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社會(huì)保障制度是國(guó)家的基本制度之一。從廣義來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度的受益對(duì)象是全體社會(huì)成員。從狹義而言，社會(huì)保障制度又以弱勢(shì)群體為主。國(guó)家通過(guò)實(shí)施各種社會(huì)保障措施，使包括廣大婦女在內(nèi)的社會(huì)成員得以平等地分享文明社會(huì)成果，獲得生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件，從而縮小社會(huì)成員的貧富差別，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。修改《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《婦女權(quán)益保障法》），其宗旨在于促進(jìn)婦女權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而在諸多客觀條件中，社會(huì)保障措施尤顯重要。近年來(lái)有關(guān)中國(guó)婦女權(quán)益的研究成果顯示，婦女在勞動(dòng)就業(yè)、失業(yè)、生育、家庭生活等方面仍存在許多困難，其權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在各種障礙，其中，一個(gè)重要原因是社會(huì)保障制度不夠完善。因此，修改《婦女權(quán)益保障法》，為完善針對(duì)婦女的各項(xiàng)社會(huì)保障制度提供了一個(gè)非常有利的機(jī)會(huì)。

一、《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定社會(huì)保障措施的立法必要性

貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）規(guī)定的社會(huì)保障原則。對(duì)公民的社會(huì)保障制度，已莊嚴(yán)地載入《憲法》之中?！稇椃ā吩诠竦摹盎緳?quán)利和義務(wù)”一章第44條和第45條明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家社會(huì)的保障?！薄爸腥A人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！薄稇椃ā纷鳛閲?guó)家的根本大法，是其他一切法律的立法依據(jù)和最高準(zhǔn)則。《婦女權(quán)益保障法》對(duì)占人口半數(shù)的女性權(quán)益規(guī)定具體保護(hù)措施，必須不折不扣地貫徹落實(shí)《憲法》原則，從維護(hù)婦女權(quán)益的角度將社會(huì)保障原則變成具有可操作性的法律制度。

嚴(yán)格履行我國(guó)承諾的國(guó)際公約義務(wù)。早在**年聯(lián)合國(guó)就通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，并提出了對(duì)公民的社會(huì)保障權(quán)利。該公約自**年1月3日生效以來(lái)，已有100多個(gè)國(guó)家簽署了這個(gè)公約，我國(guó)也包括在內(nèi)。該公約第11條規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障?！?*年12月18日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》，中國(guó)政府于**年9月29日批準(zhǔn)參加該公約，該公約于**年9月3日生效。該公約第11條規(guī)定：締約各國(guó)應(yīng)采取“一切適當(dāng)措施，消除在就業(yè)方面對(duì)婦女的歧視，以保證她們?cè)谀信降鹊幕A(chǔ)上享有相同權(quán)利，特別是：……(e)享有社會(huì)保障的權(quán)利，特別是在退休、失業(yè)、疾病、殘疾和老年或其他喪失工作能力的情況下，以及享有帶薪休假的權(quán)利；(f)在工作條件中享有健康和安全保障，包括保障生育機(jī)能的權(quán)利?！雹偌热晃覈?guó)已簽署了上述國(guó)際公約并得到立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，就必須履行承諾的義務(wù)，采取包括立法行動(dòng)在內(nèi)的各種實(shí)際措施，保障包括婦女在內(nèi)的全體公民享有社會(huì)保障權(quán)利。

充實(shí)豐富《婦女權(quán)益保障法》對(duì)婦女社會(huì)保障權(quán)利的原則規(guī)定。在**年該法制定之時(shí)，專(zhuān)家學(xué)者就提出應(yīng)增加有關(guān)實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益的社會(huì)保障措施。但限于當(dāng)時(shí)的立法背景和立法條件，公布實(shí)施的《婦女權(quán)益保障法》并沒(méi)有針對(duì)婦女社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)做出詳細(xì)、具體的立法規(guī)定，只是在第一章“總則”的第2條、第3條中原則性地規(guī)定了“國(guó)家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益，逐步完善對(duì)婦女的社會(huì)保障制度”?！皣?guó)家采取有效措施，為婦女依法行使權(quán)利提供必要的條件”。②經(jīng)過(guò)10年的實(shí)踐，伴隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度改革的不斷深化，已經(jīng)有條件對(duì)《婦女權(quán)益保障法》關(guān)于婦女社會(huì)保障的原則規(guī)定加以充實(shí)和豐富，使《婦女權(quán)益保障法》的內(nèi)容與該法的立法宗旨相一致。實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益與完善社會(huì)保障制度

