引進(jìn)一批高素質(zhì)，專業(yè)化人才提高規(guī)劃隊(duì)伍的整體專業(yè)水平和管理能力，形成高、中、低金字塔的人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。完善竟?fàn)幹贫龋诟蠓秶鷥?nèi)推進(jìn)公開(kāi)選拔、竟?fàn)幧蠉彙⒙殑?wù)聘任制度，實(shí)行能者上、庸者下的用人機(jī)制，調(diào)動(dòng)人員的積極性。減壓制度，基層管理人員每天面對(duì)大量違章建筑和繁重管理任務(wù)和責(zé)任追究制度，人員身心已顯得非常的疲憊，要減少基層管理人員的身體和心理壓力，通過(guò)定期組織豐富多彩的文體活動(dòng)、心理質(zhì)詢，帶薪休假等措施來(lái)減輕身心壓力。

（1）建立多學(xué)科專業(yè)化人才的管理隊(duì)伍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃管理者面臨各種科學(xué)技術(shù)、社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)效益、公眾利益錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，這就要求規(guī)劃管理者有廣泛的多學(xué)科知識(shí)并有綜合運(yùn)用的能力。在人員選擇上，要求一專多能；在隊(duì)伍的人受配備上，要增加土木工程、給排水、水利水電、法律、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)人員。

（2）建立城市規(guī)劃管理人員的職業(yè)道德教育與專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)工作體系。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市化的不斷發(fā)展以及新技術(shù)在城市規(guī)劃領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。對(duì)規(guī)劃管理的要求將越來(lái)越高；另一方面，規(guī)劃管理者對(duì)規(guī)劃的意圖構(gòu)想以及城市規(guī)劃的新技術(shù)處理方式的理解，直接影響到規(guī)劃的實(shí)施，所以規(guī)劃管理者不但要具有良好的思想職業(yè)道德，還應(yīng)具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)能力。

4.3 管理創(chuàng)新

4.3.1 服務(wù)創(chuàng)新

服務(wù)創(chuàng)新包括服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新以及服務(wù)地域的拓展。對(duì)城市的重點(diǎn)工程、城市歷史遺留問(wèn)題、重點(diǎn)項(xiàng)目爭(zhēng)取開(kāi)辟綠色通道、現(xiàn)場(chǎng)辦公、超前服務(wù)等措施，借機(jī)拓展城市規(guī)劃的服務(wù)領(lǐng)域。通過(guò)為投資者在投資區(qū)位、規(guī)劃布局等方面提供咨詢服務(wù)而改變過(guò)去單一為政府服務(wù)的格局。為投資者提供服務(wù)的過(guò)程中，更深切地體會(huì)投資者，政府的不同需求，提出更切實(shí)可行的規(guī)劃方案，提高自身乃至整個(gè)城市的規(guī)劃水平。有利于確立城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的公正性，也有利于發(fā)揮城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用。

4.3.2 管理方式創(chuàng)新

在管理方式上實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，提高規(guī)劃空間管治能力，加強(qiáng)規(guī)劃的資源優(yōu)化配置作用，規(guī)劃性質(zhì)從技術(shù)轉(zhuǎn)向政策。改變規(guī)劃偏重于技術(shù)性、輕視政策性和實(shí)踐性研究的現(xiàn)象，研究落實(shí)空間布局要求所必須的公共政策，維護(hù)社會(huì)公平、保障公眾利益的要求。研究城市長(zhǎng)期發(fā)展的定位問(wèn)題，安排城市的各項(xiàng)建設(shè)用地和各項(xiàng)設(shè)施，包括社會(huì)服務(wù)設(shè)施布局、交通政策和交通報(bào)務(wù)的供應(yīng)等。處理好遠(yuǎn)期和近期關(guān)系、整體和局部的關(guān)系，指導(dǎo)城市的合理發(fā)展。規(guī)劃作用從藍(lán)圖轉(zhuǎn)向配置。即從建設(shè)藍(lán)圖轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控的工具，轉(zhuǎn)向綜合的資源配置的手段。在資源配置時(shí)嚴(yán)格遵守國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，做到公正執(zhí)法。規(guī)劃工作從管理轉(zhuǎn)向管治。正確認(rèn)識(shí)政府與企業(yè)、市民實(shí)際是平等的關(guān)系，而不是居高臨下的、指揮的關(guān)系。通過(guò)政府與社會(huì)各階層的互動(dòng)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的科學(xué)管治。主要是堅(jiān)持法治的原則，強(qiáng)調(diào)一切都要依法辦事；制訂合理的決策程序，特別是要深化“陽(yáng)光規(guī)劃”推進(jìn)公眾參與民主決策。

結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃管理是一種應(yīng)用性很強(qiáng)的政府職能其研究?jī)?nèi)容和研究方法應(yīng)緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)規(guī)劃管理過(guò)程中的緊迫問(wèn)題隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高社會(huì)對(duì)城市規(guī)劃管理的要求和期望也愈來(lái)愈高目前城市規(guī)劃管理的具體內(nèi)容仍始終圍繞著用地管理建筑修建管理管線管理違章建設(shè)管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)管理等幾個(gè)方面開(kāi)展但是隨著城市居民對(duì)城市整體空間環(huán)境品質(zhì)要求的逐步提高規(guī)劃管理的方法和體制面臨變革，“三分規(guī)劃七分管理”意味著我們必須建立起能夠應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和動(dòng)態(tài)更新的城市規(guī)劃管理體制。要堅(jiān)持城市規(guī)劃地位的先導(dǎo)性和權(quán)威性、城市規(guī)劃的科學(xué)性，城市規(guī)劃管理機(jī)制就必須不斷地創(chuàng)新。當(dāng)然，我國(guó)城市規(guī)劃的體制還應(yīng)該建立相應(yīng)的規(guī)劃管理運(yùn)行機(jī)制和規(guī)劃管理的激勵(lì)機(jī)制，使創(chuàng)新理念、創(chuàng)新活動(dòng)貫穿于城市規(guī)劃管理的始終，從而全面提升城市規(guī)劃管理的運(yùn)行效率和質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

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篇3

城市設(shè)計(jì)實(shí)踐發(fā)展至今業(yè)已從空間設(shè)計(jì)擴(kuò)展為包含編制和實(shí)施等在內(nèi)的整體管理實(shí)踐。作為一種價(jià)值完善的專業(yè)管理過(guò)程，城市設(shè)計(jì)實(shí)踐中更偏重于解決專業(yè)領(lǐng)域中設(shè)計(jì)問(wèn)題的工具價(jià)值；而作為一種“行政過(guò)程”、“政策過(guò)程”或是“政治過(guò)程”而言，城市設(shè)計(jì)過(guò)程將體現(xiàn)其公共性的基本價(jià)值特征，從而使其在城市空間的公共管理領(lǐng)域中發(fā)揮應(yīng)有的作用。由此，城市設(shè)計(jì)過(guò)程在價(jià)值取向上仍然存在著一定的爭(zhēng)議。相關(guān)爭(zhēng)議首先體現(xiàn)在其關(guān)注對(duì)象是城市空間整體還是其中的公共領(lǐng)域：城市空間具有公私混合的特征，且很多情況下難以涇渭分明，其公共屬性并不突出；而公共領(lǐng)域則是城市空間中具有公共價(jià)值的部分，其管理實(shí)踐自然受到公共價(jià)值的規(guī)范。另一爭(zhēng)議反映在管理者的公共屬性上：對(duì)于公私混合的城市空間而言，在管理過(guò)程中政府和市場(chǎng)都具有管理者角色；而作為行政過(guò)程，公共部門的管理者角色將更為突出，市場(chǎng)則成為管理的目標(biāo)群體。城市設(shè)計(jì)相關(guān)的公共性價(jià)值特征并不明晰。然而，討論和辨析城市設(shè)計(jì)的公共性內(nèi)涵具有重要意義。公共性之于城市設(shè)計(jì)而言并不僅僅體現(xiàn)為職業(yè)倫理中所應(yīng)持有的公共精神，也是認(rèn)識(shí)城市設(shè)計(jì)管理職能的價(jià)值規(guī)范。在當(dāng)代多元價(jià)值共存的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐中，將公共性作為價(jià)值基礎(chǔ)為其管理過(guò)程提供了合法性，由此其管理職能將以保障和促進(jìn)城市空間公共價(jià)值為目標(biāo)。同時(shí)，公共性的認(rèn)識(shí)也為具體管理實(shí)務(wù)提供一種分析工具，幫助管理者理解城市設(shè)計(jì)的管理范疇以及自身的公共角色，確保各類管理途徑符合公共性的價(jià)值規(guī)范。城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域的價(jià)值取向研究并不多。其中公共價(jià)值取向的成果較集中在城市空間公共屬性的探討，具有社會(huì)學(xué)視角（沃爾澤，1986；夏鑄久，1994；卡爾莫納等，2003等）、法學(xué)視角（卡爾，1992；阿里·邁達(dá)尼普爾，1996等）以及經(jīng)濟(jì)學(xué)視角（周進(jìn)，2005；克里斯·韋伯斯特，2007等）等多種認(rèn)識(shí)途徑。對(duì)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐中公共性的關(guān)注一類體現(xiàn)在職業(yè)倫理中的公共價(jià)值規(guī)范的闡釋（董慰、王廣鵬，2007；劉代云、金廣君，2008；金勇，2008等），另一類則體現(xiàn)在管理實(shí)踐中與公共性密切相關(guān)的命題，例如公眾參與（克利夫·芒福汀，1999；劉宛，2006等）和法律法規(guī)（理查德·黎，1988；扈萬(wàn)泰，2002；王世福，2003；莊宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市設(shè)計(jì)研究重結(jié)果輕過(guò)程，而過(guò)程導(dǎo)向的相關(guān)研究中一則關(guān)注哲學(xué)倫理層面的倡導(dǎo)，一則關(guān)注實(shí)務(wù)操作層面的方法技術(shù)，缺乏對(duì)公共性在管理理論層面的解析。本文將基于公共管理領(lǐng)域中有關(guān)公共性的理論認(rèn)識(shí)，從關(guān)注對(duì)象、管理者角色和管理途徑等方面辨析城市設(shè)計(jì)過(guò)程中公共性價(jià)值特征的具體內(nèi)涵，從而為理解城市設(shè)計(jì)的管理職能提供理論基礎(chǔ)。

2公共性的內(nèi)涵

公共性是公共管理的基本命題，是公共管理獲得合法性和權(quán)威性的基礎(chǔ)。公共性的理解具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，“公共”的含義并沒(méi)有統(tǒng)一的界定。沃爾多（1955、1997）把“公共”理解歸納為三個(gè)方面：一是哲學(xué)、法學(xué)和政治理論層次的理解，即從國(guó)家或者政府的角度下定義，涉及、合法性、普遍福利等問(wèn)題；二是從經(jīng)驗(yàn)層次界定某種社會(huì)中人們有哪些公共職能與公共活動(dòng)；三是從常識(shí)層面理解政府執(zhí)行活動(dòng)或者職能。①尼古拉斯·亨利（2002）對(duì)公共性提出了制度定義、規(guī)范定義和組織定義，三者結(jié)合構(gòu)成公共行政的“公共性”。制度定義是按照制度術(shù)語(yǔ)來(lái)理解公共行政，表現(xiàn)為政府各級(jí)機(jī)構(gòu)；規(guī)范定義專注于影響公共利益的現(xiàn)象上；組織定義主要是為了實(shí)現(xiàn)參與，即公共利益觀點(diǎn)若能被共享必須要求相應(yīng)的組織予以保障②。羅森布魯姆（2002）認(rèn)為公共行政強(qiáng)調(diào)的公共性體現(xiàn)為：（1）以憲法為基礎(chǔ)，提供行政存在的空間并對(duì)其進(jìn)行限制；（2）政府有義務(wù)增進(jìn)社會(huì)的公共利益；（3）政府較少受到市場(chǎng)因素的影響，即使運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制也是有限的；（4）作為人民的代表，公共行政管理者的行為具有合法地位與強(qiáng)制權(quán)力，并應(yīng)遵循代表性和透明性的要求③。喬治·弗雷德里克森（1997）回顧了公共問(wèn)題的哲學(xué)、經(jīng)驗(yàn)和理論的觀點(diǎn)，并分析了社會(huì)科學(xué)中有關(guān)公共的五類觀點(diǎn)，提出公共既是一種理念也是一種能力：作為一種理念，它意味著所有人為了公共的利益，而不是出于個(gè)人或者家庭的目的才走到一起；作為一種能力，它意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力，通常通過(guò)政府而進(jìn)行，但并不是所有④。國(guó)內(nèi)對(duì)“公共性”的定義有三種：一是指政府作為人民權(quán)利的委托者和委托權(quán)利的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定和執(zhí)行公共政策（孫柏英，2001）；二是認(rèn)為公共性即政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等（祝靈君、聶進(jìn)，2002）；三是認(rèn)為公共性指一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性（王樂(lè)夫、陳干全，2002）⑤。綜合而言，公共性的理解具有層次性。哲學(xué)層面的公共性是一種公共精神或是理念；政治、法學(xué)理論層面的公共性從公平和正義出發(fā)，涉及、合法性等問(wèn)題；公共管理理論層面將公共性作為一種價(jià)值基礎(chǔ)，幫助認(rèn)識(shí)公共組織的公共職能；公共管理實(shí)務(wù)層面的公共性將成為一種分析工具和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)理解公共組織的具體管理活動(dòng)。城市設(shè)計(jì)專業(yè)具有很強(qiáng)的應(yīng)用性，其職業(yè)倫理受到哲學(xué)、政治和法學(xué)層面公共性價(jià)值要求的引領(lǐng)，但對(duì)于實(shí)踐而言，公共管理理論和實(shí)務(wù)層面的公共性探討將更具認(rèn)識(shí)論和方法論的作用。

