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為貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》和《中共縣委關(guān)于全面深化城縣管理和社會治理改革的若干意見》中“普遍建立法律顧問制度”的要求，完善我縣政府法律顧問工作，加快法治政府建設(shè)步伐，推進法治建設(shè)，我們于2014年4月開展了政府法律顧問制度建立情況調(diào)研工作。

一、我縣政府系統(tǒng)建立法律顧問制度的基本情況

（一）政府法律顧問工作隊伍已形成規(guī)模。此次調(diào)研共有59個單位反饋問卷，其中42個單位已聘請法律顧問，17個單位尚未聘請法律顧問。未聘請法律顧問的單位中，絕大多數(shù)不具有行政管理職能。在已開展法律顧問工作的單位中，23個單位聘請對象為律師事務(wù)所，19個單位聘請對象為個人，即律師、高等院?；蜓芯繖C構(gòu)的專家學(xué)者、長期從事法律實務(wù)工作的其他專業(yè)人士。經(jīng)過多年努力，我縣已逐步建立了一支年富力強、綜合素質(zhì)好、專業(yè)化程度高的政府法律顧問隊伍，形成了縣、縣兩級政府法律顧問工作的架構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全縣政府系統(tǒng)聘請法律顧問達243人，他們正在為保障中心工作、推進依法行政、建設(shè)法治政府提供高質(zhì)量、全方位的服務(wù)。

（二）政府法律顧問工作制度進一步完善。我縣歷屆政府高度重視法律顧問工作。早在2003年8月，經(jīng)縣政府同意，縣政府辦公廳就專門印發(fā)了《縣聘任縣政府法律顧問暫行辦法》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些單位已出臺了規(guī)范法律顧問活動的相關(guān)制度，如《縣地方稅務(wù)系統(tǒng)法律顧問工作規(guī)則》、《縣工商行政管理局法律專家咨詢組管理暫行辦法》、《未央?yún)^(qū)人民政府法律顧問工作規(guī)則》、《周至縣人民政府法律顧問工作暫行辦法》及《浐灞生態(tài)區(qū)管理委員會法律顧問工作制度》等。這些制度對法律顧問職責、組成、選聘、解聘、任期、工作程序、工作方式、經(jīng)費保障、權(quán)利義務(wù)、日常管理等內(nèi)容都作了規(guī)范，在我縣普遍建立法律顧問制度方面發(fā)揮著重要效用。為進一步提升政府系統(tǒng)法律顧問工作水平，在全社會普遍建立法律顧問制度中發(fā)揮示范效應(yīng)，目前縣政府法制辦起草了《縣人民政府法律顧問工作規(guī)則》，正報縣政府審議中。

（三）政府法律顧問工作模式各有特色。已經(jīng)開展法律顧問工作的縣級部門，都由部門法制處室專門負責法律顧問的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)工作；開發(fā)區(qū)管委會的法律顧問工作主要由辦公室或下屬局進行日常管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。13個區(qū)縣中有的區(qū)（縣）政府法律顧問的日常管理由法制辦負責，有的區(qū)縣由司法局牽頭負責選聘人員，法制機構(gòu)主導(dǎo)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。運作模式各有特色，如曲江新區(qū)設(shè)立律師辦公室，由法律顧問單位指派律師參照管委會作息時間，按時上下班，確保法律服務(wù)及時、全面；國際港務(wù)區(qū)在政務(wù)服務(wù)中心大廳窗口設(shè)置法律服務(wù)團辦公室，法律顧問的工作時間與港務(wù)區(qū)工作人員一致；蓮湖區(qū)目前建立了三個法律顧問團，分別為區(qū)政府法律顧問團、區(qū)重點項目法律顧問團、區(qū)信訪案件法律顧問團，提高法律顧問工作的針對性和實效性；灞橋區(qū)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，聘請了30名律師組成政府及執(zhí)法部門顧問團，為全區(qū)重點項目、平安建設(shè)及經(jīng)濟社會發(fā)展提供全方位法律服務(wù)，還印發(fā)了《灞橋區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)實施方案》，有效整合資源，科學(xué)搭建平臺，積極探索“358”工作模式，積極推進規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、便捷化法律服務(wù)體系建設(shè)。