切實(shí)消除我國(guó)婦女享受社會(huì)保障利益的現(xiàn)實(shí)障礙。新中國(guó)的社會(huì)保障制度始于上個(gè)世紀(jì)50年代初。1951年2月國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》奠定了中國(guó)社會(huì)保障法律制度的基礎(chǔ)，該條例對(duì)勞動(dòng)?jì)D女在工作過(guò)程中的社會(huì)保障作了相應(yīng)的規(guī)定。此后，國(guó)家陸續(xù)頒布和實(shí)施了有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災(zāi)、社會(huì)福利和優(yōu)扶安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障法律制度，顯示了人民當(dāng)家作主的權(quán)利和國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，為實(shí)現(xiàn)男女平等制度提供了一定條件。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的過(guò)程中，原有的社會(huì)保障制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活水平提高的客觀要求了。近些年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革邁出了較大的步伐，已經(jīng)形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三條保障線”。在此基礎(chǔ)上，按照“逐步形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、管理服務(wù)社會(huì)化的有中國(guó)特色社會(huì)保障體系”的思路，進(jìn)一步加大了對(duì)社會(huì)保障的投入和制度創(chuàng)新③。這些成就，對(duì)我國(guó)婦女享受社會(huì)保障無(wú)疑起到了重要作用。但是，必須看到，我國(guó)婦女在享受保障方面的狀況還是令人憂慮的。具體表現(xiàn)為：第一，國(guó)家制定的社會(huì)保障立法雖然日益增多，但涉及針對(duì)婦女特殊權(quán)益的社會(huì)保障立法卻明顯不足。第二，國(guó)家制定的社會(huì)保障制度在具體實(shí)施方面仍存在很大缺陷，特別是針對(duì)婦女特殊權(quán)益實(shí)現(xiàn)的保障措施難以落實(shí)。第三，國(guó)家制定的社會(huì)保障制度其覆蓋面較窄，廣大農(nóng)村婦女還不能享受到社會(huì)保障制度給她們帶來(lái)的諸多利益，如社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等方面的利益。

二、《婦女權(quán)益保障法》中社會(huì)保障措施的立法模式及主要立法內(nèi)容

（一）關(guān)于立法模式問(wèn)題。

《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益的社會(huì)保障措施，可以有兩種立法模式：

第一種立法模式是在《婦女權(quán)益保障法》的各章中分別規(guī)定維護(hù)婦女權(quán)益的各類(lèi)社會(huì)保障措施，例如，在婦女的“婚姻家庭權(quán)益”一章中規(guī)定對(duì)婦女生育權(quán)的生育保險(xiǎn)措施；在婦女的“勞動(dòng)權(quán)益”一章中規(guī)定對(duì)婦女的就業(yè)和再就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)婦女失業(yè)后給予適當(dāng)?shù)纳顜椭?；在婦女的“文化教育權(quán)益”一章中規(guī)定對(duì)婦女的教育措施。這種立法模式的優(yōu)點(diǎn)是法律措施操作性強(qiáng)，不足之處是社會(huì)保障措施分散。

第二種立法模式是在《婦女權(quán)益保障法》中獨(dú)立設(shè)置“社會(huì)保障措施”一章，較全面、系統(tǒng)地規(guī)定實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益的社會(huì)保障措施。這種立法模式的優(yōu)勢(shì)在于突出社會(huì)保障措施的鮮明特色，強(qiáng)化社會(huì)保障措施在實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益過(guò)程中的特有功能。筆者建議采用第二種立法模式。

（二）關(guān)于立法內(nèi)容問(wèn)題。

《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益的保障措施，應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：

1．在社會(huì)保險(xiǎn)方面：

（1）《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：婦女勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、生產(chǎn)等情況下有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)幫助和相應(yīng)補(bǔ)償。用人單位和婦女勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)依法參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)，按法定比例繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位未按法律規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，婦女勞動(dòng)者可以向勞動(dòng)保障行政部門(mén)舉報(bào)，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)依法強(qiáng)制用人單位限期繳納。婦女勞動(dòng)者享受的社會(huì)保障金必須按照規(guī)定足額支付。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不按規(guī)定發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金的，婦女勞動(dòng)者可以向勞動(dòng)保障行政部門(mén)舉報(bào)，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)依法強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金。

（2）為彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的不足，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)用人單位根據(jù)本單位的實(shí)際情況為婦女勞動(dòng)者建立補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)為婦女勞動(dòng)者建立補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)的用人單位，國(guó)家適當(dāng)減少該用人單位的稅收數(shù)額。實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益與完善社會(huì)保障制度

（3）針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)窄的現(xiàn)象，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：婦女勞動(dòng)者無(wú)論是國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)的職工，還是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位的職工，民辦非企業(yè)單位的職工，社會(huì)團(tuán)體的專(zhuān)職工作人員，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的雇傭勞動(dòng)者，都應(yīng)納入社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象范圍。在有條件的地方，應(yīng)當(dāng)逐步為農(nóng)村婦女勞動(dòng)者建立社會(huì)保險(xiǎn)。

