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[內容提要]

順應社會結構轉型的現實需要，我國開始了城市的社區(qū)建設。但是，在社區(qū)建設進程中，社區(qū)居民委員會逐步從群眾性自治組織異化為行政化組織。本文以廣州市海珠區(qū)海幢街社區(qū)居委會為研究個案，首先梳理了社區(qū)居民委員會在組成人員、工作職能、運行機制、考核機制、經費管理方面的行政化表現。接著，文章從國家-社會關系的角度，分析了產生這一現象的原因，認為在“強政府-弱社會”的全能政府模式下，政府對社會領域的廣泛干預，社會組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會的行政化；居民低度參與，社區(qū)居民委員會自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會的行政化；組織成員的主觀傾向，推進了社區(qū)居民委員會行政化。最后，文章提出，要轉變政府職能，理順政府與社會的關系；居民直接選舉產生社區(qū)居民委員會，增強居民對自治組織的認同感；培育居民社會自主性，增強社區(qū)自治能力，從而去社區(qū)居民委員會的行政化，使政府的歸政府、社會的歸社會，發(fā)揮群眾性自治組織在國家治理中的作用，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，促進和諧社會的構建。

引言

改革開放以來，我國城市的社會結構發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的縱向單一性社會結構逐漸向橫向多元化社會結構轉變。個人固定從屬于一個單位的管理體制已被打破，社會成員與單位間的人身依附關系逐漸松弛，越來越多的“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕保麄兙劬釉谝欢ǖ赜蚍秶?，形成一個個社會生活共同體——社區(qū)。單位體制的消解促進了社會組織功能的分化,以前由單位承擔的社會職能隨著政府和企業(yè)的改革逐漸回歸社會,社區(qū)成為承接這些社會職能的重要載體和新型公共空間。

順應這一社會結構轉型的現實需要，我國開始了城市的社區(qū)建設。1986年，民政部首次提出開展社區(qū)服務工作；1991年，民政部又提出在城市開展社區(qū)建設的思路；1999年，民政部在全國10個城市選擇了26個社區(qū)進行社區(qū)建設實驗，先后出現了北京九道灣模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、武漢百步亭模式等各具特色的社區(qū)建設模式。2000年11月，在總結這26個社區(qū)建設經驗的基礎上，民政部提出了《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，指出社區(qū)的范圍是經過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)，社區(qū)居民自治組織稱為社區(qū)居民委員會。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以中辦發(fā)[2000]23號文轉發(fā)了民政部意見，在全國范圍內積極推進城市社區(qū)建設。

2001年，在全國推進城市社區(qū)建設的背景下，廣東省的社區(qū)建設也在全省各大中城市正式啟動。《廣東省城市基層管理體制改革工作實施方案》（粵府辦[2002]14號文件）提出社區(qū)建設的原則是“政府依法行政，社區(qū)依法自治”，體現了政府部門從對社區(qū)的直接管理中退出，以便讓社區(qū)有更大發(fā)展空間的良好愿景。但是，隨著社區(qū)建設實踐的深入，已有學者指出，這場由政府主導的、自上而下的社區(qū)建設正在朝著行政化方向發(fā)展。在社區(qū)建設過程中，作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居民委員會日益走向行政化，也越來越為學界和政府管理層所重視。

2007年7月至12月，我作為市委黨校第九期青年干部培訓班的學員，被組織派往廣州市海珠區(qū)海幢街掛職鍛煉。海幢街位于廣州市的歷史老城區(qū)，文化底蘊深厚，是海珠區(qū)人民政府所在地，總面積1.45平方公里，截止2007年9月，常住人口有82049人。本文在對海幢街14個社區(qū)居民委員會調研的基礎上，對當前社區(qū)居民委員會行政化的表現進行較系統(tǒng)的梳理，對產生這一現象的原因進行了分析，并從現代社會國家和社會關系的角度，對如何妥善處理行政管理與社區(qū)自治的關系，提出了一些建議，力圖對促進社區(qū)建設與完善社區(qū)治理模式有所貢獻。

