導(dǎo)語：街道體制改革調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀(jì)90年代初，民政部所倡導(dǎo)、由國家和地方各級政府推動的社區(qū)建設(shè)是改革開放以來我國社會領(lǐng)域里的一次重大改革，也是社會建設(shè)的一次偉大壯舉，因此具有劃時(shí)代意義。正是因?yàn)橛辛松鐓^(qū)建設(shè)，有了社區(qū)這個(gè)平臺，才使得黨的十七大報(bào)告所提出的“實(shí)現(xiàn)我國基層政府的行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”有了可能，基層政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動必須也只能建立在社區(qū)這個(gè)平臺上。但是，這僅僅是有了實(shí)現(xiàn)的可能，要真正實(shí)現(xiàn)兩者之間有效銜接和良性互動，還必須不斷探索，不斷改革。

從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，政府行政管理與群眾自治的關(guān)系極不均衡，政府管理強(qiáng)勢，社區(qū)自治弱勢；政府管理主導(dǎo)，社區(qū)自治輔助，政府過多地介入了社區(qū)自治范疇，社區(qū)自治組織的行政化趨向越來越明顯，越來越嚴(yán)重，一句話，在基層社會管理上，在社區(qū)管理上，政社并沒有分開，強(qiáng)政府、弱社會局面也并沒有根本上的改變。這種不均衡關(guān)系必然扭曲了兩者之間法理意義上的互動，即基于共同利益與目標(biāo)認(rèn)同的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的協(xié)商性互動與契約性互動，而是演變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，指揮與被指揮”的純粹行政性互動，這種純粹行政性互動的本質(zhì)是自上而下的、高度行政化的、不平等的、縱向等級式互動結(jié)構(gòu)。

導(dǎo)致兩者之間非有效銜接和非良性互動關(guān)系的原因很多，其重要原因有：一是政府在履行社會管理時(shí)奉行行政管理主義思想，行政管理主義思想往往崇尚管理目標(biāo)的單一性，能夠在較短時(shí)間內(nèi)，以行政手段整合各種資源，并通過行政化途徑解決某一現(xiàn)實(shí)問題，這其實(shí)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政全能主義思想的歷史慣性。二是資源配置的不均衡，政府擁有的各種資源（人、財(cái)、物、制度、信息等）顯然比社區(qū)自治組織多得多，社區(qū)自治組織在履行自治事項(xiàng)時(shí)往往資源匱乏，而在市場機(jī)制下，誰擁有較多資源，誰就能在互動中占據(jù)主導(dǎo)地位。三是社會組織、社區(qū)社會組織發(fā)育程度不高，誠信建設(shè)滯后；社區(qū)居民的公民意識和公共精神缺乏，而這又為政府行政介入和行政控制提供了口實(shí)。四是政府以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓母餃?，政社沒能分開。我們看到，在以往行政改革中，職能轉(zhuǎn)變往往是在行政系統(tǒng)內(nèi)部上下左右轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，而權(quán)力下放也往往在行政系統(tǒng)內(nèi)部的下移，職能和權(quán)力并沒轉(zhuǎn)移、下放到社會、社區(qū)，“小政府、大社會”的社會管理格局并沒有形成。這必然導(dǎo)致社會自主管理空間不大，社會組織成長體制環(huán)境不足，也進(jìn)一步影響到居民的公民意識和公共精神養(yǎng)成。

因此，我們主張，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，必須從政府體制改革入手。在城市，政府體制改革的切入點(diǎn)應(yīng)該是街道辦事處體制改革，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強(qiáng)，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要建立起適合中國國情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。其基本理由：第一，街道辦事處是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端，是市區(qū)兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺，這使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放為核心的行政體制改革與自下而上以社區(qū)居民自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點(diǎn)，也成為兩種改革矛盾沖突最集中的體現(xiàn)點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看，行政體制改革，職能轉(zhuǎn)變，管理重心下移，權(quán)力下放，使得現(xiàn)有街道辦事處難以承受，必然通過非制度化手段將其攤派到各個(gè)社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)行政化；而以居民自治為導(dǎo)向的社區(qū)體制改革，也會在街道層面上受到行政體制的強(qiáng)有力的制約，社區(qū)自治功能難以發(fā)揮。第二，現(xiàn)有街道辦事處定位不清，職能混亂。從目前各地街道辦事處所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會職能（還有個(gè)別地方、部分街道具有經(jīng)濟(jì)職能），這使得街道辦事處既是行政機(jī)構(gòu)，又是社會組織，兩種職能、兩種性質(zhì)最突出、最鮮明地體現(xiàn)了政社不分，行政機(jī)構(gòu)包辦社會，包辦社區(qū)。不同職能、不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其法律規(guī)范、體制設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、制度約束都不相同，本身具有不可調(diào)和性。

