【摘要】城市是一個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，城市管理對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。東莞作為改革開放發(fā)展起來的城市代表，近年來城市化進(jìn)程飛速發(fā)展，城市的面貌日新月異，市民生活質(zhì)量也有了很大的提升。然而在發(fā)展的過程中不可避免的出現(xiàn)了諸多問題，例如人口膨脹、環(huán)境惡化、交通擁堵、就業(yè)困難、城市文化缺失等現(xiàn)象。為此，加強(qiáng)城市管理已成為東莞城市發(fā)展亟需解決的一項(xiàng)重大課題，亟待早日攻破。

【關(guān)鍵詞】公共管理東莞城市管理對(duì)策

1前言

經(jīng)過改革開放近四十年的發(fā)展，目前我國的城市建設(shè)已經(jīng)基本趨于穩(wěn)定，逐漸形成了“北上廣深”等一線城市、各省、自治區(qū)、直轄市政府所在地為代表的二線城市及其他城市，大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已相對(duì)完善。為了進(jìn)一步提升城市形象，城市管理顯得尤為重要，它是一項(xiàng)巨大的社會(huì)性系統(tǒng)工程，涉及到如人口膨脹、環(huán)境惡化、交通擁堵、就業(yè)困難、城市文化缺失等方方面面。

2我國城市管理現(xiàn)狀及問題

2．1我國城市管理的發(fā)展?fàn)顩r

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國春秋戰(zhàn)國時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈鴮W(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國社會(huì)主義國體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國法治化進(jìn)程是由國家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志?！背枪芫C合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大?！雹诰C合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足。現(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來。”法規(guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國春秋戰(zhàn)國時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈鴮W(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異常活躍,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國社會(huì)主義國體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國法治化進(jìn)程是由國家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大?！雹诰C合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

引言：研究的必要性

網(wǎng)格化城市管理模式是在“數(shù)字城市”迅速建設(shè)與發(fā)展的背景下產(chǎn)生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市東城區(qū)為代表的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，網(wǎng)格化城市管理模式能夠有效提高城市管理工作績效。網(wǎng)格化城市不僅是現(xiàn)代信息技術(shù)在城市管理領(lǐng)域的集中應(yīng)用，而且為城市管理理念提供了新的范式。對(duì)這一模式進(jìn)行深入研究，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。本文對(duì)網(wǎng)格化城市管理模式的產(chǎn)生背景、概念特征、基本內(nèi)容、成效與問題等進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，希望能起到拋磚引玉之功效，以促進(jìn)網(wǎng)格化城市管理模式的進(jìn)一步研究與發(fā)展。

1網(wǎng)格化城市管理模式產(chǎn)生的背景

1.1傳統(tǒng)城市管理模式暴露出的弊端迫切需要用新的方法加以解決

我國傳統(tǒng)的城市管理模式經(jīng)歷了幾十年的調(diào)整和變遷，但其弊端一直未能根除，主要體現(xiàn)在：

一是管理機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、管理人員繁多、運(yùn)營成本越來越高。

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國法治的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國春秋戰(zhàn)國時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈鴮W(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國社會(huì)主義國體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國法治化進(jìn)程是由國家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志?！背枪芫C合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。[1][2][][]3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大。”②綜合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的。”一個(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。參考文獻(xiàn)[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.[2]孫莉.依法治國論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1997.[3]孫笑俠.法的現(xiàn)象與觀念[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001.[4]沈榮華.現(xiàn)代法治政府論[M].華夏出版社,2000.[6]姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004.

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國春秋戰(zhàn)國時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國社會(huì)主義國體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國法治化進(jìn)程是由國家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大?！雹诰C合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的。”一個(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國春秋戰(zhàn)國時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈鴮W(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國社會(huì)主義國體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國法治化進(jìn)程是由國家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志?！背枪芫C合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大。”②綜合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.

[2]孫莉.依法治國論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1997.