一、文本與現實的偏離：社區(qū)居民委員會行政化的表現

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。從法律規(guī)定看，街道辦事處與居委會的關系是指導和被指導關系，街道辦事處指導、支持、幫助居民委員會開展組織建設、制度建設和其他工作。但是，通過對海幢街14個社區(qū)居民委員會的調研，我們發(fā)現在長期以來形成的全能型政府調控模式下，居委會基本上由社會歸屬到政府，失去了應有的自治性，成為政府派出機構的“派出機構”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成了一個準行政性組織，走向了行政化。這種行政化主要表現在以下幾個方面：

（一）組成人員行政化

按照居民委員會組織法第八條的規(guī)定，作為群眾性自治組織，居委會應由居住在本地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。2005年，在全省統(tǒng)一部署下，海幢街指導轄區(qū)14個社區(qū)居民委員會進行了換屆選舉。但在具體工作中，街道的這種指導實際上成為直接主導居委會選舉。居委會主任和部分委員的候選人基本上由街道黨工委從街道公開招聘的社區(qū)專職人員中考察和選定，然后提交居民代表大會進行間接選舉方式。通過選舉，產生了14個社區(qū)居民委員會，每個社區(qū)居民委員的組成人員有7-9人，主任同時為社區(qū)黨支部書記，是街道聘用的社區(qū)專職人員；計劃生育、城市管理、民政等委員一般也是社區(qū)專職人員；副主任和其他委員是本社區(qū)的兼職人員。14個社區(qū)居委會組成人員共有108人，其中社區(qū)專職人員67人，常住在本社區(qū)的兼職人員41人。

按照居民委員會組織法的規(guī)定，居民委員會的成員應當是居住在本地的居民。但是，街道出于選拔人才的需要，往往在全區(qū)、全市范圍內選聘社區(qū)專職人員，結果，當選的14位社區(qū)居民委員會主任都不是本社區(qū)的居民。

社區(qū)居民委員會主任、部分委員是街道聘用的社區(qū)專職人員，由街道承擔其工資待遇，基于這種聘用與被聘用的關系，街道通過調整社區(qū)專職人員的工作崗位，從而可以直接調配社區(qū)居民委員會組成人員的工作。對于這些具有社區(qū)專職人員身份的居委會成員來說，他們的工作不是直接面對居民的要求，而是直接面對政府的要求。椐統(tǒng)計，自2005年換屆選舉以來，海幢街根據工作需要，對7位居民委員會主任，13位社區(qū)專職居民委員會委員的工作進行了調換，他們或在居民委員會之間進行調換，或被調往街道辦事處的下設科室工作。

人是組織的主體，直接關系到組織的性質和功能。從組成人員的這種構成和人事安排來看，海幢街社區(qū)居民委員會是在行政化理念的指導下組成的，直接體現了社區(qū)居民委員會的行政化。

（二）工作職能行政化

根據居委會組織法第三條的規(guī)定，居委會的任務可概括為這幾個方面，即：宣傳政策法律、辦理本居住地區(qū)居民的公共事務的公益事業(yè)、調解民間糾紛、協(xié)助政府做好與居民利益有關的工作、民意表達等，居委會主要職能是自我管理、自我教育、自我服務，協(xié)助政府做好與居民利益有關的工作不能沖淡自治職能。但在實際的工作中，居民委員會所承擔的工作遠遠超越了法律的規(guī)定。

