導(dǎo)語(yǔ)：社區(qū)居民委員會(huì)行政化問(wèn)題探析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]

順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)開(kāi)始了城市的社區(qū)建設(shè)。但是，在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)居民委員會(huì)逐步從群眾性自治組織異化為行政化組織。本文以廣州市海珠區(qū)海幢街社區(qū)居委會(huì)為研究個(gè)案，首先梳理了社區(qū)居民委員會(huì)在組成人員、工作職能、運(yùn)行機(jī)制、考核機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理方面的行政化表現(xiàn)。接著，文章從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的角度，分析了產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，認(rèn)為在“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的全能政府模式下，政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的廣泛干預(yù)，社會(huì)組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化；居民低度參與，社區(qū)居民委員會(huì)自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化；組織成員的主觀傾向，推進(jìn)了社區(qū)居民委員會(huì)行政化。最后，文章提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會(huì)的關(guān)系；居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會(huì)，增強(qiáng)居民對(duì)自治組織的認(rèn)同感；培育居民社會(huì)自主性，增強(qiáng)社區(qū)自治能力，從而去社區(qū)居民委員會(huì)的行政化，使政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)，發(fā)揮群眾性自治組織在國(guó)家治理中的作用，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的縱向單一性社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向橫向多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。個(gè)人固定從屬于一個(gè)單位的管理體制已被打破，社會(huì)成員與單位間的人身依附關(guān)系逐漸松弛，越來(lái)越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，他們聚居在一定地域范圍，形成一個(gè)個(gè)社會(huì)生活共同體——社區(qū)。單位體制的消解促進(jìn)了社會(huì)組織功能的分化,以前由單位承擔(dān)的社會(huì)職能隨著政府和企業(yè)的改革逐漸回歸社會(huì),社區(qū)成為承接這些社會(huì)職能的重要載體和新型公共空間。

順應(yīng)這一社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)開(kāi)始了城市的社區(qū)建設(shè)。1986年，民政部首次提出開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作；1991年，民政部又提出在城市開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的思路；1999年，民政部在全國(guó)10個(gè)城市選擇了26個(gè)社區(qū)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，先后出現(xiàn)了北京九道灣模式、上海盧灣模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、武漢百步亭模式等各具特色的社區(qū)建設(shè)模式。2000年11月，在總結(jié)這26個(gè)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部提出了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，指出社區(qū)的范圍是經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)，社區(qū)居民自治組織稱為社區(qū)居民委員會(huì)。隨后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以中辦發(fā)[2000]23號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了民政部意見(jiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)積極推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

2001年，在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的背景下，廣東省的社區(qū)建設(shè)也在全省各大中城市正式啟動(dòng)?！稄V東省城市基層管理體制改革工作實(shí)施方案》（粵府辦[2002]14號(hào)文件）提出社區(qū)建設(shè)的原則是“政府依法行政，社區(qū)依法自治”，體現(xiàn)了政府部門(mén)從對(duì)社區(qū)的直接管理中退出，以便讓社區(qū)有更大發(fā)展空間的良好愿景。但是，隨著社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的深入，已有學(xué)者指出，這場(chǎng)由政府主導(dǎo)的、自上而下的社區(qū)建設(shè)正在朝著行政化方向發(fā)展。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)日益走向行政化，也越來(lái)越為學(xué)界和政府管理層所重視。

2007年7月至12月，我作為市委黨校第九期青年干部培訓(xùn)班的學(xué)員，被組織派往廣州市海珠區(qū)海幢街掛職鍛煉。海幢街位于廣州市的歷史老城區(qū)，文化底蘊(yùn)深厚，是海珠區(qū)人民政府所在地，總面積1.45平方公里，截止2007年9月，常住人口有82049人。本文在對(duì)海幢街14個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前社區(qū)居民委員會(huì)行政化的表現(xiàn)進(jìn)行較系統(tǒng)的梳理，對(duì)產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因進(jìn)行了分析，并從現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的角度，對(duì)如何妥善處理行政管理與社區(qū)自治的關(guān)系，提出了一些建議，力圖對(duì)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與完善社區(qū)治理模式有所貢獻(xiàn)。

一、文本與現(xiàn)實(shí)的偏離：社區(qū)居民委員會(huì)行政化的表現(xiàn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。從法律規(guī)定看，街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，街道辦事處指導(dǎo)、支持、幫助居民委員會(huì)開(kāi)展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作。但是，通過(guò)對(duì)海幢街14個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在長(zhǎng)期以來(lái)形成的全能型政府調(diào)控模式下，居委會(huì)基本上由社會(huì)歸屬到政府，失去了應(yīng)有的自治性，成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成了一個(gè)準(zhǔn)行政性組織，走向了行政化。這種行政化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）組成人員行政化