3城市設(shè)計(jì)關(guān)注公共領(lǐng)域

城市空間及其特征包含了各類物質(zhì)要素和相應(yīng)的屬性，同時(shí)還有這些要素之間所形成的外部性特征。隨著城市空間管理專業(yè)領(lǐng)域的分工和細(xì)化，作為其中之一的城市設(shè)計(jì)在當(dāng)代所關(guān)注的內(nèi)容已并非涵蓋城市空間的所有方面，而是由“城市空間”逐步聚焦于其“公共領(lǐng)域”部分⑥。焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)變蘊(yùn)含了兩方面的背景。一方面，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟程度，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分野。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使城市空間成為公共和私人的混合體。城市空間的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)運(yùn)作越為成熟，市民對(duì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的甄別越敏感。另一方面，城市設(shè)計(jì)將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣差I(lǐng)域是基于“窗戶外看到的所有事物”已經(jīng)出于各類考慮受到了相應(yīng)的干預(yù)，城市空間的控制已經(jīng)形成了“看不見(jiàn)的網(wǎng)”?！肮差I(lǐng)域”源于西方社會(huì)，發(fā)展至今已具有相當(dāng)復(fù)雜的含義?，F(xiàn)代公共領(lǐng)域理論中，較具影響力的是阿倫特和哈貝馬斯的研究成果?？傮w上認(rèn)為公共領(lǐng)域包含了物質(zhì)和非物質(zhì)的表現(xiàn)形式，承載著公共生活，這種公共生活是從公共利益出發(fā)，通過(guò)溝通和交往、辯論和批判等活動(dòng)來(lái)展現(xiàn)自我或是達(dá)成共識(shí)。兩者的差異在于前者突出其政治象征意義，而后者偏重其社會(huì)文化意義。城市設(shè)計(jì)關(guān)注的公共領(lǐng)域是具有物質(zhì)空間表現(xiàn)形式的公共場(chǎng)所，并包含其承載的公共生活之非物質(zhì)內(nèi)涵。然而，公共領(lǐng)域的界定卻無(wú)法統(tǒng)一。社會(huì)視角下以公共開(kāi)放性來(lái)界定時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)并非所有公共空間都會(huì)無(wú)限制向每個(gè)人開(kāi)放，而準(zhǔn)公共空間的開(kāi)放程度更是因服務(wù)規(guī)模的不同而模糊不清。法律視角下以公共權(quán)屬界定時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)公共領(lǐng)域的各類物質(zhì)要素在權(quán)屬細(xì)分之后公私屬性并不統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)視角下運(yùn)用公共物品來(lái)理解公共領(lǐng)域時(shí)，以競(jìng)爭(zhēng)性和排他性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，然而公共領(lǐng)域中的各類空間要素在非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性上都存在著程度差異。由此可見(jiàn)，各類視角下的公共領(lǐng)域認(rèn)識(shí)都是模糊的，然而這種復(fù)雜性并不能掩蓋其公共性特征。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的差異客觀存在，只是差異劃分標(biāo)準(zhǔn)并非是一條涇渭分明的分界線，而是一種具有梯度性的“譜系”（卡爾莫納等，2003）。有關(guān)對(duì)城市空間進(jìn)行公共干預(yù)的合法性問(wèn)題已經(jīng)在城市規(guī)劃相關(guān)研究中進(jìn)行了深入的探討。面對(duì)外部性問(wèn)題，對(duì)公共干預(yù)的需要是肯定的，然而對(duì)于干預(yù)的限度卻存在不同的觀點(diǎn)。公共領(lǐng)域的實(shí)際界定及其干預(yù)程度將通過(guò)具體的城市設(shè)計(jì)過(guò)程加以辨析并得以實(shí)現(xiàn)，其中政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系對(duì)干預(yù)程度具有重要的影響。從城市空間的使用價(jià)值和交換價(jià)值來(lái)看，對(duì)城市設(shè)計(jì)的公共需要來(lái)自對(duì)公共領(lǐng)域使用價(jià)值的關(guān)注，因其規(guī)模和品質(zhì)直接體現(xiàn)了城市的公共服務(wù)水平。然而，市場(chǎng)化的城市開(kāi)發(fā)引發(fā)私人對(duì)空間交換價(jià)值的追求而阻礙公共領(lǐng)域的發(fā)展。阿里·邁達(dá)尼普爾（AliMadanipour，1996）闡述了市場(chǎng)開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的空間私有化和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化等趨勢(shì)，前者使公共領(lǐng)域的規(guī)模逐步減少，后者則對(duì)公共領(lǐng)域的品質(zhì)造成沖擊，而這些趨勢(shì)被認(rèn)為是不可避免的。面對(duì)使用價(jià)值和交換價(jià)值之間的張力關(guān)系，公共部門將立足于公共領(lǐng)域的空間使用價(jià)值，通過(guò)城市設(shè)計(jì)過(guò)程加以保障和促進(jìn)，盡可能提供公共場(chǎng)所并促進(jìn)公共領(lǐng)域的空間品質(zhì)。近年來(lái)，激烈的城市競(jìng)爭(zhēng)使得公共領(lǐng)域被作為一種城市發(fā)展的公共資源，通過(guò)城市設(shè)計(jì)提升其交換價(jià)值吸引投資，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，“引導(dǎo)投資的是市場(chǎng)本身，而不是設(shè)計(jì)”（Cowan，2000：24）⑦。城市設(shè)計(jì)雖在提升公共領(lǐng)域的交換價(jià)值中具有一定附加作用，但并非其要義所在。本末倒置的價(jià)值追求將使城市設(shè)計(jì)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4城市設(shè)計(jì)管理者的公共角色

有關(guān)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐主體的認(rèn)識(shí)差異很大程度上與城市設(shè)計(jì)過(guò)程的不同詮釋相關(guān)。作為一個(gè)社會(huì)過(guò)程，城市設(shè)計(jì)過(guò)程包含了政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元化的參與主體。作為一個(gè)有意識(shí)的管理過(guò)程，政府和市場(chǎng)在城市設(shè)計(jì)過(guò)程中的管理者角色較為突出，管束型和開(kāi)發(fā)型的城市設(shè)計(jì)分類（趙斌、徐雷，2004）正是基于主體公私屬性的差異。當(dāng)城市設(shè)計(jì)被理解為行政過(guò)程時(shí)，公共部門作為管理者的角色更為突出，而市場(chǎng)成為了行政管理的目標(biāo)群體。城市設(shè)計(jì)過(guò)程中管理者公私屬性的探討體現(xiàn)了政府和市場(chǎng)之間關(guān)系的不同理解。城市開(kāi)發(fā)過(guò)程直接產(chǎn)生城市空間結(jié)果，市場(chǎng)成為了空間產(chǎn)品的主要供給者。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，市場(chǎng)關(guān)注空間品質(zhì)是希望通過(guò)創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)提升空間產(chǎn)品的交換價(jià)值以獲取更多的利益。“設(shè)計(jì)管理”是開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理的重要組成部分，它將確保產(chǎn)品按照設(shè)計(jì)要求生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。當(dāng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)模較小時(shí)，設(shè)計(jì)管理關(guān)注項(xiàng)目自身的內(nèi)部問(wèn)題，大多屬于私人領(lǐng)域；而當(dāng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)模較大時(shí)，設(shè)計(jì)管理所處理的問(wèn)題往往已經(jīng)覆蓋了城市空間公共領(lǐng)域。雖然管理動(dòng)機(jī)仍以營(yíng)利為目的，但從結(jié)果而言已經(jīng)屬于城市層面的設(shè)計(jì)問(wèn)題。因此，市場(chǎng)主導(dǎo)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目其設(shè)計(jì)管理過(guò)程是否是城市設(shè)計(jì)過(guò)程往往具有爭(zhēng)議。在當(dāng)前的城市發(fā)展中，公共領(lǐng)域的供給很大程度上依賴于市場(chǎng)。進(jìn)行大規(guī)模地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的企業(yè)家們?cè)诔鞘虚_(kāi)發(fā)過(guò)程經(jīng)常扮演了一種半公共角色（喬恩·朗，2005）。這種角色產(chǎn)生于其管理行為結(jié)果而并非動(dòng)機(jī)。市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的設(shè)計(jì)管理是為了擴(kuò)大私人的獲利，許多開(kāi)發(fā)都有意識(shí)的塑造良好的公共領(lǐng)域來(lái)吸引更多的公共使用者，為其帶來(lái)更大的獲益。在這些市場(chǎng)主導(dǎo)的項(xiàng)目管理中，公共部門的角色相對(duì)較弱：有些是由于對(duì)公共領(lǐng)域的價(jià)值認(rèn)識(shí)尚不成熟；有些是社會(huì)對(duì)此尚未形成公共需要，因而不必要進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的干預(yù)；還有一些是有意識(shí)發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，依靠私人投資發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)來(lái)創(chuàng)造良好的公共領(lǐng)域空間品質(zhì)。然而，無(wú)論是否提出城市設(shè)計(jì)要求，公共部門對(duì)私人開(kāi)發(fā)在其項(xiàng)目的空間效果等方面始終具有監(jiān)管職能，差別在于干預(yù)程度的不同。城市設(shè)計(jì)過(guò)程伴隨著開(kāi)發(fā)過(guò)程而展開(kāi)，它并不僅僅是結(jié)果管理，同時(shí)還包含著過(guò)程管理。對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行公共監(jiān)管是政府相關(guān)部門的職能之一。出于城市設(shè)計(jì)考慮的公共監(jiān)管途徑一般包括：一是將城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容納入城市規(guī)劃的管理體系，同時(shí)依循規(guī)劃許可的行政程序?qū)﹂_(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行管理；二是單獨(dú)提出城市設(shè)計(jì)的控制內(nèi)容，作為開(kāi)發(fā)控制要求的組成部分，依據(jù)規(guī)劃許可程序進(jìn)行管理；三是城市設(shè)計(jì)控制內(nèi)容采用獨(dú)立設(shè)置的設(shè)計(jì)評(píng)審程序?qū)﹂_(kāi)發(fā)進(jìn)行行政許可管理。無(wú)論哪種途徑，公共部門始終承擔(dān)有關(guān)公共領(lǐng)域的設(shè)計(jì)及其實(shí)施的監(jiān)管者角色。對(duì)于城市設(shè)計(jì)過(guò)程而言，權(quán)力始終是決定一切的因素（洪亮平，2002）。城市設(shè)計(jì)是“設(shè)計(jì)城市而不是建筑”，城市公共領(lǐng)域的塑造和發(fā)展屬于公共事務(wù)范疇，因而其管理實(shí)踐必定受到公共權(quán)力的影響?？v觀城市設(shè)計(jì)的發(fā)展歷程，最初有意識(shí)的城市空間設(shè)計(jì)由當(dāng)時(shí)代表公共權(quán)威的皇權(quán)主導(dǎo)，隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，政府作為公眾逐步成為了城市空間設(shè)計(jì)和管理的主導(dǎo)。之間的差異在于公共性的不同歷史詮釋，然而城市設(shè)計(jì)管理者角色的公共性始終存在。當(dāng)代社會(huì)多元價(jià)值并存，城市設(shè)計(jì)過(guò)程中政府、市場(chǎng)和社會(huì)具有不同的參與程度。然而，市場(chǎng)和社會(huì)的參與是有限的，公共管理者仍然為是否需要對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行城市設(shè)計(jì)干預(yù)、如何干預(yù)以及干預(yù)程度提供了整體性管理框架。

5城市設(shè)計(jì)管理途徑的公共性保障

法律和政治是公共管理途徑體現(xiàn)公共性的保障。城市設(shè)計(jì)過(guò)程關(guān)注城市空間公共領(lǐng)域的相關(guān)公共事務(wù)及其管理者的公共角色都決定了其管理途徑必然體現(xiàn)公共性特征，且受到相關(guān)的法律法規(guī)和政治策略的保障。法律為城市設(shè)計(jì)過(guò)程提供了基本的行為規(guī)范。各個(gè)國(guó)家對(duì)于公共部門的組織、規(guī)章制定、許可、仲裁和司法審查等程序具有相應(yīng)的法律規(guī)范，從而確保了公共部門行為過(guò)程的公共性。城市設(shè)計(jì)過(guò)程同一般公共事務(wù)的管理一樣遵循公共行政程序的法律要求。根據(jù)“程序正當(dāng)”的法律原則，城市設(shè)計(jì)依據(jù)法定行政程序運(yùn)作而獲得合法性，從而保障其公共性。除此之外，城市空間的公共管理尤其是城市規(guī)劃管理的法律體系也為城市設(shè)計(jì)的管理過(guò)程提供了相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。由于城市設(shè)計(jì)在各國(guó)城市規(guī)劃管理的法律體系具有不同定位，因而具體程序要求也會(huì)有所不同。美國(guó)城市規(guī)劃管理的法律法規(guī)在各個(gè)州有所不同，很難說(shuō)具有完整的體系。區(qū)劃被認(rèn)為是美國(guó)城市規(guī)劃的核心，也是物質(zhì)空間管制的法律工具之一。而城市設(shè)計(jì)同樣也是城市空間管理的公共政策工具之一，其管理程序?qū)⒆裱残姓绦虻姆梢?guī)范（如聯(lián)邦行政程序法，1946），或依據(jù)行政法律要求制定相關(guān)的程序要求。英國(guó)的城市規(guī)劃具有整體性的法律體系，對(duì)規(guī)劃管理程序制定了相關(guān)的規(guī)范。城市設(shè)計(jì)的運(yùn)作被明確納入規(guī)劃管理體系（英國(guó)建筑與建成環(huán)境委員會(huì)，2000），并在新的規(guī)劃法中明確納入其管理事務(wù)（英國(guó)城市規(guī)劃法，2008：第183條）⑧。因而，其城市設(shè)計(jì)的公共干預(yù)過(guò)程須遵循規(guī)劃法定程序的相關(guān)要求以保障其公共性。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中并未明確城市設(shè)計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，它更多是作為地方性城市空間管理的公共政策工具之一。有些地方性的規(guī)劃法規(guī)將其納入，明確了操作程序的要求⑨；而沒(méi)有明確管理途徑的實(shí)踐在大多數(shù)情況下參照了規(guī)劃管理的法定程序。法定程序規(guī)范為確保城市設(shè)計(jì)過(guò)程的公共性提供了統(tǒng)一的基本的保障。國(guó)家和政府在基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)行政程序的公開(kāi)性和參與性等來(lái)加強(qiáng)管理過(guò)程的公共性。無(wú)論是公共行政管理還是具體的城市規(guī)劃管理，相關(guān)的法律機(jī)制都不斷得到完善，由此受其規(guī)范的城市設(shè)計(jì)過(guò)程也將不斷加強(qiáng)其公共性特征。對(duì)于具體公共事務(wù)的管理，公共部門會(huì)根據(jù)具體情況對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)及其自身在過(guò)程中所承擔(dān)的角色及其價(jià)值分配采取不同的政治策略。城市設(shè)計(jì)一直存在于“平民主義”和“專業(yè)主義”的兩難困境（克利夫·芒福汀，1999）。在價(jià)值的認(rèn)定上，“公眾”和“專家”的觀點(diǎn)之間存在著分歧。與此同時(shí)，“公眾”本身包含著具有不同利益的群體，并持有不同的觀點(diǎn)。城市設(shè)計(jì)師往往將城市設(shè)計(jì)保持在一個(gè)技術(shù)過(guò)程的安全范圍之內(nèi)，以避免直接面對(duì)重新分配權(quán)力和財(cái)富的問(wèn)題。然而，城市設(shè)計(jì)過(guò)程中的管理者則無(wú)法避免去面對(duì)價(jià)值分配的政治議題。城市設(shè)計(jì)中的連續(xù)決策都是有關(guān)利益分配的政治決策，即便是通過(guò)技術(shù)分析做出決策其本身仍然代表著政治的選擇。特定的城市設(shè)計(jì)管理過(guò)程會(huì)采取不同的政治策略，因而其過(guò)程的公共性將存在著程度上的差異。偏向于“專業(yè)主義”的決策過(guò)程以法律為公共性保障的基準(zhǔn)，更關(guān)注專業(yè)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；偏向于“平民主義”的決策過(guò)程則體現(xiàn)為更具公開(kāi)性和參與性的集體決策。實(shí)際過(guò)程中，決策往往需要考慮和平衡利益相關(guān)者的觀點(diǎn)，采取何種決策方式則受到市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)需要等因素的影響。但每一種決策方式都體現(xiàn)了相應(yīng)程度的公共性特征。政治策略對(duì)城市設(shè)計(jì)過(guò)程的公共性程度產(chǎn)生重要影響。

6結(jié)語(yǔ)

篇4

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；科學(xué)化；民主化；管理；實(shí)施

在新的歷史形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)，并努力實(shí)現(xiàn)由行政規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系必須要具有符合我國(guó)國(guó)情，并且要結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，執(zhí)行高效，同時(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，還必須要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干要求。

一、新形勢(shì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求

在新的歷史形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系要根據(jù)客觀環(huán)境的變化來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的轉(zhuǎn)型。我國(guó)目前正在處于轉(zhuǎn)型期，不管是文化形態(tài)、價(jià)值觀念還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均在依照自己的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行著轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在社會(huì)中便是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、各種制度的轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型，并且這三大方面的轉(zhuǎn)型不是相互獨(dú)立進(jìn)行的，而且不斷的交織過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)新舊的轉(zhuǎn)變。在新的歷史形式下，城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨著轉(zhuǎn)型的命運(yùn)。具體而言，目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)不是傳統(tǒng)觀念下依照政府行政命令進(jìn)行的簡(jiǎn)單的拆遷、改建的行政工具，也不是政府增加財(cái)政收入、開(kāi)發(fā)商賺取高額利潤(rùn)的途徑，而是政府用來(lái)對(duì)城鄉(xiāng)的發(fā)展和建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)的手段，為社會(huì)的公平正義、公共安全以及公眾利益提供保證的措施，更是政府借此來(lái)對(duì)城市的空間資源進(jìn)行有效調(diào)整的途徑。