近年來，廣州實施“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革。市、區(qū)、街“三級”管理、市、區(qū)、街、社區(qū)“四級”網絡的提法，把社區(qū)管理納入行政管理的層級和網絡之中，體現了政府本位和政府大一統(tǒng)的理念。而隨著“管理重心下沉”、“屬地管理”等城市管理原則的提出，一些政府部門更是名正言順地向居民委員會轉移事務、下派任務，把本屬于自己職責范圍內的工作，特別是與社區(qū)關系密切的事務下派到居民委員會。有些部門實行“工作進社區(qū)”，但并不是通過本部門的工作下沉，使政府服務進社區(qū)、居民受益在社區(qū)，而是熱衷于在社區(qū)掛牌子、設機構，給居委會下任務、定指標，由居委會代為辦理基礎性工作。據了解，各級部門給海幢街社區(qū)居民委員會掛的牌子曾經多達三十幾個，以致于墻面掛不了，要堆放在地面上。后來政府在社區(qū)清理亂掛的牌子，但是，牌子拿下了，可任務卻依然留在居委會。據對海幢街社區(qū)居民委員會工作的初步統(tǒng)計，居委會的實際工作內容有150余項，其中絕大多數是政府交辦工作，如民政幫困，計劃生育、流動人口管理、就業(yè)安置、收款收費，人口普查、征兵等。除此之外,社區(qū)居委會還要承擔大量的臺帳報表的制作。為了加強城市管理，政府職能部門開通了12319市民投訴熱線，但對于市民投訴的問題，職能部門往往是轉交街道辦事處處理，而辦事處又會電話通知居委會去直接辦理。居委員會主任或者專職委員基本上每天都要到街道辦事處開會，隨時接受政府安排的工作。接待、陪同政府部門和街道領導到社區(qū)視察、檢查，成為社區(qū)居民委員會的一項重要日常工作。改制后的社區(qū)居委會依然被各個條條塊塊部門視為下屬的單位而輕易地將自己承擔的職責延伸到居委會，許多不應當由社區(qū)居民委員會承擔的行政和社會管理任務被大量派給居委會。林林總總、名目繁多的任務使社區(qū)居委會陷入前所未有的、繁忙的行政事務中，社區(qū)居委會的職能嚴重行政化。

（三）運行機制行政化

根據居委會組織法第十條的規(guī)定，居民委員會向居民會議負責并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。就是說，居民會議是社區(qū)公共事務的決策機構，是社區(qū)自治的權力中心。但實際工作中，社區(qū)居民會議對社區(qū)公共事務的決策權受到來自政府行政部門的沖擊，政府組織常常越過社區(qū)居民會議對社區(qū)居委會發(fā)號施令，攤派工作，致使社區(qū)決策機構——社區(qū)居民會議處于被架空的狀態(tài)。自2005年海幢街社區(qū)居民委員會改選以來，除了選舉時召開過居民會議外，有些社區(qū)基本沒有開過居民會議，有的居委會即使召開了一、二次居民會議，也只是通報一些社區(qū)情況，形成不了決議。

在主要任務是辦理街道辦事處或其他政府部門交辦事務的情況下，社區(qū)居民委員會習慣于運用“運動化”的方式，按照政府的統(tǒng)一部署和安排來開展工作，應當由社區(qū)居民委員會決定的事務也大都得到政府的批準或者認可。居委會基本是按政府的指令行事，沒有政府的指令，往往不知道如何開展工作。居委會工作方式也日趨機關化，實行與國家機關相同的作息時間制度，按時上下班，雙休日的星期六上午安排人員值班，結果是居民上班他們也上班，居民下班他們也下班。居民與社區(qū)居委會之間缺乏正常的溝通和交流，居委會成員缺少足夠的時間來整合和聚集居民的意見和意志。這樣，社區(qū)居民委員會自下而上、基于協(xié)商合作的自治性運行機制，逐漸異化為自上而下、基于指揮與服從關系的行政化運行機制。

（四）考核機制行政化

從理論上講，作為基層群眾性自治組織，居委會工作的好壞應由產生它的機構來考核，接受居民或居民代表的評價。但是，在實際工作中，政府的考核與評價就遠比居民的考核與評價重要的多，因為街道和政府職能部門的考核結果往往與社區(qū)居民委員會的工作經費、人員任免等掛鉤，而居民按照自己的標準對居民委員會考核、評價，并不能對居委會產生直接的影響。這樣，居委會的工作就不再是面向社會，而是要面向政府，不再是對居民負責，而是對政府負責，政府的評價考核左右著社區(qū)居委會的工作取向。政府為了促進居委會更好地承擔政府的工作，實現政府的工作目標，往往以考核、評比代替工作上的指導，以考核、評先進為指揮棒左右居委會工作的精力投向。

街道一般通過工作年度目標考核的形式，對社區(qū)居委會具體工作進行考核。海幢街道辦事處在每年年初，都由辦事處領導和社區(qū)居民委員會主任簽定各項工作責任書，提出工作目標，將辦事處與區(qū)政府簽定的工作任務目標在分解到各個社區(qū)居民委員會，到年終進行考核評比。據調查，目前居委會所有工作幾乎年年都有評比和考核，評比的內容涉及計劃生育、社會綜合治理等方面。

