導(dǎo)語(yǔ)：取消農(nóng)業(yè)三稅需要解決的五大問(wèn)題一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論分析，取消農(nóng)業(yè)三稅，意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入，財(cái)政需要通過(guò)收入和資源的再分配，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，用工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益反哺農(nóng)業(yè)，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要。然而這一舉措的實(shí)施，將會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政府間財(cái)

政關(guān)系、農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式和管理產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。取消農(nóng)業(yè)三稅起碼有以下五個(gè)相互聯(lián)系的問(wèn)題需要解決。 中央以及省級(jí)財(cái)政等上級(jí)財(cái)政的

改革成本和承受能力

這個(gè)問(wèn)題需要從兩個(gè)角度進(jìn)行全面分析。一個(gè)是農(nóng)村公共服務(wù)的資金供給角度，一個(gè)是需求角度。從供給角度分析，農(nóng)村公共服務(wù)的資金供給在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，似乎主要來(lái)自新的農(nóng)業(yè)稅。從這一假定出發(fā)，新的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)該是作為維系農(nóng)村基層政權(quán)指農(nóng)村縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府以及村級(jí)準(zhǔn)政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共服務(wù)的主要資金來(lái)源。取消農(nóng)業(yè)稅，如果不考慮開(kāi)辟新稅收財(cái)源的話，就意味著這部分資金的來(lái)源要由中央、省和市級(jí)財(cái)政來(lái)承擔(dān)。能否承擔(dān)以及如何承擔(dān)這部分改革的成本是首先需要解決的問(wèn)題。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局農(nóng)稅局的統(tǒng)計(jì)，2002年全年農(nóng)業(yè)三稅農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)際征收入庫(kù)493．7億元，其中農(nóng)業(yè)稅384．43億元，牧業(yè)稅1．57億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅107．7億元。按照大數(shù)估計(jì)，2003年農(nóng)業(yè)三稅的總量不過(guò)600億元左右。從這個(gè)角度和數(shù)量來(lái)分析和作出判斷，農(nóng)業(yè)三稅的取消對(duì)于中央和省級(jí)財(cái)政的壓力并不很大。

但是從實(shí)際的需求角度，并對(duì)目前農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際運(yùn)行的資金來(lái)源狀況進(jìn)行全面分析，得到的判斷和結(jié)論可能大相徑庭。下面列舉三個(gè)方面的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明。一個(gè)是國(guó)家稅務(wù)總局許善達(dá)主持的“農(nóng)村稅費(fèi)改革研究課題組”所提供的《取消農(nóng)業(yè)稅，改征增值稅》的報(bào)告：據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)對(duì)農(nóng)民征收的收入總量為1779億元，其中農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元，只占18．8％，其他各項(xiàng)收費(fèi)1444億元，占81．2％。另一個(gè)數(shù)據(jù)是來(lái)自2004年2月中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊崇春的報(bào)告，根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革前一年調(diào)查資料分析，農(nóng)民一年繳納的各項(xiàng)稅費(fèi)合計(jì)平均每人為195元，其中稅收負(fù)擔(dān)只有46元，僅占農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額的23．59％，而其它稅外負(fù)擔(dān)為149元，所占比重高達(dá)76．4l％。第三組數(shù)據(jù)是財(cái)政部全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室統(tǒng)計(jì)，1997～2001年各年稅費(fèi)規(guī)模分別為1225億元、1407億元、1304億元、1315億元、1199億元，其中農(nóng)業(yè)稅收占整個(gè)稅費(fèi)總規(guī)模的比重約為25％左右；“三提五統(tǒng)”約占50％左右；其余為各種社會(huì)負(fù)擔(dān)，包括教育集資，勞動(dòng)積累工和義務(wù)工中的以資代勞款等。上述三組數(shù)據(jù)從不同角度得出的結(jié)論是相同的：從農(nóng)村實(shí)際的維持公共服務(wù)運(yùn)行的資金需要和全部供給來(lái)看，大頭不是來(lái)自農(nóng)業(yè)三稅，而是來(lái)自各種攤派和收費(fèi)等稅外收入。