在新的歷史時(shí)期，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有以下幾個(gè)突出的特點(diǎn)：首先，以解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向。在以往，城鄉(xiāng)規(guī)劃單靠政府的發(fā)展計(jì)劃和行政命令來(lái)執(zhí)行各項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)工程，在新的歷史形勢(shì)下，解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的源動(dòng)力，也是新的歷史形式賦給城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要任務(wù)之一。其次，更加突出“公眾”在城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中的作用。新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃更加關(guān)注公共領(lǐng)域和公眾利益，有關(guān)的政策也被稱之為“公共政策”，政策內(nèi)容也重視社會(huì)公平、公共利益、公共安全等問(wèn)題，究其原因，主要就是“以人為本”理念在該領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。最后，強(qiáng)調(diào)和突出城鄉(xiāng)規(guī)劃從指定規(guī)劃到落實(shí)執(zhí)行整個(gè)過(guò)程中法制性。依法治國(guó)是我已經(jīng)明確確立的基本治國(guó)方略，在該方略的指導(dǎo)下以及近年來(lái)在大力建設(shè)法律體系的努力之下，我國(guó)的法律體系日趨完善，社會(huì)的法律意識(shí)和法制意識(shí)已經(jīng)顯著提高，重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制性也是在法制背景下落實(shí)依法治國(guó)方略的具體體現(xiàn)。

二、提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實(shí)施科學(xué)性的措施

（一）強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理力度

在管理過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律和法規(guī)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)范性和法制性。重視在規(guī)劃當(dāng)中經(jīng)常使用的地理信息系統(tǒng)的更新和升級(jí)工作，為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。在實(shí)際的管理過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格管理部門內(nèi)部的各種技術(shù)規(guī)程和規(guī)范流程，精簡(jiǎn)各種辦理手續(xù)，提高辦公效率，在某些技術(shù)規(guī)程方面應(yīng)該進(jìn)行進(jìn)一步的深化和細(xì)化，提高其可操作性，防止因?yàn)榧夹g(shù)規(guī)程規(guī)定模糊而出現(xiàn)問(wèn)題。全面、認(rèn)真地梳理規(guī)劃管理當(dāng)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)（如選址、用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程許可、批后跟蹤管理、規(guī)劃驗(yàn)收、規(guī)劃編制審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件制定、紅線圖和定點(diǎn)圖等等），進(jìn)一步提高規(guī)劃管理的科學(xué)性。

（二）提升設(shè)計(jì)水平

按照“政府組織，專家領(lǐng)銜，部門合作，公眾參與”原則，完善設(shè)計(jì)單位數(shù)據(jù)庫(kù)與專家數(shù)據(jù)庫(kù)，分為建筑類、規(guī)劃類、交通類、景觀策劃類4個(gè)門類。定期邀請(qǐng)專家進(jìn)行審查把關(guān)[1]。規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案一旦形成，立即通過(guò)新聞媒體出具公告，在城市規(guī)劃網(wǎng)，規(guī)劃展示館同步向社會(huì)進(jìn)行規(guī)劃公示，向市民廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)采納建議來(lái)完善規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平[2]。定期組織開(kāi)展優(yōu)秀建筑設(shè)計(jì)的評(píng)選工作，有力推進(jìn)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平的提升，同時(shí)，加強(qiáng)了建設(shè)工程的放，驗(yàn)線工作，嚴(yán)格控制建筑立面用材的材質(zhì)和色彩，全面加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的批后監(jiān)督管理，大大提升城鄉(xiāng)建設(shè)水平[3]。

二、提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實(shí)施的有效性

（一）公眾層面

通過(guò)各種形式的宣傳和教育工作，讓群眾認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性及其它和群眾日常日常的關(guān)聯(lián)性，并努力提高群眾的參與意識(shí)和維護(hù)自己合法權(quán)益的能力。為了讓群眾更加深刻地了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和重要意義，因?yàn)橛幸庾R(shí)地宣傳一些關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、編制、執(zhí)行等方面的知識(shí)，讓群眾能夠從更深層次上參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。在宣傳和教育方式方面，可以選擇展覽、講座、旁聽(tīng)等傳統(tǒng)方式，也可以選擇開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)論壇、定期發(fā)送有關(guān)短信等現(xiàn)代的方式?？偠灾褪且酶鞣N方式讓群眾更加深刻地認(rèn)識(shí)和了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，并提升群眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的能力。

（二）建立健全有關(guān)制度

首先，建立長(zhǎng)效的參與機(jī)制。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)，出臺(tái)一套可行有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的管理辦法，使公眾參與真正的落到實(shí)處，有法可依，保障公眾的程序合法、公眾的意見(jiàn)得到合理處理[4]，增強(qiáng)規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性，保證政府與公眾之間溝通渠道的暢通，保證利益主體的合法權(quán)益，避免政府或少數(shù)官員的主觀決策，避免出現(xiàn)隱瞞和欺騙廣大群眾的現(xiàn)象[5]。

其次，定期公開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關(guān)信息。城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于公共工程的范疇，而且城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到群眾的切身利益。因此，有必要強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中的開(kāi)放性和透明性，充分尊重群眾的知情權(quán)，為群眾獲取有關(guān)知識(shí)提供更加更加便利的途徑。同時(shí)需要重視的是，保證信息的完整性和真實(shí)性也是非常重要的，因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期論證以及執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督來(lái)保證信息公開(kāi)的完整性和真實(shí)性。

（三）完善參與形式

公眾獲取的信息不同，參與程度不一樣，參與效果有差別，針對(duì)不同的規(guī)劃項(xiàng)目，選擇不同的方式方法，拓寬公眾參與的途徑，利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等現(xiàn)代媒體，通過(guò)圖片、影像、現(xiàn)場(chǎng)講解等形式，開(kāi)辟專門的網(wǎng)站、接待管理部門、專用場(chǎng)所（規(guī)劃展覽館），從規(guī)劃的科研、編制、決策、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)階段，全面開(kāi)展公眾參與，自始至終的貫徹公眾參與的理念[6]。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

【關(guān)鍵詞】村莊規(guī)劃；法治化建設(shè)；思考

依法治國(guó)是國(guó)家繁榮富強(qiáng)的保障，建設(shè)法治社會(huì)是當(dāng)今中國(guó)發(fā)展最重要的課題，在這樣的大環(huán)境下，村莊規(guī)劃的法治化建設(shè)也應(yīng)該緊跟時(shí)展的潮流，把握住時(shí)展的脈搏。然而，就我國(guó)目前的農(nóng)村法治建設(shè)來(lái)看，其發(fā)展仍然存在很多不足，在我國(guó)的大部分農(nóng)村地區(qū)，法治化建設(shè)仍然是一個(gè)被忽視的問(wèn)題。因此在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，如何推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的法治化建設(shè)成為村莊規(guī)劃亟待探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)村莊規(guī)劃的發(fā)展及其法治建設(shè)進(jìn)程

（一）村莊產(chǎn)生及發(fā)展

大約在6000年前的新石器時(shí)期，隨著農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的逐漸分離，出現(xiàn)了最初的固定居民點(diǎn)，這就是我們所說(shuō)的村莊[1]。此類村莊具有一定的特性：在選址方面，大多數(shù)村莊都選擇土壤肥沃或水源充足的地區(qū)；村莊的布局大都以氏族成員為聚集中心；同時(shí)，出于安全考慮，村莊周圍大都設(shè)置土墻或護(hù)城河加以保護(hù)。

（二）城市產(chǎn)生及發(fā)展

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，手工業(yè)逐漸從農(nóng)業(yè)當(dāng)中分離出來(lái)，商品隨之產(chǎn)生，市集開(kāi)始出現(xiàn)，以致原始村莊的范圍逐漸擴(kuò)大，最終形成了原始城市。

（三）村莊和城市共同發(fā)展

在我國(guó)建國(guó)初期，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)內(nèi)幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都掌握在政府手中，由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，為了滿足國(guó)家建設(shè)的需要，城市規(guī)劃建設(shè)得到了迅速的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)雖落后于城市地區(qū)，但其規(guī)劃建設(shè)也得到了一定的發(fā)展。村莊建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始逐漸擺脫中國(guó)傳統(tǒng)的宗法制維系慣性，而開(kāi)始了“公社化”建設(shè)。村莊和城市次年改成了二元化立法格局。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

2003年，中央首次提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”要求[2]，把農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題劃入到了國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中。在十七屆三中全會(huì)期間，又進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)問(wèn)題。隨之國(guó)家提出了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從此結(jié)束了城市和農(nóng)村分別立法的體制，同時(shí)也標(biāo)志著城鄉(xiāng)一體化時(shí)代的到來(lái)。

二、我國(guó)村莊規(guī)劃中法治化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）在觀念上，村莊規(guī)劃法治化建設(shè)存在誤區(qū)

1、片面夸大村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。主要表現(xiàn)為對(duì)村莊規(guī)劃的權(quán)威性過(guò)于自信，或者對(duì)于村莊規(guī)劃過(guò)于緊張，稍有閃失便懷疑一切。

2、片面否定村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。主要表現(xiàn)為認(rèn)識(shí)不到村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，或者即使是有所認(rèn)識(shí)但不認(rèn)真執(zhí)行。

（二）在實(shí)踐中，村莊規(guī)劃法治化建設(shè)缺乏謀劃

1、村莊規(guī)劃執(zhí)法著力不均。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的逐步加快，城市的規(guī)模和數(shù)量急劇擴(kuò)張，這就使人們的目光普遍集中到城市建設(shè)上來(lái)，同時(shí)，大量的農(nóng)民涌入城市，也為城市帶來(lái)了許多“城市病”[3]，而農(nóng)民的離開(kāi)導(dǎo)致農(nóng)村大量房屋廢棄，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了中國(guó)的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。當(dāng)人們的注意力都集中在城市建設(shè)上時(shí)，村莊規(guī)劃問(wèn)題就必然被忽視，久而久之，城鄉(xiāng)建設(shè)就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

2、規(guī)劃缺乏統(tǒng)一機(jī)制，致使村莊規(guī)劃盲目發(fā)展。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的提出，村莊規(guī)劃建設(shè)得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步，然而其科學(xué)性、合理性問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)出來(lái)。一些村莊規(guī)劃缺乏上級(jí)統(tǒng)一的宏觀調(diào)控，導(dǎo)致村莊發(fā)展方向不夠明確；一些村莊缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，致使村莊管理不夠科學(xué)。

三、加強(qiáng)村莊規(guī)劃法治化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

（一）正確認(rèn)識(shí)村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布賦予了我國(guó)村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，但是在一些關(guān)鍵問(wèn)題上，村莊規(guī)劃仍然具有寬泛性和模糊性[4]。例如，在內(nèi)容、范圍和程序等方面，村莊規(guī)劃缺乏足夠的強(qiáng)制性；在有效時(shí)間方面，村莊規(guī)劃也沒(méi)有限期規(guī)定；在編制和審核過(guò)程中，村莊規(guī)劃也沒(méi)有明確的程序規(guī)定。這些寬泛性和模糊性在一定程度上會(huì)弱化村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。為了加強(qiáng)村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，相關(guān)部門應(yīng)該認(rèn)真了解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所規(guī)定的職權(quán)范圍，以此加強(qiáng)法律執(zhí)行力，同時(shí)在規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)聽(tīng)取村民的意見(jiàn)，并根據(jù)自身情況進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，這樣才能既順從民意，又能夠保證有效實(shí)施。

（二）正確處理村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的逐步加快，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各方面也得到了統(tǒng)籌發(fā)展，并且初步形成了城鄉(xiāng)一體化的新格局[5]。在這樣的新格局中，村莊規(guī)劃一定要做好統(tǒng)籌兼顧，正確處理好與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展用地、土地使用權(quán)制度等之間的關(guān)系。

（三）嚴(yán)格遵守村莊規(guī)劃的法定程序

由于村莊規(guī)劃具有特殊性，因此其規(guī)劃發(fā)展一定不能照搬照抄城市模式，而是應(yīng)該走出一條適合村莊發(fā)展的道路。但是這種道路并不意味著村莊規(guī)劃的編制、實(shí)施和修改不受法律約束。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)明確規(guī)定村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施一定要上報(bào)上級(jí)人民政府審批，并且在報(bào)送前要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)的同意。這也就說(shuō)明了，村莊規(guī)劃受到嚴(yán)格的法律監(jiān)督與保護(hù)，任何人不得隨意更改。在村莊規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1、不斷探索和完善村莊規(guī)劃編制方法?？茖W(xué)的編制方法是規(guī)劃的基礎(chǔ)，因此，村莊規(guī)劃過(guò)程應(yīng)該遵循科學(xué)的編制方法進(jìn)行，切忌照搬照抄城市模式。相關(guān)部門應(yīng)該不斷探索并完善村莊規(guī)劃的編制方法，同時(shí)在經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人員方面提供大力支持，以此來(lái)提高村莊規(guī)劃的水平。

2、認(rèn)真落實(shí)村民的知情權(quán)和參與權(quán)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定村莊規(guī)劃要符合村民的意愿，要廣泛聽(tīng)取村民的意見(jiàn)和建議[6]。因此村民委員會(huì)應(yīng)該積極向村民進(jìn)行村莊規(guī)劃宣傳，動(dòng)員村民參與到規(guī)劃中來(lái)，激發(fā)村民參與的熱情。

（四）進(jìn)一步完善法律監(jiān)督體系

為了使村莊規(guī)劃過(guò)程嚴(yán)格遵守法定程序，相關(guān)部門還應(yīng)建立法律監(jiān)督體系，例如在縣級(jí)人大內(nèi)部設(shè)置監(jiān)督小組，并且在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)完善媒體部門的監(jiān)督職能，通過(guò)這些方式來(lái)進(jìn)一步健全法律監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的合法化和科學(xué)化。

結(jié)束語(yǔ)：

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的提出以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，村莊規(guī)劃的法治化建設(shè)越來(lái)越引起人們的關(guān)注，然而，由于農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃具有其自身獨(dú)特的特性，加之村莊規(guī)劃還處于起步階段，致使一些問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。因此，村莊規(guī)劃的法治化建設(shè)意義重大，它不僅是城鄉(xiāng)建設(shè)的保證，同時(shí)也是人民生活的保證。

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：日本，城市景觀管治，發(fā)展歷程，管治體系

Abstract: Due to the late start and weak foundation, the construction of today's urban landscape in China is still in the early stages of development. There are many similar backgrounds of the urban construction and development process to China in Japan. Therefore, this research intends to analyses the development and system in Japanese urban landscape governance, which we hope could have a strong empirical reference value for the practice of urban landscape governance in China.