（五）經費管理行政化

居民委員會組織法第十六、十七條規(guī)定，居民委員會的工作經費，居民委員會成員的生活補貼費由政府撥付。辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需的費用，經居民會議討論決定，可以根據自愿原則向居民籌集，也可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集。海幢街各社區(qū)居民委員會沒有經營收入，社會捐助收入很少且不穩(wěn)定，主要經費基本上全部由街道辦事處承擔。街道對社區(qū)居委會的工作經費實行統(tǒng)一管理，由街道設立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。居委會的工作經費依賴街道辦事處，居委會開展各項事業(yè)的經費也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來。居委會的固定辦公費用由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會用任何一筆經費都必須向街道辦事處寫報告申請報銷。居委會開展公益事業(yè)或公共服務的費用也經常向街道辦事處求助，或由街道辦事處協(xié)調由居委會轄區(qū)內的有關單位捐助。在全部經費都依賴于政府，受制于形行政管理的情況下，社區(qū)居民委員會難免會走向行政化。

從以上幾個方面，我們可以看出，當前，政府與社區(qū)居委會之間的關系，不再是法律文本上的指導與被指導的關系。政府主導了社會居委會的工作，從而使居委會日益與社會脫離，成為代表政府管理社會的組織。于是，在現實中就形成了這樣的局面：一方面，街道辦事處的任何事情都需要通過居委會去落實，另一方面，居委會的工作也需要街道辦事處為其撐腰。這樣，在街道辦事處與居委會之間，就形成了一種雙向依賴的行政隸屬關系，社區(qū)居民委員會法律意義上的自治性已逐漸被行政化所淹沒。

二、社會與國家界限的模糊：社區(qū)居民委員會行政化原因分析

中國傳統(tǒng)社會是君主專制統(tǒng)治社會，君主和官僚體系掌握國家權力，全面統(tǒng)治社會。但是，從國家管理社會的具體過程來看，國家權力并沒有滲透到社會的每一個角落，而是允許社會自治因素的存在和發(fā)展。于是，在中國傳統(tǒng)社會就形成了族治、鄉(xiāng)治和官治三者各自相對獨立又相互聯系的治理體系。

新中國成立后，為鞏固政權，加快發(fā)展，集中力量辦大事，國家(廣義的政府)實行高度一元化的政治領導。國家通過單位和街居控制每個社會成員，將國家權力一直滲透到社會的最基層，整個社會都成為國家統(tǒng)治的一部分。這種“強國家-弱社會”的政社關系模式對于在當時情況下調動一切社會資源、集中力量進行現代化建設，起到了十分重要的作用。但是，“強國家--弱社會”模式下的全能政府，使得社會的國家化程度很高，抑制了社會力量的成長。政府控制了幾乎所有的社會資源，承擔了幾乎所有的社會管理與服務的任務。正是在這一宏觀背景下，社區(qū)居民委員會由法律意義上的群眾性自治組織，逐漸演變?yōu)闇市姓M織。

（一）政府對社會領域的廣泛干預，社會組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會的行政化

建國初期，基于“還是把市民組織起來好”的想法，我國各地相繼組建了街道辦事處、居民委員會，形成了中國特色的城市基層管理體制——街居制。在隨后的和運動中，街居機構和職能開始膨脹。和運動后，街道居委員會權力回落，單位體制出現，居委會成為基層管理中“拾單位之缺，補單位之遺”的組織。在計劃經濟體制下，政府職能無所不包，試圖將行政能力滲透到社會的底層，但是，受制于財力與人力的的不足，行政體系又難以發(fā)展到基層。于是,行政體系就通過居委會這樣一種現成的、不依賴政府財力的組織來完成政府的監(jiān)控職能。這樣，居民委員會被納入政府管理體制中，社會事務通過行政管理手段來處理，政府事務和社會事務無法區(qū)分，居民委員會的自治性逐漸讓渡給行政化。

