導語：如何才能寫好一篇城市規(guī)劃法律體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；法律實施

我國現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是建立在我國規(guī)劃歷史經驗和國外規(guī)劃經驗上的，同之前的“一法一條例”相比，指導思想相當先進，內容比較完善。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺標志著我國進入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃新時代。但是，法律的生命力在于它是否能夠有效的實施，能否不是一紙空文而是保障公民權利的有力武器?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，其能否有效實施和發(fā)揮最大的功效必須是我們應該關注和研究的重點。結合我國城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀及特點，本文對我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施試圖從3個方面提出思考和建議。

一、加強城鄉(xiāng)規(guī)劃法律細化工作，健全相關配套法律

立法是實施城鄉(xiāng)規(guī)范法的前提和基礎，法律的實施首先要制定法律，沒有法律，無法可依。有了法律，如果比較粗放，也會有法難依，甚至鉆法律漏洞。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的法律細化工作是指制定出完備細致的法律制度，使城鄉(xiāng)規(guī)劃的各方面都有法可依，有章可循。因此，保證《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有效實施首先要保證做好城鄉(xiāng)規(guī)劃法律本身的細化工作。國家立法機關要做到健全配套的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系，通過一個逐步完善，逐步嚴密的過程健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度。為此，可以從以下方面考慮：

第一，構建完備、協(xié)調的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，絕不是一、兩部規(guī)劃法規(guī)所能涵蓋的。因此，必須強化規(guī)劃法規(guī)體系的建設。規(guī)劃法規(guī)體系應包括垂直體系和平行體系。所謂垂直體系就是指建立以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為主體的從國家到各地區(qū)、到各城市的層層相關的法規(guī)體系。這其中包括與各級規(guī)劃法規(guī)相配套的解釋性、實時性的細則。平行體系是指《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》隸屬于行政法律體系，要與其他行政法律、法規(guī)相協(xié)調并在實施細則中明確反映出相互之間的協(xié)調關系。

我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃法系的平行體系方面，先后制定了多部國家級法律和各種技術規(guī)范和標準，法律構建已較為完善。目前，對于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律的細化工作來講，關鍵是城鄉(xiāng)規(guī)劃法系的垂直體系的構建，由于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系對空間規(guī)劃（如省域、市域、縣域規(guī)劃）還缺乏必要的法律支撐。因此，各省、市、自治區(qū)要跳出部門利益的窠臼，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，以科學發(fā)展觀為指導，結合各個地方具體情況，頒布與之相對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例、技術標準和實施辦法，逐步形成一個國家、省市自治區(qū)和城市的3級城市規(guī)劃法系的垂直體系。

第二，法律細化要重視程序性法律規(guī)范。按照法學上的關于法的分類的一般原理，將法分為實體法和程序法是其中的主要分類方法之一。以“一法一條例”為代表的我國原城鄉(xiāng)規(guī)范法律制度是不重視程序性法律規(guī)范的，原《城市規(guī)劃法》共6章46條，但涉及程序性法律規(guī)范的僅有4條（第21條關于城市規(guī)劃分級審批的規(guī)定，第31條關于建設用地規(guī)劃許可的規(guī)定，第32條關于建設工程規(guī)劃分級審批的規(guī)定，第38條關于工程竣工資料的規(guī)定）。雖然，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的我國現(xiàn)行規(guī)劃法律制度逐步重視程序性法律規(guī)范起來。但是，鑒于我國長期以來“重實體，輕程序”的傳統(tǒng)，在法律細化過程中尤其要強調程序性法律規(guī)范的制定。正如哈耶克所說：“正是對這些程序性保障措施的尊重，才使得英語世界能夠將中世紀的法治觀念維續(xù)下來?！比绻狈Τ绦蛐员Ｕ洗胧?，法治就難以延續(xù)。強調程序法律規(guī)范的制定，要明確一些“剛性”指標非經法定次序，不得變更，這樣可以對具體規(guī)劃設計和建設項目進行有效規(guī)劃控制。當然，必須同時在程序上保證這些實體內容的制定和修改的程序，以便保障規(guī)劃意圖得以貫徹。

二、真正使公眾參與制度落到實處

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了公眾參與制度，在一定程度上改變了以前公眾參與缺乏法律的支持和制度上缺乏保證的漏洞，公民的知情權、參與權、監(jiān)督權在一定程度上得到了體現(xiàn)。這些進步雖然是令人可喜的，但是這絕不說明我國的公眾參與制度就一定能發(fā)揮實效和真正起到作用，由于公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關措施還不健全，公眾參與從總體上看，仍有可能繼續(xù)停留在形式化的表象運作階段。這說明要實現(xiàn)真正意義上的公眾參與我們還有很長的路要走。具體來說，落實公眾參與制度的對策有以下內容：

第一，培育城鄉(xiāng)社會的自主性，建構合理的公眾參與組織形式。公眾在參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程當中，因為個人所代表利益的片面性，參與力量的微弱性，實際所能發(fā)揮的參與作用有限。雖然有法律來保證公眾參與權，即便是公眾能夠提出具有建設性的思路和舉措也很難引起相關部門的重視，公眾的參與過程很可能僅僅只是停留在形式和走走過場，這樣的公眾參與根本不可能發(fā)揮實質性作用。一方面，要由政府承擔起培育市場自主意識的責任，通過家庭、學校和各種輿論工具等社會化途徑，強化市民的世俗化傾向，從而使公眾在自主意識增強的基礎上，主動參與城鄉(xiāng)規(guī)劃。另一方面，要根據(jù)我國城市政治、文化傳統(tǒng)的實際情況，在不改變我國現(xiàn)行行政體系及不增加機構的前提下，促進和培育各種社會組織的成長，構建公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的非政府組織，其中最重要的是健全居委會和村委會的功能，搞好社區(qū)和農村管理。

第二，要擴大公眾對于規(guī)劃的決策權和影響力，提升公眾的參與的廣度和深度。不能只是停留于規(guī)劃的表層，例如周邊樓層的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，這種表層的參與是不可能深入到城鄉(xiāng)的發(fā)展目標、規(guī)模和功能定位等深層的規(guī)劃活動的。要改變參與的事情僅僅只是那些涉及自身直接利益的行為，要從全局的角度來把握利益，要能提高到公共利益的角度來參與規(guī)劃，改變以前的那種“自家打掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的行為，只有這樣才有助于形成一個多數(shù)社會公眾參與的局面。

第三，落實公眾參與必須加強其他配套改革。公眾參與歸根到底就是一種參政議政的民利，公眾如何參與規(guī)劃又是一個如何行使公民權的問題。所以，公眾參與是和我國的民主化進程緊密相關的。其中，政治民主化、政務公開化是公眾有效參與的政治前提和基礎。因此，政府管理部門需要以更加開放的心態(tài)和方法與社會公眾合作，減少規(guī)劃過程中的“暗箱操作”和腐敗現(xiàn)象，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃透明度。

三、完善規(guī)劃監(jiān)督的刑事追究責任

從法理學的角度看，“權力（權利）-行為-責任”的框架，是法律對權力或權利的實施進行監(jiān)督和控制的主要模式。這一模式要點包括：首先，設定合理、合法的權力或權利是法律監(jiān)督的前提；其次，人的行為是法律監(jiān)督控制的對象。對于超出合法權力或權利范圍的行為和違反正當程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔相應的法律責任，尤其是刑事責任。

法律規(guī)定了義務性的內容之后，一般就應當有一套相應的責任追究機制，如果法律責任追究制度不健全，如責任懲處太輕、過于原則化，沒有一個明確的責任落實制度，則在實踐上就會使得制度上的追究很難被落實。而一旦違法行為人可以逃離法律的追究或者法律的追究不能夠起到威懾的預防作用，那么這個法律也就形同一紙空文。新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第6章用了12個條文的內容專門針對近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的違法行為所出現(xiàn)新特點，規(guī)定和完善了相關法律責任。這種新變化相對于以前無疑對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施起到了一定的保障作用，但是，現(xiàn)在的責任追究內容仍然不夠有力和具有威懾性，正如加爾文所說：“倘若一個公共秩序（國家）為騷亂所擾亂，由這種擾亂所產生的邪惡就必須以法案來糾正之。若不以勝于通常的懲罰，使人生畏懼之心，則一切人道必將崩潰?！彼?，要完善規(guī)劃監(jiān)督的刑事追究責任。

具體來說，分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后不難看出，現(xiàn)在的責任追究的方式主要表現(xiàn)為：通報批評、行政處分、吊銷資質證書、承擔賠償責任等等，即便是新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在刑事責任立法方面的內容也是有缺失的，全法只在第69條籠統(tǒng)的規(guī)定了“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！币?guī)劃法缺乏對關于嚴重違法者如何進行處理的刑事責任條款，并且在刑法中也沒有設定相應的罪名，那些因違法建設給國家?guī)砭薮髶p失的責任人便不能受到嚴厲的法律制裁，這不能不說是我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的一個缺陷。完善規(guī)劃監(jiān)督的刑事追究責任可以首先從以下方面操作：

第一，從刑事責任的立法方面來看，首先，可以將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的犯罪行為分為兩類：明知故犯的犯罪行為和知錯不改的犯罪行為。前者針對在實施違反行為之前已經知道行為的違法性，并造成重大損失的犯罪主體，后者針對事前雖不知道行為的違法性，但在規(guī)劃管理部門指出后仍拒不停止違法、改正過失并導致嚴重后果的犯罪主體。但是，無論那種行為，最終都屬于知法犯法、后果嚴重的犯罪行為，都應受到刑罰的懲處。其次，立法工作者的工作任務必須跳離只是停留在對規(guī)劃立法缺乏刑事責任制度的危害性和建立該制度的意義上進行討論的現(xiàn)狀，不能僅僅只是把工作停留在呼吁和宣傳的階段，必須在理論上對刑事責任方面的立法進行分析和論證，更重要的是要拿出具體的立法技術和定罪量刑的措施。

第二，對違反規(guī)劃法行為的刑事責任的追究需要一個由輕到重的順序。首先，可以將規(guī)劃部門責令停止建設的時間看作一個分界，在此之前的行為只視作違法，此后的建設行為，就構成犯罪；其次從違法建設的規(guī)模和造成的危害來看，可以規(guī)定一個量化的界線，界內視作違法，而界外就構成犯罪，量化了標準，法律就有更好的操作性。

綜上所述，現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是一部起點高，內容科學完善的法律。所以，利用以前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的經驗，以現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依托，只要能使現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》得以很好地實施，我國就能開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新紀元。

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篇2

【關鍵詞】城市規(guī)劃；管理；創(chuàng)新

1 前言

城市規(guī)劃管理是實施城市規(guī)劃所確定的發(fā)展方針和政策的重要的和有效的機制，它的重要目的是通過規(guī)劃的實施，實現(xiàn)城市的美好形象，為了實現(xiàn)一個城市的美好形象。近年來城市規(guī)劃的一個新的目的是引導和促進城市的發(fā)展，特別是在經濟全球化，城市之間的競爭日趨激烈的環(huán)境中。城市規(guī)劃管理的這項功能目標是近20多年世界各國對城市規(guī)劃及其管理所提出的新要求。城市規(guī)劃管理的另外一個基本目的是在促進發(fā)展的同時，更好地保護公眾的利益，保護良好的生態(tài)和物質環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，提高人民的生活水平。

城市規(guī)劃是一項關系多方利益的社會實踐，規(guī)劃實踐的整個過程如果要得到有效的運作并發(fā)揮其自身的作用，就必須在一定的法律和規(guī)章制度的框架中進行。法律法規(guī)是城市規(guī)劃行政行為的依據(jù)，也是城市規(guī)劃實施的保障。在市場經濟及日趨多元化的社會背景下，必須強調城市規(guī)劃領域的依法治國。我們應加強規(guī)劃領域法律規(guī)范的制定和修訂，不斷提高城市規(guī)劃行政的法制化水平，以應對規(guī)劃建設中不斷出現(xiàn)的新問題和新情況。但是，城市規(guī)劃領域的法律規(guī)范，如國家城市規(guī)劃法、地方城市規(guī)劃條例、城市規(guī)劃相關法律等，一般都具有綱領性、原則性和程序性的特征，不可能對每個規(guī)劃管理對象及細節(jié)問題做出具體的規(guī)定，且一旦制定就不易修改，另一方面，目前通過行政立法而制定的城市規(guī)劃的技術規(guī)范，以國家標準的形式出現(xiàn)，必須體現(xiàn)出確定性、標準化及定量化。而城市建設和城市活動日新月異、發(fā)展迅速，規(guī)劃管理對象也呈現(xiàn)出復雜、多樣和非標準的特點，因而在規(guī)劃實踐中，除了需要有法律規(guī)范的原則性、通則性依據(jù)和和指導外，還需要有更具體的行動指南。在現(xiàn)實中．面對多個層次多種類型的實際規(guī)劃項目，規(guī)劃編制和管理人員常會感到缺乏具有直接指導意義的規(guī)劃政策及技術性指引。在一些城市中出現(xiàn)的不當規(guī)劃設計和盲目開發(fā)建設現(xiàn)象與之不無關系。毫無疑問．我國城市規(guī)劃和建設領域的立法工作還有待進一步加強。而相比立法工作，規(guī)劃領域具體技術的政策制定和引導工作則更為欠缺。一些國家和地區(qū)的多種做法值得我們借鑒．它們的規(guī)劃政策文件雖然并非羈束性的，但對于實際的規(guī)劃設計、開發(fā)建設和管理過程而言都有著重要意義和作用。如英國及澳大利亞各州的“規(guī)劃政策申明”(planning policy statements)反映了政府對重要的規(guī)劃問題(如可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域空間戰(zhàn)略、地方規(guī)劃等)的政策取向和原則立場，美國等國家的“城市設計指導”(urban design guidelines)為開發(fā)商、設計師和規(guī)劃管理人員提供較為具體的設計指導和開發(fā)建議(如美國芝加哥的濱水地區(qū)城市設計指導、澳大利亞悉尼的中等密度居住區(qū)設計指導)我國香港特區(qū)的“規(guī)劃標準和指導”(planning standards and guidelines)為城市各類設施的規(guī)劃配置提供準則，為開發(fā)管理提供依據(jù)。而英國的規(guī)劃指導，經過長期發(fā)展和不斷修訂，已經成為一套較為系統(tǒng)和完善的規(guī)劃政策體系。

1.1 世界上兩種主要的規(guī)劃體系

城市規(guī)劃的實施和管理過程必然受到一定的管治行為，理念．法律體系和政治體制的制約(Thomas等， 1983)。Neutze (1975) 認為各個國家的規(guī)劃控制和管理有其自身的目的。目前世界上的城市規(guī)劃體系主要分為兩種類型。一類是以英國為代表的“指導型的規(guī)劃”體系(Discretionary System)；第二類是以歐洲大陸為代表的“控制型的規(guī)劃”體系(Regulatory System)。美國的體系類似于歐洲大陸的國家，但又有其特點，不同之處在于美國沒有全國的城市規(guī)劃體系，規(guī)劃的權力在州政府，但是否編制規(guī)劃取決于各郡或城市政府，相同之處在于在具體的土地利用上采取控制性的手法．例如“區(qū)劃法”。

1.1.1 指導型的規(guī)劃

“指導型的規(guī)劃” 的理念認為未來發(fā)展是不確定的。因此若規(guī)劃所確定的發(fā)展方案、規(guī)定、政策缺乏靈活性將很難適應不確定的未來。所以規(guī)劃所規(guī)定的政策應當是指導性，而不是指定性的。在規(guī)劃管理過程中．對開發(fā)項目的規(guī)劃審批允許定的自由裁量權，但在地方政府城市規(guī)劃管理的同時，另外建立全國的規(guī)劃督察制度。當?shù)胤秸?guī)劃部門、開發(fā)商和居民，或其他利益組織對某一具體項目的規(guī)劃審批出現(xiàn)不同意見時，規(guī)劃督察可以介入某一具體建設項目規(guī)劃的審批。應當說“指導性的規(guī)劃”具有相當大的靈活性．是一種開放性的規(guī)劃。

1.1.2 控制型的規(guī)劃

“控制型的規(guī)劃”的起源于歐洲大陸的國家。自拿破侖一世征服了歐洲大陸之后，在歐洲大陸各國應用“拿破侖法典”，實行行政立法，并制定了憲法．對權力和相關的義務進行了明確的定義。在這種制度中．規(guī)劃管理非常明確規(guī)定了每個人．包括土地所有者的權利和義務，以及對權利所進行的限制等。在這種類型的規(guī)劃體系中，城市規(guī)劃管理的依據(jù)是事先編制或制定好的規(guī)劃。這些規(guī)劃明確了哪些類型的項目允許開發(fā)建設。規(guī)劃具體規(guī)定了建設項目的密度、容積率，高度、外表等。這種類型的規(guī)劃體系強調確定性。政府、市民和開發(fā)商事先都明白能做什么．不能做什么，有那些具體的規(guī)定。

2 國外城市規(guī)劃管理經驗的幾點啟示

2.1 美國的城市規(guī)劃管理

2.1.1 許可制度

美國的城市規(guī)劃法律體系主要由規(guī)劃法、區(qū)劃法、建筑法和住宅法組成，城市規(guī)劃體系由城市總體規(guī)劃、區(qū)劃、土地細分管理和官方地圖組成，開發(fā)許可證制度主要包括土地使用許可、區(qū)劃許可、開發(fā)選址許可和施工許可等，其中區(qū)劃法、區(qū)劃和開發(fā)許可證制度的有機結合是美國城市規(guī)劃實施管理的突出特征。美國法律規(guī)定任何建筑物的新建、改建、擴建、拆除都必須向政府有關部門申請施工許可，一是土地使用許可。美國的城市土地主要分為三大類：居住用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地。按照這三類用地劃分城市功能區(qū)，嚴格控制在確定的功能區(qū)內建造其他用途的建筑。二是規(guī)劃管理許可。主要對重要建筑物的外形、層高、體量、風格等進行控制。美國的土地使用、建筑規(guī)劃高度重視公眾要求，一個新的建設項目，不僅要舉行包括設計師與業(yè)主參加的聽證會，而且要將規(guī)劃方案在媒體上公告兩個月，廣泛征求各方面的意見，然后才能實施。三是其他許可。包括建筑規(guī)范許可、衛(wèi)生管理許可、供水許可、環(huán)境保護許可、消防許可、機械和能源管理許可和歷史文化古跡保護許可等。

