導(dǎo)語：官位與資產(chǎn)治理腐敗心得一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國在從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，腐敗問題已經(jīng)成為一個突出的社會和政治問題。本文擬從治理和善治的角度（重點(diǎn)研究政府治理結(jié)構(gòu)、治理方式和過程）對腐敗防治措施加以分析。

從治理和善治的角度來看，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府（廣義上的政府）治理結(jié)構(gòu)、方式和過程的變革落后于經(jīng)濟(jì)和社會變革的步伐乃中國轉(zhuǎn)型期腐敗現(xiàn)象猖獗的一個重要的原因。我們從對目前比較流行的一些腐敗問題的分析中可以發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。

目前比較流行的一些腐敗問題有：

（1）“一把手腐敗”，主要指某些地方或部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一些國有企業(yè)廠長經(jīng)理直接地或通過配偶子女或身邊工作人員間接地利用職權(quán)謀取私利的行為?！耙话咽指瘮　迸c目前黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和國有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)和治理形式的不完善有著直接的關(guān)系。黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中要求一把手對各方面的工作負(fù)總責(zé)，造成決策權(quán)高度集中于一把手的手中，并形成了事無大小皆由領(lǐng)導(dǎo)拍板的局面，而對他的監(jiān)督卻少而無力。這種治理結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)為“一把手腐敗”提供了便利。

（2）“用人腐敗”，是指在干部選拔任用過程中各種以權(quán)謀私的行為，它包括跑官、要官、買官、賣官等行為，使一些唯利是圖的“商人型官僚”躋身于公務(wù)員隊伍并獲得升遷，由此降低了整個公務(wù)員隊伍的質(zhì)量，打擊了廣大公務(wù)員努力工作的士氣，助長了其他各種形式的腐敗行為。

（3）“司法腐敗”，在我國主要是指公檢法司等系統(tǒng)的執(zhí)法人員個人或其所在單位利用司法權(quán)或執(zhí)法權(quán)謀私利的行為。司法腐敗同現(xiàn)行司法體制的不合理有著直接的關(guān)系。現(xiàn)行司法體制不合理，重要表現(xiàn)在為現(xiàn)行的司法體制中司法系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和人事獨(dú)立性都很有限；公檢法司系統(tǒng)存在著嚴(yán)重的“暗箱操作”現(xiàn)象；司法權(quán)的行使缺少有力的監(jiān)督和制約。

（4）“公賄”，是指公職人員所在的地方或部門為本單位利益而利用公款向有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)行賄的行為，有關(guān)法律將其界定為單位行賄（包括法人和非法人單位）。公賄在我國目前大有泛濫成災(zāi)之勢，有人甚至提出“關(guān)系就是生產(chǎn)力”的觀點(diǎn)來為公賄行為的合理性進(jìn)行辯護(hù)。公賄的流行同現(xiàn)行的政府間管理體制存在的弊端有著深刻的關(guān)系。

（5）部門或行業(yè)不正之風(fēng)，主要是指一些政府職能部門及其工作人員利用自身職權(quán)進(jìn)行“創(chuàng)收”，追求自身利益最大化的行為。它包括：亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等三亂行為，變法定服務(wù)為“有償服務(wù)”的行為，以扭轉(zhuǎn)虧損局面為名亂漲價以及吃喝卡拿要等行為?！叭齺y”行為，有償服務(wù)和公共服務(wù)行業(yè)亂漲價等不正之風(fēng)加重了企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時激化了社會矛盾。造成這種現(xiàn)象的主要原因是在現(xiàn)行的財政體制下地方財力過弱所致，此外公用事業(yè)部門和公共服務(wù)行業(yè)擁有壟斷經(jīng)營權(quán)也是重要原因。

（6）公款消費(fèi)，是指公職人員以工作需要為名利用公款滿足個人消費(fèi)欲望的行為。一是在預(yù)算外收入的監(jiān)督和管理上存在著嚴(yán)重的問題。地方財政預(yù)算外收入長期以來游離于預(yù)算管理之外，除了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和財政部門負(fù)責(zé)人外，其他很少有人知道預(yù)算外資金的來源和流向，上級政府財政部門和地方同級人民代表大會也缺乏有效的監(jiān)管手段。北京市前任領(lǐng)導(dǎo)人腐敗案發(fā)后，人們才意識到這個問題的嚴(yán)重性。二是在國家預(yù)算撥款之外，各個工作單位基本上都有自己的“小金庫”，對于各單位小金庫的收支情況各級財政部門缺乏有力的監(jiān)管手段。三是長期以來在項目資金管理上，重視立項審批而忽視項目資金使用過程和效果的跟蹤檢查和審計監(jiān)督的做法，助長了有關(guān)部門爭取到資金后進(jìn)行揮霍浪費(fèi)的行為。