（四）政府法律顧問工作范圍不斷拓展、職能有效發(fā)揮。調(diào)研結(jié)果顯示，隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展和依法行政工作不斷深入，政府法律顧問工作已由原先單一的承辦案件，逐步拓展到機關(guān)工作的方方面面，主要包括：列席政府（機關(guān)）辦公會議，為重大行政決策提供法律意見；為政府及部門出臺的規(guī)范性文件，出具法律意見書；參與重大決策的可行性論證；為重大行政復(fù)議、涉訴涉訪等案件提供法律咨詢或活動；對機關(guān)工作人員進行法學(xué)基礎(chǔ)理論和行政執(zhí)法實務(wù)培訓(xùn)等。多年來，政府法律顧問通過參與政府立法、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法及行政法制監(jiān)督活動，在經(jīng)濟發(fā)展、城縣建設(shè)、改善民生及對外交往與合作等方面發(fā)揮了法律“智囊團”作用，提供了優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。不僅保障了政府重大決策的合法性，還增強了行政措施的可操作性，防范了行政風險，節(jié)約了行政成本。提升了依法行政水平，推進了法治政府建設(shè)進程。

二、我縣政府系統(tǒng)法律顧問制度存在的問題

（一）政府法律顧問工作開展不平衡。我縣于2003年出臺了《縣聘任縣政府法律顧問暫行辦法》，但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展以及法律顧問工作范圍的不斷拓展，其中一些規(guī)定已不適應(yīng)當前政府法律顧問工作需要。從調(diào)研結(jié)果看，全縣部分單位制定有法律顧問管理相關(guān)制度，還有的尚未建立此項制度。究其主觀原因，一是縣級層面缺乏可以作為范本、適應(yīng)當前實際的制度規(guī)范；二是一些單位領(lǐng)導(dǎo)運用法治思維和法治方式依法防范和化解經(jīng)濟社會矛盾的意識不強，習慣于“事后補救”，往往等到矛盾或者問題產(chǎn)生后才要求政府法制部門參與和法律顧問介入。此外，個別單位雖然聘用了法律顧問，但法律顧問的作用未能得到有效發(fā)揮。

（二）政府法律顧問協(xié)調(diào)管理機構(gòu)不盡統(tǒng)一。僅以區(qū)縣為例，我縣13個區(qū)縣中，有6個區(qū)（縣）政府法律顧問管理工作由區(qū)（縣）法制機構(gòu)負責，其余7個區(qū)（縣）中4個由司法局與法制機構(gòu)共同選聘，3個由司法局負責選聘，但法律顧問業(yè)務(wù)均由法制機構(gòu)主導(dǎo)。后者與《陜西省政府法律顧問工作規(guī)則》及2014年6月21日省政府辦公廳印發(fā)的省政府法制辦“三定”方案明確的政府法制機構(gòu)負責推進全省政府法律顧問制度建立工作相悖，也與縣政府法制辦多年來實際負責縣政府法律顧問業(yè)務(wù)的做法不對應(yīng)。這不利于全縣政府法律顧問制度的建立與完善，也不利于法律顧問作用的有效發(fā)揮。

（三）政府法律顧問整體素質(zhì)有待提高。政府及其工作部門的法律顧問工作是兼具法律素養(yǎng)的綜合性業(yè)務(wù)。擔任政府法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業(yè)水準和較強的執(zhí)業(yè)能力，還要有社會及行政工作經(jīng)驗。從政府系統(tǒng)法律顧問隊伍看，有些單位聘請的法律顧問雖然具備基本法律理論知識，但業(yè)務(wù)僅限于就案論案，與該單位全局工作結(jié)合不緊密，提出法律意見的實效性不強。一些法律顧問專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力、知識結(jié)構(gòu)及綜合素質(zhì)與建設(shè)法治政府的要求存在差距，特別是體現(xiàn)部門職能的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。

（四）政府法律顧問考核機制需要完善。政府法律顧問的服務(wù)對象是政府及其工作部門，即以追求社會和諧和公共利益為目標，也不以盈利為目的。這不同于服務(wù)個人、企業(yè)或其他對象。政府法律顧問一般為資深律師、專家學(xué)者及長期從事法律實務(wù)的其他人士。政府法律顧問工作有自身的特殊性，在很多時候難以確定量化標準，法制機構(gòu)對他們進行工作評價時也很難量化排序。這些因素造成了政府系統(tǒng)法律顧問工作評價標準模糊，考核機制尚未形成。

（五）政府法律顧問報酬支付標準亟待規(guī)范。調(diào)研顯示，我縣給政府法律顧問的報酬標準差異較大，支付形式也不盡一致。還有的單位聘請法律顧問僅僅參與案件辦理，由于案件的多少難以確定，導(dǎo)致經(jīng)費時多時少，財務(wù)上無支出科目，也未列入專項財政預(yù)算，給工作帶來諸多不便。