（4）為解決某些用人單位違反國(guó)家規(guī)定強(qiáng)迫婦女勞動(dòng)者提前退休的問(wèn)題，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：嚴(yán)格按照國(guó)家法律規(guī)定為婦女勞動(dòng)者辦理退休手續(xù)。對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的用人單位，勞動(dòng)保障部門(mén)應(yīng)宣布已辦理的提前退休手續(xù)無(wú)效，并對(duì)有關(guān)用人單位和負(fù)責(zé)人給予行政處罰。

（5）為解決婦女勞動(dòng)者患女性特殊生理疾病的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)規(guī)定：婦女勞動(dòng)者基本醫(yī)療保障統(tǒng)籌基金的起付標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的5%，最高支付限額不低于當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的5倍。基本醫(yī)療保險(xiǎn)用藥目錄中的必要的婦科用藥，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)。

（6）針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)條例中的缺陷，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)規(guī)定：已參加失業(yè)保險(xiǎn)的婦女勞動(dòng)者因本人健康原因不能繼續(xù)從事勞動(dòng)合同中約定的工作又得不到崗位更換的，可以申請(qǐng)領(lǐng)取臨時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)金。待其恢復(fù)健康后，用人單位應(yīng)按原勞動(dòng)合同給予安排工作。對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的婦女，當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)保險(xiǎn)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)她們進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)。職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用從當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中支出。

（7）針對(duì)工傷保險(xiǎn)法規(guī)定的缺陷，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)規(guī)定：婦女勞動(dòng)者在發(fā)生了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第8條規(guī)定的情形而引起中止妊娠或失去生育能力的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。

（8）為鼓勵(lì)用人單位為婦女勞動(dòng)者建立生育保險(xiǎn)，減少用人單位負(fù)擔(dān)，針對(duì)生育保險(xiǎn)法規(guī)中的不足，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)為婦女勞動(dòng)者繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，已繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，按照繳費(fèi)數(shù)額的10倍，免征各種稅金。

2．在對(duì)婦女的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利及社會(huì)互助制度方面：

（1）針對(duì)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的缺陷，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但無(wú)扶養(yǎng)能力的農(nóng)村婦女在吃、穿、住、醫(yī)等方面給予不低于當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏降幕旧钗镔|(zhì)保障。對(duì)其中應(yīng)當(dāng)接受義務(wù)教育者，還應(yīng)當(dāng)為其提供接受義務(wù)教育的條件。

（2）針對(duì)《城市居民最低生活保障條例》的不足，婦女權(quán)益保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市婦女，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供基本生活物質(zhì)保障。同時(shí)，還應(yīng)為其中有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)；對(duì)患病者提供基本醫(yī)療保障；對(duì)未成年人提供接受義務(wù)教育的保障。

（3）為保障殘疾婦女的權(quán)益，《婦女權(quán)益保障法》還應(yīng)規(guī)定：地方人民政府應(yīng)當(dāng)從地方財(cái)政收入中撥出專(zhuān)款用于對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定扶養(yǎng)人的殘疾婦女的救濟(jì)和補(bǔ)助。

（4）針對(duì)社會(huì)互助領(lǐng)域的空白，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織經(jīng)常性社會(huì)捐助活動(dòng)，建立社會(huì)互助基金會(huì)，為貧困地區(qū)和災(zāi)區(qū)的婦女提供物質(zhì)生活幫助。對(duì)提供捐助者，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減免其繳稅義務(wù)。實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益與完善社會(huì)保障制度

3．在社會(huì)優(yōu)撫安置方面：

（1）為保障軍人配偶特別是婦女的生活，彌補(bǔ)《中華人民共和國(guó)兵役法》的不足，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：地方各級(jí)人民政府對(duì)服兵役的現(xiàn)役軍人家屬應(yīng)當(dāng)提供不低于當(dāng)?shù)鼐用褚话闵钏降奈镔|(zhì)保障。

（2）為解決軍人退出現(xiàn)役后與配偶和家庭其他成員的共同生活問(wèn)題，《婦女權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：退出現(xiàn)役的軍官和士官，根據(jù)本人意愿可以到配偶常住戶籍所在地、父母或配偶父母、本人子女常住戶籍所在地安置。

應(yīng)當(dāng)指出，中國(guó)的社會(huì)保障制度改革，還受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低的影響，因此，《婦女權(quán)益保障法》在規(guī)定實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益社會(huì)保障措施時(shí)，仍然堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的社會(huì)保障原則，盡最大可能把具可操作性的法律規(guī)則寫(xiě)入該法，為21世紀(jì)中國(guó)婦女權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供有效的法律機(jī)制。