隨著改革開放的深入，政府開始調整自身的角色，向有限政府轉變。但是，政府主導一切的行為習慣，難以一時改變，行政權力還不時深入社會空間。城市管理重心的下移，政府越來越多的工作要落實在社區(qū)基層，而政府部門的機構、人員又沒有派駐社區(qū)。同時，由于長期一元化管理，社會組織發(fā)育不全，從政府分離的社會職能一時難以找到承接的社會組織。這樣，改制后的社區(qū)居民委員會就又自然地成為接受政府下派任務和承接社會管理職能的組織，成為政府行政的神經末梢，走向行政化。

（二）居民低度參與，社區(qū)居民委員會自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會的行政化

居民的廣泛參與，是社區(qū)居民委員會自治性得以實現的基礎。在全能政府模式下，社會國家化程度高，政府控制了幾乎所有的社會資源，承擔了幾乎所有的社會管理和服務工作。居民置身于龐大的行政網絡中，對政府產生強烈的依附，形成了依賴心理，缺乏自主性?！坝欣щy找政府”、“有困難找警察”既是政府服務于民的承諾，也是居民普遍心理的反映。不少居民對社區(qū)工作缺乏了解，沒有形成相應的社區(qū)意識和參與意識，認為社區(qū)工作僅是街道、居委會的事，與自己無關。

參與事務與自身利益的關聯程度，是居民決定是否參與的一個重要考量因素。長期以來，居民個人利益一般與其所工作單位相關，如果不是生活困難、需要國家救濟，個人和社區(qū)居民委員會打交道也不多。參與社區(qū)事務又是費時間費力，與自己切身利益不一定有直接聯系，這都影響了居民參與社區(qū)事務的積極性。在政府主導社區(qū)建設、政府的指導異化成領導的情況下，居民委員會一直按照政府職能部門和街道辦事處的指定開展工作，居民對社區(qū)事務的影響也沒有產生法律文本所規(guī)定的效果。居民更傾向于把居民委員會看作是政府的組成部分，而缺乏對居民委員會作為群眾性自治組織的認同。與社區(qū)事務缺乏直接利益聯系，參與由缺乏實效性，造成了居民缺乏參與社區(qū)事務的熱情。居民雖然生活在社區(qū)，卻沒有意識到自己是社區(qū)的主人，沒有意識到自己對社區(qū)發(fā)展負有的責任和義務；參與社區(qū)事務的人數少，且大多限于退休人員；參與內容限于打掃衛(wèi)生、文體活動，缺乏民主參與的深入性和廣泛性。居民的低度參與，使社區(qū)居民委員會失去了作為群眾性自治組織的基礎，自治能力虛化，自覺不自覺地開始代替政府管理居民，走向行政化。

（三）組織成員的主觀傾向，推進了社區(qū)居民委員會行政化

按照理性選擇理論,組織中的個人在特定的制度環(huán)境中往往會做出有利于自己的行為選擇。當前，社區(qū)居委會經費基本上來自于市區(qū)財政，如果要在實際運作中恢復社區(qū)居委會的“自治”性質，一個實際的問題是社區(qū)居委會的運作經費從哪里來。在目前中國社區(qū)依然呈現出碎片狀的情況下，這一問題顯然很難找到答案。此時，社區(qū)居委會作為理性的行動者顯然會采用合適的組織運作方式來獲取足以維持其生存的資源，亦即社區(qū)居委會在實際運作過程中也會不由自主配合行政體系的運作，以維持來自行政體系的資源。

就具有社區(qū)專職人員身份的居委會成員來說，自己雖然已經是社區(qū)職業(yè)工作者，但是，相比起正式體制內的公務員來說，無論是在工資收入上，還是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等福利待遇上，與公務員的待遇還有一段很大的差距。然而，居委會專職委員所負擔的工作性質與正式編制的行政人員沒有什么區(qū)別，而且其工作強度很多時候還要遠遠超過后者。因此，雖然居委會委員從事行政事務有點無奈，但出于待遇提高和工作穩(wěn)定性方面的考慮，他們更盼望讓自己的身份徹底“行政化”，名正言順地變成正式行政體制的一員。具有社區(qū)專職人員身份的社區(qū)居委會主任和委員，也都認為自己是街道的人，把主要的精力都放在做好街道安排的工作上。一旦工作中遇到困難，或者居民不夠配合工作，社區(qū)居委會人員總會埋怨自己有責無權，政府應當給予他們處罰權，行政性思維溢于言表。在現實生活中，居民要通過社區(qū)居民委員會這個環(huán)節(jié)，才能享受到政府提供的各種公共服務、社會保障等待遇，因此，許多社區(qū)居民也將社區(qū)居委會看作政府的一部分，認為找居委會反映意見就是向政府反映意見。在依附政府，能夠促進工作開展；成為“政府的人”，既意味著政治身份又意味著經濟利益的情況下，社區(qū)居委會組成人員往往存在行政化的心理傾向，這種主觀上的行政化，在一定程度上推進了社區(qū)居民委員會的行政化。