按照居民委員會(huì)組織法第八條的規(guī)定，作為群眾性自治組織，居委會(huì)應(yīng)由居住在本地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。2005年，在全省統(tǒng)一部署下，海幢街指導(dǎo)轄區(qū)14個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)進(jìn)行了換屆選舉。但在具體工作中，街道的這種指導(dǎo)實(shí)際上成為直接主導(dǎo)居委會(huì)選舉。居委會(huì)主任和部分委員的候選人基本上由街道黨工委從街道公開(kāi)招聘的社區(qū)專職人員中考察和選定，然后提交居民代表大會(huì)進(jìn)行間接選舉方式。通過(guò)選舉，產(chǎn)生了14個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，每個(gè)社區(qū)居民委員的組成人員有7-9人，主任同時(shí)為社區(qū)黨支部書(shū)記，是街道聘用的社區(qū)專職人員；計(jì)劃生育、城市管理、民政等委員一般也是社區(qū)專職人員；副主任和其他委員是本社區(qū)的兼職人員。14個(gè)社區(qū)居委會(huì)組成人員共有108人，其中社區(qū)專職人員67人，常住在本社區(qū)的兼職人員41人。

按照居民委員會(huì)組織法的規(guī)定，居民委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)是居住在本地的居民。但是，街道出于選拔人才的需要，往往在全區(qū)、全市范圍內(nèi)選聘社區(qū)專職人員，結(jié)果，當(dāng)選的14位社區(qū)居民委員會(huì)主任都不是本社區(qū)的居民。

社區(qū)居民委員會(huì)主任、部分委員是街道聘用的社區(qū)專職人員，由街道承擔(dān)其工資待遇，基于這種聘用與被聘用的關(guān)系，街道通過(guò)調(diào)整社區(qū)專職人員的工作崗位，從而可以直接調(diào)配社區(qū)居民委員會(huì)組成人員的工作。對(duì)于這些具有社區(qū)專職人員身份的居委會(huì)成員來(lái)說(shuō)，他們的工作不是直接面對(duì)居民的要求，而是直接面對(duì)政府的要求。椐統(tǒng)計(jì)，自2005年換屆選舉以來(lái)，海幢街根據(jù)工作需要，對(duì)7位居民委員會(huì)主任，13位社區(qū)專職居民委員會(huì)委員的工作進(jìn)行了調(diào)換，他們或在居民委員會(huì)之間進(jìn)行調(diào)換，或被調(diào)往街道辦事處的下設(shè)科室工作。

人是組織的主體，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。從組成人員的這種構(gòu)成和人事安排來(lái)看，海幢街社區(qū)居民委員會(huì)是在行政化理念的指導(dǎo)下組成的，直接體現(xiàn)了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化。

（二）工作職能行政化

根據(jù)居委會(huì)組織法第三條的規(guī)定，居委會(huì)的任務(wù)可概括為這幾個(gè)方面，即：宣傳政策法律、辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)的公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的工作、民意表達(dá)等，居委會(huì)主要職能是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的工作不能沖淡自治職能。但在實(shí)際的工作中，居民委員會(huì)所承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了法律的規(guī)定。

近年來(lái)，廣州實(shí)施“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革。市、區(qū)、街“三級(jí)”管理、市、區(qū)、街、社區(qū)“四級(jí)”網(wǎng)絡(luò)的提法，把社區(qū)管理納入行政管理的層級(jí)和網(wǎng)絡(luò)之中，體現(xiàn)了政府本位和政府大一統(tǒng)的理念。而隨著“管理重心下沉”、“屬地管理”等城市管理原則的提出，一些政府部門(mén)更是名正言順地向居民委員會(huì)轉(zhuǎn)移事務(wù)、下派任務(wù)，把本屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，特別是與社區(qū)關(guān)系密切的事務(wù)下派到居民委員會(huì)。有些部門(mén)實(shí)行“工作進(jìn)社區(qū)”，但并不是通過(guò)本部門(mén)的工作下沉，使政府服務(wù)進(jìn)社區(qū)、居民受益在社區(qū)，而是熱衷于在社區(qū)掛牌子、設(shè)機(jī)構(gòu)，給居委會(huì)下任務(wù)、定指標(biāo)，由居委會(huì)代為辦理基礎(chǔ)性工作。據(jù)了解，各級(jí)部門(mén)給海幢街社區(qū)居民委員會(huì)掛的牌子曾經(jīng)多達(dá)三十幾個(gè)，以致于墻面掛不了，要堆放在地面上。后來(lái)政府在社區(qū)清理亂掛的牌子，但是，牌子拿下了，可任務(wù)卻依然留在居委會(huì)。據(jù)對(duì)海幢街社區(qū)居民委員會(huì)工作的初步統(tǒng)計(jì)，居委會(huì)的實(shí)際工作內(nèi)容有150余項(xiàng)，其中絕大多數(shù)是政府交辦工作，如民政幫困，計(jì)劃生育、流動(dòng)人口管理、就業(yè)安置、收款收費(fèi)，人口普查、征兵等。除此之外,社區(qū)居委會(huì)還要承擔(dān)大量的臺(tái)帳報(bào)表的制作。為了加強(qiáng)城市管理，政府職能部門(mén)開(kāi)通了12319市民投訴熱線，但對(duì)于市民投訴的問(wèn)題，職能部門(mén)往往是轉(zhuǎn)交街道辦事處處理，而辦事處又會(huì)電話通知居委會(huì)去直接辦理。居委員會(huì)主任或者專職委員基本上每天都要到街道辦事處開(kāi)會(huì)，隨時(shí)接受政府安排的工作。接待、陪同政府部門(mén)和街道領(lǐng)導(dǎo)到社區(qū)視察、檢查，成為社區(qū)居民委員會(huì)的一項(xiàng)重要日常工作。改制后的社區(qū)居委會(huì)依然被各個(gè)條條塊塊部門(mén)視為下屬的單位而輕易地將自己承擔(dān)的職責(zé)延伸到居委會(huì)，許多不應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)的行政和社會(huì)管理任務(wù)被大量派給居委會(huì)。林林總總、名目繁多的任務(wù)使社區(qū)居委會(huì)陷入前所未有的、繁忙的行政事務(wù)中，社區(qū)居委會(huì)的職能嚴(yán)重行政化。