因此，在五年取消農(nóng)業(yè)三稅后，為了維持農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)的正常需要，中央、省和市級(jí)財(cái)政所需要承擔(dān)的改革成本和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不是僅限于所取消的600億元左右的農(nóng)業(yè)稅，而起碼是1600億～1800億元左右的農(nóng)村公共服務(wù)的資金需求，亦即農(nóng)業(yè)稅收的3倍左右，這還不考慮基層財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題和農(nóng)村公共服務(wù)的完善所需要的資金增長(zhǎng)。如果只按照農(nóng)業(yè)稅收來(lái)考慮改革的成本和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，那么，即使取消了農(nóng)業(yè)稅，按同等數(shù)量增加上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，但是由于這部分資金只相當(dāng)于農(nóng)村公共服務(wù)所需資金的l／3左右，短缺的資金將仍通過(guò)攤派和收費(fèi)等非稅方式進(jìn)行籌集。這樣不僅難以解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，反而可能導(dǎo)致農(nóng)村收入分配關(guān)系的進(jìn)一步混亂。為了防止上述情況的發(fā)生，就需要按照農(nóng)村現(xiàn)實(shí)維持公共服務(wù)的1600億－1800億元左右資金規(guī)模進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，那么必須對(duì)中央、省級(jí)、市級(jí)的財(cái)政承受能力進(jìn)行全面分析，測(cè)算五年的滾動(dòng)預(yù)算，做好全面的改革預(yù)案。否則，可能難以避免財(cái)政赤字規(guī)模的急速擴(kuò)張。

為此提出以下建議：一是對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)所需要的資金，打破原有的基數(shù)法，通過(guò)典型調(diào)查確定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，包括政府機(jī)構(gòu)的人員定編、經(jīng)費(fèi)定額，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理定額等，然后確定總的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；二是對(duì)確定中央、省級(jí)和市級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及各自承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；三是采取區(qū)別對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅取消后，可以由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的主要責(zé)任；四是有關(guān)部委要全面做好改革成本的預(yù)算，以便由財(cái)政部做好中長(zhǎng)期的滾動(dòng)預(yù)算，防范政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)村基層政權(quán)的

穩(wěn)固與重構(gòu)

取消農(nóng)業(yè)三稅以及改革的成本有多大，與政府級(jí)次的設(shè)置有密切關(guān)系。地方政府級(jí)次越多，改革的成本就會(huì)越高；反之，減少政府的級(jí)次和基層政府的數(shù)量，就能夠降低改革成本。但是不可忽視的是在取消農(nóng)業(yè)三稅的過(guò)程中，必須保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固，這關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村乃至全社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

多年來(lái)，對(duì)于政府級(jí)次設(shè)置和農(nóng)村政府組織設(shè)置存在不同的爭(zhēng)論意見(jiàn)。比較一致的看法是目前中國(guó)五級(jí)政府的級(jí)次過(guò)多，消耗了大量的財(cái)政資金，加重了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，應(yīng)該壓縮政府的級(jí)次。意見(jiàn)的分歧主要產(chǎn)生在如何減少政府級(jí)次，去掉哪一個(gè)政府級(jí)次的問(wèn)題上。主要的觀點(diǎn)和做法有：1．撤消或虛化地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府，將它們變成上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，尤其對(duì)于撤消或虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲更高。將政府級(jí)次變成實(shí)三級(jí)——中央、省和縣、加兩個(gè)半級(jí)——地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的架構(gòu)。在實(shí)踐中，浙江、安徽等省級(jí)地方政府在管理中創(chuàng)造和嘗試省直管縣的模式。2．撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量。從1998年開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)工作。截至目前，全國(guó)已有25個(gè)省份基本完成這項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的46400多個(gè)減少到39000多個(gè)，五年撤消了7400多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。3．在地方政府層面上，要強(qiáng)化兩頭：一頭是省級(jí)，一頭是基層政權(quán)?；鶎诱?quán)的重構(gòu)，可以采取縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府合并為一級(jí)政府，即擴(kuò)大縣級(jí)政府?dāng)?shù)量，縮小縣級(jí)政府所轄范圍，同時(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。