Key words: Japan, Urban Landscape Governance, Development History, Governance System

中圖分類號(hào)：P901文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1日本現(xiàn)代城市景觀管治發(fā)展歷程

日本在二十世紀(jì)初隨著城市規(guī)劃的興起已出現(xiàn)了地域性的景觀建設(shè)及保護(hù)的萌芽，并伴隨著二戰(zhàn)后的城市重建浪潮得到了快速發(fā)展。近年來(lái)以《景法》1的編制和實(shí)施為契機(jī)，日本的城市景觀管治又得到了系統(tǒng)性的規(guī)范和完善?？傮w來(lái)看可大致分為三個(gè)發(fā)展階段。

（1）1960年代之前的城市景觀萌芽階段

隨著日本城市規(guī)劃法制體系的逐步完善，以及民眾對(duì)城市美化的逐漸關(guān)心與重視，日本歷史上第一部《都市畫法》在1919年得以頒布。這一時(shí)期雖尚未出現(xiàn)明確的“景”概念，但《都市畫法》中提出的“致”概念以及對(duì)“致地區(qū)”的劃分代表著景觀管治的手法已初見(jiàn)雛形。由此為契機(jī)，其后所掀起的轟轟烈烈的“城市美化運(yùn)動(dòng)”帶領(lǐng)著日本的城市景觀建設(shè)及管治進(jìn)入到了一個(gè)標(biāo)志性的新階段。

（2）1960-90年代的城市景觀發(fā)展階段

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本的城市建設(shè)逐漸陷入了經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先、城市特色缺失的無(wú)序混雜狀態(tài)。城市管理者開(kāi)始痛定思痛，對(duì)城市景觀建設(shè)的未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行重新自省及反思。1968年的《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存條例》作為日本最早的地方性“景條例”，為后期日本各城市景條例的制定與落實(shí)起到了實(shí)踐性的參考作用。以鐮倉(cāng)市的“古都保護(hù)運(yùn)動(dòng)”為契機(jī)，日本在1966年頒布了《古都保存法》，并對(duì)《都市畫法》中所提出的“致地區(qū)”的具體管治內(nèi)容進(jìn)行了正式明確。同時(shí)，隨著《都市綠地法》（1973年）、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》（1975年）等一系列相關(guān)法律的相繼頒布和修訂，地方行政團(tuán)體和居民自主的景觀管治熱情也得到了不斷提升。

（3）1990年代至今的城市景觀規(guī)范階段

泡沫經(jīng)濟(jì)結(jié)束后，日本進(jìn)入到了城市建設(shè)恢復(fù)期，對(duì)城市人居環(huán)境建設(shè)的需求次第高漲。2003年，日本正式將“觀光立國(guó)”設(shè)立為國(guó)家戰(zhàn)略方針之一，并于2004年出臺(tái)了針對(duì)城市景觀管治的專項(xiàng)法律――《景法》。之后隨著景行政團(tuán)體的逐步設(shè)立以及景畫編制情況的不斷推進(jìn)，截止至2010年6月1日，登錄在冊(cè)的日本景行政團(tuán)體已達(dá)452個(gè)，所制定的景畫已達(dá)233例（2010年日本國(guó)土交通省數(shù)據(jù)）。這一時(shí)期的城市景觀管治隨著前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累以及近年來(lái)管治政策的逐步完善，已走上了整體規(guī)范化的道路。

2日本現(xiàn)代城市景觀管治體系

2.1管治政策體系

（1）國(guó)家層面

1）美麗國(guó)土建設(shè)政策大綱

2003年7月，日本國(guó)土交通省圍繞著“美麗國(guó)土”的建設(shè)及形成而頒布制定了《美麗國(guó)土建設(shè)大綱》這一國(guó)家級(jí)指導(dǎo)型政策框架，從而將促進(jìn)良好景觀的形成提升到了國(guó)家基本政策的重要地位。大綱在對(duì)國(guó)土美進(jìn)行認(rèn)知的前提下，提出應(yīng)大力促進(jìn)面向各項(xiàng)開(kāi)發(fā)事業(yè)的景觀管治政策的制定，同時(shí)制定了若干推進(jìn)思路。

2）《景法》

2004年6月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了世界上第一部景觀專項(xiàng)法律――《景法》。《景法》明確規(guī)定了“景觀是國(guó)民的共同財(cái)富”，并從其基本制定理念和指導(dǎo)思路出發(fā)，規(guī)定了國(guó)家和地方政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)人員在景觀管治過(guò)程中的具體責(zé)任與權(quán)限。同時(shí)，將景畫的制定作為主要管治手段，明確了管治的實(shí)施地域、目標(biāo)對(duì)象、運(yùn)作機(jī)制，并提出了申報(bào)和審批等重要支持制度，對(duì)于違法行為還明確地規(guī)定了相關(guān)懲處措施。

3）“景綠三法”體系

2004年6月國(guó)土交通省將與景觀管治關(guān)系密切的各項(xiàng)相關(guān)法律條文納入到了一個(gè)綜合的管治框架中，建立起了“景綠三法”法律體系，其中包括：《景法》、影響《景法》實(shí)施并起到擴(kuò)充作用的系列相關(guān)法律、及進(jìn)行了部分修訂的環(huán)境保護(hù)類系列相關(guān)法律這三個(gè)部分。這一以《景法》為中心建立起的綜合性法律體系其意義在于強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃法制體系各層面之間的有機(jī)協(xié)同關(guān)系，鼓勵(lì)相關(guān)法律之間的輔助呼應(yīng)與溝通協(xié)調(diào)，為景觀管治提供更為廣泛有力的法律支撐。

4）都市整備相關(guān)事業(yè)景觀形成導(dǎo)則

在景綠三法案的決策過(guò)程中，國(guó)會(huì)提出了對(duì)“面向公共事業(yè)的實(shí)施，（中略）應(yīng)盡早進(jìn)行景導(dǎo)則的制定”的附帶決議。2005年3月，《都市整備相關(guān)事業(yè)景形成導(dǎo)則（案）》應(yīng)運(yùn)而生，并于2011年經(jīng)修訂正式確立。該導(dǎo)則作為促進(jìn)都市整備事業(yè)中良好景觀形成的綜合性方針，市街地再開(kāi)發(fā)事業(yè)、土地區(qū)畫整理事業(yè)、街路事業(yè)、都市公園事業(yè)、下水道事業(yè)等都市整備相關(guān)事業(yè)為對(duì)象，旨在促進(jìn)各項(xiàng)開(kāi)發(fā)事業(yè)的實(shí)施，同時(shí)在《景法》的引導(dǎo)下進(jìn)行相關(guān)規(guī)范及引導(dǎo)性策略的推廣。

（2）地方層面

1）景畫

景畫是在《景法》的指導(dǎo)下，由地方性的景行政團(tuán)體以推進(jìn)地區(qū)景觀建設(shè)為目的而制定的法定基礎(chǔ)性規(guī)劃，主要涉及對(duì)景觀上重要公共設(shè)施的保護(hù)及整治方針的制定，以及區(qū)域內(nèi)特定建設(shè)行為進(jìn)行景觀基準(zhǔn)的限定等。景畫的基本內(nèi)容包括：對(duì)地域景觀特性的把握；景觀建設(shè)基本理念的構(gòu)思；景觀建設(shè)目標(biāo)意向的明確；景觀建設(shè)基本方針的確立；制定景重要公共設(shè)施、景重要建造物、景重要樹(shù)木的保護(hù)和推進(jìn)方針；對(duì)影響景觀的相關(guān)建設(shè)開(kāi)發(fā)行為的限定。

2）景協(xié)定

景協(xié)定作為景畫的補(bǔ)充，是在景觀區(qū)域內(nèi)的土地所有者全員協(xié)商同意的情況下所締結(jié)的、涵蓋區(qū)域內(nèi)建筑物、綠化、構(gòu)筑物、廣告看板、露天停車場(chǎng)等景觀相關(guān)事項(xiàng)的一體化自主性協(xié)定。通過(guò)這種自主化的民間協(xié)定，使得地塊內(nèi)的綠地率、容積率、鋪地形式、植栽設(shè)置、街區(qū)清掃活動(dòng)的次數(shù)等在景畫中難以深入細(xì)化或強(qiáng)制要求的部分得到了補(bǔ)充和完善。尤其是在土地所有權(quán)發(fā)生變更后，景協(xié)定依舊生效，這就使得景觀管治得以在協(xié)調(diào)一致的前提下得以連貫持續(xù)地推進(jìn)。

3）景導(dǎo)則

景導(dǎo)則是以促進(jìn)良好景觀的形成為目的，以對(duì)建筑物等的形態(tài)、色彩等要素進(jìn)行規(guī)范控制為內(nèi)容，由地方自治體自行制定的景觀管治引導(dǎo)性方針。景導(dǎo)則可以針對(duì)景畫中的重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)展說(shuō)明，也可針對(duì)色彩、戶外廣告物等具體管治內(nèi)容進(jìn)行專項(xiàng)導(dǎo)則制定?？傮w來(lái)看，景導(dǎo)則直接面向景觀管治的實(shí)踐操作，是對(duì)景畫中條文性內(nèi)容的操作性說(shuō)明及重點(diǎn)內(nèi)容的深入細(xì)化闡述，是將景畫內(nèi)涵付與實(shí)踐的策略化運(yùn)作工具。

（3）推進(jìn)制度和鼓勵(lì)措施

為了更好地推進(jìn)城市景觀管治的運(yùn)作，日本政府從公共事業(yè)關(guān)系費(fèi)的財(cái)政預(yù)算中劃撥出了“景形成事業(yè)推進(jìn)費(fèi)”這一專項(xiàng)費(fèi)用，對(duì)都市景觀相關(guān)建設(shè)事業(yè)予以資金支持。同時(shí)對(duì)于積極的景觀建設(shè)及相關(guān)促進(jìn)行為，實(shí)施不同程度的稅制減免優(yōu)惠以及財(cái)政補(bǔ)貼等政策。為了激發(fā)國(guó)民的景觀建設(shè)與保護(hù)意識(shí)，將每年6月1日定為國(guó)家的“景日”，并推行了“魅力街區(qū)獎(jiǎng)”等優(yōu)秀景觀建設(shè)及管治案例的評(píng)選活動(dòng)。除此之外，還注重通過(guò)多樣化的教育宣傳活動(dòng)促進(jìn)居民景觀意識(shí)的培養(yǎng)，并相應(yīng)設(shè)立了“景教育部門”和“景普及啟發(fā)部門”等宣傳工作表彰獎(jiǎng)項(xiàng)。

2.2管治結(jié)構(gòu)框架

（1）景觀行政管治機(jī)構(gòu)

日本的景觀行政管治體系以《景法》為支撐，中央管理部門是國(guó)土交通省，同時(shí)需要農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省等相關(guān)行政機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)配合。日本國(guó)土交通省中負(fù)責(zé)城市景觀管治的具體部門是其下屬都市局中的公園/綠地景科。地方上的城市景觀管治工作則主要由地方政府中的都市整備局負(fù)責(zé)。都市整備局內(nèi)部又根據(jù)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)內(nèi)容的不同，往往又細(xì)化為各專項(xiàng)科室和部門。

（2）具體參與者

1）景行政團(tuán)體

景行政團(tuán)體是履行景觀行政權(quán)利的行政性機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是景觀管治行為的運(yùn)作主體。《景法》中規(guī)定，政令直轄市（人口規(guī)模50萬(wàn)人以上）或中核市（人口規(guī)模30萬(wàn)人以上）等有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立管轄的地方自治體（政令市、中核市）可自行擔(dān)任景行政團(tuán)體一職，其他地區(qū)則由所屬的都道府縣政府負(fù)責(zé)擔(dān)任。此外，在經(jīng)所屬的都道府縣政府的行政管治部門協(xié)商同意之后，也可由下級(jí)的市町村行政機(jī)構(gòu)自行擔(dān)任該地區(qū)的景行政團(tuán)體一職。

2）景協(xié)議會(huì)

景協(xié)議會(huì)是為了促進(jìn)城市景觀協(xié)商的達(dá)成而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，主要由景行政團(tuán)體、公共設(shè)施管理者、景整備機(jī)構(gòu)、相關(guān)的其他公共團(tuán)體、公益事業(yè)管理者、居民等有關(guān)人員和機(jī)構(gòu)構(gòu)成。其主要職能是基于相關(guān)法律條例的規(guī)定，對(duì)需要進(jìn)行事前協(xié)議或申報(bào)的景觀相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行多方協(xié)商讓步，最終通過(guò)達(dá)成一致。協(xié)商結(jié)果一經(jīng)批準(zhǔn)，相關(guān)人員有義務(wù)對(duì)結(jié)果服從與執(zhí)行。

3）景整備機(jī)構(gòu)

景整備機(jī)構(gòu)是由景行政團(tuán)體所指定的非營(yíng)利性組織（NPO）及公益法人團(tuán)體（如建筑師協(xié)會(huì)、綠化協(xié)會(huì)等）擔(dān)任。其主要工作是為居民提供景觀營(yíng)造相關(guān)的必要信息及技術(shù)支持，并負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)景重要建造物、重要樹(shù)木和其他公共設(shè)施的日常管理及維護(hù)等事務(wù)，同時(shí)協(xié)助景觀建設(shè)管理部門進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、研究工作。

4）其他參與者

在具體的景觀管治運(yùn)作中，不僅需要景觀管治責(zé)任機(jī)構(gòu)的組織、實(shí)施與管理，還需要事業(yè)開(kāi)發(fā)商、業(yè)內(nèi)專家、居民等相關(guān)參與者之間的積極溝通與交流?！毒胺ā返?條中明確規(guī)定了景觀建設(shè)中相關(guān)參與者的各方義務(wù),除了指明國(guó)家和地方公共團(tuán)體需要在政策的制定、實(shí)施及相關(guān)信息普及上應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任外，還明確提出事業(yè)開(kāi)發(fā)商及居民需要及積極地參與到管治體系中來(lái)，并對(duì)國(guó)家和地方公共團(tuán)體的景觀管治行為予以協(xié)助。

2.3管治運(yùn)作機(jī)制

圖1日本城市景觀規(guī)劃的管理運(yùn)作機(jī)制

在景觀管治的運(yùn)作中，景觀行政管治部門不僅需要靈活運(yùn)用各項(xiàng)景觀政策，對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，還需要配合景協(xié)議會(huì)，合理利用申報(bào)制度和事前協(xié)議制度，通過(guò)多方協(xié)商的途徑對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查和協(xié)議。在項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施后，還需與景整備機(jī)構(gòu)以及相關(guān)公益法人密切配合，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督和管理。對(duì)于違章的建設(shè)行為，采取下令整改和罰金配合的方式進(jìn)行懲處，嚴(yán)重的可懲以刑罰2。在整個(gè)景觀管治行為的實(shí)施過(guò)程中，還有賴于事業(yè)開(kāi)發(fā)商、業(yè)內(nèi)專家、居民的多方協(xié)同配合。

3日本城市景觀管治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

日本已進(jìn)入后工業(yè)化階段，居民景觀意識(shí)的基礎(chǔ)較好，城市建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。相對(duì)而言，我國(guó)則處于工業(yè)化中期的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，城市的建設(shè)多處于轉(zhuǎn)型期，城市景觀管治機(jī)制尚不完善。必須意識(shí)到，中日兩國(guó)國(guó)情各有不同，許多經(jīng)驗(yàn)和方法不能依樣畫葫蘆地照搬全抄。因此，筆者就中日城市景觀管治現(xiàn)狀的對(duì)比和分析，對(duì)中國(guó)城市景觀管治的發(fā)展提出以下建議：

（1）培養(yǎng)管治者和居民的景觀意識(shí)

在景觀管治理念的培養(yǎng)上，我國(guó)近年來(lái)雖已逐步認(rèn)識(shí)到了城市景觀管治的重要性，但仍需在法制層面強(qiáng)化城市景觀管治的重要地位，提高城市景觀管治者和相關(guān)規(guī)劃人員的理論素養(yǎng)和技術(shù)水平。同時(shí)還應(yīng)積極通過(guò)各種有效的宣傳、鼓勵(lì)措施，使居民能夠真正的接觸、參與到城市景觀建設(shè)過(guò)程中來(lái)，培養(yǎng)居民的景觀意識(shí)。

（2）成立景觀專項(xiàng)管治部門

我國(guó)作為中央集權(quán)國(guó)家，應(yīng)當(dāng)注重利用國(guó)家統(tǒng)一調(diào)控的手段對(duì)地方景觀管治行為進(jìn)行整體規(guī)范與協(xié)調(diào)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)參考日本的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃管治機(jī)構(gòu)中設(shè)立專項(xiàng)的景觀管治部門，打破原先各相關(guān)部門獨(dú)立分管所形成的管治壁壘，對(duì)原本分散的景觀職能進(jìn)行統(tǒng)籌與強(qiáng)化，形成更為優(yōu)化、集中的體系化管治模式。

（3）提升城市景觀規(guī)劃的法定地位

我國(guó)的城市景觀規(guī)劃的地位長(zhǎng)期以來(lái)都模棱倆可，與其他法定規(guī)劃之間的相對(duì)關(guān)系也模糊不清，急需通過(guò)法定渠道對(duì)其專項(xiàng)規(guī)劃的地位和法律約束力進(jìn)行提升。在規(guī)劃編制的體系結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)注重與政策條例的協(xié)同，努力形成理論研究與實(shí)踐操作的接軌。在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)注重城市景觀管治體系的復(fù)雜性和城市個(gè)體間的差異性，引入符合城市發(fā)展要求的柔性景觀管治手法，強(qiáng)調(diào)城市個(gè)性與特色的體現(xiàn)。