2.1.2 管理特點

美國的城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)出如下幾方面的特點：將建設項目的規(guī)劃、土地和施工管理融于一體，對建設項目實行綜合管理。由一個專項許可的綜合管理部門，對專項許可進行收集、協(xié)調并做出最終許可，不存在過多部分分割。如，紐約市為簡化審批手續(xù)，提高行政效率，從1998年開始，在建設項目符合土地利用規(guī)劃的條件下，將交通、環(huán)保、消防、古建筑保護和殘疾人設施的審批權限集中交給紐約市房屋建筑局。充分發(fā)揮注冊建筑師和工程師的作用，將其簽署的文件作為設計方案報批和竣工驗收的依據(jù)。美國的注冊建筑師和工程師屬于終身職

業(yè)，他們對自己的職業(yè)聲譽極為重視。在他們看來，不按法規(guī)辦事，弄虛作假，是拿自己的職業(yè)生涯開玩笑，這是不可思議的事情。對建設項目的施工監(jiān)管十分嚴格，在建設項目施工期間先后五次到現(xiàn)場進行檢查。

2.1.3 其他途徑

此外，為保證規(guī)劃實施，美國聯(lián)邦政府還通過立法、設立基金以及低息貸款、減免稅費等手段對城市規(guī)劃實施進行間接管理。如1957年為復興城市中心，聯(lián)邦政府建立都市復興基金，同樣要求必須有城市總體規(guī)劃作依據(jù)。為保護環(huán)境，聯(lián)邦政府又建立了環(huán)境保護基金，要求凡是申請聯(lián)邦基金的建設項目必須有環(huán)境影響評估報告。

2.2 英國的城市規(guī)劃管理

英國有著完善的城市規(guī)劃體系，在自上而下的規(guī)劃管理體系中，中央政府關于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的政策性文件占有重要地位。其中由中央政府負責規(guī)劃事務的部所制定的“規(guī)劃指導”類文件，是關于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的最主要的政策性文件。英國的“規(guī)劃指導”主要由《國家規(guī)劃政策導則》(NPPG s：National Planning Policy Guidelines)、《規(guī)劃建議要點》IPANs：Planning Advice Notes)和《告示文件))(Circulars)所組成。這些“規(guī)劃指導”根據(jù)需要被制定并且隨時間發(fā)展不斷對之進行增補或修改，使規(guī)劃工作既有宏觀的國家規(guī)劃主干法、從屬法及相關法律法規(guī)的規(guī)范與控制 又有具體明確的要求用于指導實施。

2.2.1 許可制度

英國城市規(guī)劃許可制度分為無條件開發(fā)規(guī)劃許可，有條件開發(fā)規(guī)劃許可，國家法律規(guī)定的自由開發(fā)許可和默認開發(fā)許可等四種類型。

2.2.2 管理特點

（1）無條件開發(fā)規(guī)劃許可

如果建設項目開發(fā)者擬定的開發(fā)建設項目與城市規(guī)劃內容和城市土地開發(fā)控制原則沒有矛盾，就可以直接申請無條件開發(fā)規(guī)劃許可證。1990年的城市規(guī)劃法規(guī)定，在向地方規(guī)劃當局提交申請開發(fā)文件的同時，必須將開發(fā)項目的主要內容刊登在當?shù)貓罂膹V告欄內，并要求連續(xù)登7天。同時，申請者申請開發(fā)規(guī)劃許可時，必須就是否損害領里利益的問題做出解釋。

（2）有條件開發(fā)規(guī)劃許可

1971年的城市規(guī)劃法規(guī)定，當?shù)胤揭?guī)劃當局在簽發(fā)開發(fā)許可證時，可以合法地附加幾項強制性的限制條件，即有條件開發(fā)規(guī)劃許可。1990年的城市規(guī)劃法又進一步補充了一條規(guī)定，地方規(guī)劃局可以自行提出有關開發(fā)限制條件，但必須與城市規(guī)劃的基本原則一致。

（3）國家法律規(guī)定的自由開發(fā)許可

開發(fā)項目如果歸屬于國家城市規(guī)劃法規(guī)定的范疇可以免去申請開發(fā)規(guī)劃許可證的法律程序。開發(fā)項目如果歸屬于環(huán)境事務大臣制定的三類開發(fā)規(guī)劃的范疇之內，可以允許免去申請開發(fā)規(guī)劃許可證的法律程序。三類開發(fā)規(guī)劃本身含有批準開發(fā)許可的法律效力。

（4）默認開發(fā)許可

第一種默認開發(fā)許可是指1990年的城市規(guī)劃立法規(guī)定，地方規(guī)劃當局在收到申請開發(fā)規(guī)劃許可的全部有關資料之后，必須在8周內做出明確答復，否則構成默認開發(fā)許可。第二種默認開發(fā)許可是指室外廣告牌。按照城市規(guī)劃法定義的開發(fā)概念，陳列廣告并不是開發(fā)行為，但是招貼板屬于建筑物，因而建筑廣告招貼板構成開發(fā)行為。第三種默認開發(fā)許可是指地方規(guī)劃局的開發(fā)項目。第四種默認開發(fā)許可是指公共機構與政府部門有協(xié)議的開發(fā)項目。第五種默認開發(fā)許可是皇室土地。

2.2.3 其它途徑

為了保證規(guī)劃實施，英國政府還通過立法，設立官方或民間的規(guī)劃組織機構，財政預算和強制執(zhí)行等手段對城市規(guī)劃進行間接管理

3 我國城市規(guī)劃管理存在的問題

3.1 規(guī)劃管理方面

城市規(guī)劃管理指城市政府對于規(guī)劃事務進行的行政管理行為，大致可以分為規(guī)劃編制管理、規(guī)劃實施管理(即狹義的規(guī)劃管理)、規(guī)劃研究管理。

當前，規(guī)劃管理存在很多問題，主要表現(xiàn)為：

3.1.1 規(guī)劃編制工作跟不上建設的需要。準確地說是規(guī)劃編制成果的形式和水平與城市管理者的期望值有相當大的距離。一是由于基礎資料不足，規(guī)劃師能力局限、規(guī)劃任務緊迫等原因，規(guī)劃成果的深度達不到指導建設的要求；二是由于不同編制單位、不同主管部門、不同時間階段價值偏好有差異或城市性質變化等原因，導致不同層次的規(guī)劃，不同類型的規(guī)劃和不同時間的規(guī)劃沒有很好地協(xié)調，產生了矛盾；三是有關的規(guī)劃技術規(guī)定也有部分內容不合時宜，于是規(guī)劃經常修改。

3.1.2 規(guī)劃編制與實施工作互相脫節(jié)。一個相對科學合理的規(guī)劃成果，卻不能完全按照規(guī)劃來指導建設。一是由于專業(yè)局限 、個人業(yè)務水平不高等因素，使部分規(guī)劃管理工作者沒有充分理解規(guī)劃編制的意圖，對規(guī)劃成果的運用感到困難；二是迫于各種社會關系的壓力，放棄維護規(guī)劃的嚴肅性；三是隨著城市的發(fā)展和建設量的增加．規(guī)劃管理的任務與日俱增，規(guī)劃管理者長期處于超強度、超負荷的工作狀態(tài)之中，一定程度上影響了工作質量和效率。

3.2 規(guī)劃編制方面

在規(guī)劃編制工作的組織方面，由于缺乏系統(tǒng)整體的考慮和長遠通盤的部署，使得規(guī)劃的編制計劃缺少總的指導，造成各地區(qū)、各層次的規(guī)劃編制的覆蓋面和內容濃度上參差不齊，系統(tǒng)性不強；加上局部利益的驅使，使得不同層次規(guī)劃之間未能建立良好的約束、遵從或指導關系，相互之間容易各說自話，難免出現(xiàn)不協(xié)調甚至矛盾之處。經濟的快速發(fā)展，建設量的增大，使得開發(fā)申請活動趨于活躍，管理部門出于實際工作的需要，往往要應急性地組織編制一些針對具體問題的規(guī)劃，以解一時之需，而對城市發(fā)展的整體要求則可能把握不夠，對更高層欠的問題未及細致考慮，此種忙于應付的狀況，常常導致規(guī)劃管理工作中出現(xiàn)“規(guī)劃編了不少，但有價值的不多，甚至是規(guī)劃編得越多，建設中的混亂局面越演越烈”的窘況。雖然規(guī)劃編了很多，但是規(guī)劃的編制工作又滯后于城市發(fā)展和規(guī)劃管理的要求，實際管理工作又因編制和管理的脫節(jié)而處于捉襟見肘的境地。

3.3 規(guī)劃監(jiān)督方面

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理往往缺乏有效的督查機制，缺乏群防群策的監(jiān)督管理機制，以及協(xié)調運轉、公開透明的機制。正是由于我國城市規(guī)劃管理機制的監(jiān)督缺位，造成目前我國城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)出各種各樣的亟待解決的問題。在現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理程序上，往往是一個部門承擔全程的規(guī)劃管理職能，如果缺乏一定的監(jiān)督制度，必然導致責權失衡的現(xiàn)象。作為行政主體，城市的規(guī)劃部門是國家行政權的執(zhí)掌者，如果未能依法充分有效地行使規(guī)劃管理權力，會造成行政權與行政責任的嚴重脫節(jié)。2008年元月正式頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定, “城市規(guī)劃主管部門有權對城市規(guī)劃區(qū)內的建設工程是否符合規(guī)劃要求進行監(jiān)督與檢查”,這說明規(guī)劃的監(jiān)督檢查也是規(guī)劃主管部門的重要職責。然而在現(xiàn)行的行政運作體制下,限于人力、財力和行政權力的“瓶頸”約束,城市規(guī)劃主管部門難以對面廣量大的城市建設行為實施有效監(jiān)督。同時,上級規(guī)劃主管部門對下級規(guī)劃主管部門的行政行為沒有明確的監(jiān)督措施,各級規(guī)劃主管部門也很難糾正上級領導在城市建設指導思想上的偏差,規(guī)劃主管部門的監(jiān)督監(jiān)察職能實際被虛置化,直接影響了城市規(guī)劃目標的全面落實、城市建設的有序展開和資源環(huán)境的有效保護。目前國內大多數(shù)城市對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督,主要借助新聞媒體和大眾輿論,往往當問題很嚴重時才進行曝光,規(guī)劃的超前性與監(jiān)督的滯后性之間的矛盾日益尖銳。不可否認,輿論監(jiān)督在一定程度上也能制止一些違規(guī)建設項目,但與日新月異的城市建設要求相比,還相差甚遠。況且,有些違規(guī)項目即使得到了制止,但其損失卻永遠得不到挽回。

4 借鑒國外經驗創(chuàng)新規(guī)劃管理

4.1 管理理念創(chuàng)新

城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的龍頭，必須把科學發(fā)展觀和先進的理念融合滲透到城市規(guī)劃之中，充分協(xié)調城市與人的關系使城市的發(fā)展與人的需要達到和詣。

4.1.1 借鑒管治思想 鼓勵公眾參與

管治最基本的含義是“促進不同組織之間相互滲透的管理方法”，核心問題是權力的重新分配。管治的本質是政府與非政府力量之間以及力量內部的互動關系。在規(guī)劃管理方面，其實就是組織更廣泛的公眾參與。產生管治思潮的基本原因是對政府行政管理出現(xiàn)的問題尋求對策。雖然西方現(xiàn)代城市規(guī)劃可以看作是“城市化后的規(guī)劃”，而我國是“城市化中的規(guī)劃”，實踐層次有所不同，但是產生于西方社會的管治思想對我國規(guī)劃管理工作中存在的問題有兩方面的參考作用。

一是人的規(guī)劃行為有共同規(guī)律性，這一點東西方并無根本區(qū)別。當我們把社會作為規(guī)劃考慮的對象時，并不是在“創(chuàng)造規(guī)律”，而是在努力尋找客觀規(guī)律和按照客觀規(guī)律辦事。因此，規(guī)劃工作者要努力認識和掌握規(guī)劃思維的規(guī)律性，從而提高規(guī)劃工作的科學性。二是政府對于人居環(huán)境變遷的干預有共同規(guī)律性，這一點東西方是可以互相參考的。

管治研究表明，為了實現(xiàn)共同的目標，相關社會組織之間、政府與非政府組織之間關系必須相互滲透，單純一種類型的組織難以完成現(xiàn)代化社會復雜的任務。自從政府廣泛干預人居環(huán)境變遷以來，不同國家的城市都設有不同形式的政府機構負責管理城市規(guī)劃的相關事務。在我國，規(guī)劃局作為城市規(guī)劃行政主管部門，是地方政府的一個組成部門，它是按照科層組織原則而運轉的。規(guī)劃與其他部門的不同之處是業(yè)務性強，因此，利用部門外的專業(yè)人員作為智力資源的補充是十分重要的，管治思想為此提供了強有力的理論依據(jù)。

4.1.2 堅持以人為本

城市是人民城市，建了城市為人民，城市規(guī)劃要堅持以人為本遵循各類資源的節(jié)約使用；合理布局各類基礎設施，增強城市的防疫和防災功能，持續(xù)優(yōu)化人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。并以人的基本需求解決社會經濟發(fā)展中的基礎性，如基礎設施建設、資源合理開發(fā)利用科技進步、教育振興等。尤其要更加關注公平目標及保障弱勢群體利益。強化對公共資源、公共產品與服務配置的引導性和可操勞過度作性。規(guī)劃既要體現(xiàn)政府配置資源的相關政策導向，又要代表最廣大人民的利益。規(guī)劃實施主體多元化，形成政府主導型、企業(yè)主體型和社會參與型相結合的格局。合理布局城鎮(zhèn)空間，防止城市病及生態(tài)破壞，致力于環(huán)境保護、生態(tài)建設，促進生態(tài)環(huán)境協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

4.2 管理制度創(chuàng)新

4.2.1 政府機構創(chuàng)新

（1）建立多元化的城市規(guī)劃管理政策體系。在市場經濟條件下，地區(qū)與地區(qū)之間、城市與城市之問對投資的爭取成為各地方政府的當務之急，而國際國內的資金總是流向回報率高的地方。投資環(huán)境成為政府與投資者普遍關注的問題，而作為政府行為的城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的形成與改善有著極大的影響，所以，在規(guī)劃管理過程中，必須運用靈活多樣的政策，以吸引城市建設資金，促進城市的經濟發(fā)展。

（2）創(chuàng)新城市規(guī)劃管理權限制度。隨著城市化與市場經濟的不斷發(fā)展，城市建設活動日益增加，城市規(guī)劃管理的工作量也將越來越大。所以，必須正確處理好規(guī)劃管理權下放與統(tǒng)一的關系，遵守規(guī)劃管理極限制度，以確保城市建設的順利進行和健康發(fā)展。一個城市只允許有一個規(guī)劃行政主管部門，城市的各個組成部分(各類開發(fā)區(qū))的規(guī)劃管理都應置于這一規(guī)劃主管部門領導之下，因此，對于規(guī)劃管理權的下放，應堅持大集中小分散的原則，應堅持統(tǒng)一全局管理而不足塊塊分割各自為政。

4.2.2 創(chuàng)新隊伍建設機制

隊伍是根本，再好的城市規(guī)劃需要隊伍去實施管理。再教育制度，隨著快速城市化推進，政策的影響和法制的要求，新理念的更新，單憑老經驗和工作熱情已經不適應了，強化干部的再教育顯得重要緊迫，更新干部管理方面知識，把再教育工作納入單位發(fā)展規(guī)劃，建立帶薪學習和經費保障制度，激發(fā)干部經身學習熱情和需求。引進人才制度，引進一批高素質，專業(yè)化人才提高規(guī)劃隊伍的整體專業(yè)水平和管理能力，形成高、中、低金字塔的人才隊伍結構。完善竟爭制度，在更大范圍內推進公開選拔、竟爭上崗、職務聘任制度，實行能者上、庸者下的用人機制，調動人員的積極性。減壓制度，基層管理人員每天面對大量違章建筑和繁重管理任務和責任追究制度，人員身心已顯得非常的疲憊，要減少基層管理人員的身體和心理壓力，通過定期組織豐富多彩的文體活動、心理質詢，帶薪休假等措施來減輕身心壓力。

（1）建立多學科專業(yè)化人才的管理隊伍。市場經濟條件下，規(guī)劃管理者面臨各種科學技術、社會關系、經濟效益、公眾利益錯綜復雜的矛盾，這就要求規(guī)劃管理者有廣泛的多學科知識并有綜合運用的能力。在人員選擇上，要求一專多能；在隊伍的人受配備上，要增加土木工程、給排水、水利水電、法律、經濟等專業(yè)人員。

（2）建立城市規(guī)劃管理人員的職業(yè)道德教育與專業(yè)知識培訓工作體系。一方面，隨著市場經濟、城市化的不斷發(fā)展以及新技術在城市規(guī)劃領域的廣泛應用。對規(guī)劃管理的要求將越來越高；另一方面，規(guī)劃管理者對規(guī)劃的意圖構想以及城市規(guī)劃的新技術處理方式的理解，直接影響到規(guī)劃的實施，所以規(guī)劃管理者不但要具有良好的思想職業(yè)道德，還應具有很強的專業(yè)技術能力。