三、對我縣政府系統(tǒng)法律顧問制度建設(shè)的意見

（一）進一步完善政府法律顧問工作制度。按照十八屆三中全會《決定》關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”要求，結(jié)合我縣推進依法行政工作實際，率先出臺《縣人民政府法律顧問工作規(guī)則》，為全縣普遍建立法律顧問制度提供范例。要認真總結(jié)我縣政府系統(tǒng)法律顧問工作實踐，學(xué)習借鑒兄弟省縣的有效做法，進一步完善我縣政府法律顧問工作的配套制度規(guī)范，特別是確定政府法律顧問工作的評價標準，發(fā)揮考核機制的引領(lǐng)作用，提高法律顧問工作質(zhì)量和水平。要細化完善政府系統(tǒng)法律顧問工作流程，將法律顧問參與重大事項的提供法律意見書列入考核范圍，增強考核評價專業(yè)度、準確度及可操作性。要遵守律師法規(guī)定，與法律顧問簽訂聘用協(xié)議，協(xié)議中還要有保密條款的約定。實行法律顧問任期制，通過制度化、規(guī)范化途徑，提升法律顧問工作效能。

（二）明確政府法制機構(gòu)負責推進行政機關(guān)政府法律顧問制度建立工作。政府法制機構(gòu)是本級政府依法行政方面的參謀、助手和顧問，協(xié)調(diào)管理政府法律顧問與法制機構(gòu)的職能相吻合。2012年11月重新的《陜西省人民政府法律顧問工作規(guī)則》中再次明確由省政府法制辦負責省政府法律顧問組的日常聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)，以及對省政府法律顧問的考核、評價等工作。2014年省政府法制辦“三定”方案規(guī)定省政府法制辦負責“推進全省行政機關(guān)政府法律顧問制度建立工作”?？h政府辦公廳印發(fā)的《縣2014年依法行政工作要點》也要求政府法制機構(gòu)負責建立政府法律顧問制度。各區(qū)縣政府和縣級各部門要按照這些要求理順職責，政府法制機構(gòu)要加強指導(dǎo)和監(jiān)督，形成上下貫通、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的組織網(wǎng)絡(luò)，推進我縣政府法律顧問工作不斷發(fā)展。

（三）完善政府系統(tǒng)法律顧問考核機制。參與政府法律事務(wù)，推進依法行政是政府系統(tǒng)法律顧問的職責所在。為有效促進政府法律顧問工作，提高工作質(zhì)量和效率，當前完善政府法律顧問考核機制，應(yīng)注意以下幾點，一是建立政府法律顧問年度述職報告制度。每年年末，法律顧問向聘任機關(guān)提交《年度個人述職報告》，聘任機關(guān)根據(jù)法律顧問工作情況，從參與政府法律事務(wù)工作的服務(wù)態(tài)度、工作效率、專業(yè)水平及職業(yè)道德等情況作出綜合評價。二是明確政府系統(tǒng)法律顧問工作評價標準，制定考核流程，發(fā)揮考核的引領(lǐng)作用，實行優(yōu)勝劣汰。三是建立法律意見書責任制。聘任機關(guān)應(yīng)由專人負責，對法律意見書的專業(yè)度、實效性及社會效果等，進行跟蹤反饋，以增強法律顧問的責任心。最后，可根據(jù)考評情況，進行排名，先進的予以獎勵，后進的給予督促，優(yōu)勝劣汰，實行動態(tài)管理。

（四）建立政府系統(tǒng)法律顧問專家?guī)?。從多年實踐看，鑒于聘任的法律顧問大部分是本專業(yè)領(lǐng)域的佼佼者，對政府工作的其他方面了解不多，為此有必要根據(jù)政府系統(tǒng)法律顧問工作需要，由政府法制機構(gòu)負責建立政府系統(tǒng)法律顧問專家?guī)?，并定期更新。專業(yè)范圍可涉及國土資源、城建規(guī)劃、金融證劵、公共管理、科教衛(wèi)生及應(yīng)急管理等，納入專家?guī)斓臈l件包括：具備良好的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，堅持原則，作風正派，能夠認真、公正、依法履行職責；具有國家承認的高等院校本科及本科以上學(xué)歷或副高以上職稱，在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作8年以上，在本專業(yè)或本行業(yè)有較深造詣，精通本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，熟悉本專業(yè)或本行業(yè)的國內(nèi)外情況和動態(tài)；熱心參與政府法律事務(wù)；身體健康，能夠獨立承擔專業(yè)性工作。政府法制機構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新機制，加強對優(yōu)秀年輕法律工作者的培訓(xùn)及溝通交流。