摘要：城市管理體制關(guān)系著城市管理效能的發(fā)揮，目前我國的城市管理體制出現(xiàn)了一些問題，對(duì)其進(jìn)行改革已是共識(shí)。在四種改革選擇的方案中，重構(gòu)后的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：街道辦事處城市管理體制改革

城市管理體制，是由城市管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理方式、管理隊(duì)伍及管理約束機(jī)制諸多要素組合構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定的體系，是整個(gè)國家管理體制的不可分割的重要組成部分。它需要通過城市政府行為進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以塊為主、條塊結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)，建立起集指揮、協(xié)調(diào)、管理于一體的超越部門利益的綜合管理體制和運(yùn)作機(jī)制。城市管理本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理體制亦是一個(gè)復(fù)雜的體系。這個(gè)體系的機(jī)制是否健全、機(jī)構(gòu)之間是否協(xié)調(diào)和其運(yùn)作狀態(tài)的優(yōu)劣，將直接影響著城市的管理水平，關(guān)系著城市管理的效能和城市功能的發(fā)揮。因此，科學(xué)地建立城市管理體制也就成了各級(jí)城市政府的重大任務(wù)。

就我國而言，談城市管理體制就不能不提到街道辦事處，二者之間存在著緊密的聯(lián)系。為此，本文將以街道辦事處為切入點(diǎn)和焦點(diǎn)來分析時(shí)下我國城市管理體制的現(xiàn)狀、問題，接著著力分析幾種城市管理體制改革的方案，進(jìn)而提出自己的改革進(jìn)言。

一、對(duì)街道辦事處的分析

（一）法律規(guī)范分析

摘要：治理和善治理念應(yīng)用于城市管理，成為構(gòu)建城市治理模式的強(qiáng)有力的理論支撐。城市治理是在復(fù)雜的環(huán)境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機(jī)制。告別傳統(tǒng)的城市管理，走向現(xiàn)代城市治理，最終實(shí)現(xiàn)城市善治，必須重新定位政府角色，改善政府管理，同時(shí)充分發(fā)揮非政府組織和市民的作用，構(gòu)建政府——非政府組織——市民三者信任、協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系模式。

關(guān)鍵詞：治理；善治；城市治理；主體多元化

ViewCityAdministrationModel’sReformandImprovementfromMultiformityofSubjects

YANTao1,CHENYan-hua2

(1.CollegeofPoliticsandSocialDevelopment,QufuNormalUniversity,Rizhao276826,China;2.CollegeofLawandPolitics,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：GovernanceandGoodGovernanceareusedforcityadministration,andbecomethestrongtheoreticalsupportofcitygovernancemodel.Citygovernanceisaway,processandsystem,inwhichthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizenparticipateincityadministrationtogetherincomplicatedenvironment.InordertoaccomplishthechangefromtraditionalcityadministrationtomoderncitygovernanceandcityGoodGovernance,itisnecessarytoredefinetheroleofgovernment,improvegovernmentmanagement,meanwhile,playtheroleofnon-governmentalorganizationsandcitizenfully,finally,constructthepartnershipmodelwithtrust,consultationandcooperationamongthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizen.

【摘要】通過系統(tǒng)研究各大城市城市管理發(fā)展規(guī)劃，總結(jié)適用于目前編制城市管理發(fā)展規(guī)劃的編制方法。以北京市通州區(qū)為例，探討城市管理發(fā)展規(guī)劃的編制方法和未來城市管理的發(fā)展趨勢。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃編制；城市管理；市政基礎(chǔ)設(shè)施；發(fā)展規(guī)劃

1城市管理概念與發(fā)展規(guī)劃編制內(nèi)容

1.1城市管理概念及研究對(duì)象。城市管理是指以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對(duì)象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會(huì)互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。廣義的城市管理是指對(duì)城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和市政管理。狹義的城市管理通常是指市政管理，即對(duì)城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對(duì)象主要針對(duì)狹義的城市管理，即市政管理，本研究亦是如此。1.2城市管理發(fā)展規(guī)劃編制內(nèi)容。1）總結(jié)上一個(gè)五年城市管理發(fā)展的主要成績，列出各行業(yè)發(fā)展成績單，對(duì)各行業(yè)五年發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性的指標(biāo)總結(jié)和衡量，以便對(duì)下一個(gè)五年有所展望和對(duì)比。2）總結(jié)當(dāng)前城市管理存在的問題與不足，提明當(dāng)前城市發(fā)展的主要趨勢，預(yù)測未來城市管理發(fā)展所面臨的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，以便編制規(guī)劃時(shí)能以問題與改革為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)規(guī)劃編制的科學(xué)性和客觀性。3）確立規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想和規(guī)劃原則，并提出具體的城市管理發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)可分為總體目標(biāo)和分行業(yè)目標(biāo)，提出規(guī)劃期末的各項(xiàng)考核性指標(biāo)。4）提出城市管理未來五年發(fā)展的主要任務(wù)、相關(guān)措施或重大項(xiàng)目，這是規(guī)劃的核心，通常需列出未來五年各行業(yè)的主要發(fā)展任務(wù)及相關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目，重點(diǎn)項(xiàng)目用于支撐規(guī)劃目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。5）系統(tǒng)性提出規(guī)劃實(shí)施的保障措施，分別從法制、機(jī)制、資金政策、人才隊(duì)伍及社會(huì)環(huán)境建設(shè)等方面予以編寫。