三、政府的歸政府、社會的歸社會：社區(qū)居民委員會“去行政化”的路徑選擇

在社會發(fā)展的進程中，自人類開始政治活動以來，社會就形成了兩個相對獨立的領域——政治國家領域和公民社會領域。國家與社會是一對相互聯系的歷史范疇，從政治含義來看，國家主要是指政府，而社會則是與國家相對應的、不受國家直接控制的非官方的自治領域。在政治學上，根據國家能力和社會自主性的對比程度，把政府和社會的關系劃分成以下幾種理論模式。

主張“國家至上論”者，提出“強政府—弱社會”理論模式，認為政府行政權力至高無上、無所不在，排斥非政府組織或民間組織在經濟、政治與社會發(fā)展等方面的應有地位、能力和作用。各種社會群體和利益組織都被納入政府體制，成為政府管理社會的工具和手段；主張“社會至上論”者，提出“強社會—弱政府”理論模式，認為政府只能維系或者完善公民社會，而不能滲透或者侵入公民社會；主張“國家-社會良性互動論”者，提出“強社會—強政府”理論模式，強調政府和社會在社會治理中要協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮各自的作用。

本文認為，政府和社會并不是總處于你強我弱、我弱你強的“零和博弈”的競爭中，政府與社會的權力相互強化是可能的。政府和社會的發(fā)展互為條件，缺一不可，兩者之間是一個相互型塑的過程，“即一方面是社會型塑國家的過程;另一方面則是國家型塑社會的過程。這兩個過程缺一不可,不然就一定會出現非良性的以至惡性的相互關系。只有社會型塑國家和國家型塑社會兩者相結合,一種正和博弈的國家與公民社會關系才是可能的?！币虼耍硐氲膰抑卫砟Ｊ綉斒恰罢鐣夹曰印蹦Ｊ?，國家與社會、政府與公眾走向合作，共同治理公共事務。

社區(qū)居民委員會行政化，偏離了基層群眾自治組織發(fā)展的法律軌道，影響了社會力量的正常成長，虛化了社區(qū)自治能力。社區(qū)是社會的細胞，建設社會主義和諧社會，需要激活這一社會的細胞。本文認為，當前，要做好以下幾個方面工作，去社區(qū)居民委員會行政化，使其真正作為基層群眾自治組織，從而構建起政府—社會良性互動的社會格局，發(fā)揮基層群眾自治組織在國家治理中應有的作用。

（一）轉變政府職能，理順政府與社會的關系：去社區(qū)居民委員會職能的行政化

在當前的社區(qū)建設中，政府職能擴張，大量介入可以交由社會自治的事務，使得社區(qū)居民委員會承擔了法律規(guī)定以外過多的行政管理職能，導致社區(qū)居民委員會行政化。因此，去除社區(qū)居民委員會行政化，要轉變政府職能，理順政府與社會的關系，在職能上去社區(qū)居民委員會的行政化。

轉變政府職能，要明確政府在社會管理中的行為邊界，做到有所為、有所不為，管理好社區(qū)自治難以管理好的公共事務。對涉及社區(qū)的事務，按照政府管理、社區(qū)協(xié)助管理和社區(qū)自治管理的分類，明確政府和社區(qū)的職責，防止行政權力無限制地滲透到社會各個角落，改變國家包辦社會的格局。對職能部門延伸到社區(qū)的工作項目進行梳理，涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作，職能部門全面負責。確實需要社區(qū)協(xié)作的工作項目，必須經過政府批準，并做到權隨責走、費隨事轉，回歸政府與社區(qū)居民委員會法律上的指導關系。