（4）推進(jìn)管治政策體系的構(gòu)建

如今我國(guó)尚處于城市景觀管治的初步發(fā)展階段，因此景觀專項(xiàng)法律的推出在短期之內(nèi)并不現(xiàn)實(shí)。面對(duì)當(dāng)今城市建設(shè)發(fā)展需求，當(dāng)務(wù)之急是在城市規(guī)劃法制體系中提升城市景觀管治的地位，并盡可能地出臺(tái)專項(xiàng)的景觀管治政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)景觀管治的具體對(duì)象、內(nèi)容及操作方法進(jìn)行明確和限定。在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)將定性的引導(dǎo)方針與定量的基準(zhǔn)指標(biāo)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)政策條文的可操作性。并配合景觀規(guī)劃的編制，形成系統(tǒng)化的管治政策體系。

（5）促進(jìn)有中國(guó)特色的多方參與機(jī)制

日本的土地私有制決定了地權(quán)者在景觀管治中的重要地位，我國(guó)由于推行的是土地公有制，居民的城市景觀意識(shí)尚在引導(dǎo)和培養(yǎng)階段，因此當(dāng)下應(yīng)該結(jié)合我國(guó)國(guó)情積極引入具有中國(guó)特色的多方參與機(jī)制。對(duì)于對(duì)景觀影響巨大的建設(shè)開(kāi)發(fā)行為，也適當(dāng)推行財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選等鼓勵(lì)性措施。在管治策略的決議過(guò)程中，可以積極引入業(yè)內(nèi)專家及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的力量，建立專家提議機(jī)制。同時(shí)，還可以靈活采用公聽(tīng)會(huì)和居民代表討論會(huì)等形式，鼓勵(lì)公眾對(duì)城市景觀的建設(shè)與管治進(jìn)言獻(xiàn)策。

注釋：

為了區(qū)別于漢語(yǔ)語(yǔ)義中尚不明確的“景觀”內(nèi)涵，本文在針對(duì)日本城市景觀管治的研究中，將部分專有名詞進(jìn)行了日文用法和語(yǔ)義上的保留，如“景法”、“景畫”、“景條例”等，在其余闡述中為求便捷仍保留“景觀”的寫法。同時(shí)也將“景”、“致”、“美”等專有名詞進(jìn)行了原文保留。

2根據(jù)《景法》第17條、第100條、第101條規(guī)定，對(duì)于通告整改命令不予履行的行為，可施以50萬(wàn)日元以下的罰金并再次通告整改；如再不履行整改的行為，可施以1年以下的刑役或50萬(wàn)日元以下的罰金。對(duì)于這些《景法》中規(guī)定的強(qiáng)制性申報(bào)行為，如不申報(bào)，可施以30萬(wàn)日元以下罰金。

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篇7

關(guān)鍵詞:規(guī)劃;“三規(guī)合一”;區(qū)位理論;田園城市理論;理論與實(shí)踐

規(guī)劃是“對(duì)未來(lái)的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國(guó)的規(guī)劃種類和內(nèi)容紛繁，有國(guó)家層級(jí)和地方一級(jí)的規(guī)劃，有出自不同職能部門的規(guī)劃，還有不同行業(yè)的規(guī)劃，等等。但是規(guī)劃過(guò)多造成規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費(fèi)了規(guī)劃資源，更使實(shí)施部門無(wú)所適從，長(zhǎng)此以往失去了規(guī)劃應(yīng)有的意義和作用。因此，整合規(guī)劃資源、加強(qiáng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)成為必然.

一、“三規(guī)”分立弊端

1.“三規(guī)”詮釋

(1)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃.

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是全國(guó)或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)為對(duì)象，體現(xiàn)了國(guó)家或地方在規(guī)劃期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科技進(jìn)步主要方向、社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)的各個(gè)方面所作的全面規(guī)劃、部署和安排，提出政府在規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、實(shí)施重點(diǎn)，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件.

(2)城市總體規(guī)劃.

城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排.

城市總體規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》編制，主要功能是定向布局，規(guī)劃的對(duì)象主要包括:城市性質(zhì)(功能定位)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)、城市建設(shè)用地布局、城市功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)、環(huán)保設(shè)施等.

(3)土地利用規(guī)劃.

土地利用規(guī)劃是指在土地利用的過(guò)程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長(zhǎng)期計(jì)劃。土地利用規(guī)劃一般分為全國(guó)性、區(qū)域性的總體規(guī)劃和生產(chǎn)單位內(nèi)部的土地利用規(guī)劃兩種.

土地總體規(guī)劃功能是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)不同地區(qū)范圍土地資源開(kāi)發(fā)利用的綱要、目標(biāo)和總體部署。主要內(nèi)容是確定各類土地的用途和利用方式，劃定各類生產(chǎn)建設(shè)用地的規(guī)模、比例和界限，設(shè)計(jì)和制訂最優(yōu)土地利用方案，最大限度地提高土地利用的綜合效益，達(dá)到地盡其利的目的。在區(qū)域性總體規(guī)劃中，農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃最為重要，其基本內(nèi)容包括:農(nóng)業(yè)用地的劃分，各項(xiàng)生產(chǎn)基地的布局，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的區(qū)劃與各級(jí)經(jīng)營(yíng)中心的布局，各業(yè)用地的內(nèi)部規(guī)劃及各項(xiàng)基本建設(shè)規(guī)劃等.

2.三大規(guī)劃的不足與矛盾

雖然城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃職能明確，但由于三大規(guī)劃獨(dú)立編制，部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)三大戰(zhàn)略規(guī)劃存在內(nèi)容不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開(kāi)發(fā)和耕地保護(hù)的作用.

建設(shè)部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但建設(shè)部屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國(guó)家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，行使區(qū)域規(guī)劃職能力不從心，無(wú)法解決空間結(jié)構(gòu)合理組織的全部問(wèn)題，不能替代同層次的空間規(guī)劃。國(guó)土資源部也是一個(gè)專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用.

(1)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃操作性差.

由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃導(dǎo)向性、客觀性強(qiáng)，實(shí)施的約束性弱，不如城市總體規(guī)劃控制性和可操作性強(qiáng)，實(shí)施效果不理想，往往編制規(guī)劃時(shí)轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準(zhǔn)通過(guò)后無(wú)聲無(wú)息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規(guī)劃期的概念，規(guī)劃被束之高閣，比較極端的現(xiàn)象是“紙上畫畫、墻上掛掛”.

(2)土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一.

雖然兩個(gè)規(guī)劃的核心內(nèi)容都是土地的合理利用，但研究的對(duì)象、范圍、實(shí)施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。在實(shí)際規(guī)劃操作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在用地分類與劃分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃工作路線以及規(guī)劃技術(shù)方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個(gè)規(guī)劃在區(qū)域和城市土地開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)等方面出現(xiàn)較大的矛盾和不協(xié)調(diào)之處.

另外，由于我國(guó)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃的時(shí)間較遲，規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素考慮不足.

相對(duì)來(lái)看，城市總體規(guī)劃的實(shí)施約束力相對(duì)較強(qiáng)，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件考慮不夠的硬傷.

二、“三規(guī)合一”的學(xué)術(shù)主張理論依據(jù)

鑒于三大規(guī)劃分立各自均存在缺陷與矛盾，為此筆者主張實(shí)行“三規(guī)合一”方略。然而實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”必須要有強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)，能夠同時(shí)指導(dǎo)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用等各方面的規(guī)劃編制工作。筆者認(rèn)為，霍華德的田園城市理論和杜能的區(qū)位理論針對(duì)城市設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用等問(wèn)題進(jìn)行的分析和論述，表達(dá)了產(chǎn)業(yè)、城市、土地利用應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展的樸素思想，能夠成為“三規(guī)合一”的理論支撐.

1.田園城市理論

在19世紀(jì)末，英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家E·霍華德關(guān)于城市規(guī)劃的設(shè)想提出了田園城市的概念?；羧A德理想中的田園城市是為健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計(jì)的城市，它的規(guī)模足以提供豐富的社會(huì)生活，但不應(yīng)超過(guò)這一程度.

霍華德設(shè)想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)部分。城市四周為農(nóng)業(yè)用地所圍繞;城市居民經(jīng)常就近得到新鮮農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng);農(nóng)產(chǎn)品有最近的市場(chǎng)，但市場(chǎng)不只限于當(dāng)?shù)亍Ｌ飯@城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有，使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來(lái)自租金;在土地上進(jìn)行建設(shè)、聚居而獲得的增值仍歸集體所有.

城市的規(guī)模必須加以限制，使每戶居民都能極為方便地接近鄉(xiāng)村自然空間?；羧A德設(shè)計(jì)的田園城市理論在城市規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、人口密度、產(chǎn)業(yè)選擇等規(guī)劃領(lǐng)域都做了精巧的設(shè)計(jì)，成為現(xiàn)代城市規(guī)劃領(lǐng)域的先驅(qū).

2.區(qū)位理論

區(qū)位理論是關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間布局優(yōu)化組合的理論，該理論內(nèi)容豐富、包羅眾多。在此主要介紹農(nóng)業(yè)區(qū)位理論、工業(yè)區(qū)位理論和中心地理論.

(1)農(nóng)業(yè)區(qū)位理論.

農(nóng)業(yè)區(qū)位理論的創(chuàng)始人是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮·杜能，他在其著作《孤立國(guó)》中提出六種耕作制度，每種耕作制度構(gòu)成一個(gè)區(qū)域，分別為自由農(nóng)作區(qū)、林業(yè)區(qū)、谷物輪作區(qū)、草田輪作區(qū)、三圃農(nóng)作制區(qū)、放牧區(qū);每個(gè)區(qū)域都以城市為中心，圍繞城市呈同心圓狀分布，這就是著名的“杜能圈”。雖然杜能得出的農(nóng)業(yè)空間地域模型過(guò)于理論化，但是他的理論體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)在城市中的空間布局問(wèn)題，用規(guī)劃的思想把城市設(shè)計(jì)、土地利用以及產(chǎn)業(yè)布局緊密相連.

(2)工業(yè)區(qū)位理論.

工業(yè)區(qū)位理論的奠基人是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾申?duì)柕隆ろf伯。其理論的核心就是通過(guò)對(duì)運(yùn)輸、勞力及集聚因素相互作用的分析和計(jì)算，找出工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的最低點(diǎn)，作為配置工業(yè)企業(yè)的理想?yún)^(qū)位.

運(yùn)輸成本定向的工業(yè)區(qū)位分析。假定在沒(méi)有其他因素影響下，僅就運(yùn)輸與工業(yè)區(qū)位之間的關(guān)系而言，韋伯認(rèn)為，工廠企業(yè)自然應(yīng)選擇在原料和成品二者的總運(yùn)費(fèi)為最小的地方，因此，運(yùn)費(fèi)的大小主要取決于運(yùn)輸距離和貨物重量，即運(yùn)費(fèi)是運(yùn)輸物的重量和距離的函數(shù)，亦即運(yùn)費(fèi)與運(yùn)輸噸公里成正比關(guān)系.

勞工成本影響工業(yè)區(qū)位的分析。韋伯認(rèn)為勞工成本是導(dǎo)致以運(yùn)輸成本確定的工業(yè)區(qū)位模式產(chǎn)生第一次變形的因素。所謂勞工成本，就是指每單位產(chǎn)品中所包含的工人工資額，或稱勞動(dòng)力費(fèi)用。當(dāng)勞工成本(工資)在特定區(qū)位對(duì)工廠配置有利時(shí)，可能使一個(gè)工廠離開(kāi)或者放棄運(yùn)輸成本最小的區(qū)位，而移向廉價(jià)勞動(dòng)力(工資較低)的地區(qū)選址建廠。其前提是在工資率固定、勞動(dòng)力供給充分的條件之下，工廠從舊址遷往新址，所需原料和制成品的追加運(yùn)費(fèi)小于節(jié)省的勞動(dòng)力費(fèi)用.

集聚與分散因素影響工業(yè)區(qū)位的分析。集聚因素是指促使工業(yè)向一定地區(qū)集中的因素，分為一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集經(jīng)濟(jì)效益可以使運(yùn)費(fèi)和工資定向的工業(yè)區(qū)位產(chǎn)生偏離，成為工業(yè)區(qū)位的第二次變形因素。分散因素與集聚因素相反，指不利于工業(yè)集中到一定區(qū)位的因素。一些工廠寧愿離開(kāi)工業(yè)集聚區(qū)，搬到或新建在工廠較少的地點(diǎn)去。但前提條件要看集聚給企業(yè)帶來(lái)的利益大還是房地產(chǎn)價(jià)格上漲造成的損失大，即取決于集中與分散的比較利益大小.

德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾申?duì)柕隆ろf伯的工業(yè)區(qū)位理論核心體現(xiàn)了城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及土地利用有機(jī)結(jié)合的思想萌芽.

(3)中心地理論.

中心地理論是由德國(guó)著名的地理學(xué)家克里斯塔勒提出的。通過(guò)對(duì)德國(guó)南部城市和中心聚落的大量調(diào)查研究后，他發(fā)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的中心地在職能、規(guī)模和空間形態(tài)分布上具有一定規(guī)律性，中心地空間分布形態(tài)會(huì)受市場(chǎng)、交通和行政三個(gè)原則的影響而形成不同的系統(tǒng)。他探討了一定區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)等級(jí)、規(guī)模、數(shù)量、職能間關(guān)系及其空間結(jié)構(gòu)的規(guī)律性，并采用六邊形圖式對(duì)城鎮(zhèn)等級(jí)與規(guī)模關(guān)系加以概括.

就區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)而言，大城市的商服設(shè)施和商品種類向高級(jí)發(fā)展，多而全;中等規(guī)模的城市具有中高級(jí)或僅能維持中級(jí)水平，服務(wù)項(xiàng)目少而不齊全;小城市具有中低或只有低級(jí)水平，種類少而不全;一般城鎮(zhèn)(縣城、建制鎮(zhèn))只有基本生活性商服，水平很低，種類更少。就城市內(nèi)部而言，市級(jí)中心、區(qū)級(jí)中心和小區(qū)級(jí)商服中心也有類似的分異規(guī)律.

就不同商業(yè)、服務(wù)行業(yè)而言，有些行業(yè)經(jīng)營(yíng)品類多，有些則少;有的以高級(jí)為主，有的以低級(jí)為主.

商品的種類、級(jí)別不同，其需求門檻和服務(wù)范圍也不一樣，由此形成的等級(jí)序列可歸并為:低級(jí)商品和服務(wù)，其售價(jià)低，顧客購(gòu)買頻率高，需要量大，需求門檻則低，銷售距離則短或服務(wù)半徑較小。而高級(jí)商品和服務(wù)，因質(zhì)量好、耐用、更新慢，故售價(jià)高，需要量相對(duì)少，購(gòu)買頻率則低，運(yùn)費(fèi)占售價(jià)的比重小，致使其門檻高，銷售距離長(zhǎng)或服務(wù)半徑大.

三、實(shí)踐效果分析

編制規(guī)劃的實(shí)際工作中，我們對(duì)“三規(guī)合一”進(jìn)行了初步的嘗試。對(duì)開(kāi)展的每項(xiàng)規(guī)劃，均加強(qiáng)了與其他規(guī)劃的銜接和溝通，尤其在編制中新天津生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，與城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，使三個(gè)規(guī)劃在內(nèi)容上達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)(仍未達(dá)到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地開(kāi)發(fā)利用相協(xié)調(diào)

我們以往作規(guī)劃，只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各階段發(fā)展指標(biāo)，而對(duì)完成各階段指標(biāo)所需要的土地能否與城市土地規(guī)劃相一致考慮不夠。在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，我們將2010年、2015年、2020年經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)與生態(tài)城各階段用地配置計(jì)劃進(jìn)行了對(duì)接，以產(chǎn)業(yè)占地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律為基準(zhǔn)測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo);反過(guò)來(lái)，城市土地規(guī)劃又按產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律對(duì)土地的要求，調(diào)整優(yōu)化了土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，兩個(gè)規(guī)劃互補(bǔ)完善，形成了良性循環(huán).