加快街道體制改革是必然的選擇，街道體制歷史沿革的規(guī)律也證明了這一點(diǎn)。我們考察了改革開放前后各30年街道體制變遷和改革的歷程，從中得出：第一，多變性是作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處共有特征，這種多變性體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、地位、職能、機(jī)構(gòu)和人員編制等方面，這種多變性導(dǎo)致其法律規(guī)范權(quán)威性缺失（當(dāng)然，法律規(guī)范的滯后和不合理性也是權(quán)威缺失的重要原因）。這種多變性是由街道辦事處的不穩(wěn)定性所造成的，作為我國行政組織架構(gòu)中最低的一個(gè)層級，街道辦事處是國家行政權(quán)力與基層社會接觸的基本面，因而最容易受到政治運(yùn)動和社會變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個(gè)部分。第二，社區(qū)自治在整個(gè)基層社會治理中的地位不斷上升。社區(qū)居民通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”實(shí)施的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”已經(jīng)由原來處于輔助和從屬地位上升到社區(qū)治理的主導(dǎo)地位，并且這種主導(dǎo)地位通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律規(guī)范予以確定和實(shí)現(xiàn)的。第三，“街道社區(qū)化”是歷史發(fā)展的必然趨勢。“小政府、大社會”是市場經(jīng)濟(jì)體制下城市基層社會治理的基本價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政社分開，擴(kuò)大社區(qū)自治領(lǐng)域和范圍，培育社區(qū)社會組織，做大做強(qiáng)社區(qū)是今后街道體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)選擇。

基于上述分析，我們對今后街道體制改革的指導(dǎo)思想、理論依據(jù)、價(jià)值取向、目標(biāo)選擇和具體策略提出如下建議：

一、街道體制改革的指導(dǎo)思想

街道辦事處體制改革的指導(dǎo)思想是：以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，遵循科學(xué)發(fā)展觀，致力于“小政府、大社會”的社會管理格局構(gòu)建，培育社區(qū)社會組織發(fā)育成長，擴(kuò)大社區(qū)自治領(lǐng)域和空間，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，推動和諧社區(qū)建設(shè)。

二、街道體制改革的理論基礎(chǔ)

要拋棄在街道體制改革中純粹的行政管理主義和純粹的社群主義，將治理理論作為街道體制改革的理論基礎(chǔ)。這是因?yàn)椋杭兇獾男姓芾碇髁x不可避免地導(dǎo)致社區(qū)自治功能的弱化和行政化趨向；而純粹的社群主義使社區(qū)自治難免有脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)之嫌。而當(dāng)今治理理論在厘清國家與社會、政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是：政府不再是社會治理的唯一權(quán)力中心，政府也不是社會公共事務(wù)和公共服務(wù)唯一提供者；良好的社會治理是由多方參與并通過參與多方結(jié)成伙伴關(guān)系相互協(xié)商、合作的結(jié)果。從西方發(fā)達(dá)國家社會治理現(xiàn)實(shí)來看，一個(gè)比較成熟的社會管理，都會努力尋求國家有效治理的社會基礎(chǔ)，國家權(quán)力并不試圖滲透到社會的每一個(gè)角落，相反，容許社會自治因素的存在和發(fā)展，并有意識的與之銜接成為一個(gè)比較完善的社會治理體系。有效的社會治理并不是通過的國家權(quán)力的無限擴(kuò)張來完成，而是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運(yùn)作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互合作來實(shí)現(xiàn)。

三、街道體制改革的價(jià)值取向和目標(biāo)選擇

首先，我們認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)體制下的街道體制改革的價(jià)值目標(biāo)不應(yīng)是單一的，而是多元的，理應(yīng)包括民主政治目標(biāo)、行政管理目標(biāo)、社會建設(shè)目標(biāo)以及精神文化目標(biāo)幾大結(jié)構(gòu)性部分，并且這些目標(biāo)之間并不是孤立存在的，而是有著內(nèi)在必然聯(lián)系，街道體制改革的價(jià)值目標(biāo)取向必須體現(xiàn)多元特征，否則，就難以收到長久成效。

其次，要實(shí)現(xiàn)街道體制改革的多元價(jià)值目標(biāo)，必須在街道層面建立起“政府主導(dǎo)、多方參與”的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會、多中介、強(qiáng)自治的城市基層社會治理模式。