（三）運(yùn)行機(jī)制行政化

根據(jù)居委會(huì)組織法第十條的規(guī)定，居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。涉及全體居民利益的重要問(wèn)題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定。就是說(shuō)，居民會(huì)議是社區(qū)公共事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，是社區(qū)自治的權(quán)力中心。但實(shí)際工作中，社區(qū)居民會(huì)議對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)受到來(lái)自政府行政部門(mén)的沖擊，政府組織常常越過(guò)社區(qū)居民會(huì)議對(duì)社區(qū)居委會(huì)發(fā)號(hào)施令，攤派工作，致使社區(qū)決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民會(huì)議處于被架空的狀態(tài)。自2005年海幢街社區(qū)居民委員會(huì)改選以來(lái)，除了選舉時(shí)召開(kāi)過(guò)居民會(huì)議外，有些社區(qū)基本沒(méi)有開(kāi)過(guò)居民會(huì)議，有的居委會(huì)即使召開(kāi)了一、二次居民會(huì)議，也只是通報(bào)一些社區(qū)情況，形成不了決議。

在主要任務(wù)是辦理街道辦事處或其他政府部門(mén)交辦事務(wù)的情況下，社區(qū)居民委員會(huì)習(xí)慣于運(yùn)用“運(yùn)動(dòng)化”的方式，按照政府的統(tǒng)一部署和安排來(lái)開(kāi)展工作，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民委員會(huì)決定的事務(wù)也大都得到政府的批準(zhǔn)或者認(rèn)可。居委會(huì)基本是按政府的指令行事，沒(méi)有政府的指令，往往不知道如何開(kāi)展工作。居委會(huì)工作方式也日趨機(jī)關(guān)化，實(shí)行與國(guó)家機(jī)關(guān)相同的作息時(shí)間制度，按時(shí)上下班，雙休日的星期六上午安排人員值班，結(jié)果是居民上班他們也上班，居民下班他們也下班。居民與社區(qū)居委會(huì)之間缺乏正常的溝通和交流，居委會(huì)成員缺少足夠的時(shí)間來(lái)整合和聚集居民的意見(jiàn)和意志。這樣，社區(qū)居民委員會(huì)自下而上、基于協(xié)商合作的自治性運(yùn)行機(jī)制，逐漸異化為自上而下、基于指揮與服從關(guān)系的行政化運(yùn)行機(jī)制。

（四）考核機(jī)制行政化

從理論上講，作為基層群眾性自治組織，居委會(huì)工作的好壞應(yīng)由產(chǎn)生它的機(jī)構(gòu)來(lái)考核，接受居民或居民代表的評(píng)價(jià)。但是，在實(shí)際工作中，政府的考核與評(píng)價(jià)就遠(yuǎn)比居民的考核與評(píng)價(jià)重要的多，因?yàn)榻值篮驼毮懿块T(mén)的考核結(jié)果往往與社區(qū)居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤，而居民按照自己的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)居民委員會(huì)考核、評(píng)價(jià)，并不能對(duì)居委會(huì)產(chǎn)生直接的影響。這樣，居委會(huì)的工作就不再是面向社會(huì)，而是要面向政府，不再是對(duì)居民負(fù)責(zé)，而是對(duì)政府負(fù)責(zé)，政府的評(píng)價(jià)考核左右著社區(qū)居委會(huì)的工作取向。政府為了促進(jìn)居委會(huì)更好地承擔(dān)政府的工作，實(shí)現(xiàn)政府的工作目標(biāo)，往往以考核、評(píng)比代替工作上的指導(dǎo)，以考核、評(píng)先進(jìn)為指揮棒左右居委會(huì)工作的精力投向。

街道一般通過(guò)工作年度目標(biāo)考核的形式，對(duì)社區(qū)居委會(huì)具體工作進(jìn)行考核。海幢街道辦事處在每年年初，都由辦事處領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)居民委員會(huì)主任簽定各項(xiàng)工作責(zé)任書(shū)，提出工作目標(biāo)，將辦事處與區(qū)政府簽定的工作任務(wù)目標(biāo)在分解到各個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，到年終進(jìn)行考核評(píng)比。據(jù)調(diào)查，目前居委會(huì)所有工作幾乎年年都有評(píng)比和考核，評(píng)比的內(nèi)容涉及計(jì)劃生育、社會(huì)綜合治理等方面。