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要生產(chǎn)要素的支撐，要以資源67第30卷第1期王天偉:“田園城市”“產(chǎn)業(yè)層級(jí)”說(shuō)對(duì)實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”的理論支持與實(shí)踐依據(jù)2010年1月的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)。在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，對(duì)生態(tài)城產(chǎn)業(yè)選擇、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等內(nèi)容充分與城市建設(shè)總體規(guī)劃進(jìn)行了對(duì)接?？紤]生態(tài)建設(shè)的要求，我們選擇了綠色建筑產(chǎn)業(yè)、環(huán)保科技研發(fā)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)作為生態(tài)城未來(lái)產(chǎn)業(yè)，交通為綠色出行方式。同時(shí)，又將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)反饋給城市總體規(guī)劃，使城市的規(guī)模與發(fā)展方向與我們確定的產(chǎn)業(yè)及規(guī)模相銜接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào).

3.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中重要的內(nèi)容，落實(shí)到具體區(qū)域時(shí)，與土地空間分布和城市空間規(guī)劃必須相配套。以往針對(duì)這些內(nèi)容從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的角度考慮較多，對(duì)土地的性質(zhì)、功用考慮較少。生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃即從本規(guī)劃的角度出發(fā)，又從城市空間布局和土地在產(chǎn)業(yè)用地、社會(huì)事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產(chǎn)業(yè)布局即符合產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，又與城市發(fā)展空間、土地分布相匹配，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào).

4.產(chǎn)業(yè)、人口、城市相協(xié)調(diào)

國(guó)內(nèi)外有許多產(chǎn)業(yè)與人口脫離的區(qū)域，出現(xiàn)了睡城，這種不成功的案例就是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)與城市規(guī)劃脫節(jié)造成的后果。在編制生態(tài)城規(guī)劃過(guò)種中，始終貫穿以產(chǎn)業(yè)集聚人口、形成城市的理念，從產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)考慮城市人口規(guī)模和人口素質(zhì)，與城市發(fā)展定位、規(guī)模相適應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)與人口良性互動(dòng)、城市良性發(fā)展的模式.

5.“三規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)的途徑

首先，成立跨部門的規(guī)劃組織。三個(gè)規(guī)劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權(quán)利范圍是“三規(guī)合一”的最大障礙，也就是說(shuō)體制是“三規(guī)合一”最大制約因素。為解決這個(gè)問(wèn)題必須進(jìn)行體制改革，在三個(gè)規(guī)劃管理部門之上成立更高一級(jí)的聯(lián)合組織。由聯(lián)合組織開(kāi)展“三規(guī)合一”的規(guī)劃工作，做出能夠統(tǒng)攬國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展綜合性規(guī)劃.

其次，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律體系。在2007年的10月28日，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過(guò)并頒布，2008年1月1日起開(kāi)始施行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》嚴(yán)格了規(guī)劃修改制度和程序，經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃，禁止擅自修改，只有符合法律規(guī)定的特定情況，才可以修改，等等內(nèi)容.

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目前還沒(méi)有法律約束，“三規(guī)合一”沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃法可以適用，所以要想做這項(xiàng)工作法律應(yīng)先行.

復(fù)次，加強(qiáng)培養(yǎng)復(fù)合型人才?！叭?guī)合一”不是將三個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容簡(jiǎn)單的加在一起，而是科學(xué)合理地、有機(jī)地融合成一個(gè)綜合性規(guī)劃。“三規(guī)合一”需要既懂經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又懂城市建設(shè)和土地利用等復(fù)合人才，目前這種人才非常缺乏，所以需要加強(qiáng)延攬和培養(yǎng).

最后選擇一些地方進(jìn)行先行先試。“三規(guī)合一”不僅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一項(xiàng)體制改革工作，必須具備一定的經(jīng)驗(yàn)才可以全面推開(kāi)?？梢赃x擇領(lǐng)導(dǎo)有積極性的地方進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和啟示。在試點(diǎn)工作中，倡導(dǎo)規(guī)劃編制工作要轉(zhuǎn)變觀念，從大局出發(fā)，不同規(guī)劃部門之間要加強(qiáng)合作，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮民間組織的作用，公開(kāi)編制的工作程序，吸引公眾參與.

參考文獻(xiàn)

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篇8

西北地區(qū)是一個(gè)多民族聚居區(qū)，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)，突出本土文化，展示民族風(fēng)情，形成具有絲綢之路文化符號(hào)的歷史文化之城，構(gòu)建以城市文明建設(shè)為核心，民族旅游文化特色為內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：

城鎮(zhèn)化；民族文化遺產(chǎn)；保護(hù)

1中國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)與民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)論述

中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)幾十年的發(fā)展取得了令人矚目的成就，但是當(dāng)前面臨諸多新的問(wèn)題和矛盾，特別是西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題的研究，有關(guān)學(xué)者就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析探討，施維達(dá)《民族文化學(xué)》著作中論及民族文化的內(nèi)涵和特征[1]。王耀?！睹褡逦幕z產(chǎn)數(shù)字化》著作中論述民族文化遺產(chǎn)的概念范疇及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐與促進(jìn)作用，側(cè)重于數(shù)字化保護(hù)研究[2]。單霽翔《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的文化遺產(chǎn)保護(hù)》認(rèn)為城市發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)的矛盾無(wú)疑是異常尖銳和復(fù)雜的，有責(zé)任在城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)之間開(kāi)展溝通，架設(shè)橋梁，使這兩個(gè)方面能加深相互間的理解和學(xué)科融合。城市規(guī)劃的方向與文化遺產(chǎn)保護(hù)方向融合相互促進(jìn)，這是中國(guó)在新時(shí)期文化遺產(chǎn)保護(hù)的一個(gè)新的特點(diǎn)。他提出文化遺產(chǎn)的保護(hù)與舉措，要重點(diǎn)從以下三個(gè)方面進(jìn)行探索：一是健全文化遺產(chǎn)及其環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系；二是加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的研究編制；三是努力創(chuàng)造條件，確保城市大遺址等重大文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施[3]。梅聯(lián)華《對(duì)城市化進(jìn)程中文化遺產(chǎn)保護(hù)的思考》，認(rèn)為中國(guó)歷史文化遺產(chǎn)面臨城市建設(shè)的挑戰(zhàn)，形勢(shì)不容樂(lè)觀，要探索適合中國(guó)國(guó)情的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)思路，從保護(hù)理念、原則、策略、手段、保障措施等層面構(gòu)建保護(hù)體系和防御網(wǎng)絡(luò)[4]。盧守亭《論城市化進(jìn)程中民族文化的機(jī)遇、困境與出路》認(rèn)為只有在文化自覺(jué)基礎(chǔ)上，大膽揚(yáng)棄、積極創(chuàng)新、加快發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)民族文化的振興與繁榮[5]。高永久《中國(guó)城市化進(jìn)程中少數(shù)民族文化權(quán)利保護(hù)的法律體系設(shè)計(jì)》則通過(guò)法律體系的構(gòu)建來(lái)保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利[6]。鄒德慈的觀點(diǎn)是保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)要“整舊如舊”，不要“返老還童”。以上研究觀點(diǎn)較少關(guān)注西北地區(qū)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題，缺乏對(duì)西北少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的深入研究。筆者擬從城鎮(zhèn)化建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)相契合的關(guān)系來(lái)研究，并進(jìn)一步探討西北城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的影響與作用，從而提出一些新的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)及其保護(hù)措施與建議。

2國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護(hù)的一些措施要求

1972年聯(lián)合國(guó)教科文組織成員國(guó)倡導(dǎo)并締結(jié)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，公約鑒定的遺產(chǎn)種類有文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)和文化、自然雙重遺產(chǎn)；公約中對(duì)文化遺產(chǎn)的定義有文物、建筑群、遺址三條[7]。歐盟1999年通過(guò)《歐洲空間發(fā)展展望》文件，其中之一就是對(duì)文化和自然遺產(chǎn)的慎重管理與保護(hù)[8]。2003年美國(guó)開(kāi)展“保護(hù)美國(guó)”活動(dòng)，旨在支持相關(guān)部門保護(hù)文化與自然遺產(chǎn)，傳播美國(guó)歷史，增強(qiáng)民族自豪感。美國(guó)簡(jiǎn).雅各布斯（janejacobs）的觀點(diǎn)對(duì)“災(zāi)難投資”所闡述的，開(kāi)發(fā)或保護(hù)性的投資有可能會(huì)事與愿違地破壞我們所想要保護(hù)的社區(qū)與環(huán)境。所以，開(kāi)發(fā)必須順應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用窕镜乃肱c所知，意即要共同開(kāi)發(fā)、受益與承擔(dān)責(zé)任。意大利歷史中心區(qū)法律規(guī)定必須保持古城的原有格局和風(fēng)貌，不準(zhǔn)以任何名義進(jìn)行任何形式的破壞。法國(guó)城市規(guī)劃法規(guī)定歷史文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)原則，倡導(dǎo)建筑藝術(shù)與文化研究加強(qiáng)溝通。日、韓都制定了文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法，為保護(hù)文化遺產(chǎn)起到了積極作用[9]。然而，各國(guó)關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相契合的研究探討不多，有些經(jīng)驗(yàn)不太適合我國(guó)國(guó)情,借鑒參考的價(jià)值意義有限。文化遺產(chǎn)在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典里指歷史遺留下來(lái)的精神財(cái)富和物質(zhì)財(cái)富的總和。民族文化遺產(chǎn)是生活于一定地域的民族成員共同創(chuàng)造的精神和物質(zhì)財(cái)富，具有民族性、地域性、多樣性，內(nèi)容包括物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)[10]。城鎮(zhèn)化是各國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的客觀要求，我國(guó)西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)乎西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略主要任務(wù)的實(shí)施。2013年12月15日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出要注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，要提高歷史文物保護(hù)水平，要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶，地域特色，民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，在城鎮(zhèn)化建設(shè)模式上要多聽(tīng)群眾意見(jiàn)，尊重專家學(xué)者意見(jiàn)，堅(jiān)持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

3西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然伴隨著少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的問(wèn)題

西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角存在差別，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后，地理環(huán)境復(fù)雜，城鎮(zhèn)化起步晚于東部地區(qū)，然而，西北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展有其獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，西北地區(qū)三省二區(qū)（陜、甘、寧、青、新）少數(shù)民族眾多，歷史文化遺產(chǎn)豐厚，民俗風(fēng)情特色顯著，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富的文化資源和寶貴財(cái)富。隨著西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)馗鱾€(gè)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的問(wèn)題日益突出，實(shí)際上，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了西北少數(shù)民族文化的弱化，建設(shè)性破壞，開(kāi)發(fā)性破壞，規(guī)劃性破壞使民族文化遺產(chǎn)生成與保持的環(huán)境受到破壞，造成民族文化形態(tài)發(fā)展的不穩(wěn)定因素，文化沖突形成民族文化意識(shí)的扭曲喪失，不利于保持民族文化的原生性、獨(dú)特性。另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了各民族文化之間的傳播與接觸，從而加快了民族文化的變遷與重構(gòu)，創(chuàng)造出新的民族文化。民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的過(guò)程就是民族文化傳承創(chuàng)新的過(guò)程。城鎮(zhèn)化建設(shè)為民族文化的交流融合及創(chuàng)新發(fā)展提供了新的平臺(tái)，同時(shí)，民族文化遺產(chǎn)保護(hù)增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力與能力，深化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。西北地區(qū)民族文化的發(fā)展是該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，西北地區(qū)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承的實(shí)質(zhì)是完美地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化進(jìn)程?？傊?，未來(lái)西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然伴隨著少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題，應(yīng)該促進(jìn)各民族文化與城市文化的相融共和，和諧發(fā)展的關(guān)系，只有積極拓展創(chuàng)新民族傳統(tǒng)文化，才能推動(dòng)我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶繁榮發(fā)展和健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4構(gòu)建以城市文明建設(shè)為核心，民族旅游文化特色為內(nèi)涵的西北城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)產(chǎn)生了積極有益的推進(jìn)作用，城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的文化變遷促進(jìn)了民族文化發(fā)展，民族文化遺產(chǎn)保護(hù)提升了城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量[11]。但是，西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的形勢(shì)嚴(yán)峻，在城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際進(jìn)程中，一些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)效益和土地開(kāi)發(fā)，強(qiáng)拆亂建，對(duì)民族文化遺產(chǎn)造成不可逆轉(zhuǎn)，無(wú)法再生的破壞，民族文化遺產(chǎn)消失的例證俯拾皆是，特別是少數(shù)民族地區(qū)，群眾保護(hù)意識(shí)淡漠，政府保護(hù)行為滯后，亟需全民參與和政府支持保護(hù)以及宣傳教育。所以，本文一個(gè)新的著力點(diǎn)是建設(shè)與保護(hù)相契合問(wèn)題的研究，立足于“保護(hù)中開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為要把西北城鎮(zhèn)化建設(shè)與少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)相結(jié)合，兩者相互促進(jìn)，和諧發(fā)展，以保護(hù)為主，適度開(kāi)發(fā)，綜合規(guī)劃利用，建立協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制，要正確處理民族文化遺產(chǎn)保護(hù)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，尊重民族文化感情和民族，維護(hù)民族文化利益與民族團(tuán)結(jié)，創(chuàng)建體現(xiàn)民族文化風(fēng)情的和諧文明西北美麗城鎮(zhèn)，探尋西北城鎮(zhèn)化建設(shè)與少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)的新措施與手段，通過(guò)保護(hù)民族文化遺產(chǎn)，挖掘蘊(yùn)藏其中的豐富文化內(nèi)涵，傳承弘揚(yáng)民族文化精神，營(yíng)造積極和諧的城市文化氛圍，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的良性循環(huán)。故而，倡導(dǎo)西北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)新的措施建議：區(qū)域分類分層保護(hù)；個(gè)性多元化保護(hù)；動(dòng)態(tài)原生保護(hù)；科技數(shù)字化保護(hù)；法律法規(guī)建設(shè)保護(hù)與管理規(guī)劃?rùn)C(jī)制保護(hù)；學(xué)習(xí)借鑒典范型城鎮(zhèn)成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的文保技術(shù)手段；探索適合西北地區(qū)民族風(fēng)情，宗俗習(xí)慣的行之有效的少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)框架體系；構(gòu)建以城市文明建設(shè)為核心，民族旅游文化特色為內(nèi)涵的西北城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

5結(jié)語(yǔ)

西北地區(qū)歷史人文資源與民族文化遺產(chǎn)豐厚，少數(shù)民族文化特色鮮明，西北少數(shù)民族集居地的城鎮(zhèn)化建設(shè)與開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)依托本地豐富獨(dú)特的民族文化資源，走本土開(kāi)發(fā)和特色發(fā)展之路。西北城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須堅(jiān)持科學(xué)建設(shè)，有機(jī)更新的發(fā)展宗旨，梳理好建設(shè)與保護(hù)的關(guān)系，既保持民族文化遺產(chǎn)原有的歷史風(fēng)貌，又賦予其新時(shí)代城市文化、城市文明的特征。構(gòu)建新型的具有西北民族文化風(fēng)情的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮積極作用。

作者：馮碩 單位：甘肅政法學(xué)院

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篇9

【關(guān)鍵詞】地下空間；開(kāi)發(fā)利用；組織管理

城市地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，特別是城市功能聚集到一定階段的必然趨勢(shì)和要求。隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，受城市土地資源制約和可持續(xù)發(fā)展的需要，中國(guó)城市的地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)逐漸進(jìn)入了全面的加速期，地下空間利用成為政府影響和調(diào)控市場(chǎng)的重要領(lǐng)域。由于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程且具有不可逆性，為此進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的控制與引導(dǎo)，建立健全地下空間開(kāi)發(fā)法律法規(guī)政策體系，理順和優(yōu)化地下空間開(kāi)發(fā)管理機(jī)制顯得尤為迫切。