4.3 管理創(chuàng)新

4.3.1 服務創(chuàng)新

服務創(chuàng)新包括服務對象、服務內容的創(chuàng)新以及服務地域的拓展。對城市的重點工程、城市歷史遺留問題、重點項目爭取開辟綠色通道、現(xiàn)場辦公、超前服務等措施，借機拓展城市規(guī)劃的服務領域。通過為投資者在投資區(qū)位、規(guī)劃布局等方面提供咨詢服務而改變過去單一為政府服務的格局。為投資者提供服務的過程中，更深切地體會投資者，政府的不同需求，提出更切實可行的規(guī)劃方案，提高自身乃至整個城市的規(guī)劃水平。有利于確立城市規(guī)劃機構的公正性，也有利于發(fā)揮城市規(guī)劃機構的社會監(jiān)督作用。

4.3.2 管理方式創(chuàng)新

在管理方式上實現(xiàn)三個轉變，提高規(guī)劃空間管治能力，加強規(guī)劃的資源優(yōu)化配置作用，規(guī)劃性質從技術轉向政策。改變規(guī)劃偏重于技術性、輕視政策性和實踐性研究的現(xiàn)象，研究落實空間布局要求所必須的公共政策，維護社會公平、保障公眾利益的要求。研究城市長期發(fā)展的定位問題，安排城市的各項建設用地和各項設施，包括社會服務設施布局、交通政策和交通報務的供應等。處理好遠期和近期關系、整體和局部的關系，指導城市的合理發(fā)展。規(guī)劃作用從藍圖轉向配置。即從建設藍圖轉向宏觀調控的工具，轉向綜合的資源配置的手段。在資源配置時嚴格遵守國家強制性標準，做到公正執(zhí)法。規(guī)劃工作從管理轉向管治。正確認識政府與企業(yè)、市民實際是平等的關系，而不是居高臨下的、指揮的關系。通過政府與社會各階層的互動，調動各方面的積極性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的科學管治。主要是堅持法治的原則，強調一切都要依法辦事；制訂合理的決策程序，特別是要深化“陽光規(guī)劃”推進公眾參與民主決策。

結語

城市規(guī)劃管理是一種應用性很強的政府職能其研究內容和研究方法應緊密結合現(xiàn)實規(guī)劃管理過程中的緊迫問題隨著我國城市化水平的不斷提高社會對城市規(guī)劃管理的要求和期望也愈來愈高目前城市規(guī)劃管理的具體內容仍始終圍繞著用地管理建筑修建管理管線管理違章建設管理和規(guī)劃設計管理等幾個方面開展但是隨著城市居民對城市整體空間環(huán)境品質要求的逐步提高規(guī)劃管理的方法和體制面臨變革，“三分規(guī)劃七分管理”意味著我們必須建立起能夠應對不斷變化的社會經濟環(huán)境和動態(tài)更新的城市規(guī)劃管理體制。要堅持城市規(guī)劃地位的先導性和權威性、城市規(guī)劃的科學性，城市規(guī)劃管理機制就必須不斷地創(chuàng)新。當然，我國城市規(guī)劃的體制還應該建立相應的規(guī)劃管理運行機制和規(guī)劃管理的激勵機制，使創(chuàng)新理念、創(chuàng)新活動貫穿于城市規(guī)劃管理的始終，從而全面提升城市規(guī)劃管理的運行效率和質量。

參考文獻

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篇3

城市設計實踐發(fā)展至今業(yè)已從空間設計擴展為包含編制和實施等在內的整體管理實踐。作為一種價值完善的專業(yè)管理過程，城市設計實踐中更偏重于解決專業(yè)領域中設計問題的工具價值；而作為一種“行政過程”、“政策過程”或是“政治過程”而言，城市設計過程將體現(xiàn)其公共性的基本價值特征，從而使其在城市空間的公共管理領域中發(fā)揮應有的作用。由此，城市設計過程在價值取向上仍然存在著一定的爭議。相關爭議首先體現(xiàn)在其關注對象是城市空間整體還是其中的公共領域：城市空間具有公私混合的特征，且很多情況下難以涇渭分明，其公共屬性并不突出；而公共領域則是城市空間中具有公共價值的部分，其管理實踐自然受到公共價值的規(guī)范。另一爭議反映在管理者的公共屬性上：對于公私混合的城市空間而言，在管理過程中政府和市場都具有管理者角色；而作為行政過程，公共部門的管理者角色將更為突出，市場則成為管理的目標群體。城市設計相關的公共性價值特征并不明晰。然而，討論和辨析城市設計的公共性內涵具有重要意義。公共性之于城市設計而言并不僅僅體現(xiàn)為職業(yè)倫理中所應持有的公共精神，也是認識城市設計管理職能的價值規(guī)范。在當代多元價值共存的城市設計實踐中，將公共性作為價值基礎為其管理過程提供了合法性，由此其管理職能將以保障和促進城市空間公共價值為目標。同時，公共性的認識也為具體管理實務提供一種分析工具，幫助管理者理解城市設計的管理范疇以及自身的公共角色，確保各類管理途徑符合公共性的價值規(guī)范。城市設計領域的價值取向研究并不多。其中公共價值取向的成果較集中在城市空間公共屬性的探討，具有社會學視角（沃爾澤，1986；夏鑄久，1994；卡爾莫納等，2003等）、法學視角（卡爾，1992；阿里·邁達尼普爾，1996等）以及經濟學視角（周進，2005；克里斯·韋伯斯特，2007等）等多種認識途徑。對城市設計實踐中公共性的關注一類體現(xiàn)在職業(yè)倫理中的公共價值規(guī)范的闡釋（董慰、王廣鵬，2007；劉代云、金廣君，2008；金勇，2008等），另一類則體現(xiàn)在管理實踐中與公共性密切相關的命題，例如公眾參與（克利夫·芒福汀，1999；劉宛，2006等）和法律法規(guī)（理查德·黎，1988；扈萬泰，2002；王世福，2003；莊宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市設計研究重結果輕過程，而過程導向的相關研究中一則關注哲學倫理層面的倡導，一則關注實務操作層面的方法技術，缺乏對公共性在管理理論層面的解析。本文將基于公共管理領域中有關公共性的理論認識，從關注對象、管理者角色和管理途徑等方面辨析城市設計過程中公共性價值特征的具體內涵，從而為理解城市設計的管理職能提供理論基礎。

2公共性的內涵

公共性是公共管理的基本命題，是公共管理獲得合法性和權威性的基礎。公共性的理解具有相當?shù)膹碗s性，“公共”的含義并沒有統(tǒng)一的界定。沃爾多（1955、1997）把“公共”理解歸納為三個方面：一是哲學、法學和政治理論層次的理解，即從國家或者政府的角度下定義，涉及、合法性、普遍福利等問題；二是從經驗層次界定某種社會中人們有哪些公共職能與公共活動；三是從常識層面理解政府執(zhí)行活動或者職能。①尼古拉斯·亨利（2002）對公共性提出了制度定義、規(guī)范定義和組織定義，三者結合構成公共行政的“公共性”。制度定義是按照制度術語來理解公共行政，表現(xiàn)為政府各級機構；規(guī)范定義專注于影響公共利益的現(xiàn)象上；組織定義主要是為了實現(xiàn)參與，即公共利益觀點若能被共享必須要求相應的組織予以保障②。羅森布魯姆（2002）認為公共行政強調的公共性體現(xiàn)為：（1）以憲法為基礎，提供行政存在的空間并對其進行限制；（2）政府有義務增進社會的公共利益；（3）政府較少受到市場因素的影響，即使運用市場機制也是有限的；（4）作為人民的代表，公共行政管理者的行為具有合法地位與強制權力，并應遵循代表性和透明性的要求③。喬治·弗雷德里克森（1997）回顧了公共問題的哲學、經驗和理論的觀點，并分析了社會科學中有關公共的五類觀點，提出公共既是一種理念也是一種能力：作為一種理念，它意味著所有人為了公共的利益，而不是出于個人或者家庭的目的才走到一起；作為一種能力，它意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力，通常通過政府而進行，但并不是所有④。國內對“公共性”的定義有三種：一是指政府作為人民權利的委托者和委托權利的執(zhí)行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定和執(zhí)行公共政策（孫柏英，2001）；二是認為公共性即政府產生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等（祝靈君、聶進，2002）；三是認為公共性指一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性（王樂夫、陳干全，2002）⑤。綜合而言，公共性的理解具有層次性。哲學層面的公共性是一種公共精神或是理念；政治、法學理論層面的公共性從公平和正義出發(fā)，涉及、合法性等問題；公共管理理論層面將公共性作為一種價值基礎，幫助認識公共組織的公共職能；公共管理實務層面的公共性將成為一種分析工具和價值標準來理解公共組織的具體管理活動。城市設計專業(yè)具有很強的應用性，其職業(yè)倫理受到哲學、政治和法學層面公共性價值要求的引領，但對于實踐而言，公共管理理論和實務層面的公共性探討將更具認識論和方法論的作用。

3城市設計關注公共領域

城市空間及其特征包含了各類物質要素和相應的屬性，同時還有這些要素之間所形成的外部性特征。隨著城市空間管理專業(yè)領域的分工和細化，作為其中之一的城市設計在當代所關注的內容已并非涵蓋城市空間的所有方面，而是由“城市空間”逐步聚焦于其“公共領域”部分⑥。焦點的轉變蘊含了兩方面的背景。一方面，基于市場經濟發(fā)展的成熟程度，公共領域與私人領域分野。市場經濟的發(fā)展使城市空間成為公共和私人的混合體。城市空間的市場開發(fā)運作越為成熟，市民對公共領域和私人領域的甄別越敏感。另一方面，城市設計將焦點轉變?yōu)楣差I域是基于“窗戶外看到的所有事物”已經出于各類考慮受到了相應的干預，城市空間的控制已經形成了“看不見的網(wǎng)”。“公共領域”源于西方社會，發(fā)展至今已具有相當復雜的含義?，F(xiàn)代公共領域理論中，較具影響力的是阿倫特和哈貝馬斯的研究成果?？傮w上認為公共領域包含了物質和非物質的表現(xiàn)形式，承載著公共生活，這種公共生活是從公共利益出發(fā)，通過溝通和交往、辯論和批判等活動來展現(xiàn)自我或是達成共識。兩者的差異在于前者突出其政治象征意義，而后者偏重其社會文化意義。城市設計關注的公共領域是具有物質空間表現(xiàn)形式的公共場所，并包含其承載的公共生活之非物質內涵。然而，公共領域的界定卻無法統(tǒng)一。社會視角下以公共開放性來界定時會發(fā)現(xiàn)并非所有公共空間都會無限制向每個人開放，而準公共空間的開放程度更是因服務規(guī)模的不同而模糊不清。法律視角下以公共權屬界定時會發(fā)現(xiàn)公共領域的各類物質要素在權屬細分之后公私屬性并不統(tǒng)一。經濟視角下運用公共物品來理解公共領域時，以競爭性和排他性為劃分標準，然而公共領域中的各類空間要素在非競爭性和非排他性上都存在著程度差異。由此可見，各類視角下的公共領域認識都是模糊的，然而這種復雜性并不能掩蓋其公共性特征。公共領域和私人領域的差異客觀存在，只是差異劃分標準并非是一條涇渭分明的分界線，而是一種具有梯度性的“譜系”（卡爾莫納等，2003）。有關對城市空間進行公共干預的合法性問題已經在城市規(guī)劃相關研究中進行了深入的探討。面對外部性問題，對公共干預的需要是肯定的，然而對于干預的限度卻存在不同的觀點。公共領域的實際界定及其干預程度將通過具體的城市設計過程加以辨析并得以實現(xiàn)，其中政府和市場之間的關系對干預程度具有重要的影響。從城市空間的使用價值和交換價值來看，對城市設計的公共需要來自對公共領域使用價值的關注，因其規(guī)模和品質直接體現(xiàn)了城市的公共服務水平。然而，市場化的城市開發(fā)引發(fā)私人對空間交換價值的追求而阻礙公共領域的發(fā)展。阿里·邁達尼普爾（AliMadanipour，1996）闡述了市場開發(fā)過程中產生的空間私有化和設計標準化等趨勢，前者使公共領域的規(guī)模逐步減少，后者則對公共領域的品質造成沖擊，而這些趨勢被認為是不可避免的。面對使用價值和交換價值之間的張力關系，公共部門將立足于公共領域的空間使用價值，通過城市設計過程加以保障和促進，盡可能提供公共場所并促進公共領域的空間品質。近年來，激烈的城市競爭使得公共領域被作為一種城市發(fā)展的公共資源，通過城市設計提升其交換價值吸引投資，以促進地方經濟發(fā)展。然而，“引導投資的是市場本身，而不是設計”（Cowan，2000：24）⑦。城市設計雖在提升公共領域的交換價值中具有一定附加作用，但并非其要義所在。本末倒置的價值追求將使城市設計無法發(fā)揮應有的作用。

4城市設計管理者的公共角色

有關城市設計實踐主體的認識差異很大程度上與城市設計過程的不同詮釋相關。作為一個社會過程，城市設計過程包含了政府、市場和社會等多元化的參與主體。作為一個有意識的管理過程，政府和市場在城市設計過程中的管理者角色較為突出，管束型和開發(fā)型的城市設計分類（趙斌、徐雷，2004）正是基于主體公私屬性的差異。當城市設計被理解為行政過程時，公共部門作為管理者的角色更為突出，而市場成為了行政管理的目標群體。城市設計過程中管理者公私屬性的探討體現(xiàn)了政府和市場之間關系的不同理解。城市開發(fā)過程直接產生城市空間結果，市場成為了空間產品的主要供給者。在開發(fā)過程中，市場關注空間品質是希望通過創(chuàng)造性的設計提升空間產品的交換價值以獲取更多的利益?！霸O計管理”是開發(fā)項目管理的重要組成部分，它將確保產品按照設計要求生產以實現(xiàn)價值最大化。當開發(fā)項目規(guī)模較小時，設計管理關注項目自身的內部問題，大多屬于私人領域；而當開發(fā)項目規(guī)模較大時，設計管理所處理的問題往往已經覆蓋了城市空間公共領域。雖然管理動機仍以營利為目的，但從結果而言已經屬于城市層面的設計問題。因此，市場主導的大規(guī)模開發(fā)項目其設計管理過程是否是城市設計過程往往具有爭議。在當前的城市發(fā)展中，公共領域的供給很大程度上依賴于市場。進行大規(guī)模地產開發(fā)的企業(yè)家們在城市開發(fā)過程經常扮演了一種半公共角色（喬恩·朗，2005）。這種角色產生于其管理行為結果而并非動機。市場開發(fā)的設計管理是為了擴大私人的獲利，許多開發(fā)都有意識的塑造良好的公共領域來吸引更多的公共使用者，為其帶來更大的獲益。在這些市場主導的項目管理中，公共部門的角色相對較弱：有些是由于對公共領域的價值認識尚不成熟；有些是社會對此尚未形成公共需要，因而不必要進行城市設計的干預；還有一些是有意識發(fā)揮市場優(yōu)勢，依靠私人投資發(fā)揮其優(yōu)勢來創(chuàng)造良好的公共領域空間品質。然而，無論是否提出城市設計要求，公共部門對私人開發(fā)在其項目的空間效果等方面始終具有監(jiān)管職能，差別在于干預程度的不同。城市設計過程伴隨著開發(fā)過程而展開，它并不僅僅是結果管理，同時還包含著過程管理。對開發(fā)項目運作過程進行公共監(jiān)管是政府相關部門的職能之一。出于城市設計考慮的公共監(jiān)管途徑一般包括：一是將城市設計的內容納入城市規(guī)劃的管理體系，同時依循規(guī)劃許可的行政程序對開發(fā)項目進行管理；二是單獨提出城市設計的控制內容，作為開發(fā)控制要求的組成部分，依據(jù)規(guī)劃許可程序進行管理；三是城市設計控制內容采用獨立設置的設計評審程序對開發(fā)進行行政許可管理。無論哪種途徑，公共部門始終承擔有關公共領域的設計及其實施的監(jiān)管者角色。對于城市設計過程而言，權力始終是決定一切的因素（洪亮平，2002）。城市設計是“設計城市而不是建筑”，城市公共領域的塑造和發(fā)展屬于公共事務范疇，因而其管理實踐必定受到公共權力的影響?？v觀城市設計的發(fā)展歷程，最初有意識的城市空間設計由當時代表公共權威的皇權主導，隨著民主化進程的推進，政府作為公眾逐步成為了城市空間設計和管理的主導。之間的差異在于公共性的不同歷史詮釋，然而城市設計管理者角色的公共性始終存在。當代社會多元價值并存，城市設計過程中政府、市場和社會具有不同的參與程度。然而，市場和社會的參與是有限的，公共管理者仍然為是否需要對公共領域進行城市設計干預、如何干預以及干預程度提供了整體性管理框架。