（五）經(jīng)費(fèi)管理行政化

居民委員會(huì)組織法第十六、十七條規(guī)定，居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)，居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)由政府撥付。辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需的費(fèi)用，經(jīng)居民會(huì)議討論決定，可以根據(jù)自愿原則向居民籌集，也可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集。海幢街各社區(qū)居民委員會(huì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入，社會(huì)捐助收入很少且不穩(wěn)定，主要經(jīng)費(fèi)基本上全部由街道辦事處承擔(dān)。街道對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，由街道設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)依賴街道辦事處，居委會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來(lái)。居委會(huì)的固定辦公費(fèi)用由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會(huì)用任何一筆經(jīng)費(fèi)都必須向街道辦事處寫(xiě)報(bào)告申請(qǐng)報(bào)銷。居委會(huì)開(kāi)展公益事業(yè)或公共服務(wù)的費(fèi)用也經(jīng)常向街道辦事處求助，或由街道辦事處協(xié)調(diào)由居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位捐助。在全部經(jīng)費(fèi)都依賴于政府，受制于形行政管理的情況下，社區(qū)居民委員會(huì)難免會(huì)走向行政化。

從以上幾個(gè)方面，我們可以看出，當(dāng)前，政府與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系，不再是法律文本上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。政府主導(dǎo)了社會(huì)居委會(huì)的工作，從而使居委會(huì)日益與社會(huì)脫離，成為代表政府管理社會(huì)的組織。于是，在現(xiàn)實(shí)中就形成了這樣的局面：一方面，街道辦事處的任何事情都需要通過(guò)居委會(huì)去落實(shí)，另一方面，居委會(huì)的工作也需要街道辦事處為其撐腰。這樣，在街道辦事處與居委會(huì)之間，就形成了一種雙向依賴的行政隸屬關(guān)系，社區(qū)居民委員會(huì)法律意義上的自治性已逐漸被行政化所淹沒(méi)。

二、社會(huì)與國(guó)家界限的模糊：社區(qū)居民委員會(huì)行政化原因分析

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是君主專制統(tǒng)治社會(huì)，君主和官僚體系掌握國(guó)家權(quán)力，全面統(tǒng)治社會(huì)。但是，從國(guó)家管理社會(huì)的具體過(guò)程來(lái)看，國(guó)家權(quán)力并沒(méi)有滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落，而是允許社會(huì)自治因素的存在和發(fā)展。于是，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)就形成了族治、鄉(xiāng)治和官治三者各自相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的治理體系。

新中國(guó)成立后，為鞏固政權(quán)，加快發(fā)展，集中力量辦大事，國(guó)家(廣義的政府)實(shí)行高度一元化的政治領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家通過(guò)單位和街居控制每個(gè)社會(huì)成員，將國(guó)家權(quán)力一直滲透到社會(huì)的最基層，整個(gè)社會(huì)都成為國(guó)家統(tǒng)治的一部分。這種“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的政社關(guān)系模式對(duì)于在當(dāng)時(shí)情況下調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源、集中力量進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，起到了十分重要的作用。但是，“強(qiáng)國(guó)家--弱社會(huì)”模式下的全能政府，使得社會(huì)的國(guó)家化程度很高，抑制了社會(huì)力量的成長(zhǎng)。政府控制了幾乎所有的社會(huì)資源，承擔(dān)了幾乎所有的社會(huì)管理與服務(wù)的任務(wù)。正是在這一宏觀背景下，社區(qū)居民委員會(huì)由法律意義上的群眾性自治組織，逐漸演變?yōu)闇?zhǔn)行政化組織。

（一）政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的廣泛干預(yù)，社會(huì)組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化

建國(guó)初期，基于“還是把市民組織起來(lái)好”的想法，我國(guó)各地相繼組建了街道辦事處、居民委員會(huì)，形成了中國(guó)特色的城市基層管理體制——街居制。在隨后的和運(yùn)動(dòng)中，街居機(jī)構(gòu)和職能開(kāi)始膨脹。和運(yùn)動(dòng)后，街道居委員會(huì)權(quán)力回落，單位體制出現(xiàn)，居委會(huì)成為基層管理中“拾單位之缺，補(bǔ)單位之遺”的組織。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能無(wú)所不包，試圖將行政能力滲透到社會(huì)的底層，但是，受制于財(cái)力與人力的的不足，行政體系又難以發(fā)展到基層。于是,行政體系就通過(guò)居委會(huì)這樣一種現(xiàn)成的、不依賴政府財(cái)力的組織來(lái)完成政府的監(jiān)控職能。這樣，居民委員會(huì)被納入政府管理體制中，社會(huì)事務(wù)通過(guò)行政管理手段來(lái)處理，政府事務(wù)和社會(huì)事務(wù)無(wú)法區(qū)分，居民委員會(huì)的自治性逐漸讓渡給行政化。