一、國(guó)外地下空間開(kāi)發(fā)利用歷史及現(xiàn)狀

從1863年英國(guó)倫敦建成世界上第一條地鐵開(kāi)始，國(guó)外地下空間的發(fā)展已經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)外地下空間的開(kāi)發(fā)利用從大型建筑物向地下的自然延伸發(fā)展到復(fù)雜的地下綜合體（地下街）再到地下城（與地下快速軌道交通系統(tǒng)相結(jié)合的地下街系統(tǒng)），地下建筑在舊城的改造再開(kāi)發(fā)中發(fā)揮了重要作用。同時(shí)地下市政設(shè)施也從地下供、排水管網(wǎng)發(fā)展到地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應(yīng)系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)，以及地下綜合管線廊道（共同溝）。與舊城改造及歷史文化建筑擴(kuò)建相隨，在北美，西歐及日本出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的大型地下公共建筑：有公共圖書(shū)館和大學(xué)圖書(shū)館、會(huì)議中心、展覽中心以及體育館、音樂(lè)廳、大型實(shí)驗(yàn)室等地下文化體育教育設(shè)施。地下建筑的內(nèi)部空間環(huán)境質(zhì)量，防災(zāi)措施以及運(yùn)營(yíng)管理都達(dá)到了較高的水平。地下空間利用規(guī)劃從專項(xiàng)規(guī)劃入手，逐步形成系統(tǒng)的規(guī)劃。其中以地鐵規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最為突出。一些地下空間利用較早和較為充分的國(guó)家，如北歐的芬蘭、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正從城市中某個(gè)區(qū)域的綜合規(guī)劃走向整個(gè)城市和某些系統(tǒng)的綜合規(guī)劃。

（一）日本：國(guó)土狹小，城市用地緊張，經(jīng)過(guò)八十多年的綜合開(kāi)發(fā)，其地下街已從單純的商業(yè)性質(zhì)演變?yōu)榘ǘ喾N城市功能的、有交通、商業(yè)及其它設(shè)施共同組成的相互依存的地下綜合體。其在開(kāi)發(fā)過(guò)程中比較重視地下空間的環(huán)境設(shè)計(jì)，無(wú)論是商業(yè)街，還是步行道在空氣質(zhì)量、照明乃至建筑小品的設(shè)計(jì)上均達(dá)到了地面空間的環(huán)境質(zhì)量。

（二）北美：北美的美國(guó)和加拿大雖然國(guó)土遼闊，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖銳。紐約中心商業(yè)區(qū)有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八達(dá)不受氣候影響的地下步行道系統(tǒng)，很好的解決了人、車分流的問(wèn)題，縮短了地鐵與公共汽車的換乘距離，同時(shí)把地鐵車站與大型公共活動(dòng)中心從地下道連接起來(lái)。如洛克菲勒中心地下步行道系統(tǒng)，在10個(gè)街區(qū)范圍內(nèi)，將主要的大型公共建筑在地下連接起來(lái)。除此之外，美國(guó)地下建筑單體設(shè)計(jì)在學(xué)校、圖書(shū)館、辦公、實(shí)驗(yàn)中心、工業(yè)建筑中也成效顯著。一方面較好地利用地下特性滿足了功能要求，同時(shí)又合理解決了新老建筑結(jié)合的問(wèn)題，并為地面創(chuàng)造了開(kāi)敞空間。

（三）北歐：北歐地質(zhì)條件良好，是地下空間開(kāi)發(fā)利用的先進(jìn)地區(qū)，特別是在市政設(shè)施和公共建筑方面。瑞典斯德哥爾摩市地下有共同溝30公里長(zhǎng)，建在巖石中，直徑8米，戰(zhàn)時(shí)可作為民防工程。芬蘭的地下空間利用除了眾多的市政設(shè)施外，就是發(fā)達(dá)的文化體育娛樂(lè)設(shè)施。

（四）蘇聯(lián)：蘇聯(lián)也是地下空間開(kāi)發(fā)利用的先進(jìn)國(guó)家，其特點(diǎn)是地鐵系統(tǒng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，莫斯科地鐵系統(tǒng)是世界上客運(yùn)量最高的城市，每年達(dá)26億人次，以其建筑上和運(yùn)營(yíng)上的高質(zhì)量而聞名于世，特別是其車站建筑風(fēng)格，每站都有其特色，各轉(zhuǎn)乘站的建筑布置相當(dāng)巧妙，在多達(dá)四條線路相匯處，乘客可以最少的時(shí)間達(dá)到換乘的目的。

二、我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)歷史及現(xiàn)狀

在20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)地下空間的開(kāi)發(fā)大多為單一式的地下軌道交通、隧道及人防地下室等，建設(shè)資金以政府籌措為主，并由政府部門地下空間進(jìn)行管理。在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期后，地下空間開(kāi)發(fā)資金的來(lái)源，已經(jīng)由政府單獨(dú)出資開(kāi)始轉(zhuǎn)向多種共同參與。而其功能也逐步從單一地由為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和地下商業(yè)開(kāi)發(fā)并舉的時(shí)代。而隨著土地資源的日益緊缺及全國(guó)多地地鐵的興建，地下空間的開(kāi)發(fā)利用也開(kāi)始被越來(lái)越多的城市所認(rèn)可。其形式大致有以下幾種：

一是走平戰(zhàn)結(jié)合新路，將戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事故相結(jié)合。如根據(jù)房屋建設(shè)規(guī)范，結(jié)合民用高層建筑修建配套地下車庫(kù)作為防空地下室；充分利用大型公共設(shè)施地下空間，如上海世博園5.28平方公里的地下，就有一塊近3萬(wàn)平方米的地下空間，該地下空間作為上海市的重點(diǎn)民防工程之一，使上海率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了從人防到民防的轉(zhuǎn)變。在世博會(huì)期間，它作為園區(qū)重要的運(yùn)營(yíng)保障用房資源，世博會(huì)后作為地下人行通道及大型停車庫(kù)，為世博園區(qū)后續(xù)利用服務(wù)，而戰(zhàn)時(shí)則作為人員掩蔽部及防空專業(yè)隊(duì)工程。

二是地下交通建設(shè)體系。伴隨地下軌道的建設(shè)，地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)也是齊頭并進(jìn)，地鐵運(yùn)營(yíng)的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)促進(jìn)了地下空間的開(kāi)發(fā)利用。如地鐵出入口連接通道、地下步行通道等。

三是城市綜合體地下空間。與地上商業(yè)聯(lián)為一體，以商業(yè)形態(tài)為主，有別于交通干道式的地下建設(shè)和寫字樓地下拓展式的建設(shè)，通常是伴隨著地上項(xiàng)目同時(shí)開(kāi)發(fā)，以求最大限度的開(kāi)發(fā)利用土地的商業(yè)功能。

三、我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)存在問(wèn)題分析

近年來(lái)，各個(gè)城市通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，地下空間開(kāi)發(fā)利用取得了一定的成就，并逐步體現(xiàn)其可觀的開(kāi)發(fā)價(jià)值，但是必須看到，相對(duì)于地面空間開(kāi)發(fā)利用來(lái)說(shuō)，地下空間開(kāi)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力仍顯不足，因而如何才能實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)價(jià)值是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的解決與地下空間權(quán)規(guī)劃、管理及政策等方面的問(wèn)題有密不可分的聯(lián)系。

（一）關(guān)于城市地下空間建設(shè)的法規(guī)政策較為零散，還未形成一套完整的體系及規(guī)范

我國(guó)目前實(shí)施的《城市規(guī)劃法》、《土地規(guī)劃法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)法》、《道路交通法》等與地下空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的法律中，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的具體規(guī)定和說(shuō)明的缺乏與城市地下空間資源在城市發(fā)展中的價(jià)值和地位極不相稱。近年來(lái)隨著城市建設(shè)的發(fā)展，各地也陸續(xù)出臺(tái)了一些專門針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的法規(guī)，如深圳是最早對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)予以立法的城市，該市自1998年開(kāi)始，就陸續(xù)出臺(tái)了《城市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》等法規(guī)、條例來(lái)規(guī)范地下空間的利用和開(kāi)發(fā)。此后，上海市在2006年出臺(tái)了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，這是首個(gè)涉及地下空間建設(shè)用地審批和權(quán)屬管理的規(guī)定。2010年，廣州、福州等城市也根據(jù)本地的實(shí)際情況出臺(tái)了地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的有關(guān)規(guī)定。但從已出臺(tái)的政策來(lái)看，各地各自為政的情況較為明顯，多是從開(kāi)發(fā)利用的角度制定的一些規(guī)章制度。而在地下空間快速發(fā)展的今天，更需要的是一套具有中國(guó)特色的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律、法規(guī)體系。

（二）地下空間開(kāi)利用的管理部門未形成一個(gè)統(tǒng)一的管理結(jié)構(gòu)及協(xié)調(diào)機(jī)制

地下空間開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有工程復(fù)雜、牽涉面廣、協(xié)調(diào)程度高等特點(diǎn)，且具有不可逆性。開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及城市建設(shè)、市政、交通、國(guó)土資源、人防、園林、規(guī)劃等多個(gè)部門，若不能科學(xué)地協(xié)調(diào)各部門的工作，則很容易造成由于部門條塊分割、各司其職。目前，我國(guó)尚未有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)管理地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。由于我國(guó)地下空間資源的管理機(jī)構(gòu)缺位，地下空間資源研究和利用未受到應(yīng)有的重視和關(guān)注，使得缺乏城市地下空間資源利用規(guī)劃，城市規(guī)劃也未考慮到將來(lái)的地下空間資源利用問(wèn)題，造成了多頭管理與無(wú)人管理并存，形不成合心合力的局面。

（三）地下空間權(quán)概念模糊，現(xiàn)行的法律未對(duì)地下空間權(quán)進(jìn)行明確界定

地下權(quán)包含在空間權(quán)范疇中?？臻g權(quán)包括空間所有權(quán)和空間利用權(quán)。空間所有權(quán)是土地所有權(quán)的一部分。《中華人民共和國(guó)土地管理法》在相關(guān)條款中對(duì)土地的利用和使用做了規(guī)定，但沒(méi)有清楚規(guī)定土地與空間的問(wèn)題。概念模糊使得各部門在實(shí)際工作中對(duì)地下空間權(quán)的認(rèn)識(shí)不足，從而導(dǎo)致對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用管理重視不夠，從而影響地下空間的良性有序發(fā)展。

四、規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用的解決方法

（一）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)。規(guī)劃是基礎(chǔ)性工作，也是源頭性工作。良好的規(guī)劃不僅能夠優(yōu)化地下空間開(kāi)發(fā)的而已中，而且可以促進(jìn)整個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展，避免重復(fù)性建設(shè)。首先要高標(biāo)準(zhǔn)編制地下空間開(kāi)發(fā)利用詳細(xì)規(guī)劃。其次是要高質(zhì)量搞好地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)，把好設(shè)計(jì)項(xiàng)目的審批關(guān)，對(duì)地下空間整體建筑的安全性、空間利用的高效性、設(shè)施設(shè)備的共享性進(jìn)行合理認(rèn)證。再次是要高效益發(fā)揮地下空間開(kāi)發(fā)利用的功能。以最大限度地提升地下空間開(kāi)發(fā)利用的整體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)高額的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）完善政策，積極引導(dǎo)。相關(guān)部門要通過(guò)制度相關(guān)法律、法規(guī)，形成地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的一套完整法律體系。這個(gè)體系大致包括規(guī)劃、建設(shè)管理法規(guī)和使用管理法規(guī)等。它涉及規(guī)劃、投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)方面，涉及與政府相關(guān)的多個(gè)部門領(lǐng)域（包括規(guī)劃、人防、建設(shè)、交通等）。通過(guò)法律明確地下空間使用權(quán)及其主體的責(zé)任、義務(wù)權(quán)屬范圍，在明確國(guó)家對(duì)地下空間的所有權(quán)之后，還需要明確地下空間使用權(quán)的主體、主體范圍、責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用途的地下空間使用權(quán)，應(yīng)采用招拍掛方式公開(kāi)出讓，確保地下空間開(kāi)發(fā)利用的公平、公正和公開(kāi)。

（三）統(tǒng)一管理，科學(xué)決策。地下空間的開(kāi)發(fā)利用需要規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、技術(shù)操作、市場(chǎng)運(yùn)作、環(huán)境保護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理等多項(xiàng)專業(yè)的參與，涉及的管理部門的職能也各不相同。為此，要更好地開(kāi)發(fā)利用地下空間，必須盡快明確城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的職權(quán)，形成地下空間開(kāi)發(fā)的總體規(guī)劃、項(xiàng)目審批、工程管理、安全監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新、行政執(zhí)法和信息管理上的有效機(jī)制。

篇10

目前，深圳面臨土地、能源、水資源、生態(tài)環(huán)境“四個(gè)難以為繼”的局面，提升城市景觀，城市轉(zhuǎn)型，維持并增進(jìn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都需要充足的空間保障。在外延型拓展無(wú)望的情況下，開(kāi)發(fā)利用地下空間就成為了一個(gè)新的選擇。深圳在地下空間的規(guī)劃利用方面走在全國(guó)前列，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但仍處于摸索起步階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距，迫切需要制定完善符合城市發(fā)展需求的地下空間利用規(guī)劃，為有計(jì)劃有步驟推動(dòng)地下空間利用作好準(zhǔn)備。

一、深圳地下空間規(guī)劃的現(xiàn)狀和成就

1、地下空間規(guī)劃體系

深圳已基本建立總體規(guī)劃―專項(xiàng)規(guī)劃―詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃體系。《深圳市城市總體規(guī)劃》（2010-2020年）在國(guó)內(nèi)首次將地下空間相關(guān)內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，將地下空間視為城市空間的組成部分，進(jìn)行地上地下整體統(tǒng)籌。在此基礎(chǔ)上，深圳編制了《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》及《深圳市地下空間資源利用策略研究》，并在全市劃定了8個(gè)地下空間重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，編制了福田中心區(qū)、華強(qiáng)北、寶安中心區(qū)等地區(qū)的地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃。此外，深圳還編制了《深圳市人防發(fā)展總體規(guī)劃》、《深圳市軌道交通發(fā)展規(guī)劃》、地鐵一、二、三期專項(xiàng)規(guī)劃等。

《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》以地鐵網(wǎng)絡(luò)為骨干線路，以城市公共活動(dòng)中心和軌道交通站點(diǎn)為發(fā)展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點(diǎn)功能區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)或改造為重點(diǎn)，對(duì)地下空間進(jìn)行平面布局，建立點(diǎn)線面相結(jié)合、組團(tuán)中心與軌道沿線集合發(fā)展的布局結(jié)構(gòu)。豎向布局分為三個(gè)層次：淺層空間位于地面至地下10m以上，是人員活動(dòng)最頻繁的地下空間；次淺層空間位于地下10m―30m之間，主要安排停車、交通集散、人防等設(shè)施；次深層位于地下30m―50m之間，深層空間位于地下50m～100m之間，這兩個(gè)層次的地下空間側(cè)重于遠(yuǎn)景統(tǒng)籌部署，安排城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用設(shè)施。

2、規(guī)劃管理制度

深圳市現(xiàn)行地下空間規(guī)劃管理制度主要包括政策法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范。其中，在政策法規(guī)方面，2008年深圳市頒布實(shí)施了《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》，是國(guó)內(nèi)第一部全面規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的地方政府規(guī)章，比較全面地規(guī)定了地下空間規(guī)劃的制定、地下空間規(guī)劃實(shí)施和地下建設(shè)用地使用權(quán)取得、地下空間的工程建設(shè)和使用、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃管理作了原則性和程序性規(guī)定。在規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范方面，深圳市規(guī)劃主管部門主持編制了《深圳市地下空間設(shè)計(jì)指引》，并通過(guò)修訂《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，增加了“城市地下空間利用”章節(jié)，明確了地下空間利用“人物分離，公共優(yōu)先”等基本原則以及各類設(shè)施的基本設(shè)計(jì)要求，確保地下空間資源不被破壞或由于不適當(dāng)?shù)氖褂枚速M(fèi)。此外，《深圳市建筑與城市設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》還進(jìn)一步深化完善了地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)。