筆者比較贊成第三種意見(jiàn)，主要理由是，中國(guó)具有特殊的國(guó)情，根據(jù)特殊國(guó)情必須保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。特殊國(guó)情包括：一是土地的公有制，即農(nóng)村土地以集體所有制為主的土地制度。這種制度實(shí)質(zhì)是基層政府以及村級(jí)組織作為農(nóng)村居民的代表，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集體所有。盡管這種實(shí)現(xiàn)形式在現(xiàn)實(shí)中存在著大量的問(wèn)題，但是在沒(méi)有找到新的土地所有制替代方式的時(shí)候，這種實(shí)現(xiàn)形式依然要發(fā)揮其維持農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的作用；農(nóng)村基層政權(quán)是憲法確定的農(nóng)村土地制度的執(zhí)行和維護(hù)者，村級(jí)準(zhǔn)政府組織是維持土地集體所有制的現(xiàn)實(shí)載體，它們共同貫徹中央政府的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、協(xié)調(diào)土地關(guān)系、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要農(nóng)業(yè)政策。二是眾多的農(nóng)村人口。中國(guó)農(nóng)村人口密度比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家要高得多。農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)和管理的對(duì)象密集度決定了基層政府的個(gè)數(shù)要多，所轄區(qū)域不可能過(guò)大。三是中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌期，尤其是在全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史過(guò)程中，農(nóng)村的變革將是巨大的。在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，將有大量的問(wèn)題需要政府來(lái)解決，中國(guó)以政府為主導(dǎo)的漸進(jìn)式改革路徑還將發(fā)揮積極的作用。鑒于以上的特殊國(guó)情，中國(guó)農(nóng)村基層政府所擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)要明顯多于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和土地私有制國(guó)家。

因此在取消農(nóng)業(yè)三稅后，通過(guò)各級(jí)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，滿足農(nóng)村基層政權(quán)和農(nóng)村公共服務(wù)的資金需要，穩(wěn)定基層政府的服務(wù)和管理，并不斷地對(duì)其進(jìn)行改革，是至關(guān)重要的。

農(nóng)村公共財(cái)政資金的

管理與監(jiān)督

取消農(nóng)業(yè)三稅和各種收費(fèi)、攤派后，在一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村公共品供給的財(cái)政資金中很大部分將來(lái)自中央及地方各級(jí)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，無(wú)償轉(zhuǎn)移支付資金具有明顯的“免費(fèi)午餐”性質(zhì)。要提高“免費(fèi)午餐”的效率，制止資金的浪費(fèi)，并使資金使用者不去追逐“更多”的資金，必須對(duì)受益的農(nóng)村政府和提供各項(xiàng)公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定更為嚴(yán)格和科學(xué)的管理監(jiān)督制度。否則，農(nóng)村公共服務(wù)的提供可能成為一個(gè)“大黑洞”，搞得不好會(huì)拖垮中央和省級(jí)財(cái)政，使得政府財(cái)政背上巨額赤字和債務(wù)的包袱。

根據(jù)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，需要建立和完善以下制度和機(jī)制：

1．對(duì)政府的行政事業(yè)單位實(shí)行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)決不允許突破這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過(guò)自籌經(jīng)費(fèi)，隨意增加人員編制的做法。

2．建立績(jī)效業(yè)績(jī)考核制度和政府問(wèn)責(zé)制，對(duì)財(cái)政資金的使用要進(jìn)行切實(shí)的績(jī)效考核；對(duì)于達(dá)不到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，或者出現(xiàn)工作差錯(cuò)，工作失職者，要通過(guò)建立政府問(wèn)責(zé)制，追究責(zé)任，給予應(yīng)有的處罰。

3．建立公民對(duì)政府工作人員實(shí)施有效監(jiān)督的機(jī)制。上述兩點(diǎn)可以看作是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管理監(jiān)督制度，但僅有“上”對(duì)“下”的管理監(jiān)督是不夠的。需要建立一套行之有效的“下”即公眾對(duì)“上”即政府的監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制還需要制度的創(chuàng)新和推廣。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的

規(guī)范與完善

取消農(nóng)業(yè)三稅后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金相當(dāng)大的部分無(wú)疑需要中央、省和市的各級(jí)財(cái)政增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。新增的轉(zhuǎn)移支付資金在三層上級(jí)財(cái)政之間如何分擔(dān)，顯然對(duì)已經(jīng)形成的中央和地方政府、地方各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系是一個(gè)挑戰(zhàn)。