（7）審批權(quán)腐敗，是指公職人員利用審批權(quán)謀取私利的行為。審批權(quán)腐敗是同計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的政府管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的方式密切聯(lián)系在一起的，資源配置采取計劃審批的方式來辦理。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，隨著需要審批的事項的大量增加，審批權(quán)的含金量也不斷提高，與審批權(quán)相連的腐敗也越來越猖獗。

以上幾種腐敗問題的流行無一不和政府治理結(jié)構(gòu)及治理方式有關(guān)，表明現(xiàn)行的政府治理結(jié)構(gòu)和治理方式還存在著嚴(yán)重缺陷，同時它們也指明了對政府治理結(jié)構(gòu)和治理方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新的著力點(diǎn)之所在。

90年代以來，治理Governance和善治Goodgovernance理論開始在西方社會科學(xué)中特別是政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)界流行起來。

治理理論與傳統(tǒng)的政府理論不同之處在于，它是在國家——市場經(jīng)濟(jì)——公民社會或公共部門——私人經(jīng)濟(jì)部門——第三部門（又稱志愿部門等）的三維結(jié)構(gòu)框架下來探討政府作用與能力等問題。治理理論的一個基本前提是，國家的作用和能力都是有限的。正是在這一假設(shè)的基礎(chǔ)上，治理理論認(rèn)為，在管理社會共同事務(wù)提供公共服務(wù)方面存在著多個中心，強(qiáng)調(diào)維持這些中心各自的自主性，治理方式上提倡通過平等協(xié)商與合作達(dá)致協(xié)調(diào)而反對單純依靠自上而下的行政命令或市場機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào)。由于“政府失效”、“市場失效”和“治理失效”同時存在，因此治理理論主張國家、市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補(bǔ)充和彼此合作的關(guān)系。國家擁有強(qiáng)制性力量的合法壟斷權(quán)，理應(yīng)在維持社會秩序、保證契約和產(chǎn)權(quán)的實(shí)施等方面發(fā)揮主要作用，另外國家作為社會價值的權(quán)威分配者在調(diào)節(jié)收入分配保障社會公正方面發(fā)揮主要作用。至于資源的合理配置和競爭性的、營利用的經(jīng)濟(jì)活動理應(yīng)由市場機(jī)制和私人經(jīng)濟(jì)部門來承擔(dān)，政府和公共部門應(yīng)該從中抽身出來。而那些非營利性的、慈善性或公益性的事業(yè)可以交由非營利性、非政府性組織（它們的總和構(gòu)成社會的第三部門）來承擔(dān)，政府則通過稅收減免或資金資助給予必要的支持。由于地方政府距離公民更近，為了便利公民參與，治理理論提倡賦予地方政府以更大的自主權(quán)。同時在公民社會組織有能力自己管好內(nèi)部事務(wù)的地方或領(lǐng)域，治理理論倡導(dǎo)自組織社會網(wǎng)絡(luò)的形成和社會自律自治，減少政府不必要的干預(yù)。治理理論主張通過治理方式變革來增強(qiáng)國家能力，具體來說就是由單一中心獨(dú)挑重任變?yōu)橹行墓矒?dān)重任，由中央集權(quán)變?yōu)榈胤椒謾?quán)和社區(qū)自治，由自上而下發(fā)號施令變?yōu)槠降葏f(xié)商的伙伴關(guān)系等。