5城市設計管理途徑的公共性保障

法律和政治是公共管理途徑體現(xiàn)公共性的保障。城市設計過程關注城市空間公共領域的相關公共事務及其管理者的公共角色都決定了其管理途徑必然體現(xiàn)公共性特征，且受到相關的法律法規(guī)和政治策略的保障。法律為城市設計過程提供了基本的行為規(guī)范。各個國家對于公共部門的組織、規(guī)章制定、許可、仲裁和司法審查等程序具有相應的法律規(guī)范，從而確保了公共部門行為過程的公共性。城市設計過程同一般公共事務的管理一樣遵循公共行政程序的法律要求。根據(jù)“程序正當”的法律原則，城市設計依據(jù)法定行政程序運作而獲得合法性，從而保障其公共性。除此之外，城市空間的公共管理尤其是城市規(guī)劃管理的法律體系也為城市設計的管理過程提供了相應的法律基礎。由于城市設計在各國城市規(guī)劃管理的法律體系具有不同定位，因而具體程序要求也會有所不同。美國城市規(guī)劃管理的法律法規(guī)在各個州有所不同，很難說具有完整的體系。區(qū)劃被認為是美國城市規(guī)劃的核心，也是物質空間管制的法律工具之一。而城市設計同樣也是城市空間管理的公共政策工具之一，其管理程序將遵循公共行政程序的法律規(guī)范（如聯(lián)邦行政程序法，1946），或依據(jù)行政法律要求制定相關的程序要求。英國的城市規(guī)劃具有整體性的法律體系，對規(guī)劃管理程序制定了相關的規(guī)范。城市設計的運作被明確納入規(guī)劃管理體系（英國建筑與建成環(huán)境委員會，2000），并在新的規(guī)劃法中明確納入其管理事務（英國城市規(guī)劃法，2008：第183條）⑧。因而，其城市設計的公共干預過程須遵循規(guī)劃法定程序的相關要求以保障其公共性。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法中并未明確城市設計的相關內容，它更多是作為地方性城市空間管理的公共政策工具之一。有些地方性的規(guī)劃法規(guī)將其納入，明確了操作程序的要求⑨；而沒有明確管理途徑的實踐在大多數(shù)情況下參照了規(guī)劃管理的法定程序。法定程序規(guī)范為確保城市設計過程的公共性提供了統(tǒng)一的基本的保障。國家和政府在基礎上不斷推進行政程序的公開性和參與性等來加強管理過程的公共性。無論是公共行政管理還是具體的城市規(guī)劃管理，相關的法律機制都不斷得到完善，由此受其規(guī)范的城市設計過程也將不斷加強其公共性特征。對于具體公共事務的管理，公共部門會根據(jù)具體情況對市場、社會及其自身在過程中所承擔的角色及其價值分配采取不同的政治策略。城市設計一直存在于“平民主義”和“專業(yè)主義”的兩難困境（克利夫·芒福汀，1999）。在價值的認定上，“公眾”和“專家”的觀點之間存在著分歧。與此同時，“公眾”本身包含著具有不同利益的群體，并持有不同的觀點。城市設計師往往將城市設計保持在一個技術過程的安全范圍之內，以避免直接面對重新分配權力和財富的問題。然而，城市設計過程中的管理者則無法避免去面對價值分配的政治議題。城市設計中的連續(xù)決策都是有關利益分配的政治決策，即便是通過技術分析做出決策其本身仍然代表著政治的選擇。特定的城市設計管理過程會采取不同的政治策略，因而其過程的公共性將存在著程度上的差異。偏向于“專業(yè)主義”的決策過程以法律為公共性保障的基準，更關注專業(yè)價值的實現(xiàn)；偏向于“平民主義”的決策過程則體現(xiàn)為更具公開性和參與性的集體決策。實際過程中，決策往往需要考慮和平衡利益相關者的觀點，采取何種決策方式則受到市場環(huán)境、社會需要等因素的影響。但每一種決策方式都體現(xiàn)了相應程度的公共性特征。政治策略對城市設計過程的公共性程度產生重要影響。

6結語

篇4

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；科學化；民主化；管理；實施

在新的歷史形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要適應當代社會的發(fā)展形勢，并努力實現(xiàn)由行政規(guī)劃向公共政策的轉型。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系必須要具有符合我國國情，并且要結構科學、功能齊全、運轉靈活，執(zhí)行高效，同時在市場經濟體制下，還必須要滿足市場經濟體制的若干要求。

一、新形勢對城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求

在新的歷史形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系要根據(jù)客觀環(huán)境的變化來實現(xiàn)自己的轉型。我國目前正在處于轉型期，不管是文化形態(tài)、價值觀念還是經濟結構均在依照自己的發(fā)展規(guī)律進行著轉變。這些轉型表現(xiàn)在社會中便是發(fā)展模式的轉型、各種制度的轉型以及經濟增長模式的轉型，并且這三大方面的轉型不是相互獨立進行的，而且不斷的交織過程中逐漸實現(xiàn)新舊的轉變。在新的歷史形式下，城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨著轉型的命運。具體而言，目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃已經不是傳統(tǒng)觀念下依照政府行政命令進行的簡單的拆遷、改建的行政工具，也不是政府增加財政收入、開發(fā)商賺取高額利潤的途徑，而是政府用來對城鄉(xiāng)的發(fā)展和建設進行指導的手段，為社會的公平正義、公共安全以及公眾利益提供保證的措施，更是政府借此來對城市的空間資源進行有效調整的途徑。

在新的歷史時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有以下幾個突出的特點：首先，以解決社會矛盾和社會問題為導向。在以往，城鄉(xiāng)規(guī)劃單靠政府的發(fā)展計劃和行政命令來執(zhí)行各項城鄉(xiāng)建設工程，在新的歷史形勢下，解決社會矛盾和社會問題將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的源動力，也是新的歷史形式賦給城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要任務之一。其次，更加突出“公眾”在城鄉(xiāng)規(guī)劃當中的作用。新形勢下的城鄉(xiāng)規(guī)劃更加關注公共領域和公眾利益，有關的政策也被稱之為“公共政策”，政策內容也重視社會公平、公共利益、公共安全等問題，究其原因，主要就是“以人為本”理念在該領域的重要體現(xiàn)。最后，強調和突出城鄉(xiāng)規(guī)劃從指定規(guī)劃到落實執(zhí)行整個過程中法制性。依法治國是我已經明確確立的基本治國方略，在該方略的指導下以及近年來在大力建設法律體系的努力之下，我國的法律體系日趨完善，社會的法律意識和法制意識已經顯著提高，重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制性也是在法制背景下落實依法治國方略的具體體現(xiàn)。

二、提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實施科學性的措施

（一）強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理力度

在管理過程中嚴格執(zhí)行相關的法律和法規(guī)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)范性和法制性。重視在規(guī)劃當中經常使用的地理信息系統(tǒng)的更新和升級工作，為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供數(shù)據(jù)和技術支持。在實際的管理過程中，應該嚴格管理部門內部的各種技術規(guī)程和規(guī)范流程，精簡各種辦理手續(xù)，提高辦公效率，在某些技術規(guī)程方面應該進行進一步的深化和細化，提高其可操作性，防止因為技術規(guī)程規(guī)定模糊而出現(xiàn)問題。全面、認真地梳理規(guī)劃管理當中的每一個環(huán)節(jié)（如選址、用地規(guī)劃許可、建設工程許可、批后跟蹤管理、規(guī)劃驗收、規(guī)劃編制審批、規(guī)劃設計條件制定、紅線圖和定點圖等等），進一步提高規(guī)劃管理的科學性。

（二）提升設計水平

按照“政府組織，專家領銜，部門合作，公眾參與”原則，完善設計單位數(shù)據(jù)庫與專家數(shù)據(jù)庫，分為建筑類、規(guī)劃類、交通類、景觀策劃類4個門類。定期邀請專家進行審查把關[1]。規(guī)劃與設計方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，在城市規(guī)劃網(wǎng)，規(guī)劃展示館同步向社會進行規(guī)劃公示，向市民廣泛征求意見，科學采納建議來完善規(guī)劃與設計水平[2]。定期組織開展優(yōu)秀建筑設計的評選工作，有力推進全市城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計水平的提升，同時，加強了建設工程的放，驗線工作，嚴格控制建筑立面用材的材質和色彩，全面加強建設項目的批后監(jiān)督管理，大大提升城鄉(xiāng)建設水平[3]。

二、提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和實施的有效性

（一）公眾層面

通過各種形式的宣傳和教育工作，讓群眾認識到城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性及其它和群眾日常日常的關聯(lián)性，并努力提高群眾的參與意識和維護自己合法權益的能力。為了讓群眾更加深刻地了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實價值和重要意義，因為有意識地宣傳一些關于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、編制、執(zhí)行等方面的知識，讓群眾能夠從更深層次上參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。在宣傳和教育方式方面，可以選擇展覽、講座、旁聽等傳統(tǒng)方式，也可以選擇開設網(wǎng)絡論壇、定期發(fā)送有關短信等現(xiàn)代的方式?？偠灾褪且酶鞣N方式讓群眾更加深刻地認識和了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，并提升群眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的能力。

（二）建立健全有關制度

首先，建立長效的參與機制。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點，出臺一套可行有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的管理辦法，使公眾參與真正的落到實處，有法可依，保障公眾的程序合法、公眾的意見得到合理處理[4]，增強規(guī)劃的透明度和公開性，保證政府與公眾之間溝通渠道的暢通，保證利益主體的合法權益，避免政府或少數(shù)官員的主觀決策，避免出現(xiàn)隱瞞和欺騙廣大群眾的現(xiàn)象[5]。

其次，定期公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的有關信息。城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于公共工程的范疇，而且城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到群眾的切身利益。因此，有必要強化城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的開放性和透明性，充分尊重群眾的知情權，為群眾獲取有關知識提供更加更加便利的途徑。同時需要重視的是，保證信息的完整性和真實性也是非常重要的，因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期論證以及執(zhí)行過程中的監(jiān)督來保證信息公開的完整性和真實性。

（三）完善參與形式

公眾獲取的信息不同，參與程度不一樣，參與效果有差別，針對不同的規(guī)劃項目，選擇不同的方式方法，拓寬公眾參與的途徑，利用網(wǎng)絡、報紙、電視等現(xiàn)代媒體，通過圖片、影像、現(xiàn)場講解等形式，開辟專門的網(wǎng)站、接待管理部門、專用場所（規(guī)劃展覽館），從規(guī)劃的科研、編制、決策、實施、監(jiān)督的各個階段，全面開展公眾參與，自始至終的貫徹公眾參與的理念[6]。

參考文獻：

[1] 田雪，王文泉. 國家政策在城市規(guī)劃中的落實――試論在“十七大”精神指導下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理策略[J]. 遼寧建材，2009，(04)：109-110.

[2] 張曉斌，趙國裕. 基于地塊多維分析與認知的規(guī)劃方案生成探索――以寧波市莊橋區(qū)塊概念規(guī)劃國際征集方案的形成為例[J]. 規(guī)劃師，2010，(10)：158-159.

[3] 白磊. 歐洲的綠色城市主義――從《Green Urbanism:Learning from European Cities》看中國城市發(fā)展[J]. 城市問題，2006，(07)：208-209.

[4] 劉丹，楊啟勁，彭中禮. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:規(guī)劃管理的模式轉換與體制創(chuàng)新――基于湖南省的調查和研究[J]. 中國行政管理，2010，(09):223-224.

篇5

【關鍵詞】村莊規(guī)劃；法治化建設；思考

依法治國是國家繁榮富強的保障，建設法治社會是當今中國發(fā)展最重要的課題，在這樣的大環(huán)境下，村莊規(guī)劃的法治化建設也應該緊跟時展的潮流，把握住時展的脈搏。然而，就我國目前的農村法治建設來看，其發(fā)展仍然存在很多不足，在我國的大部分農村地區(qū)，法治化建設仍然是一個被忽視的問題。因此在城鄉(xiāng)一體化進程中，如何推進農村地區(qū)的法治化建設成為村莊規(guī)劃亟待探討的問題。

一、我國村莊規(guī)劃的發(fā)展及其法治建設進程

（一）村莊產生及發(fā)展

大約在6000年前的新石器時期，隨著農業(yè)與畜牧業(yè)的逐漸分離，出現(xiàn)了最初的固定居民點，這就是我們所說的村莊[1]。此類村莊具有一定的特性：在選址方面，大多數(shù)村莊都選擇土壤肥沃或水源充足的地區(qū)；村莊的布局大都以氏族成員為聚集中心；同時，出于安全考慮，村莊周圍大都設置土墻或護城河加以保護。

（二）城市產生及發(fā)展

隨著生產力的不斷發(fā)展，手工業(yè)逐漸從農業(yè)當中分離出來，商品隨之產生，市集開始出現(xiàn)，以致原始村莊的范圍逐漸擴大，最終形成了原始城市。

（三）村莊和城市共同發(fā)展

在我國建國初期，由于當時實行的是高度集中的計劃經濟體制，國內幾乎所有經濟活動都掌握在政府手中，由政府進行宏觀調控，因此，為了滿足國家建設的需要，城市規(guī)劃建設得到了迅速的發(fā)展，農村地區(qū)雖落后于城市地區(qū)，但其規(guī)劃建設也得到了一定的發(fā)展。村莊建設已經開始逐漸擺脫中國傳統(tǒng)的宗法制維系慣性，而開始了“公社化”建設。村莊和城市次年改成了二元化立法格局。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

2003年，中央首次提出了“五個統(tǒng)籌”要求[2]，把農村規(guī)劃建設問題劃入到了國家的發(fā)展戰(zhàn)略當中。在十七屆三中全會期間，又進一步明確城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設問題。隨之國家提出了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從此結束了城市和農村分別立法的體制，同時也標志著城鄉(xiāng)一體化時代的到來。

二、我國村莊規(guī)劃中法治化建設存在的問題

（一）在觀念上，村莊規(guī)劃法治化建設存在誤區(qū)

1、片面夸大村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。主要表現(xiàn)為對村莊規(guī)劃的權威性過于自信，或者對于村莊規(guī)劃過于緊張，稍有閃失便懷疑一切。

2、片面否定村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。主要表現(xiàn)為認識不到村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，或者即使是有所認識但不認真執(zhí)行。

（二）在實踐中，村莊規(guī)劃法治化建設缺乏謀劃

1、村莊規(guī)劃執(zhí)法著力不均。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的逐步加快，城市的規(guī)模和數(shù)量急劇擴張，這就使人們的目光普遍集中到城市建設上來，同時，大量的農民涌入城市，也為城市帶來了許多“城市病”[3]，而農民的離開導致農村大量房屋廢棄，這種現(xiàn)象嚴重影響了中國的農業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。當人們的注意力都集中在城市建設上時，村莊規(guī)劃問題就必然被忽視，久而久之，城鄉(xiāng)建設就會出現(xiàn)嚴重失衡。

2、規(guī)劃缺乏統(tǒng)一機制，致使村莊規(guī)劃盲目發(fā)展。隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設的提出，村莊規(guī)劃建設得到了長足的進步，然而其科學性、合理性問題也隨之顯現(xiàn)出來。一些村莊規(guī)劃缺乏上級統(tǒng)一的宏觀調控，導致村莊發(fā)展方向不夠明確；一些村莊缺乏長遠目光，致使村莊管理不夠科學。

三、加強村莊規(guī)劃法治化建設的幾點思考

（一）正確認識村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布賦予了我國村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，但是在一些關鍵問題上，村莊規(guī)劃仍然具有寬泛性和模糊性[4]。例如，在內容、范圍和程序等方面，村莊規(guī)劃缺乏足夠的強制性；在有效時間方面，村莊規(guī)劃也沒有限期規(guī)定；在編制和審核過程中，村莊規(guī)劃也沒有明確的程序規(guī)定。這些寬泛性和模糊性在一定程度上會弱化村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。為了加強村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，相關部門應該認真了解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所規(guī)定的職權范圍，以此加強法律執(zhí)行力，同時在規(guī)劃過程中應聽取村民的意見，并根據(jù)自身情況進行科學規(guī)劃，這樣才能既順從民意，又能夠保證有效實施。

（二）正確處理村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關系

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的逐步加快，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各方面也得到了統(tǒng)籌發(fā)展，并且初步形成了城鄉(xiāng)一體化的新格局[5]。在這樣的新格局中，村莊規(guī)劃一定要做好統(tǒng)籌兼顧，正確處理好與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展用地、土地使用權制度等之間的關系。

（三）嚴格遵守村莊規(guī)劃的法定程序

由于村莊規(guī)劃具有特殊性，因此其規(guī)劃發(fā)展一定不能照搬照抄城市模式，而是應該走出一條適合村莊發(fā)展的道路。但是這種道路并不意味著村莊規(guī)劃的編制、實施和修改不受法律約束。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經明確規(guī)定村莊規(guī)劃的制定和實施一定要上報上級人民政府審批，并且在報送前要經過當?shù)卮迕裎瘑T會的同意。這也就說明了，村莊規(guī)劃受到嚴格的法律監(jiān)督與保護，任何人不得隨意更改。在村莊規(guī)劃過程中應做到以下幾點：

1、不斷探索和完善村莊規(guī)劃編制方法?？茖W的編制方法是規(guī)劃的基礎，因此，村莊規(guī)劃過程應該遵循科學的編制方法進行，切忌照搬照抄城市模式。相關部門應該不斷探索并完善村莊規(guī)劃的編制方法，同時在經費、技術、人員方面提供大力支持，以此來提高村莊規(guī)劃的水平。

2、認真落實村民的知情權和參與權?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定村莊規(guī)劃要符合村民的意愿，要廣泛聽取村民的意見和建議[6]。因此村民委員會應該積極向村民進行村莊規(guī)劃宣傳，動員村民參與到規(guī)劃中來，激發(fā)村民參與的熱情。

（四）進一步完善法律監(jiān)督體系

為了使村莊規(guī)劃過程嚴格遵守法定程序，相關部門還應建立法律監(jiān)督體系，例如在縣級人大內部設置監(jiān)督小組，并且在縣、鄉(xiāng)兩級政府設置監(jiān)督機構，同時完善媒體部門的監(jiān)督職能，通過這些方式來進一步健全法律監(jiān)督體系，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的合法化和科學化。

結束語：

隨著城鄉(xiāng)一體化建設的提出以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，村莊規(guī)劃的法治化建設越來越引起人們的關注，然而，由于農村地區(qū)的規(guī)劃具有其自身獨特的特性，加之村莊規(guī)劃還處于起步階段，致使一些問題仍然沒有得到解決。因此，村莊規(guī)劃的法治化建設意義重大，它不僅是城鄉(xiāng)建設的保證，同時也是人民生活的保證。

參考文獻：

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[4]吳群風.法理學視角下的中國鄉(xiāng)村法治化探索[D].西南政法大學，2012.