3、規(guī)劃實(shí)施

深圳地下空間規(guī)劃實(shí)施主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是依托軌道交通進(jìn)行地下空間建設(shè)。深圳地鐵一、二期工程共形成了178.8公里的軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò)。依托地鐵交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，深圳對(duì)站點(diǎn)地下空間進(jìn)行同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)和同步經(jīng)營(yíng)，建成包括地鐵、大型的交通樞紐、人行過(guò)街道等交通系統(tǒng)，并帶動(dòng)了沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)，形成了諸多以地鐵站點(diǎn)為依托的商圈和生活圈。二是重點(diǎn)地區(qū)綜合開(kāi)發(fā)地下空間。深圳確定福田中心區(qū)、華強(qiáng)北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)、寶安中心區(qū)、前海樞紐地區(qū)、龍華客運(yùn)樞紐區(qū)、光明新城、南山商業(yè)文化中心8個(gè)地區(qū)為深圳市地下空間重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)。目前已在福田中心、華強(qiáng)北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)建成商業(yè)中心、商務(wù)辦公型綜合體、地下街等；在會(huì)展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通樞紐。三是市政設(shè)施建設(shè)。由于土地資源緊缺及環(huán)境保護(hù)壓力，中心城區(qū)“厭惡性”市政設(shè)施選址落地難問(wèn)題日益凸顯。目前，深圳已嘗試進(jìn)行地下市政場(chǎng)站的入地試點(diǎn)，如地下污水處理廠、地下變電站、電纜隧道等，其中，深圳布吉污水處理廠為全國(guó)首例地下式污水處理廠，占地5.95公頃，污水處理規(guī)模20萬(wàn)立方米/日，投資5.9億元，地面為城市休閑公園，有效解決了周邊公園配套不足的問(wèn)題。

二、深圳地下空間規(guī)劃中存在的問(wèn)題

1、規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

完整的地下空間規(guī)劃體系應(yīng)包括總體規(guī)劃―專項(xiàng)規(guī)劃―詳細(xì)規(guī)劃，其中詳細(xì)規(guī)劃包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。從宏觀層面來(lái)看，深圳缺乏整體的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略和全面規(guī)劃，缺乏地上與地下的協(xié)調(diào)和深層地下空間開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。從中觀層面來(lái)看，主要有以下問(wèn)題：一是已有的地下空間規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用都是依托于軌道建設(shè)被動(dòng)發(fā)展起來(lái)的，而軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃也是近年才開(kāi)始編制，未能與城市總體規(guī)劃同步，缺乏從地下空間資源角度統(tǒng)籌考慮；二是專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)下層次規(guī)劃有效的指引內(nèi)容少，操作性不足；三是地下空間的規(guī)劃未能與地面規(guī)劃編制體系一致，存在地上地下“兩層皮”的現(xiàn)象，與城市建設(shè)的各個(gè)分系統(tǒng)如交通、市政專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏有機(jī)結(jié)合。從微觀層面來(lái)看，控制性詳細(xì)規(guī)劃只針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)編制，且缺乏修建性詳細(xì)規(guī)劃，面向?qū)嵤┑膶用娲嬖谠S多空白，缺乏滿足管理需求的、清晰的決策依據(jù)，涉及到地下空間的單體建筑、軌道站點(diǎn)交通規(guī)劃、重要節(jié)點(diǎn)城市設(shè)計(jì)等目前都處于個(gè)案處理階段，規(guī)劃邊界不一致，給規(guī)劃管理和實(shí)施帶來(lái)了一定難度。

2、規(guī)劃滯后于城市發(fā)展需求

深圳作為高度城市化地區(qū)，城市的快速發(fā)展使地上空間得到了充分的開(kāi)發(fā)利用。但地下空間的開(kāi)發(fā)利用卻還處于初級(jí)階段，從城市發(fā)展的角度講，地下空間規(guī)劃的滯后主要表現(xiàn)在以下方面：一是地下開(kāi)發(fā)未能與地面開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)，雖然深圳近年已開(kāi)始系統(tǒng)考慮地下空間的利用，并著手編制規(guī)劃，但相對(duì)于地面建設(shè)的完善程度來(lái)說(shuō)，地下空間的規(guī)劃明顯滯后，地下空間項(xiàng)目建設(shè)未能統(tǒng)籌安排或與地面規(guī)劃的需求不相匹配，造成開(kāi)發(fā)活動(dòng)零散，地下空間不能有機(jī)組織，呈現(xiàn)出短期效益、低效益。二是設(shè)計(jì)、建設(shè)及管理水平不足，地下空間內(nèi)部導(dǎo)向標(biāo)識(shí)，通風(fēng)采光及景觀等環(huán)境條件較差，影響地下空間的品質(zhì)。三是各行業(yè)、各部門按照自己的需求自行建設(shè)地下建筑，缺乏整體性和系統(tǒng)性，連通性差，地下未形成網(wǎng)絡(luò)，造成地下空間使用效率低，如一些高層建筑物的樁基由于未考慮將來(lái)開(kāi)發(fā)，往往占用地下十幾米的空間，造成了該部分空間不能在以后的開(kāi)發(fā)中得到利用，而許多零星開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)深度和接口未與周邊開(kāi)發(fā)統(tǒng)一，也阻礙了對(duì)周邊地下空間的開(kāi)發(fā)。規(guī)劃滯后造成地下空間開(kāi)發(fā)利用的混亂，不但不能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，而且也給今后城市發(fā)展帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。

3、規(guī)劃功能單一、布局不合理

深圳市地下空間開(kāi)發(fā)起步晚，從規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，由于深圳地下空間未經(jīng)歷以人防為主的階段，公共地下空間的主要使用功能是地下交通、少部分商業(yè)經(jīng)營(yíng)及新建高層建筑地下設(shè)備用房和停車場(chǎng)。目前地下空間開(kāi)發(fā)功能單一，與城市建設(shè)的關(guān)系不緊密，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益未得到充分發(fā)揮，尤其對(duì)于公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施布局研究不夠，建設(shè)嚴(yán)重不足，如綜合管溝建設(shè)只有在新城區(qū)局部地段實(shí)施；地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應(yīng)系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)則更有待于進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。

從地下空間布局形態(tài)來(lái)看，表現(xiàn)出點(diǎn)狀、零散、淺層的特征：地下空間地域分布呈現(xiàn)區(qū)域聚集特征，主要分布在特區(qū)內(nèi)高層建筑以及地鐵一期沿線周邊區(qū)域，其中，福田區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)量占全市地下空間總開(kāi)發(fā)量的54%，而寶安、龍崗、鹽田三區(qū)的總量還不足全市的10%；地下空間開(kāi)發(fā)深度以淺層為主，利用深度以地下一層為主，大部分在地下-15米以上，局部地鐵線路達(dá)到次淺層深度（-30米），且相鄰地塊在地下空間的開(kāi)發(fā)中缺乏聯(lián)系，開(kāi)發(fā)深度相差大。這些現(xiàn)象造成了地下空間資源的極大浪費(fèi)，也提高了今后大規(guī)模開(kāi)發(fā)的成本。

4、規(guī)劃管理制度不健全

（1）法律體系不健全。首先，地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)民事立法、配套立法不全，地下空間的物權(quán)范圍、地下空間建設(shè)用地的審批，以及地下空間的房地產(chǎn)登記、地價(jià)核算、產(chǎn)權(quán)分割、工程建設(shè)管理等諸多問(wèn)題尚未解決，在一定程度上影響了地下空間規(guī)劃的編制和實(shí)施。其次，在地下空間規(guī)劃和利用的專項(xiàng)立法方面，國(guó)家在《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中規(guī)定了地下空間開(kāi)發(fā)利用應(yīng)遵循的原則以及地下空間開(kāi)發(fā)與人民防空和城市規(guī)劃的關(guān)系，但缺乏地下空間規(guī)劃的操作細(xì)則，如地下空間規(guī)劃的編制辦法和編制規(guī)則；深圳出臺(tái)了《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》，但辦法內(nèi)容基本上屬于原則性規(guī)定，難以指導(dǎo)地下空間規(guī)劃和利用的具體工作。

（2）地下空間管理體制不健全。深圳地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及到城市建設(shè)、規(guī)劃國(guó)土、人防、消防、環(huán)保等多個(gè)部門。但是，由于沒(méi)有專門立法對(duì)各部門的職責(zé)作出明確規(guī)定，實(shí)踐中存在部門間職責(zé)不清、審批困難、溝通協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，大大制約了地下空間的開(kāi)發(fā)利用，各個(gè)職能部門在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)候，往往自成體系，給地下空間的規(guī)劃和利用帶來(lái)一系列后遺癥。

（3）信息系統(tǒng)建設(shè)落后。地面的信息管理系統(tǒng)在深圳已經(jīng)比較成熟，如“一張圖”系統(tǒng)在城市規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目審批管理過(guò)程中發(fā)揮了重要的信息支撐作用。相比而言，地下空間的信息建設(shè)和管理則顯得比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是深圳目前的地下空間規(guī)劃對(duì)地下空間資源的系統(tǒng)評(píng)估和空間及質(zhì)量的分類相對(duì)不足，由于地質(zhì)環(huán)境的隱蔽性與復(fù)雜多變性，地下空間規(guī)劃缺乏可靠的基礎(chǔ)；二是對(duì)于已有的地下空間工程包括市政管線、共同溝、地下軌道交通、地下建筑物等的信息管理一直相對(duì)落后；三是傳統(tǒng)的二維規(guī)劃技術(shù)難以描述地下復(fù)雜的地質(zhì)環(huán)境等三維空間信息，導(dǎo)致其難規(guī)劃、難開(kāi)發(fā)、難恢復(fù)。薄弱的信息管理技術(shù)對(duì)地下空間的規(guī)劃編制、開(kāi)發(fā)資源預(yù)測(cè)、規(guī)劃建設(shè)管理等方面形成了制約。

三、加強(qiáng)地下空間規(guī)劃的建議

1、完善地下空間規(guī)劃體系，與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)

完善地下空間的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)將地下空間規(guī)劃納入法定規(guī)劃的實(shí)施路徑，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃制度的銜接。地下空間規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃的銜接，地下空間建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃要與其他專項(xiàng)規(guī)劃如交通、市政、防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史遺產(chǎn)保護(hù)、城市更新、土地整備專項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，尤其注重加強(qiáng)地下空間規(guī)劃與城市更新規(guī)劃的協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市地上地下空間的有機(jī)結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)的基礎(chǔ)上拓展更新后項(xiàng)目或區(qū)域的空間，逐步實(shí)現(xiàn)地下空間的開(kāi)發(fā)利用。

2、完善地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，地上地下協(xié)同發(fā)展、綜合利用

城市地下空間是城市上部空間的補(bǔ)充和延續(xù)，是城市發(fā)展不可或缺的一部分，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展實(shí)踐的具體要求，加快完善和審批地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，將地下空間建設(shè)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃管理的軌道。

（1）協(xié)調(diào)地面規(guī)劃和現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)劃。積極探索“地上問(wèn)題、地下解決”的發(fā)展思路，將原先的“平面規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲Ⅲw規(guī)劃”，指導(dǎo)城市的立體化開(kāi)發(fā)，促進(jìn)地面、地下空間協(xié)調(diào)發(fā)展，形成地面上下相貫通、有機(jī)聯(lián)系的空間體系，把地下空間建設(shè)作為縮小原特區(qū)內(nèi)外差距，實(shí)現(xiàn)特區(qū)一體化的重要杠桿。

（2）整合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求進(jìn)行規(guī)劃。把地下空間作為城市內(nèi)部不同區(qū)域城市功能健全完善的承載力量，將城市中一些功能交通運(yùn)輸、公用服務(wù)、市政、防災(zāi)、能源、生產(chǎn)儲(chǔ)藏等適當(dāng)引導(dǎo)進(jìn)入地下空間，帶動(dòng)深圳土地利用結(jié)構(gòu)及布局的轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前的規(guī)劃，深圳規(guī)劃有16條軌道交通線路，總長(zhǎng)約587公里，設(shè)站356座，換乘站62座。未來(lái)10至20年是深圳軌道交通集中大規(guī)模建設(shè)期，深圳地下空間規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)有地下設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，將有序開(kāi)發(fā)高質(zhì)量的地下空間。

（3）統(tǒng)籌規(guī)劃“地下城市”。國(guó)外一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市如巴黎、東京、蒙特利爾等的地下空間開(kāi)發(fā)正在逐步向“地下城市”發(fā)展，延續(xù)地面城市的大部分功能，有效緩解城市土地資源緊張、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列城市問(wèn)題。深圳可充分借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，從兩個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)。一是大面積、高密度規(guī)劃。應(yīng)進(jìn)一步拓展現(xiàn)行點(diǎn)、線結(jié)合的地下空間規(guī)劃模式，全面考慮整個(gè)深圳在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源、地質(zhì)環(huán)境、城市功能等各方面的情況，實(shí)施點(diǎn)、線、面結(jié)合的地下空間綜合規(guī)劃。二是大深度、分層次統(tǒng)籌規(guī)劃。應(yīng)根據(jù)城市不同發(fā)展時(shí)期對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的需求，堅(jiān)持“該深則深、能淺則淺；人貨分離，區(qū)別功能”的原則，運(yùn)用立體規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)將開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)控制在地下不同的豎向?qū)哟?，以解決城市發(fā)展各個(gè)不同階段的需求，保證地下空間利用的充分性和完整性。

（4）規(guī)劃“留白”，杜絕“短視規(guī)劃”。目前，我國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃中已有了“發(fā)展備用地”的概念，這也同樣適用于地下空間規(guī)劃。但由于地下空間存在復(fù)雜性和特殊性，在規(guī)劃中要遵循“分期、分區(qū)、分層”的建設(shè)思路，充分考慮后續(xù)利用的可操作性。在評(píng)估地下空間資源的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地下空間與土地利用、城市功能、城市發(fā)展時(shí)序的步調(diào)，預(yù)留地下空間深層發(fā)展的余地。

3、完善規(guī)劃管理制度

一是完善地下空間規(guī)劃的法律法規(guī)。明確地下空間規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的地位與作用，要做到民事立法具備、專項(xiàng)立法齊全、配套立法完善。民事立法方面，應(yīng)從民事基本法律制度上確定地下空間權(quán)法律制度，應(yīng)在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施辦法》等法律中對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用給予更加明確的規(guī)定；專項(xiàng)立法方面，應(yīng)完善國(guó)家、地方層面關(guān)于地下空間規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用的專項(xiàng)法律和地下空間規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，盡快制定《城市地下空間規(guī)劃編制辦法》、《城市地下空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等；配套立法方面，應(yīng)從財(cái)政、金融等方面對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的建設(shè)費(fèi)用融資制度、貸款制度等予以規(guī)范。此外，明確地下空間規(guī)劃和利用涉及到的各個(gè)部門和各個(gè)行業(yè)的管理責(zé)任，并設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)施地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)一管理。

4、充分利用先進(jìn)規(guī)劃管理技術(shù)

運(yùn)用3DGIS等科學(xué)有效的方法建立地下工程數(shù)字化信息系統(tǒng)并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，將多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行GIS數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，建立地形、地層地質(zhì)、地表建筑物、地下構(gòu)筑物三維模系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地上、地下空間信息的二維編輯、三維表達(dá)分析，提供豐富的空間分析功能，集成結(jié)構(gòu)計(jì)算和設(shè)計(jì)模塊，為地下工程設(shè)計(jì)提供參考依據(jù)和決策支持，可輔助于地下空間規(guī)劃管理，并衍生出更有價(jià)值的信息。

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