隨著改革開(kāi)放的深入，政府開(kāi)始調(diào)整自身的角色，向有限政府轉(zhuǎn)變。但是，政府主導(dǎo)一切的行為習(xí)慣，難以一時(shí)改變，行政權(quán)力還不時(shí)深入社會(huì)空間。城市管理重心的下移，政府越來(lái)越多的工作要落實(shí)在社區(qū)基層，而政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)、人員又沒(méi)有派駐社區(qū)。同時(shí)，由于長(zhǎng)期一元化管理，社會(huì)組織發(fā)育不全，從政府分離的社會(huì)職能一時(shí)難以找到承接的社會(huì)組織。這樣，改制后的社區(qū)居民委員會(huì)就又自然地成為接受政府下派任務(wù)和承接社會(huì)管理職能的組織，成為政府行政的神經(jīng)末梢，走向行政化。

（二）居民低度參與，社區(qū)居民委員會(huì)自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化

居民的廣泛參與，是社區(qū)居民委員會(huì)自治性得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。在全能政府模式下，社會(huì)國(guó)家化程度高，政府控制了幾乎所有的社會(huì)資源，承擔(dān)了幾乎所有的社會(huì)管理和服務(wù)工作。居民置身于龐大的行政網(wǎng)絡(luò)中，對(duì)政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的依附，形成了依賴心理，缺乏自主性。“有困難找政府”、“有困難找警察”既是政府服務(wù)于民的承諾，也是居民普遍心理的反映。不少居民對(duì)社區(qū)工作缺乏了解，沒(méi)有形成相應(yīng)的社區(qū)意識(shí)和參與意識(shí)，認(rèn)為社區(qū)工作僅是街道、居委會(huì)的事，與自己無(wú)關(guān)。

參與事務(wù)與自身利益的關(guān)聯(lián)程度，是居民決定是否參與的一個(gè)重要考量因素。長(zhǎng)期以來(lái)，居民個(gè)人利益一般與其所工作單位相關(guān)，如果不是生活困難、需要國(guó)家救濟(jì)，個(gè)人和社區(qū)居民委員會(huì)打交道也不多。參與社區(qū)事務(wù)又是費(fèi)時(shí)間費(fèi)力，與自己切身利益不一定有直接聯(lián)系，這都影響了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。在政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、政府的指導(dǎo)異化成領(lǐng)導(dǎo)的情況下，居民委員會(huì)一直按照政府職能部門(mén)和街道辦事處的指定開(kāi)展工作，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的影響也沒(méi)有產(chǎn)生法律文本所規(guī)定的效果。居民更傾向于把居民委員會(huì)看作是政府的組成部分，而缺乏對(duì)居民委員會(huì)作為群眾性自治組織的認(rèn)同。與社區(qū)事務(wù)缺乏直接利益聯(lián)系，參與由缺乏實(shí)效性，造成了居民缺乏參與社區(qū)事務(wù)的熱情。居民雖然生活在社區(qū)，卻沒(méi)有意識(shí)到自己是社區(qū)的主人，沒(méi)有意識(shí)到自己對(duì)社區(qū)發(fā)展負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)；參與社區(qū)事務(wù)的人數(shù)少，且大多限于退休人員；參與內(nèi)容限于打掃衛(wèi)生、文體活動(dòng)，缺乏民主參與的深入性和廣泛性。居民的低度參與，使社區(qū)居民委員會(huì)失去了作為群眾性自治組織的基礎(chǔ)，自治能力虛化，自覺(jué)不自覺(jué)地開(kāi)始代替政府管理居民，走向行政化。

（三）組織成員的主觀傾向，推進(jìn)了社區(qū)居民委員會(huì)行政化

按照理性選擇理論,組織中的個(gè)人在特定的制度環(huán)境中往往會(huì)做出有利于自己的行為選擇。當(dāng)前，社區(qū)居委會(huì)經(jīng)費(fèi)基本上來(lái)自于市區(qū)財(cái)政，如果要在實(shí)際運(yùn)作中恢復(fù)社區(qū)居委會(huì)的“自治”性質(zhì)，一個(gè)實(shí)際的問(wèn)題是社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)。在目前中國(guó)社區(qū)依然呈現(xiàn)出碎片狀的情況下，這一問(wèn)題顯然很難找到答案。此時(shí)，社區(qū)居委會(huì)作為理性的行動(dòng)者顯然會(huì)采用合適的組織運(yùn)作方式來(lái)獲取足以維持其生存的資源，亦即社區(qū)居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中也會(huì)不由自主配合行政體系的運(yùn)作，以維持來(lái)自行政體系的資源。