在一定程度上重新劃分和確定各級(jí)政府的事權(quán)和責(zé)任是首先要解決的問(wèn)題。例如農(nóng)村義務(wù)教育，在取消農(nóng)業(yè)稅后究竟由哪級(jí)政府來(lái)承擔(dān)﹖在這里必須要搞清楚一個(gè)重要的問(wèn)題，即各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任是否必須要求與財(cái)權(quán)和財(cái)力相匹配或者相適應(yīng)﹖一種流行的認(rèn)識(shí)是，應(yīng)該相適應(yīng)和相匹配。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)需要解釋清婪。從邏輯上講，如果在政府間劃分財(cái)政收入時(shí)，就要求所有的地方政府按照本級(jí)政府的事權(quán)和責(zé)任，將收入與其直接對(duì)應(yīng)起來(lái)，是不可能的。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入大于支出，即收入上解地區(qū)，按照基本的公共服務(wù)需要實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一是可能的；但是對(duì)于收入小于支出的地區(qū)基本是不可能的。如果可能，就不需要財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度了。因此，所謂各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任與其財(cái)力相適應(yīng)和相匹配，是指在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后形成的各級(jí)政府事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配。從上述意義上講，不是哪級(jí)政府的財(cái)力集中得多，事權(quán)和責(zé)任就向哪級(jí)政府集中；而是考慮事權(quán)和責(zé)任的劃分要有利于公共品的合理配置和公共服務(wù)的效率提高。農(nóng)村義務(wù)教育這種公共品的提供，主要事權(quán)和責(zé)任應(yīng)該放在農(nóng)村基層政府，中央、省和市級(jí)政府的責(zé)任是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)源豐富地區(qū)的一部分財(cái)力集中起來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育等公共服務(wù)所需要的資金缺口提供補(bǔ)助，使它們的公共責(zé)任與所需財(cái)力基本對(duì)等起來(lái)。目前國(guó)際上的通行做法基本都是如此。

1994年分稅制改革以來(lái)，中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善正朝著國(guó)際通行做法和正確方向前進(jìn)，但是由于各種原因，轉(zhuǎn)移支付制度的建立落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化作用過(guò)小，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的地區(qū)差異拉大的局面難以扭轉(zhuǎn)，反而有所擴(kuò)大造成地區(qū)差距拉大的原因非常復(fù)雜。對(duì)于這種情況，國(guó)際上的一些公共政策專家和國(guó)內(nèi)的一些專家學(xué)者提出了一種誤解性意見(jiàn)，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前存在的基層財(cái)政困難和均等化程度降低，是1994年分稅制改革以來(lái)各種上級(jí)財(cái)政集中財(cái)力所導(dǎo)致的。我的看法恰恰相反，上級(jí)政府集中財(cái)力是解決地區(qū)間不均衡的重要前提條件，這是分稅制改革以來(lái)取得的重要成果，決不能因?yàn)榇嬖谝恍﹩?wèn)題而走回頭路。問(wèn)題在于，1994年分稅制改革的不徹底性，以及政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題，具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，而固化地區(qū)利益的稅收返還和體制補(bǔ)助依然數(shù)量很大。簡(jiǎn)而言之，應(yīng)該沿著1994年分稅制改革以來(lái)的正確方向，加大改革力度，盡快建立起符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)范的政府間財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度。

取消農(nóng)業(yè)三稅引來(lái)的政府轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，對(duì)整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善是一個(gè)直接的推動(dòng)，應(yīng)該借這個(gè)動(dòng)力，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的徹底改革。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

取消農(nóng)業(yè)三稅是否等于農(nóng)村成為“無(wú)稅區(qū)”或農(nóng)業(yè)成為“無(wú)稅產(chǎn)業(yè)”，從中長(zhǎng)期看是必須解決的問(wèn)題，應(yīng)該做好這方面的調(diào)查研究。

中國(guó)地域遼闊，客觀上存在著各地的人口、資源稟賦的差異，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也存在很大的差異。就是在比較富裕的一個(gè)村落內(nèi)，富裕戶和貧困戶的收入、財(cái)產(chǎn)差異也十分明顯。從稅收的公平原則和財(cái)政的均等化要求來(lái)看，農(nóng)村或者從事農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)部的收入再分配也是合理和必要的，是不可忽視的。農(nóng)村的高收入者也應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制度之中，而且越早動(dòng)手做這方面的調(diào)查研究和制度設(shè)計(jì)越主動(dòng)。

目前在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)還存在著明顯的意見(jiàn)分歧，尤其對(duì)于農(nóng)村土地是否還要征稅或者需要交納地租，都值得很好地研究。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制更是涉及增值稅、所得稅等多個(gè)稅種在農(nóng)村如何征收，是否在統(tǒng)一稅制下，對(duì)農(nóng)村設(shè)置特殊的優(yōu)惠政策。這些問(wèn)題都需要在取消農(nóng)業(yè)三稅的過(guò)程中，做大量的調(diào)查研究，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的大原則下，設(shè)計(jì)適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過(guò)程中，形成管理上的真空。