在總結(jié)西方國家政府改革與創(chuàng)新經(jīng)驗基礎(chǔ)上，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》（上海譯文出版社1996年版）提出新的政府治理模式的十大原則：（1）起催化作用的政府。政府在解決公共問題上主要起“掌舵”作用，“劃漿”的工作可以交由其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。（2）社區(qū)擁有的政府。政府將控制權(quán)從官僚組織轉(zhuǎn)移至社區(qū)民眾。（3）競爭性政府。將競爭性機(jī)制引入公共服務(wù)的供給之中，打破傳統(tǒng)的壟斷體制。（4）有使命感的政府。引導(dǎo)政府重視產(chǎn)出和結(jié)果。（5）結(jié)果導(dǎo)向的政府。倡導(dǎo)節(jié)約，杜絕浪費(fèi)，促成投入產(chǎn)出比的最優(yōu)化。（6）顧客導(dǎo)向的政府。象企業(yè)一樣以顧客為中心提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并為顧客提供多種選擇。（7）有事業(yè)心的政府。政府不僅要考慮如何花錢，而且還在考慮如何掙錢。（8）有預(yù)見的政府。政府應(yīng)善于預(yù)見問題和作出預(yù)防。（9）分權(quán)的政府。政府應(yīng)壓平層級，加強(qiáng)雇員之間的參與和協(xié)作。（10）市場導(dǎo)向的政府。善于運(yùn)用市場機(jī)制來解決公共問題，而不是事事都由政府包辦代替。這十大“重塑政府”的原則對于西方國家的政府改革發(fā)揮了重要影響。實(shí)現(xiàn)這十大原則的政府創(chuàng)新主要集中有三個方面：公共服務(wù)供給的市場化，政府內(nèi)外關(guān)系的分權(quán)化，政府內(nèi)部管理的企業(yè)化。政府將競爭機(jī)制引入傳統(tǒng)上由政府提供的公共服務(wù)中，通過“合同出租”，特許經(jīng)營等多種形式使私人企業(yè)參與公共服務(wù)的供應(yīng)，同時鼓勵多家公共機(jī)構(gòu)提供同類公共服務(wù)，從而打破公共服務(wù)供給上的壟斷體制。在中央與地方、政治家與官僚、地方政府與社區(qū)組織等關(guān)系上，通過分權(quán)的作法，使地方政府、具體辦事官員和社區(qū)組織獲得充分的權(quán)能和自主性來處理有關(guān)的問題。在政府組織內(nèi)部管理上，通過實(shí)行目標(biāo)管理、績效工資、成本核算等辦法引入企業(yè)管理機(jī)制以提高效率降低成本。

上述治理理論偏重于從行政管理的角度來研究治理問題，因而有它的局限性。善治理論在研究發(fā)展中國家對發(fā)展援助項目管理不善原因的基礎(chǔ)上，從政治治理的層面上對政府改革與創(chuàng)新提出自己的指導(dǎo)原則。雖然世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署及研究治理和善治問題學(xué)者對衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)看法不盡相同，但是我們?nèi)匀豢梢钥偨Y(jié)出一些大體公認(rèn)的要素出來，它們是：（1）參與性：強(qiáng)調(diào)公民社會組織和公民個人參與到政府的決策過程中去，特別是利害相關(guān)的當(dāng)事人或組織的參與十分重要。（2）透明性：強(qiáng)調(diào)政治信息的公開性。政府應(yīng)該通過各種傳媒手段公布政府工作有關(guān)信息，保證信息的自由流通，以便于公眾獲取有關(guān)信息。信息的公開性是公民參與政治決策過程，監(jiān)督政府管理的前提和基礎(chǔ)。（3）責(zé)任性：強(qiáng)調(diào)政府官員和政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對自己的行動負(fù)責(zé)。只有通過實(shí)行自由的、競爭性選舉和發(fā)揮獨(dú)立的新聞輿論的監(jiān)督作用建立起責(zé)任制約束，公民社會的監(jiān)督才會落到實(shí)處，政府官員也才會對各階層民眾的要求作出積極而迅速的反應(yīng)。（4）包容性：強(qiáng)調(diào)政府的有關(guān)政策應(yīng)能促進(jìn)社會的平等和公平，而不應(yīng)變成某一集團(tuán)謀取私利的工具。保護(hù)和促進(jìn)弱勢社會群眾的利益應(yīng)成為政府社會政策的重要內(nèi)容。（5）法治：強(qiáng)調(diào)政府官員和公民都應(yīng)依法行事，法律面前人人平等。只有實(shí)行法治而非人治，市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的健康發(fā)展才能得到法律保障，同時政府行為才能受到有效制約。（6）有效性：強(qiáng)調(diào)公共管理的效驗和效率并重。只有政府機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，程序簡便，對環(huán)境變化適應(yīng)性強(qiáng)，投入低而產(chǎn)出高，政府的公共服務(wù)才是有效的，也才會受到公眾的歡迎。這六項原則對于發(fā)展中國家從政治治理層面上改善政府治理的結(jié)構(gòu)、方式和過程上有一定的借鑒意義。

中國在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式向社會主義經(jīng)濟(jì)體制過渡的過程中，各級政府進(jìn)行了一系列改革與創(chuàng)新，這些政府改革與創(chuàng)新對促進(jìn)治理和善治、減少腐敗發(fā)揮了積極的作用。