就具有社區(qū)專職人員身份的居委會(huì)成員來(lái)說(shuō)，自己雖然已經(jīng)是社區(qū)職業(yè)工作者，但是，相比起正式體制內(nèi)的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在工資收入上，還是在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利待遇上，與公務(wù)員的待遇還有一段很大的差距。然而，居委會(huì)專職委員所負(fù)擔(dān)的工作性質(zhì)與正式編制的行政人員沒(méi)有什么區(qū)別，而且其工作強(qiáng)度很多時(shí)候還要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)后者。因此，雖然居委會(huì)委員從事行政事務(wù)有點(diǎn)無(wú)奈，但出于待遇提高和工作穩(wěn)定性方面的考慮，他們更盼望讓自己的身份徹底“行政化”，名正言順地變成正式行政體制的一員。具有社區(qū)專職人員身份的社區(qū)居委會(huì)主任和委員，也都認(rèn)為自己是街道的人，把主要的精力都放在做好街道安排的工作上。一旦工作中遇到困難，或者居民不夠配合工作，社區(qū)居委會(huì)人員總會(huì)埋怨自己有責(zé)無(wú)權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)給予他們處罰權(quán)，行政性思維溢于言表。在現(xiàn)實(shí)生活中，居民要通過(guò)社區(qū)居民委員會(huì)這個(gè)環(huán)節(jié)，才能享受到政府提供的各種公共服務(wù)、社會(huì)保障等待遇，因此，許多社區(qū)居民也將社區(qū)居委會(huì)看作政府的一部分，認(rèn)為找居委會(huì)反映意見(jiàn)就是向政府反映意見(jiàn)。在依附政府，能夠促進(jìn)工作開(kāi)展；成為“政府的人”，既意味著政治身份又意味著經(jīng)濟(jì)利益的情況下，社區(qū)居委會(huì)組成人員往往存在行政化的心理傾向，這種主觀上的行政化，在一定程度上推進(jìn)了社區(qū)居民委員會(huì)的行政化。

三、政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)：社區(qū)居民委員會(huì)“去行政化”的路徑選擇

在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，自人類開(kāi)始政治活動(dòng)以來(lái)，社會(huì)就形成了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域——政治國(guó)家領(lǐng)域和公民社會(huì)領(lǐng)域。國(guó)家與社會(huì)是一對(duì)相互聯(lián)系的歷史范疇，從政治含義來(lái)看，國(guó)家主要是指政府，而社會(huì)則是與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的、不受國(guó)家直接控制的非官方的自治領(lǐng)域。在政治學(xué)上，根據(jù)國(guó)家能力和社會(huì)自主性的對(duì)比程度，把政府和社會(huì)的關(guān)系劃分成以下幾種理論模式。

主張“國(guó)家至上論”者，提出“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”理論模式，認(rèn)為政府行政權(quán)力至高無(wú)上、無(wú)所不在，排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)發(fā)展等方面的應(yīng)有地位、能力和作用。各種社會(huì)群體和利益組織都被納入政府體制，成為政府管理社會(huì)的工具和手段；主張“社會(huì)至上論”者，提出“強(qiáng)社會(huì)—弱政府”理論模式，認(rèn)為政府只能維系或者完善公民社會(huì)，而不能滲透或者侵入公民社會(huì)；主張“國(guó)家-社會(huì)良性互動(dòng)論”者，提出“強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)政府”理論模式，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)在社會(huì)治理中要協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮各自的作用。

本文認(rèn)為，政府和社會(huì)并不是總處于你強(qiáng)我弱、我弱你強(qiáng)的“零和博弈”的競(jìng)爭(zhēng)中，政府與社會(huì)的權(quán)力相互強(qiáng)化是可能的。政府和社會(huì)的發(fā)展互為條件，缺一不可，兩者之間是一個(gè)相互型塑的過(guò)程，“即一方面是社會(huì)型塑國(guó)家的過(guò)程;另一方面則是國(guó)家型塑社會(huì)的過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程缺一不可,不然就一定會(huì)出現(xiàn)非良性的以至惡性的相互關(guān)系。只有社會(huì)型塑國(guó)家和國(guó)家型塑社會(huì)兩者相結(jié)合,一種正和博弈的國(guó)家與公民社會(huì)關(guān)系才是可能的?！币虼耍硐氲膰?guó)家治理模式應(yīng)當(dāng)是“政府—社會(huì)良性互動(dòng)”模式，國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾走向合作，共同治理公共事務(wù)。

社區(qū)居民委員會(huì)行政化，偏離了基層群眾自治組織發(fā)展的法律軌道，影響了社會(huì)力量的正常成長(zhǎng)，虛化了社區(qū)自治能力。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要激活這一社會(huì)的細(xì)胞。本文認(rèn)為，當(dāng)前，要做好以下幾個(gè)方面工作，去社區(qū)居民委員會(huì)行政化，使其真正作為基層群眾自治組織，從而構(gòu)建起政府—社會(huì)良性互動(dòng)的社會(huì)格局，發(fā)揮基層群眾自治組織在國(guó)家治理中應(yīng)有的作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會(huì)的關(guān)系：去社區(qū)居民委員會(huì)職能的行政化

在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，政府職能擴(kuò)張，大量介入可以交由社會(huì)自治的事務(wù)，使得社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)了法律規(guī)定以外過(guò)多的行政管理職能，導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)行政化。因此，去除社區(qū)居民委員會(huì)行政化，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會(huì)的關(guān)系，在職能上去社區(qū)居民委員會(huì)的行政化。