篇6

關鍵詞：日本，城市景觀管治，發(fā)展歷程，管治體系

Abstract: Due to the late start and weak foundation, the construction of today's urban landscape in China is still in the early stages of development. There are many similar backgrounds of the urban construction and development process to China in Japan. Therefore, this research intends to analyses the development and system in Japanese urban landscape governance, which we hope could have a strong empirical reference value for the practice of urban landscape governance in China.

Key words: Japan, Urban Landscape Governance, Development History, Governance System

中圖分類號：P901文獻標識碼：A 文章編號：

1日本現(xiàn)代城市景觀管治發(fā)展歷程

日本在二十世紀初隨著城市規(guī)劃的興起已出現(xiàn)了地域性的景觀建設及保護的萌芽，并伴隨著二戰(zhàn)后的城市重建浪潮得到了快速發(fā)展。近年來以《景法》1的編制和實施為契機，日本的城市景觀管治又得到了系統(tǒng)性的規(guī)范和完善?？傮w來看可大致分為三個發(fā)展階段。

（1）1960年代之前的城市景觀萌芽階段

隨著日本城市規(guī)劃法制體系的逐步完善，以及民眾對城市美化的逐漸關心與重視，日本歷史上第一部《都市畫法》在1919年得以頒布。這一時期雖尚未出現(xiàn)明確的“景”概念，但《都市畫法》中提出的“致”概念以及對“致地區(qū)”的劃分代表著景觀管治的手法已初見雛形。由此為契機，其后所掀起的轟轟烈烈的“城市美化運動”帶領著日本的城市景觀建設及管治進入到了一個標志性的新階段。

（2）1960-90年代的城市景觀發(fā)展階段

二戰(zhàn)結束后，日本的城市建設逐漸陷入了經濟利益優(yōu)先、城市特色缺失的無序混雜狀態(tài)。城市管理者開始痛定思痛，對城市景觀建設的未來發(fā)展方向進行重新自省及反思。1968年的《金澤市傳統(tǒng)環(huán)境保存條例》作為日本最早的地方性“景條例”，為后期日本各城市景條例的制定與落實起到了實踐性的參考作用。以鐮倉市的“古都保護運動”為契機，日本在1966年頒布了《古都保存法》，并對《都市畫法》中所提出的“致地區(qū)”的具體管治內容進行了正式明確。同時，隨著《都市綠地法》（1973年）、《文化財產保護法》（1975年）等一系列相關法律的相繼頒布和修訂，地方行政團體和居民自主的景觀管治熱情也得到了不斷提升。

（3）1990年代至今的城市景觀規(guī)范階段

泡沫經濟結束后，日本進入到了城市建設恢復期，對城市人居環(huán)境建設的需求次第高漲。2003年，日本正式將“觀光立國”設立為國家戰(zhàn)略方針之一，并于2004年出臺了針對城市景觀管治的專項法律――《景法》。之后隨著景行政團體的逐步設立以及景畫編制情況的不斷推進，截止至2010年6月1日，登錄在冊的日本景行政團體已達452個，所制定的景畫已達233例（2010年日本國土交通省數(shù)據(jù)）。這一時期的城市景觀管治隨著前期實踐經驗的積累以及近年來管治政策的逐步完善，已走上了整體規(guī)范化的道路。

2日本現(xiàn)代城市景觀管治體系

2.1管治政策體系

（1）國家層面

1）美麗國土建設政策大綱

2003年7月，日本國土交通省圍繞著“美麗國土”的建設及形成而頒布制定了《美麗國土建設大綱》這一國家級指導型政策框架，從而將促進良好景觀的形成提升到了國家基本政策的重要地位。大綱在對國土美進行認知的前提下，提出應大力促進面向各項開發(fā)事業(yè)的景觀管治政策的制定，同時制定了若干推進思路。

2）《景法》

2004年6月，日本國會通過了世界上第一部景觀專項法律――《景法》?！毒胺ā访鞔_規(guī)定了“景觀是國民的共同財富”，并從其基本制定理念和指導思路出發(fā)，規(guī)定了國家和地方政府等相關機構人員在景觀管治過程中的具體責任與權限。同時，將景畫的制定作為主要管治手段，明確了管治的實施地域、目標對象、運作機制，并提出了申報和審批等重要支持制度，對于違法行為還明確地規(guī)定了相關懲處措施。

3）“景綠三法”體系

2004年6月國土交通省將與景觀管治關系密切的各項相關法律條文納入到了一個綜合的管治框架中，建立起了“景綠三法”法律體系，其中包括：《景法》、影響《景法》實施并起到擴充作用的系列相關法律、及進行了部分修訂的環(huán)境保護類系列相關法律這三個部分。這一以《景法》為中心建立起的綜合性法律體系其意義在于強調了城市規(guī)劃法制體系各層面之間的有機協(xié)同關系，鼓勵相關法律之間的輔助呼應與溝通協(xié)調，為景觀管治提供更為廣泛有力的法律支撐。

4）都市整備相關事業(yè)景觀形成導則

在景綠三法案的決策過程中，國會提出了對“面向公共事業(yè)的實施，（中略）應盡早進行景導則的制定”的附帶決議。2005年3月，《都市整備相關事業(yè)景形成導則（案）》應運而生，并于2011年經修訂正式確立。該導則作為促進都市整備事業(yè)中良好景觀形成的綜合性方針，市街地再開發(fā)事業(yè)、土地區(qū)畫整理事業(yè)、街路事業(yè)、都市公園事業(yè)、下水道事業(yè)等都市整備相關事業(yè)為對象，旨在促進各項開發(fā)事業(yè)的實施，同時在《景法》的引導下進行相關規(guī)范及引導性策略的推廣。

（2）地方層面

1）景畫

景畫是在《景法》的指導下，由地方性的景行政團體以推進地區(qū)景觀建設為目的而制定的法定基礎性規(guī)劃，主要涉及對景觀上重要公共設施的保護及整治方針的制定，以及區(qū)域內特定建設行為進行景觀基準的限定等。景畫的基本內容包括：對地域景觀特性的把握；景觀建設基本理念的構思；景觀建設目標意向的明確；景觀建設基本方針的確立；制定景重要公共設施、景重要建造物、景重要樹木的保護和推進方針；對影響景觀的相關建設開發(fā)行為的限定。

2）景協(xié)定

景協(xié)定作為景畫的補充，是在景觀區(qū)域內的土地所有者全員協(xié)商同意的情況下所締結的、涵蓋區(qū)域內建筑物、綠化、構筑物、廣告看板、露天停車場等景觀相關事項的一體化自主性協(xié)定。通過這種自主化的民間協(xié)定，使得地塊內的綠地率、容積率、鋪地形式、植栽設置、街區(qū)清掃活動的次數(shù)等在景畫中難以深入細化或強制要求的部分得到了補充和完善。尤其是在土地所有權發(fā)生變更后，景協(xié)定依舊生效，這就使得景觀管治得以在協(xié)調一致的前提下得以連貫持續(xù)地推進。

3）景導則

景導則是以促進良好景觀的形成為目的，以對建筑物等的形態(tài)、色彩等要素進行規(guī)范控制為內容，由地方自治體自行制定的景觀管治引導性方針。景導則可以針對景畫中的重點地區(qū)進行擴展說明，也可針對色彩、戶外廣告物等具體管治內容進行專項導則制定。總體來看，景導則直接面向景觀管治的實踐操作，是對景畫中條文性內容的操作性說明及重點內容的深入細化闡述，是將景畫內涵付與實踐的策略化運作工具。

（3）推進制度和鼓勵措施

為了更好地推進城市景觀管治的運作，日本政府從公共事業(yè)關系費的財政預算中劃撥出了“景形成事業(yè)推進費”這一專項費用，對都市景觀相關建設事業(yè)予以資金支持。同時對于積極的景觀建設及相關促進行為，實施不同程度的稅制減免優(yōu)惠以及財政補貼等政策。為了激發(fā)國民的景觀建設與保護意識，將每年6月1日定為國家的“景日”，并推行了“魅力街區(qū)獎”等優(yōu)秀景觀建設及管治案例的評選活動。除此之外，還注重通過多樣化的教育宣傳活動促進居民景觀意識的培養(yǎng)，并相應設立了“景教育部門”和“景普及啟發(fā)部門”等宣傳工作表彰獎項。

2.2管治結構框架

（1）景觀行政管治機構

日本的景觀行政管治體系以《景法》為支撐，中央管理部門是國土交通省，同時需要農林水產省、環(huán)境省等相關行政機構之間相互協(xié)調配合。日本國土交通省中負責城市景觀管治的具體部門是其下屬都市局中的公園/綠地景科。地方上的城市景觀管治工作則主要由地方政府中的都市整備局負責。都市整備局內部又根據(jù)負責業(yè)務內容的不同，往往又細化為各專項科室和部門。

（2）具體參與者

1）景行政團體

景行政團體是履行景觀行政權利的行政性機構，同時也是景觀管治行為的運作主體?！毒胺ā分幸?guī)定，政令直轄市（人口規(guī)模50萬人以上）或中核市（人口規(guī)模30萬人以上）等有權進行獨立管轄的地方自治體（政令市、中核市）可自行擔任景行政團體一職，其他地區(qū)則由所屬的都道府縣政府負責擔任。此外，在經所屬的都道府縣政府的行政管治部門協(xié)商同意之后，也可由下級的市町村行政機構自行擔任該地區(qū)的景行政團體一職。

2）景協(xié)議會

景協(xié)議會是為了促進城市景觀協(xié)商的達成而設立的機構，主要由景行政團體、公共設施管理者、景整備機構、相關的其他公共團體、公益事業(yè)管理者、居民等有關人員和機構構成。其主要職能是基于相關法律條例的規(guī)定，對需要進行事前協(xié)議或申報的景觀相關內容進行多方協(xié)商讓步，最終通過達成一致。協(xié)商結果一經批準，相關人員有義務對結果服從與執(zhí)行。

3）景整備機構

景整備機構是由景行政團體所指定的非營利性組織（NPO）及公益法人團體（如建筑師協(xié)會、綠化協(xié)會等）擔任。其主要工作是為居民提供景觀營造相關的必要信息及技術支持，并負責本地區(qū)內景重要建造物、重要樹木和其他公共設施的日常管理及維護等事務，同時協(xié)助景觀建設管理部門進行相關的調查、研究工作。

4）其他參與者

在具體的景觀管治運作中，不僅需要景觀管治責任機構的組織、實施與管理，還需要事業(yè)開發(fā)商、業(yè)內專家、居民等相關參與者之間的積極溝通與交流?！毒胺ā返?條中明確規(guī)定了景觀建設中相關參與者的各方義務,除了指明國家和地方公共團體需要在政策的制定、實施及相關信息普及上應承擔相應責任外，還明確提出事業(yè)開發(fā)商及居民需要及積極地參與到管治體系中來，并對國家和地方公共團體的景觀管治行為予以協(xié)助。

2.3管治運作機制

圖1日本城市景觀規(guī)劃的管理運作機制

在景觀管治的運作中，景觀行政管治部門不僅需要靈活運用各項景觀政策，對相關行為進行監(jiān)督和指導，還需要配合景協(xié)議會，合理利用申報制度和事前協(xié)議制度，通過多方協(xié)商的途徑對項目進行審查和協(xié)議。在項目批準實施后，還需與景整備機構以及相關公益法人密切配合，對項目的實施情況進行持續(xù)監(jiān)督和管理。對于違章的建設行為，采取下令整改和罰金配合的方式進行懲處，嚴重的可懲以刑罰2。在整個景觀管治行為的實施過程中，還有賴于事業(yè)開發(fā)商、業(yè)內專家、居民的多方協(xié)同配合。

3日本城市景觀管治經驗對我國的啟示

日本已進入后工業(yè)化階段，居民景觀意識的基礎較好，城市建設的相關經驗也較為豐富。相對而言，我國則處于工業(yè)化中期的經濟高速發(fā)展階段，城市的建設多處于轉型期，城市景觀管治機制尚不完善。必須意識到，中日兩國國情各有不同，許多經驗和方法不能依樣畫葫蘆地照搬全抄。因此，筆者就中日城市景觀管治現(xiàn)狀的對比和分析，對中國城市景觀管治的發(fā)展提出以下建議：

（1）培養(yǎng)管治者和居民的景觀意識

在景觀管治理念的培養(yǎng)上，我國近年來雖已逐步認識到了城市景觀管治的重要性，但仍需在法制層面強化城市景觀管治的重要地位，提高城市景觀管治者和相關規(guī)劃人員的理論素養(yǎng)和技術水平。同時還應積極通過各種有效的宣傳、鼓勵措施，使居民能夠真正的接觸、參與到城市景觀建設過程中來，培養(yǎng)居民的景觀意識。

（2）成立景觀專項管治部門

我國作為中央集權國家，應當注重利用國家統(tǒng)一調控的手段對地方景觀管治行為進行整體規(guī)范與協(xié)調。同時應當參考日本的優(yōu)秀經驗，在規(guī)劃管治機構中設立專項的景觀管治部門，打破原先各相關部門獨立分管所形成的管治壁壘，對原本分散的景觀職能進行統(tǒng)籌與強化，形成更為優(yōu)化、集中的體系化管治模式。

（3）提升城市景觀規(guī)劃的法定地位

我國的城市景觀規(guī)劃的地位長期以來都模棱倆可，與其他法定規(guī)劃之間的相對關系也模糊不清，急需通過法定渠道對其專項規(guī)劃的地位和法律約束力進行提升。在規(guī)劃編制的體系結構上，應當注重與政策條例的協(xié)同，努力形成理論研究與實踐操作的接軌。在內容上，應當注重城市景觀管治體系的復雜性和城市個體間的差異性，引入符合城市發(fā)展要求的柔性景觀管治手法，強調城市個性與特色的體現(xiàn)。

（4）推進管治政策體系的構建

如今我國尚處于城市景觀管治的初步發(fā)展階段，因此景觀專項法律的推出在短期之內并不現(xiàn)實。面對當今城市建設發(fā)展需求，當務之急是在城市規(guī)劃法制體系中提升城市景觀管治的地位，并盡可能地出臺專項的景觀管治政策和相關標準，對景觀管治的具體對象、內容及操作方法進行明確和限定。在內容上，應當鼓勵將定性的引導方針與定量的基準指標結合，強調政策條文的可操作性。并配合景觀規(guī)劃的編制，形成系統(tǒng)化的管治政策體系。

（5）促進有中國特色的多方參與機制

日本的土地私有制決定了地權者在景觀管治中的重要地位，我國由于推行的是土地公有制，居民的城市景觀意識尚在引導和培養(yǎng)階段，因此當下應該結合我國國情積極引入具有中國特色的多方參與機制。對于對景觀影響巨大的建設開發(fā)行為，也適當推行財政補貼、稅收減免、獎項評選等鼓勵性措施。在管治策略的決議過程中，可以積極引入業(yè)內專家及相關研究機構的力量，建立專家提議機制。同時，還可以靈活采用公聽會和居民代表討論會等形式，鼓勵公眾對城市景觀的建設與管治進言獻策。

注釋：

為了區(qū)別于漢語語義中尚不明確的“景觀”內涵，本文在針對日本城市景觀管治的研究中，將部分專有名詞進行了日文用法和語義上的保留，如“景法”、“景畫”、“景條例”等，在其余闡述中為求便捷仍保留“景觀”的寫法。同時也將“景”、“致”、“美”等專有名詞進行了原文保留。

2根據(jù)《景法》第17條、第100條、第101條規(guī)定，對于通告整改命令不予履行的行為，可施以50萬日元以下的罰金并再次通告整改；如再不履行整改的行為，可施以1年以下的刑役或50萬日元以下的罰金。對于這些《景法》中規(guī)定的強制性申報行為，如不申報，可施以30萬日元以下罰金。

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篇7

關鍵詞:規(guī)劃;“三規(guī)合一”;區(qū)位理論;田園城市理論;理論與實踐

規(guī)劃是“對未來的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國的規(guī)劃種類和內容紛繁，有國家層級和地方一級的規(guī)劃，有出自不同職能部門的規(guī)劃，還有不同行業(yè)的規(guī)劃，等等。但是規(guī)劃過多造成規(guī)劃之間內容重疊交叉，甚至矛盾，不僅浪費了規(guī)劃資源，更使實施部門無所適從，長此以往失去了規(guī)劃應有的意義和作用。因此，整合規(guī)劃資源、加強規(guī)劃之間的協(xié)調成為必然.

一、“三規(guī)”分立弊端

1.“三規(guī)”詮釋

(1)國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃.

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經濟、社會發(fā)展的總體綱要，以國民經濟、科技進步、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設為對象，體現(xiàn)了國家或地方在規(guī)劃期內國民經濟的主要活動、科技進步主要方向、社會發(fā)展的主要任務以及城鄉(xiāng)建設的各個方面所作的全面規(guī)劃、部署和安排，提出政府在規(guī)劃期內經濟社會發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略目標、主要任務、實施重點，是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件.

(2)城市總體規(guī)劃.

城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經濟和社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，協(xié)調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排.

城市總體規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》編制，主要功能是定向布局，規(guī)劃的對象主要包括:城市性質(功能定位)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、城市主要建設標準和定額指標、城市建設用地布局、城市功能分區(qū)和各項建設的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)、環(huán)保設施等.

(3)土地利用規(guī)劃.

土地利用規(guī)劃是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。土地利用規(guī)劃一般分為全國性、區(qū)域性的總體規(guī)劃和生產單位內部的土地利用規(guī)劃兩種.