考慮到當前許多涉及到社區(qū)建設的行政工作需要落實到社區(qū)的實際情況，政府可以整合現有的社區(qū)專職工作人員，設立專門的社區(qū)工作機構，綜合辦理從社區(qū)居民委員會剝離出來的各類行政性事務。海幢街道辦事處現有87名社區(qū)專職人員，分散在14個社區(qū)居民委員會，居民委員會承擔的行政性工作主要是由這些人員辦理?？梢葬槍δ壳吧鐓^(qū)居民委員會承擔的行政事務，對這87名社區(qū)專職人員進行合理配置，設立幾個社區(qū)工作機構，集中辦理行政事物，這樣，在不增加人員編制的情況下，既能夠使政府的行政管理得到落實，又能夠使社居民委員會能夠專心做好居民事務，從而增強其自治性。

在剝離社區(qū)居民委員會行政職能方面，深圳市鹽田區(qū)進行了在全國產生較大影響的社區(qū)管理體制改革，將社區(qū)工作站設立在各個居民委員會，作為政府設在社區(qū)的工作平臺。本文認為，將社區(qū)工作站按居民委員會設置，是以行政邏輯改造社區(qū)組織結構，體現了行政機構設置“上下對齊”的行政思維。我們知道，社區(qū)和行政機構的性質是不同的。社區(qū)是以地緣和共同利益為紐帶，具有認同感和歸宿感的共同體，各個社區(qū)都具有一定的差異性，要接受的行政管理內容也有所不同，在現代小區(qū)型社區(qū)和老城區(qū)社區(qū)所進行的行政管理事務就有很大的差別。社區(qū)工作站是一個行政工作機構，要按照相對統(tǒng)一的標準設置，以提高行政管理效率、提供優(yōu)質公共服務為歸依。以相對穩(wěn)定社區(qū)工作站對應各個不同的社區(qū)需求，可能造成行政資源的不足或浪費，從而影響了這一體制創(chuàng)新的績效。因此，社區(qū)工作站不應與社區(qū)一一對應，而應當根據社區(qū)行政管理工作量和管理對象的不同來設置，從而提高工作效率，發(fā)揮社區(qū)工作的績效。

（二）居民直接選舉產生社區(qū)居民委員會，增強居民對自治組織的認同感：去社區(qū)居民委員會組織的行政化

在理順了政府和社區(qū)居民委員會的關系，剝離出了社區(qū)居民委員會承擔的行政管理職能后，還要從組織上去行政化，使社區(qū)居民委員會回歸法律意義上的群眾性自治組織。

如前所述，當前的社區(qū)居民委員會是在政府的主導下產生的，街道辦事處提名社區(qū)居民委員會主要候選人，居民間接選舉產生居民委員會。多數組成人員不是本社區(qū)的居民，不具有屬地性，主要從事政府安排的工作，居民對這樣的社區(qū)居民委員會缺乏認同感，更傾向將其認作政府下屬機構。社區(qū)居民委員會要去行政化，恢復其自治性，就要去組織上的行政化，真正成為自治組織。因此，要改革現在社區(qū)居民委員會的產生方式，由全體有選舉權的居民，包括在本社區(qū)居住一定時間的非本社區(qū)戶籍的居民，提名社區(qū)居民委員會組成人員的候選人；由選民直接選舉產生他們熟悉的、信賴的本社區(qū)居民來組成社區(qū)居民委員會。通過直接選舉，使社區(qū)居民委員會真正成為本社區(qū)居民利益的代言人，成為溝通社區(qū)與政府的橋梁，增強居民對社區(qū)居民委員會的認同感，從而去除社區(qū)居民委員會組織上的行政化。

（三）培育居民社會自主性，增強社區(qū)自治能力：為社區(qū)居民委員會去行政化營造適宜的社會環(huán)境

社區(qū)居民委員會去行政化，真正對社區(qū)事務進行自治，是社會管理體制的重大轉變。廣大居民具有社會自主性和自治能力，積極參與社區(qū)事務管理，是實現這一轉變的基礎和動力。沒有社區(qū)居民的參與和自治能力的提高，社區(qū)居民委員會作為群眾性自治組織的作用也就無法發(fā)揮，基層群眾自治在國家治理中的效能也無法實現。