轉(zhuǎn)變政府職能，要明確政府在社會(huì)管理中的行為邊界，做到有所為、有所不為，管理好社區(qū)自治難以管理好的公共事務(wù)。對(duì)涉及社區(qū)的事務(wù)，按照政府管理、社區(qū)協(xié)助管理和社區(qū)自治管理的分類，明確政府和社區(qū)的職責(zé)，防止行政權(quán)力無(wú)限制地滲透到社會(huì)各個(gè)角落，改變國(guó)家包辦社會(huì)的格局。對(duì)職能部門(mén)延伸到社區(qū)的工作項(xiàng)目進(jìn)行梳理，涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作，職能部門(mén)全面負(fù)責(zé)。確實(shí)需要社區(qū)協(xié)作的工作項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，并做到權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，回歸政府與社區(qū)居民委員會(huì)法律上的指導(dǎo)關(guān)系。

考慮到當(dāng)前許多涉及到社區(qū)建設(shè)的行政工作需要落實(shí)到社區(qū)的實(shí)際情況，政府可以整合現(xiàn)有的社區(qū)專職工作人員，設(shè)立專門(mén)的社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，綜合辦理從社區(qū)居民委員會(huì)剝離出來(lái)的各類行政性事務(wù)。海幢街道辦事處現(xiàn)有87名社區(qū)專職人員，分散在14個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，居民委員會(huì)承擔(dān)的行政性工作主要是由這些人員辦理?？梢葬槍?duì)目前社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)，對(duì)這87名社區(qū)專職人員進(jìn)行合理配置，設(shè)立幾個(gè)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，集中辦理行政事物，這樣，在不增加人員編制的情況下，既能夠使政府的行政管理得到落實(shí)，又能夠使社居民委員會(huì)能夠?qū)Ｐ淖龊镁用袷聞?wù)，從而增強(qiáng)其自治性。

在剝離社區(qū)居民委員會(huì)行政職能方面，深圳市鹽田區(qū)進(jìn)行了在全國(guó)產(chǎn)生較大影響的社區(qū)管理體制改革，將社區(qū)工作站設(shè)立在各個(gè)居民委員會(huì)，作為政府設(shè)在社區(qū)的工作平臺(tái)。本文認(rèn)為，將社區(qū)工作站按居民委員會(huì)設(shè)置，是以行政邏輯改造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)齊”的行政思維。我們知道，社區(qū)和行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是不同的。社區(qū)是以地緣和共同利益為紐帶，具有認(rèn)同感和歸宿感的共同體，各個(gè)社區(qū)都具有一定的差異性，要接受的行政管理內(nèi)容也有所不同，在現(xiàn)代小區(qū)型社區(qū)和老城區(qū)社區(qū)所進(jìn)行的行政管理事務(wù)就有很大的差別。社區(qū)工作站是一個(gè)行政工作機(jī)構(gòu)，要按照相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，以提高行政管理效率、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為歸依。以相對(duì)穩(wěn)定社區(qū)工作站對(duì)應(yīng)各個(gè)不同的社區(qū)需求，可能造成行政資源的不足或浪費(fèi)，從而影響了這一體制創(chuàng)新的績(jī)效。因此，社區(qū)工作站不應(yīng)與社區(qū)一一對(duì)應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)行政管理工作量和管理對(duì)象的不同來(lái)設(shè)置，從而提高工作效率，發(fā)揮社區(qū)工作的績(jī)效。

（二）居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會(huì)，增強(qiáng)居民對(duì)自治組織的認(rèn)同感：去社區(qū)居民委員會(huì)組織的行政化

在理順了政府和社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系，剝離出了社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)的行政管理職能后，還要從組織上去行政化，使社區(qū)居民委員會(huì)回歸法律意義上的群眾性自治組織。

如前所述，當(dāng)前的社區(qū)居民委員會(huì)是在政府的主導(dǎo)下產(chǎn)生的，街道辦事處提名社區(qū)居民委員會(huì)主要候選人，居民間接選舉產(chǎn)生居民委員會(huì)。多數(shù)組成人員不是本社區(qū)的居民，不具有屬地性，主要從事政府安排的工作，居民對(duì)這樣的社區(qū)居民委員會(huì)缺乏認(rèn)同感，更傾向?qū)⑵湔J(rèn)作政府下屬機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民委員會(huì)要去行政化，恢復(fù)其自治性，就要去組織上的行政化，真正成為自治組織。因此，要改革現(xiàn)在社區(qū)居民委員會(huì)的產(chǎn)生方式，由全體有選舉權(quán)的居民，包括在本社區(qū)居住一定時(shí)間的非本社區(qū)戶籍的居民，提名社區(qū)居民委員會(huì)組成人員的候選人；由選民直接選舉產(chǎn)生他們熟悉的、信賴的本社區(qū)居民來(lái)組成社區(qū)居民委員會(huì)。通過(guò)直接選舉，使社區(qū)居民委員會(huì)真正成為本社區(qū)居民利益的代言人，成為溝通社區(qū)與政府的橋梁，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的認(rèn)同感，從而去除社區(qū)居民委員會(huì)組織上的行政化。

（三）培育居民社會(huì)自主性，增強(qiáng)社區(qū)自治能力：為社區(qū)居民委員會(huì)去行政化營(yíng)造適宜的社會(huì)環(huán)境