2規(guī)劃編制方法研究

城市管理發(fā)展規(guī)劃是城市五年發(fā)展的綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性規(guī)劃，也是系統(tǒng)性、全面性的綜合規(guī)劃，該規(guī)劃并非獨(dú)立編制，且與其他行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃無關(guān)，而是要系統(tǒng)性歸納總結(jié)其他各行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容，在納入城市管理所包含行業(yè)的各專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)行梳理和提升，最終形成包含各行業(yè)發(fā)展精華的綜合性規(guī)劃。以下對(duì)規(guī)劃編制過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行探討性研究，以期對(duì)該類規(guī)劃的編制者有所啟示。2.1詳細(xì)調(diào)研基礎(chǔ)資料。1）該規(guī)劃有別于其他專項(xiàng)規(guī)劃，需對(duì)城市管理所包含行業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)性了解與研究，這就需要掌握各行業(yè)未來五年發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，因此，對(duì)于行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的調(diào)研是基礎(chǔ)資料的核心部分。2）與城市管理主管部門、各行業(yè)分管部門及項(xiàng)目編制組進(jìn)行系統(tǒng)性座談必不可少。3）要及時(shí)掌握和了解該規(guī)劃所在城市的發(fā)展概況、發(fā)展趨勢、宏觀發(fā)展背景、政策導(dǎo)向及整個(gè)城市管理行業(yè)發(fā)展的總體概況，為下一步規(guī)劃編制做準(zhǔn)備。2.2精確總結(jié)各行業(yè)內(nèi)容。在詳細(xì)研讀基礎(chǔ)資料和與相關(guān)部門進(jìn)行座談的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確總結(jié)該行業(yè)的核心內(nèi)容，從發(fā)展成就、發(fā)展趨勢、存在問題、解決措施、重點(diǎn)任務(wù)等方面提煉規(guī)劃所需內(nèi)容，并進(jìn)一步將各行業(yè)內(nèi)容進(jìn)行匯總與梳理，最終提出適用于各行業(yè)發(fā)展情況的主要目標(biāo)和考核指標(biāo)。2.3合理推進(jìn)城市發(fā)展重大項(xiàng)目。規(guī)劃編制要考慮城市發(fā)展需要，提出城市應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)的行業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，如管理機(jī)構(gòu)改革、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、重要信息平臺(tái)整合、城市管理法律規(guī)范等，該部分是支撐與提升規(guī)劃質(zhì)量的重點(diǎn)，編制單位需與業(yè)主不斷就相關(guān)問題進(jìn)行會(huì)議溝通和研討，并廣泛聽取各行業(yè)部門和社會(huì)群眾意見，最終形成可落地、操作性強(qiáng)的重大項(xiàng)目，在五年發(fā)展中予以落實(shí)。2.4不斷拓展城市管理內(nèi)容。城市管理編制內(nèi)容不能僅局限于傳統(tǒng)市政管理行業(yè)，應(yīng)不斷對(duì)城市管理內(nèi)容予以探索性拓展和嘗試，如政府管理部門職能改革、城管、治安、消防、道路交通、水務(wù)、社區(qū)建設(shè)等，上至政府機(jī)構(gòu)改革，下至社區(qū)自治管理均需在城市管理規(guī)劃中予以關(guān)注和不斷嘗試，因?yàn)槁殭?quán)交叉、推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等城市管理突出問題在以上方面出現(xiàn)較多，且目前解決效果并不理想。