由于我國缺乏民主傳統(tǒng)，加之政府長期替代居民治理社會事務，居民養(yǎng)成了對社區(qū)事務漠不關心的習慣，沒有意識到自己利益與社區(qū)發(fā)展的關系。在自上而下的社區(qū)建設路徑下，自發(fā)形成社會自主性已不能滿足現實的需要，這時，政府的積極培育和引導，對于市民自治意識的形成和自治能力的提升就顯得尤為重要。

政府培育和引導社區(qū)自治，首先要進行“自我革命”，轉變職能，不能再以行政命令的方式對社區(qū)居委會發(fā)號施令，而是依照法律積極支持和指導社區(qū)居民依法管理自己的事情，把群眾能夠自治的公共事務交給群眾自己管理，促進社區(qū)自治的發(fā)展。

培育市民的自治意識，促進市民有效參與社區(qū)事務管理，政府還要不斷拓寬居民有序民主參與渠道，強化居民與社區(qū)之間的利益關系，擴展居民參與的形式和內容，使居民的民主參與激情能夠有機會釋放出來。為此，政府可以從這幾個方面擴大居民的參與度：一是全面推行社區(qū)居委會直選制度，切實保證選民的民主權利，提高居民群眾的參與熱情；二是引導居民進一步健全社區(qū)民主管理的組織和形式，制定和完善社區(qū)民主管理制度，使社區(qū)民主自治管理更加系統(tǒng)規(guī)范，促進社區(qū)各項工作有章可循；三是規(guī)范社區(qū)重大事務的決策程序，凡涉及全體社區(qū)成員的重大事項，必須召開社區(qū)成員代表大會討論決定，增強社區(qū)成員對社區(qū)事務的知情權、參與權；四是完善居務公開制度，增強社區(qū)工作的透明度。設置居務公開欄，把與社區(qū)成員利益有關的重大事項的辦理全過程全部公開；五是進一步完善民主評議社區(qū)工作者制度，社區(qū)居委會及其成員每年年底都應在社區(qū)成員代表大會上作述職報告，接受社區(qū)成員的民主評議。

在培育社區(qū)自治能力方面，政府可以改變?yōu)榫用褶k實事時一包到底的工作方法，試行政府搭建平臺、社區(qū)組織發(fā)動、居民自愿參與模式，在實踐中逐步提升社區(qū)的自治能力。同時，政府要積極支持社區(qū)居民委員會的工作，建立有效的回應機制，在社區(qū)居委會代表居民向政府機關提出意見和建議時，特別是居民關心的難點、熱點問題時，政府能夠及時地反饋和處理，從而使社區(qū)居委會成為名副其實的居民代言人的組織，增強社區(qū)居委會在市民中的影響力和號召力。

結語

國家實現善治，需要與之形成良性互動的社會基礎。有效的國家治理,不是通過國家權力無限擴張來完成的，而是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現的。黨的十七大報告指出，要堅持和完善基層群眾自治制度，“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。構建適應新時期社會發(fā)展的國家-社會關系，發(fā)揮基層群眾性自治組織在國家治理中的作用，已經被納入國家決策層的視野。

社區(qū)自治是基層群眾自治的一種形式，是國家治理的一種方式，也是一項政治活動。社區(qū)實現自治，需要政府下放權力，改變管理方式，更需要有了解和熟悉這種政治活動的合格公民的參與。當前，政府不能以人們社會自主性不強、自治能力不足，而象慈父般包辦社會事務，這已經被證明不是一種善治；也不能以要社區(qū)自治，而對一些社區(qū)事務一推了之，這不符合人民政府的宗旨。我國的國情決定了社區(qū)自治的實現，必將是一個漸進的過程，在這一過程中，政府要逐漸將社區(qū)的一些公共事務交由社區(qū)自治，同時加以指導、扶持，讓居民在自治實踐中培育自主性、提升自治能力。居民自主性的增強、自治能力的提升，又促進自治實踐的發(fā)展。在這種政府與社會的良性互動中，基層群眾自治與政府行政管理逐漸實現對接，社會也將逐漸走向和諧。