社區(qū)居民委員會(huì)去行政化，真正對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自治，是社會(huì)管理體制的重大轉(zhuǎn)變。廣大居民具有社會(huì)自主性和自治能力，積極參與社區(qū)事務(wù)管理，是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和動(dòng)力。沒(méi)有社區(qū)居民的參與和自治能力的提高，社區(qū)居民委員會(huì)作為群眾性自治組織的作用也就無(wú)法發(fā)揮，基層群眾自治在國(guó)家治理中的效能也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

由于我國(guó)缺乏民主傳統(tǒng)，加之政府長(zhǎng)期替代居民治理社會(huì)事務(wù)，居民養(yǎng)成了對(duì)社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心的習(xí)慣，沒(méi)有意識(shí)到自己利益與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系。在自上而下的社區(qū)建設(shè)路徑下，自發(fā)形成社會(huì)自主性已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，這時(shí)，政府的積極培育和引導(dǎo)，對(duì)于市民自治意識(shí)的形成和自治能力的提升就顯得尤為重要。

政府培育和引導(dǎo)社區(qū)自治，首先要進(jìn)行“自我革命”，轉(zhuǎn)變職能，不能再以行政命令的方式對(duì)社區(qū)居委會(huì)發(fā)號(hào)施令，而是依照法律積極支持和指導(dǎo)社區(qū)居民依法管理自己的事情，把群眾能夠自治的公共事務(wù)交給群眾自己管理，促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。

培育市民的自治意識(shí)，促進(jìn)市民有效參與社區(qū)事務(wù)管理，政府還要不斷拓寬居民有序民主參與渠道，強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，擴(kuò)展居民參與的形式和內(nèi)容，使居民的民主參與激情能夠有機(jī)會(huì)釋放出來(lái)。為此，政府可以從這幾個(gè)方面擴(kuò)大居民的參與度：一是全面推行社區(qū)居委會(huì)直選制度，切實(shí)保證選民的民主權(quán)利，提高居民群眾的參與熱情；二是引導(dǎo)居民進(jìn)一步健全社區(qū)民主管理的組織和形式，制定和完善社區(qū)民主管理制度，使社區(qū)民主自治管理更加系統(tǒng)規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)工作有章可循；三是規(guī)范社區(qū)重大事務(wù)的決策程序，凡涉及全體社區(qū)成員的重大事項(xiàng)，必須召開(kāi)社區(qū)成員代表大會(huì)討論決定，增強(qiáng)社區(qū)成員對(duì)社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)；四是完善居務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)社區(qū)工作的透明度。設(shè)置居務(wù)公開(kāi)欄，把與社區(qū)成員利益有關(guān)的重大事項(xiàng)的辦理全過(guò)程全部公開(kāi)；五是進(jìn)一步完善民主評(píng)議社區(qū)工作者制度，社區(qū)居委會(huì)及其成員每年年底都應(yīng)在社區(qū)成員代表大會(huì)上作述職報(bào)告，接受社區(qū)成員的民主評(píng)議。

在培育社區(qū)自治能力方面，政府可以改變?yōu)榫用褶k實(shí)事時(shí)一包到底的工作方法，試行政府搭建平臺(tái)、社區(qū)組織發(fā)動(dòng)、居民自愿參與模式，在實(shí)踐中逐步提升社區(qū)的自治能力。同時(shí)，政府要積極支持社區(qū)居民委員會(huì)的工作，建立有效的回應(yīng)機(jī)制，在社區(qū)居委會(huì)代表居民向政府機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議時(shí)，特別是居民關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，政府能夠及時(shí)地反饋和處理，從而使社區(qū)居委會(huì)成為名副其實(shí)的居民代言人的組織，增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)在市民中的影響力和號(hào)召力。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治，需要與之形成良性互動(dòng)的社會(huì)基礎(chǔ)。有效的國(guó)家治理,不是通過(guò)國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成的，而是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨的十七大報(bào)告指出，要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”。構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)發(fā)展的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮基層群眾性自治組織在國(guó)家治理中的作用，已經(jīng)被納入國(guó)家決策層的視野。

社區(qū)自治是基層群眾自治的一種形式，是國(guó)家治理的一種方式，也是一項(xiàng)政治活動(dòng)。社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治，需要政府下放權(quán)力，改變管理方式，更需要有了解和熟悉這種政治活動(dòng)的合格公民的參與。當(dāng)前，政府不能以人們社會(huì)自主性不強(qiáng)、自治能力不足，而象慈父般包辦社會(huì)事務(wù)，這已經(jīng)被證明不是一種善治；也不能以要社區(qū)自治，而對(duì)一些社區(qū)事務(wù)一推了之，這不符合人民政府的宗旨。我國(guó)的國(guó)情決定了社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，必將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，政府要逐漸將社區(qū)的一些公共事務(wù)交由社區(qū)自治，同時(shí)加以指導(dǎo)、扶持，讓居民在自治實(shí)踐中培育自主性、提升自治能力。居民自主性的增強(qiáng)、自治能力的提升，又促進(jìn)自治實(shí)踐的發(fā)展。在這種政府與社會(huì)的良性互動(dòng)中，基層群眾自治與政府行政管理逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)接，社會(huì)也將逐漸走向和諧。