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審查規(guī)范性文件是法律賦予地方人大的一項重要職權(quán)，是地方各級人大常委會進行監(jiān)督工作的一種形式。地方組織法第四十四條規(guī)定，縣以上地方各級人大常委會有權(quán)“撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的不適當?shù)臎Q議”，“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”。從地方人大工作實踐看，審查規(guī)范性文件這一監(jiān)督形式運用得還不夠，而且在實際操作中也存在這樣那樣的問題。本文對不具有立法權(quán)的市、縣級人大常委會如何審查規(guī)范性文件作一些探討。

一、規(guī)范性文件的范疇

規(guī)范性文件的涵蓋面很寬，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，各級人大及其常委會的決議、決定，各級人民政府的決定、命令，最高審判機關(guān)、檢察機關(guān)的司法解釋等，都屬于規(guī)范性文件的范疇。簡而言之，規(guī)范性文件是由國家機關(guān)制定的，在全國或一定行政區(qū)域內(nèi)要求人們普遍遵守的，對社會具有約束力的文件。對于不具有立法權(quán)的市、縣來說，規(guī)范性文件是指市、縣國家權(quán)力機關(guān)的決議、決定；市、縣國家行政機關(guān)的決定、命令。決議、決定、命令這三類文件正是沒有立法權(quán)的地方人大常委會所要審查的對象。

1.決議。這是地方各級人大及其常委會在行使決定權(quán)過程中常用的一類規(guī)范性文件。其基本特點是：按照法定程序，經(jīng)過會議討論通過。例如：市、縣人代會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況所作出的決議，聽取和審查本級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院工作報告所作出的決議；市、縣人大常委會審議各類議案、討論決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項所作出的決議等等。

2.決定。適用于對重要事項或者重大行動作出安排。相對來講，決定所涉及事項一般比決議更具體一些，這種形式不僅國家權(quán)力機關(guān)可以采用，而且在國家行政機關(guān)運用得更為廣泛，并成為國家行政機關(guān)的主要公文種類之一。就行政機關(guān)而言，決定雖然也要經(jīng)有關(guān)會議討論，但可以不注明在什么時間由什么會議通過。

3.命令。這也是國家行政機關(guān)的一種主要規(guī)范性文件形式。根據(jù)國務(wù)院辦公廳的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，命令(令)“適用于依照有關(guān)法律規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強制性行政措施；獎懲有關(guān)人員；撤銷下級機關(guān)不適當?shù)臎Q定”。對于沒有立法權(quán)的市、縣人民政府來說，命令(令)的適用范圍要小一些，它不能用于行政規(guī)章。因為依照法律規(guī)定，有權(quán)行政規(guī)章的，只限于省人民政府、省會城市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人民政府。

此外，還須注意的是，“決定”、“命令”的范圍比較廣泛，在確認規(guī)范性文件時，不要僅僅看它是否采用“決定”或者“命令”這個名稱，而要看它的內(nèi)容。目前，一些地方習(xí)慣用通知、通告、布告、辦法、規(guī)定、意見等名稱文件，其實質(zhì)內(nèi)容，多屬于“決定”和“命令”的范圍，這些也應(yīng)列入地方人大常委會審查的范疇。

二、審查規(guī)范性文件的程序

審查規(guī)范性文件的程序，一般分為以下步驟：

1.備案。這里的備案，不是一般意義的登記、存檔、備查，而是對規(guī)范性文件進行審查的前提和首要環(huán)節(jié)。地方組織法和立法法已對地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章的備案做了規(guī)定。市、縣一級的規(guī)范性文件如何備案雖沒有具體規(guī)定，但根據(jù)地方組織法賦予地方人大常委會對本級政府和下一級權(quán)力機關(guān)的規(guī)范性文件撤銷權(quán)，根據(jù)地方各級人民政府對本級國家權(quán)力機關(guān)和上一級國家行政機關(guān)負責的原則，可以作這樣的考慮：市、縣級國家行政機關(guān)的決定、命令等規(guī)范性文件應(yīng)報上一級國家行政機關(guān)和本級人大常委會備案；市、縣級人大及其常委會通過的決議、決定，應(yīng)當報上一級人大常委會備案；鄉(xiāng)級人大通過和的決議和決定應(yīng)當報縣級人大常委會備案。