土地總體規(guī)劃功能是對一定時期內不同地區(qū)范圍土地資源開發(fā)利用的綱要、目標和總體部署。主要內容是確定各類土地的用途和利用方式，劃定各類生產建設用地的規(guī)模、比例和界限，設計和制訂最優(yōu)土地利用方案，最大限度地提高土地利用的綜合效益，達到地盡其利的目的。在區(qū)域性總體規(guī)劃中，農業(yè)用地規(guī)劃最為重要，其基本內容包括:農業(yè)用地的劃分，各項生產基地的布局，農業(yè)生產組織的區(qū)劃與各級經營中心的布局，各業(yè)用地的內部規(guī)劃及各項基本建設規(guī)劃等.

2.三大規(guī)劃的不足與矛盾

雖然城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國民經濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃職能明確，但由于三大規(guī)劃獨立編制，部門之間缺乏協(xié)調配合，導致長期以來三大戰(zhàn)略規(guī)劃存在內容不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用.

建設部主管的城市規(guī)劃最具有技術和管理實力，但建設部屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國家發(fā)改委具有綜合協(xié)調發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術力量與管理基礎相對薄弱，行使區(qū)域規(guī)劃職能力不從心，無法解決空間結構合理組織的全部問題，不能替代同層次的空間規(guī)劃。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調作用.

(1)國民經濟發(fā)展規(guī)劃操作性差.

由于國民經濟總體規(guī)劃導向性、客觀性強，實施的約束性弱，不如城市總體規(guī)劃控制性和可操作性強，實施效果不理想，往往編制規(guī)劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準通過后無聲無息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規(guī)劃期的概念，規(guī)劃被束之高閣，比較極端的現(xiàn)象是“紙上畫畫、墻上掛掛”.

(2)土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標準不一.

雖然兩個規(guī)劃的核心內容都是土地的合理利用，但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重，規(guī)劃深度也懸殊較大。在實際規(guī)劃操作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在用地分類與劃分標準、規(guī)劃統(tǒng)計口徑、規(guī)劃工作路線以及規(guī)劃技術方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個規(guī)劃在區(qū)域和城市土地開發(fā)利用與保護等方面出現(xiàn)較大的矛盾和不協(xié)調之處.

另外，由于我國開展土地利用總體規(guī)劃的時間較遲，規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對經濟社會因素考慮不足.

相對來看，城市總體規(guī)劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對區(qū)域社會經濟發(fā)展條件考慮不夠的硬傷.

二、“三規(guī)合一”的學術主張理論依據(jù)

鑒于三大規(guī)劃分立各自均存在缺陷與矛盾，為此筆者主張實行“三規(guī)合一”方略。然而實現(xiàn)“三規(guī)合一”必須要有強有力的理論基礎，能夠同時指導城市建設、經濟社會發(fā)展、土地利用等各方面的規(guī)劃編制工作。筆者認為，霍華德的田園城市理論和杜能的區(qū)位理論針對城市設計、產業(yè)布局、土地利用等問題進行的分析和論述，表達了產業(yè)、城市、土地利用應協(xié)調發(fā)展的樸素思想，能夠成為“三規(guī)合一”的理論支撐.

1.田園城市理論

在19世紀末，英國社會活動家E·霍華德關于城市規(guī)劃的設想提出了田園城市的概念?；羧A德理想中的田園城市是為健康、生活以及產業(yè)而設計的城市，它的規(guī)模足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度.

霍華德設想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個部分。城市四周為農業(yè)用地所圍繞;城市居民經常就近得到新鮮農產品的供應;農產品有最近的市場，但市場不只限于當?shù)?。田園城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有，使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進行建設、聚居而獲得的增值仍歸集體所有.

城市的規(guī)模必須加以限制，使每戶居民都能極為方便地接近鄉(xiāng)村自然空間?；羧A德設計的田園城市理論在城市規(guī)模、布局結構、人口密度、產業(yè)選擇等規(guī)劃領域都做了精巧的設計，成為現(xiàn)代城市規(guī)劃領域的先驅.

2.區(qū)位理論

區(qū)位理論是關于經濟活動的空間布局優(yōu)化組合的理論，該理論內容豐富、包羅眾多。在此主要介紹農業(yè)區(qū)位理論、工業(yè)區(qū)位理論和中心地理論.

(1)農業(yè)區(qū)位理論.

農業(yè)區(qū)位理論的創(chuàng)始人是德國經濟學家馮·杜能，他在其著作《孤立國》中提出六種耕作制度，每種耕作制度構成一個區(qū)域，分別為自由農作區(qū)、林業(yè)區(qū)、谷物輪作區(qū)、草田輪作區(qū)、三圃農作制區(qū)、放牧區(qū);每個區(qū)域都以城市為中心，圍繞城市呈同心圓狀分布，這就是著名的“杜能圈”。雖然杜能得出的農業(yè)空間地域模型過于理論化，但是他的理論體現(xiàn)了產業(yè)在城市中的空間布局問題，用規(guī)劃的思想把城市設計、土地利用以及產業(yè)布局緊密相連.

(2)工業(yè)區(qū)位理論.

工業(yè)區(qū)位理論的奠基人是德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯。其理論的核心就是通過對運輸、勞力及集聚因素相互作用的分析和計算，找出工業(yè)產品生產成本的最低點，作為配置工業(yè)企業(yè)的理想?yún)^(qū)位.

運輸成本定向的工業(yè)區(qū)位分析。假定在沒有其他因素影響下，僅就運輸與工業(yè)區(qū)位之間的關系而言，韋伯認為，工廠企業(yè)自然應選擇在原料和成品二者的總運費為最小的地方，因此，運費的大小主要取決于運輸距離和貨物重量，即運費是運輸物的重量和距離的函數(shù)，亦即運費與運輸噸公里成正比關系.

勞工成本影響工業(yè)區(qū)位的分析。韋伯認為勞工成本是導致以運輸成本確定的工業(yè)區(qū)位模式產生第一次變形的因素。所謂勞工成本，就是指每單位產品中所包含的工人工資額，或稱勞動力費用。當勞工成本(工資)在特定區(qū)位對工廠配置有利時，可能使一個工廠離開或者放棄運輸成本最小的區(qū)位，而移向廉價勞動力(工資較低)的地區(qū)選址建廠。其前提是在工資率固定、勞動力供給充分的條件之下，工廠從舊址遷往新址，所需原料和制成品的追加運費小于節(jié)省的勞動力費用.

集聚與分散因素影響工業(yè)區(qū)位的分析。集聚因素是指促使工業(yè)向一定地區(qū)集中的因素，分為一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集經濟效益可以使運費和工資定向的工業(yè)區(qū)位產生偏離，成為工業(yè)區(qū)位的第二次變形因素。分散因素與集聚因素相反，指不利于工業(yè)集中到一定區(qū)位的因素。一些工廠寧愿離開工業(yè)集聚區(qū)，搬到或新建在工廠較少的地點去。但前提條件要看集聚給企業(yè)帶來的利益大還是房地產價格上漲造成的損失大，即取決于集中與分散的比較利益大小.

德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯的工業(yè)區(qū)位理論核心體現(xiàn)了城市規(guī)劃、經濟社會發(fā)展以及土地利用有機結合的思想萌芽.

(3)中心地理論.

中心地理論是由德國著名的地理學家克里斯塔勒提出的。通過對德國南部城市和中心聚落的大量調查研究后，他發(fā)現(xiàn)一定區(qū)域內的中心地在職能、規(guī)模和空間形態(tài)分布上具有一定規(guī)律性，中心地空間分布形態(tài)會受市場、交通和行政三個原則的影響而形成不同的系統(tǒng)。他探討了一定區(qū)域內城鎮(zhèn)等級、規(guī)模、數(shù)量、職能間關系及其空間結構的規(guī)律性，并采用六邊形圖式對城鎮(zhèn)等級與規(guī)模關系加以概括.

就區(qū)域內各城鎮(zhèn)而言，大城市的商服設施和商品種類向高級發(fā)展，多而全;中等規(guī)模的城市具有中高級或僅能維持中級水平，服務項目少而不齊全;小城市具有中低或只有低級水平，種類少而不全;一般城鎮(zhèn)(縣城、建制鎮(zhèn))只有基本生活性商服，水平很低，種類更少。就城市內部而言，市級中心、區(qū)級中心和小區(qū)級商服中心也有類似的分異規(guī)律.

就不同商業(yè)、服務行業(yè)而言，有些行業(yè)經營品類多，有些則少;有的以高級為主，有的以低級為主.

商品的種類、級別不同，其需求門檻和服務范圍也不一樣，由此形成的等級序列可歸并為:低級商品和服務，其售價低，顧客購買頻率高，需要量大，需求門檻則低，銷售距離則短或服務半徑較小。而高級商品和服務，因質量好、耐用、更新慢，故售價高，需要量相對少，購買頻率則低，運費占售價的比重小，致使其門檻高，銷售距離長或服務半徑大.

三、實踐效果分析

編制規(guī)劃的實際工作中，我們對“三規(guī)合一”進行了初步的嘗試。對開展的每項規(guī)劃，均加強了與其他規(guī)劃的銜接和溝通，尤其在編制中新天津生態(tài)城經濟社會發(fā)展規(guī)劃時，與城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃進行了有機結合，使三個規(guī)劃在內容上達到統(tǒng)一協(xié)調(仍未達到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.經濟社會發(fā)展與土地開發(fā)利用相協(xié)調

我們以往作規(guī)劃，只強調經濟社會各階段發(fā)展指標，而對完成各階段指標所需要的土地能否與城市土地規(guī)劃相一致考慮不夠。在編制生態(tài)城經濟社會發(fā)展規(guī)劃時，我們將2010年、2015年、2020年經濟社會指標與生態(tài)城各階段用地配置計劃進行了對接，以產業(yè)占地和產業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律為基準測算各項指標;反過來，城市土地規(guī)劃又按產業(yè)發(fā)展規(guī)律對土地的要求，調整優(yōu)化了土地開發(fā)利用規(guī)劃，兩個規(guī)劃互補完善，形成了良性循環(huán).

2.經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調

經濟社會發(fā)展需要生產要素的支撐，要以資源67第30卷第1期王天偉:“田園城市”“產業(yè)層級”說對實現(xiàn)“三規(guī)合一”的理論支持與實踐依據(jù)2010年1月的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)。在編制生態(tài)城經濟社會發(fā)展規(guī)劃時，對生態(tài)城產業(yè)選擇、交通基礎設施、公共服務等內容充分與城市建設總體規(guī)劃進行了對接。考慮生態(tài)建設的要求，我們選擇了綠色建筑產業(yè)、環(huán)保科技研發(fā)服務業(yè)等產業(yè)作為生態(tài)城未來產業(yè)，交通為綠色出行方式。同時，又將經濟發(fā)展規(guī)律、社會事業(yè)發(fā)展特點反饋給城市總體規(guī)劃，使城市的規(guī)模與發(fā)展方向與我們確定的產業(yè)及規(guī)模相銜接，實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調.

3.經濟社會發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調

產業(yè)布局、基礎設施建設、公共事業(yè)發(fā)展等是經濟社會發(fā)展規(guī)劃中重要的內容，落實到具體區(qū)域時，與土地空間分布和城市空間規(guī)劃必須相配套。以往針對這些內容從產業(yè)、經濟的角度考慮較多，對土地的性質、功用考慮較少。生態(tài)城經濟社會發(fā)展規(guī)劃即從本規(guī)劃的角度出發(fā)，又從城市空間布局和土地在產業(yè)用地、社會事業(yè)用地、基礎設施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產業(yè)布局即符合產業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，又與城市發(fā)展空間、土地分布相匹配，達到經濟社會發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調.

4.產業(yè)、人口、城市相協(xié)調

國內外有許多產業(yè)與人口脫離的區(qū)域，出現(xiàn)了睡城，這種不成功的案例就是因為產業(yè)與城市規(guī)劃脫節(jié)造成的后果。在編制生態(tài)城規(guī)劃過種中，始終貫穿以產業(yè)集聚人口、形成城市的理念，從產業(yè)成長的規(guī)模、產業(yè)性質考慮城市人口規(guī)模和人口素質，與城市發(fā)展定位、規(guī)模相適應，形成產業(yè)與人口良性互動、城市良性發(fā)展的模式.

5.“三規(guī)合一”實現(xiàn)的途徑

首先，成立跨部門的規(guī)劃組織。三個規(guī)劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權利范圍是“三規(guī)合一”的最大障礙，也就是說體制是“三規(guī)合一”最大制約因素。為解決這個問題必須進行體制改革，在三個規(guī)劃管理部門之上成立更高一級的聯(lián)合組織。由聯(lián)合組織開展“三規(guī)合一”的規(guī)劃工作，做出能夠統(tǒng)攬國民經濟與社會發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展綜合性規(guī)劃.

其次，建立統(tǒng)一協(xié)調的法律體系。在2007年的10月28日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過并頒布，2008年1月1日起開始施行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強調了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，強調了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》嚴格了規(guī)劃修改制度和程序，經依法批準的規(guī)劃，禁止擅自修改，只有符合法律規(guī)定的特定情況，才可以修改，等等內容.

經濟社會發(fā)展規(guī)劃目前還沒有法律約束，“三規(guī)合一”沒有統(tǒng)一的規(guī)劃法可以適用，所以要想做這項工作法律應先行.

復次，加強培養(yǎng)復合型人才?！叭?guī)合一”不是將三個規(guī)劃的內容簡單的加在一起，而是科學合理地、有機地融合成一個綜合性規(guī)劃?！叭?guī)合一”需要既懂經濟社會發(fā)展，又懂城市建設和土地利用等復合人才，目前這種人才非常缺乏，所以需要加強延攬和培養(yǎng).

最后選擇一些地方進行先行先試?！叭?guī)合一”不僅是一項復雜的系統(tǒng)工程，更是一項體制改革工作，必須具備一定的經驗才可以全面推開?？梢赃x擇領導有積極性的地方進行試點，總結經驗教訓和啟示。在試點工作中，倡導規(guī)劃編制工作要轉變觀念，從大局出發(fā)，不同規(guī)劃部門之間要加強合作，充分調動和發(fā)揮民間組織的作用，公開編制的工作程序，吸引公眾參與.

參考文獻

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篇8

西北地區(qū)是一個多民族聚居區(qū)，應積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化建設，科學規(guī)劃民族文化遺產的保護，突出本土文化，展示民族風情，形成具有絲綢之路文化符號的歷史文化之城，構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

關鍵詞：

城鎮(zhèn)化；民族文化遺產；保護

1中國關于城鎮(zhèn)化建設與民族文化遺產保護的相關論述

中國城鎮(zhèn)化建設經過改革開放以來幾十年的發(fā)展取得了令人矚目的成就，但是當前面臨諸多新的問題和矛盾，特別是西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中少數(shù)民族文化遺產保護問題的研究，有關學者就相關問題進行了分析探討，施維達《民族文化學》著作中論及民族文化的內涵和特征[1]。王耀?！睹褡逦幕z產數(shù)字化》著作中論述民族文化遺產的概念范疇及其對經濟社會發(fā)展的支撐與促進作用，側重于數(shù)字化保護研究[2]。單霽翔《城鎮(zhèn)化進程中的文化遺產保護》認為城市發(fā)展和文化遺產保護的矛盾無疑是異常尖銳和復雜的，有責任在城市建設和文化遺產保護之間開展溝通，架設橋梁，使這兩個方面能加深相互間的理解和學科融合。城市規(guī)劃的方向與文化遺產保護方向融合相互促進，這是中國在新時期文化遺產保護的一個新的特點。他提出文化遺產的保護與舉措，要重點從以下三個方面進行探索：一是健全文化遺產及其環(huán)境保護的法律法規(guī)體系；二是加強文化遺產保護規(guī)劃的研究編制；三是努力創(chuàng)造條件，確保城市大遺址等重大文化遺產保護項目的實施[3]。梅聯(lián)華《對城市化進程中文化遺產保護的思考》，認為中國歷史文化遺產面臨城市建設的挑戰(zhàn)，形勢不容樂觀，要探索適合中國國情的歷史文化遺產保護思路，從保護理念、原則、策略、手段、保障措施等層面構建保護體系和防御網(wǎng)絡[4]。盧守亭《論城市化進程中民族文化的機遇、困境與出路》認為只有在文化自覺基礎上，大膽揚棄、積極創(chuàng)新、加快發(fā)展，才能實現(xiàn)民族文化的振興與繁榮[5]。高永久《中國城市化進程中少數(shù)民族文化權利保護的法律體系設計》則通過法律體系的構建來保護少數(shù)民族文化權利[6]。鄒德慈的觀點是保護歷史文化遺產要“整舊如舊”，不要“返老還童”。以上研究觀點較少關注西北地區(qū)少數(shù)民族文化遺產的保護問題，缺乏對西北少數(shù)民族文化遺產保護的深入研究。筆者擬從城鎮(zhèn)化建設與文化遺產保護相契合的關系來研究，并進一步探討西北城鎮(zhèn)化建設對少數(shù)民族文化遺產保護的影響與作用，從而提出一些新的觀點認識及其保護措施與建議。