第三，建立“政府主導(dǎo)、多方參與”的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的具體措施

（1）推動組織變革。在原街道區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建大社區(qū)，改變原有街道辦事處性質(zhì)，重新組建“社區(qū)治理委員會”或“社區(qū)管理委員會”，它是在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的以政府為主導(dǎo)、社會多方共同參與的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理委員會的構(gòu)成有政府代表（占機(jī)構(gòu)成員少數(shù)，發(fā)揮政府指導(dǎo)和保證社區(qū)治理的政治方向功能）、居民代表、駐社區(qū)企事業(yè)單位代表、社區(qū)社會組織代表、本轄區(qū)內(nèi)其他精英人士代表（體現(xiàn)多元參與）組成。社區(qū)治理委員會可下設(shè)綜合辦公室（2—3人，使用事業(yè)編制）和區(qū)情調(diào)查、專家咨詢、糾紛調(diào)解、監(jiān)督評議等多個(gè)專業(yè)委員會（全部兼職，人數(shù)不限）。

（2）進(jìn)行職能定位。社區(qū)治理委員會不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和行政職能，主要承擔(dān)：一是組織與管理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)和公共服務(wù)事項(xiàng)；二是協(xié)調(diào)各方力量參與公共事務(wù)治理和公共服務(wù)生產(chǎn)與供給；三是監(jiān)督市區(qū)兩級政府及其職能部門依法行政和公共服務(wù)供給情況；四是積極培育發(fā)展社會組織，監(jiān)督和評估社會組織所提供的社會服務(wù)情況以及社區(qū)社會組織運(yùn)行情況；五是負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)居民自治和和諧社區(qū)建設(shè)等。

（3）再造治理流程。社區(qū)治理委員會通過多種方式、多種渠道整合民意和居民需求，按其性質(zhì)予以分類，按照社會協(xié)調(diào)機(jī)制、志愿機(jī)制、互助機(jī)制、市場競爭機(jī)制、法律訴訟調(diào)解機(jī)制和行政制度機(jī)制的先后順序加以解決。社區(qū)治理委員會不再直接從事服務(wù)的生產(chǎn)和供給，而是提供服務(wù)的機(jī)制和協(xié)調(diào)各種機(jī)制滿足社區(qū)居民的各種需求。

第四，新機(jī)構(gòu)的運(yùn)行的保障措施

（1）堅(jiān)持黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)是保證社區(qū)自治正確發(fā)展方向的政治前提，黨必須行使對社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這一點(diǎn)不容置疑，也絲毫不能含糊。在體制改革后，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用可以通過如下措施加以體現(xiàn)：一是黨工委建在大社區(qū)，總支建在居委會，支部建在樓院里，實(shí)現(xiàn)黨組織對社區(qū)的全覆蓋，鞏固了黨在社區(qū)的工作基礎(chǔ)；二是實(shí)行黨工委書記與社區(qū)治理委員會負(fù)責(zé)人“一肩挑”，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)自治工作融為一體，并保證社區(qū)自治正確的政治方向；三是設(shè)立黨群工作部，實(shí)現(xiàn)黨的工作和群眾工作的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發(fā)展，擴(kuò)大了黨的工作覆蓋面，增強(qiáng)了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。

（2）社區(qū)行政管理職能回歸。街道體制改革后的行政職能重新回歸區(qū)政府職能部門，將城市基層政府推向城市基層社會管理和提供公共服務(wù)的前臺?？紤]到區(qū)政府職能部門與居民“距離”較遠(yuǎn)、公共服務(wù)供給能力不足的現(xiàn)實(shí)，解決方案有二：一是改組原有街道層面的社區(qū)行政事務(wù)受理中心為區(qū)政府職能部門在本區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)窗口，并脫離與新的治理機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系；二是區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個(gè)街道設(shè)置一個(gè)行政事務(wù)受理中心模式，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)并成立幾個(gè)區(qū)域性行政事務(wù)受理中心。同時(shí)，對部分由政府提供的公共服務(wù)可以通過政府購買方式獲得。這不僅滿足居民的公共服務(wù)需求，而且有效解決了原有街道人員的去向和出路。

（3）改革考評機(jī)制。上述改革從體制上切斷政府職能部門向社區(qū)治理委員會下派行政事務(wù)的可能性，社區(qū)治理委員會一切工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)是滿足居民的公共服務(wù)需求，不再是圍繞著上級的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)取消區(qū)政府職能部門對其考核，全面接受群眾的評議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（4）修改相應(yīng)法律法規(guī)。相應(yīng)的法律法規(guī)不改革，不僅嚴(yán)重滯后于形勢發(fā)展需要，而且使改革者要背負(fù)巨大政治風(fēng)險(xiǎn)（違法），這種風(fēng)險(xiǎn)又導(dǎo)致他們在改革中顧慮重重，從而約束和羈絆了改革的進(jìn)程。

（5）建立相應(yīng)制度體系。按照現(xiàn)代治理理論，全面設(shè)計(jì)和建設(shè)作為政府主導(dǎo)、社會多元參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)整體制度構(gòu)架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機(jī)制等等。要在制度建設(shè)中充分突出社會組織與居民參與治理的平臺和工作機(jī)制，使社區(qū)居民在行使自治權(quán)利方面有章可循，有法可依。

（6）試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)。