2.審查。這是審查規(guī)范性文件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂審查，是對規(guī)范性文件的合法性、適當性進行審查。具體包括三個方面：第一，審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與憲法、法律、法規(guī)和上級、本級人大及其常委會的決議、決定相抵觸，是否違反國家的方針政策，是否損害國家利益、社會公共利益和公民的合法權(quán)益，是否符合實際等。第二，審查制定規(guī)范性文件的主體是否具有制定和規(guī)范性文件的資格，是否有越權(quán)制定和規(guī)范性文件的情況。第三，審查制定規(guī)范性文件的程序是否符合憲法、法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，是否經(jīng)過法定會議討論通過。

地方人大常委會對規(guī)范性文件的審查一般分為三個層次。一是人大專門委員會或人大常委會辦事機構(gòu)按照各自職責進行初審。初審中發(fā)現(xiàn)的不適當?shù)膯栴}，應(yīng)當向主任會議提出書面審查報告，提出該規(guī)范性文件“不適當”的具體內(nèi)容、認為“不適當”的依據(jù)及處理意見。二是主任會議審查。主任會議如果同意初審意見，應(yīng)責成規(guī)范性文件的制定機關(guān)限期糾正，并將糾正后的規(guī)范性文件重新報人大常委會備案。主任會議認為必要時，可以提請常委會審議。三是人大常委會審查。這是更高層次的審查。常委會不僅有審查權(quán)，而且有法律賦予的撤銷權(quán)。提請常委會審查的，一般是嚴重違法、嚴重不當?shù)?，或者?jīng)主任會議審查后未按要求糾正的。

3.處理。地方人大常委會對不適當?shù)囊?guī)范性文件的處理，主要采取以下方式：一是主任會議或人大常委會督促和責成規(guī)范性文件的制定機關(guān)自行糾正或撤銷；二是人大常委會作出決議，對不適當?shù)囊?guī)范性文件予以撤銷或部分撤銷。需要強調(diào)的是，自宣布撤銷之日起，該規(guī)范性文件的效力就全部終止，該文件的機關(guān)必須認真執(zhí)行。

政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)視為政府規(guī)范性文件的一個組成部分。地方組織法規(guī)定，地方各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當?shù)臎Q定、命令?！钡胤饺舜蟪Ｎ瘯J為政府所屬工作部門的規(guī)范性文件不適當?shù)?，可以責成政府審查、處理?/p>

三、審查規(guī)范性文件應(yīng)當注意的幾個問題

針對當前一些地方在制定規(guī)范性文件方面存在的問題，地方人大常委會在審查規(guī)范性文件時，應(yīng)當把握好以下幾點：

1.維護法制統(tǒng)一。法制統(tǒng)一是制定規(guī)范性文件的一項基本原則。這一立法原則要求：一切法律、法規(guī)的制定都必須以憲法為依據(jù)；行政法規(guī)不能與法律相抵觸，地方性法規(guī)不能與法律和行政法規(guī)相抵觸，同一類別規(guī)范性文件之間、同一規(guī)范性文件內(nèi)部條文之間也不能相互矛盾。常見的地方性規(guī)范性文件同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象就背離了法制統(tǒng)一的原則。比如公路亂收費問題，國家三令五申，要求堅決制止，可有些地方或工作部門從地方利益出發(fā)，與行政法規(guī)明顯相抵觸，擅自出臺隨意收費的文件。對于這種同國家法律、法規(guī)相抵觸的情況，地方人大常委會需要加強審查監(jiān)督。

2.防止主體錯位。主體錯位主要表現(xiàn)為不具有制定和規(guī)范性文件職權(quán)的單位，超越權(quán)限，制定自己無權(quán)制定的規(guī)范性文件。例如某市由銀行、工商、土地等部門臨時組成的一個非常設(shè)機構(gòu)，制定了《產(chǎn)權(quán)交易管理條例》，條例的執(zhí)法單位是非盈利的事業(yè)單位--產(chǎn)權(quán)交易所。顯然，這個條例的主體、執(zhí)法主體是不具有法定資格的。

3.克服主觀隨意。主觀隨意主要表現(xiàn)為所制定的規(guī)范性文件雖與法律、法規(guī)無明顯抵觸，但缺乏調(diào)查研究，主觀臆造，客觀上侵害了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益；或從地方保護主義出發(fā)，違反市場經(jīng)濟規(guī)律，強制實施某一方案。如新聞媒體披露某縣為保護本縣的化肥廠，政府強令本縣范圍內(nèi)不得銷售外地化肥，在交通要道設(shè)卡堵截，其結(jié)果是適得其反，農(nóng)民怨聲載道。這就是典型的一例。