2國內外關于城市建設與文化遺產保護的一些措施要求

1972年聯(lián)合國教科文組織成員國倡導并締結了《保護世界文化和自然遺產公約》，公約鑒定的遺產種類有文化遺產、自然遺產和文化、自然雙重遺產；公約中對文化遺產的定義有文物、建筑群、遺址三條[7]。歐盟1999年通過《歐洲空間發(fā)展展望》文件，其中之一就是對文化和自然遺產的慎重管理與保護[8]。2003年美國開展“保護美國”活動，旨在支持相關部門保護文化與自然遺產，傳播美國歷史，增強民族自豪感。美國簡.雅各布斯（janejacobs）的觀點對“災難投資”所闡述的，開發(fā)或保護性的投資有可能會事與愿違地破壞我們所想要保護的社區(qū)與環(huán)境。所以，開發(fā)必須順應當?shù)鼐用窕镜乃肱c所知，意即要共同開發(fā)、受益與承擔責任。意大利歷史中心區(qū)法律規(guī)定必須保持古城的原有格局和風貌，不準以任何名義進行任何形式的破壞。法國城市規(guī)劃法規(guī)定歷史文化遺產的整體性保護原則，倡導建筑藝術與文化研究加強溝通。日、韓都制定了文化財產保護法，為保護文化遺產起到了積極作用[9]。然而，各國關于文化遺產保護與城鎮(zhèn)化建設相契合的研究探討不多，有些經驗不太適合我國國情,借鑒參考的價值意義有限。文化遺產在現(xiàn)代漢語詞典里指歷史遺留下來的精神財富和物質財富的總和。民族文化遺產是生活于一定地域的民族成員共同創(chuàng)造的精神和物質財富，具有民族性、地域性、多樣性，內容包括物質和非物質文化遺產[10]。城鎮(zhèn)化是各國實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的客觀要求，我國西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設關乎西部大開發(fā)戰(zhàn)略主要任務的實施。2013年12月15日，中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出要注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設，要提高歷史文物保護水平，要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶，地域特色，民族特點的美麗城鎮(zhèn)，要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，在城鎮(zhèn)化建設模式上要多聽群眾意見，尊重專家學者意見，堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

3西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中必然伴隨著少數(shù)民族文化遺產保護的問題

西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程與京津冀、長三角、珠三角存在差別，西北地區(qū)經濟基礎落后，地理環(huán)境復雜，城鎮(zhèn)化起步晚于東部地區(qū)，然而，西北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展有其獨特資源優(yōu)勢，西北地區(qū)三省二區(qū)（陜、甘、寧、青、新）少數(shù)民族眾多，歷史文化遺產豐厚，民俗風情特色顯著，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富的文化資源和寶貴財富。隨著西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程不斷加速，對保護當?shù)馗鱾€少數(shù)民族文化遺產的問題日益突出，實際上，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的民族文化遺產保護的機遇與挑戰(zhàn)并存，一方面，城鎮(zhèn)化進程加快了西北少數(shù)民族文化的弱化，建設性破壞，開發(fā)性破壞，規(guī)劃性破壞使民族文化遺產生成與保持的環(huán)境受到破壞，造成民族文化形態(tài)發(fā)展的不穩(wěn)定因素，文化沖突形成民族文化意識的扭曲喪失，不利于保持民族文化的原生性、獨特性。另一方面，城鎮(zhèn)化進程加快了各民族文化之間的傳播與接觸，從而加快了民族文化的變遷與重構，創(chuàng)造出新的民族文化。民族文化遺產保護的過程就是民族文化傳承創(chuàng)新的過程。城鎮(zhèn)化建設為民族文化的交流融合及創(chuàng)新發(fā)展提供了新的平臺，同時，民族文化遺產保護增強了城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力與能力，深化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。西北地區(qū)民族文化的發(fā)展是該地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的內在驅動力，西北地區(qū)民族文化遺產保護傳承的實質是完美地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化進程?？傊?，未來西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程必然伴隨著少數(shù)民族文化遺產保護問題，應該促進各民族文化與城市文化的相融共和，和諧發(fā)展的關系，只有積極拓展創(chuàng)新民族傳統(tǒng)文化，才能推動我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施與絲綢之路經濟帶繁榮發(fā)展和健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的西北城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

當前，我國城鎮(zhèn)化進程對民族文化遺產的保護產生了積極有益的推進作用，城鎮(zhèn)化進程帶來的文化變遷促進了民族文化發(fā)展，民族文化遺產保護提升了城鎮(zhèn)化建設的質量[11]。但是，西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中民族文化遺產保護的形勢嚴峻，在城鎮(zhèn)化建設實際進程中，一些地方政府盲目追求經濟效益和土地開發(fā)，強拆亂建，對民族文化遺產造成不可逆轉，無法再生的破壞，民族文化遺產消失的例證俯拾皆是，特別是少數(shù)民族地區(qū)，群眾保護意識淡漠，政府保護行為滯后，亟需全民參與和政府支持保護以及宣傳教育。所以，本文一個新的著力點是建設與保護相契合問題的研究，立足于“保護中開發(fā)，開發(fā)中保護”的觀點，筆者認為要把西北城鎮(zhèn)化建設與少數(shù)民族文化遺產保護相結合，兩者相互促進，和諧發(fā)展，以保護為主，適度開發(fā)，綜合規(guī)劃利用，建立協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新機制，要正確處理民族文化遺產保護與城鎮(zhèn)化建設的關系，尊重民族文化感情和民族，維護民族文化利益與民族團結，創(chuàng)建體現(xiàn)民族文化風情的和諧文明西北美麗城鎮(zhèn)，探尋西北城鎮(zhèn)化建設與少數(shù)民族文化遺產保護的新措施與手段，通過保護民族文化遺產，挖掘蘊藏其中的豐富文化內涵，傳承弘揚民族文化精神，營造積極和諧的城市文化氛圍，實現(xiàn)經濟文化發(fā)展的良性循環(huán)。故而，倡導西北城鎮(zhèn)化進程中少數(shù)民族文化遺產保護新的措施建議：區(qū)域分類分層保護；個性多元化保護；動態(tài)原生保護；科技數(shù)字化保護；法律法規(guī)建設保護與管理規(guī)劃機制保護；學習借鑒典范型城鎮(zhèn)成功經驗和國內外先進的文保技術手段；探索適合西北地區(qū)民族風情，宗俗習慣的行之有效的少數(shù)民族文化遺產保護框架體系；構建以城市文明建設為核心，民族旅游文化特色為內涵的西北城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

5結語

西北地區(qū)歷史人文資源與民族文化遺產豐厚，少數(shù)民族文化特色鮮明，西北少數(shù)民族集居地的城鎮(zhèn)化建設與開發(fā)，應當依托本地豐富獨特的民族文化資源，走本土開發(fā)和特色發(fā)展之路。西北城鎮(zhèn)化進程必須堅持科學建設，有機更新的發(fā)展宗旨，梳理好建設與保護的關系，既保持民族文化遺產原有的歷史風貌，又賦予其新時代城市文化、城市文明的特征。構建新型的具有西北民族文化風情的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，為區(qū)域經濟文化建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮積極作用。

作者：馮碩 單位：甘肅政法學院

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篇9

【關鍵詞】地下空間；開發(fā)利用；組織管理

城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)利用，是經濟發(fā)展和城市建設，特別是城市功能聚集到一定階段的必然趨勢和要求。隨著城市化進程的迅速推進，受城市土地資源制約和可持續(xù)發(fā)展的需要，中國城市的地下空間開發(fā)建設逐漸進入了全面的加速期，地下空間利用成為政府影響和調控市場的重要領域。由于城市地下空間開發(fā)利用是一個復雜的系統(tǒng)工程且具有不可逆性，為此進一步加強城市地下空間開發(fā)利用的控制與引導，建立健全地下空間開發(fā)法律法規(guī)政策體系，理順和優(yōu)化地下空間開發(fā)管理機制顯得尤為迫切。

一、國外地下空間開發(fā)利用歷史及現(xiàn)狀

從1863年英國倫敦建成世界上第一條地鐵開始，國外地下空間的發(fā)展已經歷了相當長的一段時間，國外地下空間的開發(fā)利用從大型建筑物向地下的自然延伸發(fā)展到復雜的地下綜合體（地下街）再到地下城（與地下快速軌道交通系統(tǒng)相結合的地下街系統(tǒng)），地下建筑在舊城的改造再開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。同時地下市政設施也從地下供、排水管網(wǎng)發(fā)展到地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)，以及地下綜合管線廊道（共同溝）。與舊城改造及歷史文化建筑擴建相隨，在北美，西歐及日本出現(xiàn)了相當數(shù)量的大型地下公共建筑：有公共圖書館和大學圖書館、會議中心、展覽中心以及體育館、音樂廳、大型實驗室等地下文化體育教育設施。地下建筑的內部空間環(huán)境質量，防災措施以及運營管理都達到了較高的水平。地下空間利用規(guī)劃從專項規(guī)劃入手，逐步形成系統(tǒng)的規(guī)劃。其中以地鐵規(guī)劃和市政基礎設施規(guī)劃最為突出。一些地下空間利用較早和較為充分的國家，如北歐的芬蘭、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正從城市中某個區(qū)域的綜合規(guī)劃走向整個城市和某些系統(tǒng)的綜合規(guī)劃。

（一）日本：國土狹小，城市用地緊張，經過八十多年的綜合開發(fā)，其地下街已從單純的商業(yè)性質演變?yōu)榘ǘ喾N城市功能的、有交通、商業(yè)及其它設施共同組成的相互依存的地下綜合體。其在開發(fā)過程中比較重視地下空間的環(huán)境設計，無論是商業(yè)街，還是步行道在空氣質量、照明乃至建筑小品的設計上均達到了地面空間的環(huán)境質量。

（二）北美：北美的美國和加拿大雖然國土遼闊，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖銳。紐約中心商業(yè)區(qū)有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八達不受氣候影響的地下步行道系統(tǒng)，很好的解決了人、車分流的問題，縮短了地鐵與公共汽車的換乘距離，同時把地鐵車站與大型公共活動中心從地下道連接起來。如洛克菲勒中心地下步行道系統(tǒng)，在10個街區(qū)范圍內，將主要的大型公共建筑在地下連接起來。除此之外，美國地下建筑單體設計在學校、圖書館、辦公、實驗中心、工業(yè)建筑中也成效顯著。一方面較好地利用地下特性滿足了功能要求，同時又合理解決了新老建筑結合的問題，并為地面創(chuàng)造了開敞空間。

（三）北歐：北歐地質條件良好，是地下空間開發(fā)利用的先進地區(qū)，特別是在市政設施和公共建筑方面。瑞典斯德哥爾摩市地下有共同溝30公里長，建在巖石中，直徑8米，戰(zhàn)時可作為民防工程。芬蘭的地下空間利用除了眾多的市政設施外，就是發(fā)達的文化體育娛樂設施。

（四）蘇聯(lián)：蘇聯(lián)也是地下空間開發(fā)利用的先進國家，其特點是地鐵系統(tǒng)相當發(fā)達，莫斯科地鐵系統(tǒng)是世界上客運量最高的城市，每年達26億人次，以其建筑上和運營上的高質量而聞名于世，特別是其車站建筑風格，每站都有其特色，各轉乘站的建筑布置相當巧妙，在多達四條線路相匯處，乘客可以最少的時間達到換乘的目的。

二、我國地下空間開發(fā)歷史及現(xiàn)狀

在20世紀90年代以前，我國地下空間的開發(fā)大多為單一式的地下軌道交通、隧道及人防地下室等，建設資金以政府籌措為主，并由政府部門地下空間進行管理。在進入市場經濟轉型期后，地下空間開發(fā)資金的來源，已經由政府單獨出資開始轉向多種共同參與。而其功能也逐步從單一地由為社會提供公共服務的職能轉向公共服務和地下商業(yè)開發(fā)并舉的時代。而隨著土地資源的日益緊缺及全國多地地鐵的興建，地下空間的開發(fā)利用也開始被越來越多的城市所認可。其形式大致有以下幾種：

一是走平戰(zhàn)結合新路，將戰(zhàn)時防空與平時應對突發(fā)災害事故相結合。如根據(jù)房屋建設規(guī)范，結合民用高層建筑修建配套地下車庫作為防空地下室；充分利用大型公共設施地下空間，如上海世博園5.28平方公里的地下，就有一塊近3萬平方米的地下空間，該地下空間作為上海市的重點民防工程之一，使上海率先在全國實現(xiàn)了從人防到民防的轉變。在世博會期間，它作為園區(qū)重要的運營保障用房資源，世博會后作為地下人行通道及大型停車庫，為世博園區(qū)后續(xù)利用服務，而戰(zhàn)時則作為人員掩蔽部及防空專業(yè)隊工程。

二是地下交通建設體系。伴隨地下軌道的建設，地下空間的大規(guī)模開發(fā)也是齊頭并進，地鐵運營的相關配套設施建設促進了地下空間的開發(fā)利用。如地鐵出入口連接通道、地下步行通道等。

三是城市綜合體地下空間。與地上商業(yè)聯(lián)為一體，以商業(yè)形態(tài)為主，有別于交通干道式的地下建設和寫字樓地下拓展式的建設，通常是伴隨著地上項目同時開發(fā)，以求最大限度的開發(fā)利用土地的商業(yè)功能。

三、我國地下空間開發(fā)存在問題分析

近年來，各個城市通過統(tǒng)一規(guī)劃和建設，地下空間開發(fā)利用取得了一定的成就，并逐步體現(xiàn)其可觀的開發(fā)價值，但是必須看到，相對于地面空間開發(fā)利用來說，地下空間開發(fā)的競爭力仍顯不足，因而如何才能實現(xiàn)地下空間開發(fā)價值是當前亟需解決的問題，而這個問題的解決與地下空間權規(guī)劃、管理及政策等方面的問題有密不可分的聯(lián)系。

（一）關于城市地下空間建設的法規(guī)政策較為零散，還未形成一套完整的體系及規(guī)范

我國目前實施的《城市規(guī)劃法》、《土地規(guī)劃法》、《土地管理法》、《礦產法》、《道路交通法》等與地下空間開發(fā)利用相關的法律中，對地下空間開發(fā)利用的具體規(guī)定和說明的缺乏與城市地下空間資源在城市發(fā)展中的價值和地位極不相稱。近年來隨著城市建設的發(fā)展，各地也陸續(xù)出臺了一些專門針對地下空間開發(fā)的法規(guī)，如深圳是最早對地下空間開發(fā)予以立法的城市，該市自1998年開始，就陸續(xù)出臺了《城市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》等法規(guī)、條例來規(guī)范地下空間的利用和開發(fā)。此后，上海市在2006年出臺了《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規(guī)定》，這是首個涉及地下空間建設用地審批和權屬管理的規(guī)定。2010年，廣州、福州等城市也根據(jù)本地的實際情況出臺了地下空間開發(fā)利用管理的有關規(guī)定。但從已出臺的政策來看，各地各自為政的情況較為明顯，多是從開發(fā)利用的角度制定的一些規(guī)章制度。而在地下空間快速發(fā)展的今天，更需要的是一套具有中國特色的城市地下空間開發(fā)利用的法律、法規(guī)體系。

（二）地下空間開利用的管理部門未形成一個統(tǒng)一的管理結構及協(xié)調機制

地下空間開發(fā)利用是一個復雜的系統(tǒng)工程，具有工程復雜、牽涉面廣、協(xié)調程度高等特點，且具有不可逆性。開發(fā)過程中涉及城市建設、市政、交通、國土資源、人防、園林、規(guī)劃等多個部門，若不能科學地協(xié)調各部門的工作，則很容易造成由于部門條塊分割、各司其職。目前，我國尚未有一個專門的機構來負責管理地下空間資源的開發(fā)利用。由于我國地下空間資源的管理機構缺位，地下空間資源研究和利用未受到應有的重視和關注，使得缺乏城市地下空間資源利用規(guī)劃，城市規(guī)劃也未考慮到將來的地下空間資源利用問題，造成了多頭管理與無人管理并存，形不成合心合力的局面。

（三）地下空間權概念模糊，現(xiàn)行的法律未對地下空間權進行明確界定

地下權包含在空間權范疇中?？臻g權包括空間所有權和空間利用權?？臻g所有權是土地所有權的一部分?！吨腥A人民共和國土地管理法》在相關條款中對土地的利用和使用做了規(guī)定，但沒有清楚規(guī)定土地與空間的問題。概念模糊使得各部門在實際工作中對地下空間權的認識不足，從而導致對地下空間的開發(fā)利用管理重視不夠，從而影響地下空間的良性有序發(fā)展。

四、規(guī)范地下空間開發(fā)利用的解決方法

（一）科學規(guī)劃，統(tǒng)籌建設。規(guī)劃是基礎性工作，也是源頭性工作。良好的規(guī)劃不僅能夠優(yōu)化地下空間開發(fā)的而已中，而且可以促進整個城市未來的發(fā)展，避免重復性建設。首先要高標準編制地下空間開發(fā)利用詳細規(guī)劃。其次是要高質量搞好地下空間開發(fā)建設，把好設計項目的審批關，對地下空間整體建筑的安全性、空間利用的高效性、設施設備的共享性進行合理認證。再次是要高效益發(fā)揮地下空間開發(fā)利用的功能。以最大限度地提升地下空間開發(fā)利用的整體價值，實現(xiàn)高額的經濟效益和社會效益。

（二）完善政策，積極引導。相關部門要通過制度相關法律、法規(guī)，形成地下空間開發(fā)利用管理的一套完整法律體系。這個體系大致包括規(guī)劃、建設管理法規(guī)和使用管理法規(guī)等。它涉及規(guī)劃、投資、建設、經營、維護等多個方面，涉及與政府相關的多個部門領域（包括規(guī)劃、人防、建設、交通等）。通過法律明確地下空間使用權及其主體的責任、義務權屬范圍，在明確國家對地下空間的所有權之后，還需要明確地下空間使用權的主體、主體范圍、責任和義務等內容。對于經營性用途的地下空間使用權，應采用招拍掛方式公開出讓，確保地下空間開發(fā)利用的公平、公正和公開。

（三）統(tǒng)一管理，科學決策。地下空間的開發(fā)利用需要規(guī)劃設計、工程管理、技術操作、市場運作、環(huán)境保護、運營管理等多項專業(yè)的參與，涉及的管理部門的職能也各不相同。為此，要更好地開發(fā)利用地下空間，必須盡快明確城市地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)一的管理機構和協(xié)調機構及其相應的職權，形成地下空間開發(fā)的總體規(guī)劃、項目審批、工程管理、安全監(jiān)管、技術創(chuàng)新、行政執(zhí)法和信息管理上的有效機制。