為了促進(jìn)傳統(tǒng)政府管理模式向新的治理模式轉(zhuǎn)變，各級政府在如下一些方面進(jìn)行了一些改革與創(chuàng)新：（1）在市場化方面：通過價格改革等措施，逐步建立起消費(fèi)品市場和生產(chǎn)資料市場，生產(chǎn)要素市場也在形成過程之中。隨著消費(fèi)品市場和生產(chǎn)資料市場的最終確立，價格雙軌制向市場價格的并軌，與這兩個領(lǐng)域內(nèi)資源的計劃配置權(quán)相聯(lián)系的腐敗形式（“官商”、“官倒”等審批經(jīng)濟(jì)的寄生現(xiàn)象）逐步消退。隨著生產(chǎn)要素市場的最終形成，與生產(chǎn)要素的資源計劃配置權(quán)相聯(lián)系的腐敗形式也將逐步消退。而公共服務(wù)和公共工程供給市場化進(jìn)程的完成，將會大大減少部門或行業(yè)不正之風(fēng)以及工程腐敗等多種腐敗形式。（2）在分權(quán)化方面：放權(quán)讓利的改革使得地方政府和國有企業(yè)獲得了極大的自主性。國有企業(yè)利改稅，中央和地方之間實(shí)行分稅制，在政企、中央與地方之間的分權(quán)走向制度化奠定了良好的基礎(chǔ)。隨著分權(quán)制度化進(jìn)程的最終完成，公賄現(xiàn)象將會逐步消退。（3）在企業(yè)化管理方面：一些地方和部門引入了企業(yè)化管理機(jī)制，目標(biāo)管理、績效工資、成本核算等日益受到人們的重視。

在改善政治治理促進(jìn)善治方面，各級政府特別是地方政府進(jìn)行了如下一些改革與創(chuàng)新：（1）在促進(jìn)公民參與方面：一些城市試行聽政會制度，邀請各方面代表就出租車價格調(diào)整、電信價格調(diào)整等問題發(fā)表意見，在充分協(xié)商基礎(chǔ)上作出決策。還有一些地方允許公民旁聽人大常委會會議并發(fā)言，或者將人大討論的有關(guān)事項登報征求廣大民眾意見。在干部選拔任用過程中通過舉行一定范圍內(nèi)的民意測驗、民主推薦、民主評議等形式擴(kuò)大群眾參與。這些措施在抑制決策腐敗和用人腐敗等方面發(fā)揮了良好的作用。（2）在增加透明度方面，繼一些地方的村務(wù)公開、廠務(wù)公開收到良好效果之后，警務(wù)公開、檢務(wù)公開、審判公開、干部任前公示制也都在逐步推開，政府上網(wǎng)工程也已啟動。這些舉措在減少基層政權(quán)腐敗和行政執(zhí)法和司法腐敗方面發(fā)揮了一定的作用。（3）在建立責(zé)任政治方面，“海選”（自由的、競爭性的選舉）村干部受到農(nóng)民群眾的熱烈歡迎，“兩票制”（兩輪投票）選舉村黨支部書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也在探索之中，新聞輿論對地方政府工作的批評性報道也在增加；（4）在擴(kuò)大政策的包容性方面，扶貧工作從農(nóng)村擴(kuò)大到城市，從重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)變?yōu)榉龀重毨丝?，社會保障制度、失業(yè)救濟(jì)制度和社會養(yǎng)老制度也在逐步建立和完善過程之中；（5）在建立法治方面，加強(qiáng)全國和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)和對“一府兩院”的監(jiān)督工作，通過司法體制改革逐步增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)和人事獨(dú)立性，鼓勵公民通過法律手段維護(hù)自已的合法權(quán)益等；（6）在增強(qiáng)政府工作的有效性方面，通過先后4次機(jī)構(gòu)改革，不斷精簡機(jī)構(gòu)和人員，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，大幅度簡化審批程序和審批事項，以提高政府工作效率等。這些對減少審批權(quán)腐敗起到了釜底抽薪作用。

總體來看，中國政府為實(shí)現(xiàn)自己的治理和善治目標(biāo)，在政府改革與創(chuàng)新方面進(jìn)行了前所未有的巨大努力，這些努力的方向是正確的，它們在抑制腐敗方面發(fā)揮了積極的作用。中國轉(zhuǎn)型期所流行的各種腐敗形式帶有明顯的過渡性特征，也就是說，它們是在體制轉(zhuǎn)軌的過程中出現(xiàn)的，同時也將隨著體制轉(zhuǎn)軌的完成而消退。各種腐敗的流行，表明與之相關(guān)的體制改革和制度創(chuàng)新的任務(wù)尚未完成。各種腐敗形式分別涉及到黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、干部人事管理體制、司法體制、中央與地方權(quán)力劃分體制、公共服務(wù)供給體制、政府財政管理體制、政府采購體制、公共工程管理體制、政府審批體制、社會事業(yè)單位管理體制等。只有加快這些方面的體制改革與制度創(chuàng)新步伐，完成體制轉(zhuǎn)軌的過程，上述各種腐敗形式才會逐步消退，并將促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的健康發(fā)展，為國家、市場經(jīng)濟(jì)和公民社會之間建立起互為補(bǔ)充、相互合作的伙伴關(guān)系奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。（作者單位：中央編譯局當(dāng)代所）