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目前，深圳面臨土地、能源、水資源、生態(tài)環(huán)境“四個難以為繼”的局面，提升城市景觀，城市轉型，維持并增進國際競爭力都需要充足的空間保障。在外延型拓展無望的情況下，開發(fā)利用地下空間就成為了一個新的選擇。深圳在地下空間的規(guī)劃利用方面走在全國前列，積累了一定經驗，但仍處于摸索起步階段，與發(fā)達國家相比還存在較大差距，迫切需要制定完善符合城市發(fā)展需求的地下空間利用規(guī)劃，為有計劃有步驟推動地下空間利用作好準備。

一、深圳地下空間規(guī)劃的現(xiàn)狀和成就

1、地下空間規(guī)劃體系

深圳已基本建立總體規(guī)劃―專項規(guī)劃―詳細規(guī)劃的規(guī)劃體系?！渡钲谑谐鞘锌傮w規(guī)劃》（2010-2020年）在國內首次將地下空間相關內容納入城市總體規(guī)劃，將地下空間視為城市空間的組成部分，進行地上地下整體統(tǒng)籌。在此基礎上，深圳編制了《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》及《深圳市地下空間資源利用策略研究》，并在全市劃定了8個地下空間重點開發(fā)地區(qū)，編制了福田中心區(qū)、華強北、寶安中心區(qū)等地區(qū)的地下空間控制性詳細規(guī)劃。此外，深圳還編制了《深圳市人防發(fā)展總體規(guī)劃》、《深圳市軌道交通發(fā)展規(guī)劃》、地鐵一、二、三期專項規(guī)劃等。

《深圳市地下空間利用發(fā)展規(guī)劃》以地鐵網(wǎng)絡為骨干線路，以城市公共活動中心和軌道交通站點為發(fā)展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點功能區(qū)的綜合開發(fā)或改造為重點，對地下空間進行平面布局，建立點線面相結合、組團中心與軌道沿線集合發(fā)展的布局結構。豎向布局分為三個層次：淺層空間位于地面至地下10m以上，是人員活動最頻繁的地下空間；次淺層空間位于地下10m―30m之間，主要安排停車、交通集散、人防等設施；次深層位于地下30m―50m之間，深層空間位于地下50m～100m之間，這兩個層次的地下空間側重于遠景統(tǒng)籌部署，安排城市基礎設施和城市公用設施。

2、規(guī)劃管理制度

深圳市現(xiàn)行地下空間規(guī)劃管理制度主要包括政策法規(guī)及相關技術規(guī)范。其中，在政策法規(guī)方面，2008年深圳市頒布實施了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，是國內第一部全面規(guī)范地下空間開發(fā)利用管理的地方政府規(guī)章，比較全面地規(guī)定了地下空間規(guī)劃的制定、地下空間規(guī)劃實施和地下建設用地使用權取得、地下空間的工程建設和使用、法律責任等方面的內容，對地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理作了原則性和程序性規(guī)定。在規(guī)劃編制的技術規(guī)范方面，深圳市規(guī)劃主管部門主持編制了《深圳市地下空間設計指引》，并通過修訂《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，增加了“城市地下空間利用”章節(jié)，明確了地下空間利用“人物分離，公共優(yōu)先”等基本原則以及各類設施的基本設計要求，確保地下空間資源不被破壞或由于不適當?shù)氖褂枚速M。此外，《深圳市建筑與城市設計標準與準則》還進一步深化完善了地下空間規(guī)劃設計的技術規(guī)范，指導項目的規(guī)劃建設。

3、規(guī)劃實施

深圳地下空間規(guī)劃實施主要表現(xiàn)在三個方面，一是依托軌道交通進行地下空間建設。深圳地鐵一、二期工程共形成了178.8公里的軌道交通骨架網(wǎng)絡。依托地鐵交通網(wǎng)絡的建設，深圳對站點地下空間進行同步規(guī)劃、同步設計、同步建設和同步經營，建成包括地鐵、大型的交通樞紐、人行過街道等交通系統(tǒng)，并帶動了沿線物業(yè)開發(fā)，形成了諸多以地鐵站點為依托的商圈和生活圈。二是重點地區(qū)綜合開發(fā)地下空間。深圳確定福田中心區(qū)、華強北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)、寶安中心區(qū)、前海樞紐地區(qū)、龍華客運樞紐區(qū)、光明新城、南山商業(yè)文化中心8個地區(qū)為深圳市地下空間重點開發(fā)地區(qū)。目前已在福田中心、華強北商業(yè)區(qū)、羅湖商業(yè)中心區(qū)建成商業(yè)中心、商務辦公型綜合體、地下街等；在會展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通樞紐。三是市政設施建設。由于土地資源緊缺及環(huán)境保護壓力，中心城區(qū)“厭惡性”市政設施選址落地難問題日益凸顯。目前，深圳已嘗試進行地下市政場站的入地試點，如地下污水處理廠、地下變電站、電纜隧道等，其中，深圳布吉污水處理廠為全國首例地下式污水處理廠，占地5.95公頃，污水處理規(guī)模20萬立方米/日，投資5.9億元，地面為城市休閑公園，有效解決了周邊公園配套不足的問題。

二、深圳地下空間規(guī)劃中存在的問題

1、規(guī)劃缺少系統(tǒng)性

完整的地下空間規(guī)劃體系應包括總體規(guī)劃―專項規(guī)劃―詳細規(guī)劃，其中詳細規(guī)劃包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。從宏觀層面來看，深圳缺乏整體的城市地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略和全面規(guī)劃，缺乏地上與地下的協(xié)調和深層地下空間開發(fā)的長遠安排。從中觀層面來看，主要有以下問題：一是已有的地下空間規(guī)劃和開發(fā)利用都是依托于軌道建設被動發(fā)展起來的，而軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃也是近年才開始編制，未能與城市總體規(guī)劃同步，缺乏從地下空間資源角度統(tǒng)籌考慮；二是專項規(guī)劃對下層次規(guī)劃有效的指引內容少，操作性不足；三是地下空間的規(guī)劃未能與地面規(guī)劃編制體系一致，存在地上地下“兩層皮”的現(xiàn)象，與城市建設的各個分系統(tǒng)如交通、市政專項規(guī)劃之間缺乏有機結合。從微觀層面來看，控制性詳細規(guī)劃只針對重點地區(qū)編制，且缺乏修建性詳細規(guī)劃，面向實施的層面存在許多空白，缺乏滿足管理需求的、清晰的決策依據(jù)，涉及到地下空間的單體建筑、軌道站點交通規(guī)劃、重要節(jié)點城市設計等目前都處于個案處理階段，規(guī)劃邊界不一致，給規(guī)劃管理和實施帶來了一定難度。

2、規(guī)劃滯后于城市發(fā)展需求

深圳作為高度城市化地區(qū)，城市的快速發(fā)展使地上空間得到了充分的開發(fā)利用。但地下空間的開發(fā)利用卻還處于初級階段，從城市發(fā)展的角度講，地下空間規(guī)劃的滯后主要表現(xiàn)在以下方面：一是地下開發(fā)未能與地面開發(fā)相協(xié)調，雖然深圳近年已開始系統(tǒng)考慮地下空間的利用，并著手編制規(guī)劃，但相對于地面建設的完善程度來說，地下空間的規(guī)劃明顯滯后，地下空間項目建設未能統(tǒng)籌安排或與地面規(guī)劃的需求不相匹配，造成開發(fā)活動零散，地下空間不能有機組織，呈現(xiàn)出短期效益、低效益。二是設計、建設及管理水平不足，地下空間內部導向標識，通風采光及景觀等環(huán)境條件較差，影響地下空間的品質。三是各行業(yè)、各部門按照自己的需求自行建設地下建筑，缺乏整體性和系統(tǒng)性，連通性差，地下未形成網(wǎng)絡，造成地下空間使用效率低，如一些高層建筑物的樁基由于未考慮將來開發(fā)，往往占用地下十幾米的空間，造成了該部分空間不能在以后的開發(fā)中得到利用，而許多零星開發(fā)項目、開發(fā)深度和接口未與周邊開發(fā)統(tǒng)一，也阻礙了對周邊地下空間的開發(fā)。規(guī)劃滯后造成地下空間開發(fā)利用的混亂，不但不能充分發(fā)揮經濟和社會效益，而且也給今后城市發(fā)展帶來不可彌補的損失。

3、規(guī)劃功能單一、布局不合理

深圳市地下空間開發(fā)起步晚，從規(guī)劃內容來看，由于深圳地下空間未經歷以人防為主的階段，公共地下空間的主要使用功能是地下交通、少部分商業(yè)經營及新建高層建筑地下設備用房和停車場。目前地下空間開發(fā)功能單一，與城市建設的關系不緊密，經濟和社會效益未得到充分發(fā)揮，尤其對于公共服務、市政基礎設施布局研究不夠，建設嚴重不足，如綜合管溝建設只有在新城區(qū)局部地段實施；地下大型供水系統(tǒng)，地下大型能源供應系統(tǒng)，地下大型排水及污水處理系統(tǒng)，地下生活垃圾的清除、處理和回收系統(tǒng)則更有待于進一步開發(fā)。

從地下空間布局形態(tài)來看，表現(xiàn)出點狀、零散、淺層的特征：地下空間地域分布呈現(xiàn)區(qū)域聚集特征，主要分布在特區(qū)內高層建筑以及地鐵一期沿線周邊區(qū)域，其中，福田區(qū)地下空間開發(fā)量占全市地下空間總開發(fā)量的54%，而寶安、龍崗、鹽田三區(qū)的總量還不足全市的10%；地下空間開發(fā)深度以淺層為主，利用深度以地下一層為主，大部分在地下-15米以上，局部地鐵線路達到次淺層深度（-30米），且相鄰地塊在地下空間的開發(fā)中缺乏聯(lián)系，開發(fā)深度相差大。這些現(xiàn)象造成了地下空間資源的極大浪費，也提高了今后大規(guī)模開發(fā)的成本。

4、規(guī)劃管理制度不健全

（1）法律體系不健全。首先，地下空間開發(fā)利用的相關民事立法、配套立法不全，地下空間的物權范圍、地下空間建設用地的審批，以及地下空間的房地產登記、地價核算、產權分割、工程建設管理等諸多問題尚未解決，在一定程度上影響了地下空間規(guī)劃的編制和實施。其次，在地下空間規(guī)劃和利用的專項立法方面，國家在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中規(guī)定了地下空間開發(fā)利用應遵循的原則以及地下空間開發(fā)與人民防空和城市規(guī)劃的關系，但缺乏地下空間規(guī)劃的操作細則，如地下空間規(guī)劃的編制辦法和編制規(guī)則；深圳出臺了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，但辦法內容基本上屬于原則性規(guī)定，難以指導地下空間規(guī)劃和利用的具體工作。

（2）地下空間管理體制不健全。深圳地下空間開發(fā)利用涉及到城市建設、規(guī)劃國土、人防、消防、環(huán)保等多個部門。但是，由于沒有專門立法對各部門的職責作出明確規(guī)定，實踐中存在部門間職責不清、審批困難、溝通協(xié)調難等問題，大大制約了地下空間的開發(fā)利用，各個職能部門在進行項目建設的時候，往往自成體系，給地下空間的規(guī)劃和利用帶來一系列后遺癥。

（3）信息系統(tǒng)建設落后。地面的信息管理系統(tǒng)在深圳已經比較成熟，如“一張圖”系統(tǒng)在城市規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、建設項目審批管理過程中發(fā)揮了重要的信息支撐作用。相比而言，地下空間的信息建設和管理則顯得比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是深圳目前的地下空間規(guī)劃對地下空間資源的系統(tǒng)評估和空間及質量的分類相對不足，由于地質環(huán)境的隱蔽性與復雜多變性，地下空間規(guī)劃缺乏可靠的基礎；二是對于已有的地下空間工程包括市政管線、共同溝、地下軌道交通、地下建筑物等的信息管理一直相對落后；三是傳統(tǒng)的二維規(guī)劃技術難以描述地下復雜的地質環(huán)境等三維空間信息，導致其難規(guī)劃、難開發(fā)、難恢復。薄弱的信息管理技術對地下空間的規(guī)劃編制、開發(fā)資源預測、規(guī)劃建設管理等方面形成了制約。

三、加強地下空間規(guī)劃的建議

1、完善地下空間規(guī)劃體系，與相關專項規(guī)劃綜合協(xié)調

完善地下空間的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，同時將地下空間規(guī)劃納入法定規(guī)劃的實施路徑，實現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃制度的銜接。地下空間規(guī)劃要實現(xiàn)與現(xiàn)有城市規(guī)劃的銜接，地下空間建設專項規(guī)劃要與其他專項規(guī)劃如交通、市政、防災、生態(tài)環(huán)境保護、歷史遺產保護、城市更新、土地整備專項規(guī)劃相協(xié)調，尤其注重加強地下空間規(guī)劃與城市更新規(guī)劃的協(xié)調，促進城市地上地下空間的有機結合，在實現(xiàn)城市更新目標的基礎上拓展更新后項目或區(qū)域的空間，逐步實現(xiàn)地下空間的開發(fā)利用。

2、完善地下空間專項規(guī)劃，地上地下協(xié)同發(fā)展、綜合利用

城市地下空間是城市上部空間的補充和延續(xù)，是城市發(fā)展不可或缺的一部分，應當結合城市發(fā)展實踐的具體要求，加快完善和審批地下空間專項規(guī)劃，將地下空間建設納入城市統(tǒng)一規(guī)劃管理的軌道。

（1）協(xié)調地面規(guī)劃和現(xiàn)狀進行規(guī)劃。積極探索“地上問題、地下解決”的發(fā)展思路，將原先的“平面規(guī)劃”轉變?yōu)椤傲Ⅲw規(guī)劃”，指導城市的立體化開發(fā)，促進地面、地下空間協(xié)調發(fā)展，形成地面上下相貫通、有機聯(lián)系的空間體系，把地下空間建設作為縮小原特區(qū)內外差距，實現(xiàn)特區(qū)一體化的重要杠桿。

（2）整合基礎設施建設需求進行規(guī)劃。把地下空間作為城市內部不同區(qū)域城市功能健全完善的承載力量，將城市中一些功能交通運輸、公用服務、市政、防災、能源、生產儲藏等適當引導進入地下空間，帶動深圳土地利用結構及布局的轉變。根據(jù)目前的規(guī)劃，深圳規(guī)劃有16條軌道交通線路，總長約587公里，設站356座，換乘站62座。未來10至20年是深圳軌道交通集中大規(guī)模建設期，深圳地下空間規(guī)劃結合現(xiàn)有地下設施重點項目建設，將有序開發(fā)高質量的地下空間。

（3）統(tǒng)籌規(guī)劃“地下城市”。國外一些經濟發(fā)達城市如巴黎、東京、蒙特利爾等的地下空間開發(fā)正在逐步向“地下城市”發(fā)展，延續(xù)地面城市的大部分功能，有效緩解城市土地資源緊張、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列城市問題。深圳可充分借鑒國外的成熟經驗，從兩個方面統(tǒng)籌推進。一是大面積、高密度規(guī)劃。應進一步拓展現(xiàn)行點、線結合的地下空間規(guī)劃模式，全面考慮整個深圳在社會經濟、自然資源、地質環(huán)境、城市功能等各方面的情況，實施點、線、面結合的地下空間綜合規(guī)劃。二是大深度、分層次統(tǒng)籌規(guī)劃。應根據(jù)城市不同發(fā)展時期對地下空間開發(fā)利用的需求，堅持“該深則深、能淺則淺；人貨分離，區(qū)別功能”的原則，運用立體規(guī)劃設計技術將開發(fā)的重點控制在地下不同的豎向層次，以解決城市發(fā)展各個不同階段的需求，保證地下空間利用的充分性和完整性。

（4）規(guī)劃“留白”，杜絕“短視規(guī)劃”。目前，我國城市發(fā)展規(guī)劃中已有了“發(fā)展備用地”的概念，這也同樣適用于地下空間規(guī)劃。但由于地下空間存在復雜性和特殊性，在規(guī)劃中要遵循“分期、分區(qū)、分層”的建設思路，充分考慮后續(xù)利用的可操作性。在評估地下空間資源的基礎上，協(xié)調地下空間與土地利用、城市功能、城市發(fā)展時序的步調，預留地下空間深層發(fā)展的余地。

3、完善規(guī)劃管理制度

一是完善地下空間規(guī)劃的法律法規(guī)。明確地下空間規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的地位與作用，要做到民事立法具備、專項立法齊全、配套立法完善。民事立法方面，應從民事基本法律制度上確定地下空間權法律制度，應在《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施辦法》等法律中對地下空間開發(fā)利用給予更加明確的規(guī)定；專項立法方面，應完善國家、地方層面關于地下空間規(guī)劃和開發(fā)利用的專項法律和地下空間規(guī)劃編制的技術規(guī)范與標準，盡快制定《城市地下空間規(guī)劃編制辦法》、《城市地下空間規(guī)劃標準》等；配套立法方面，應從財政、金融等方面對地下空間開發(fā)利用的建設費用融資制度、貸款制度等予以規(guī)范。此外，明確地下空間規(guī)劃和利用涉及到的各個部門和各個行業(yè)的管理責任，并設立綜合協(xié)調機構，實施地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)一管理。

4、充分利用先進規(guī)劃管理技術

運用3DGIS等科學有效的方法建立地下工程數(shù)字化信息系統(tǒng)并對其進行動態(tài)管理，將多源異構數(shù)據(jù)進行GIS數(shù)據(jù)標準化，建立地形、地層地質、地表建筑物、地下構筑物三維模系統(tǒng)，實現(xiàn)地上、地下空間信息的二維編輯、三維表達分析，提供豐富的空間分析功能，集成結構計算和設計模塊，為地下工程設計提供參考依據(jù)和決策支持，可輔助于地下空間規(guī)劃管理，并衍生出更有價值的信息。

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