1998年至今，我國堅持?jǐn)U大內(nèi)需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長發(fā)揮了明顯的促進作用。目前，實施積極財政政策已進入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內(nèi)投資需求、消費需求的內(nèi)生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

1998年至今，我國堅持?jǐn)U大內(nèi)需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長發(fā)揮了明顯的促進作用。目前，實施積極財政政策已進入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內(nèi)投資需求、消費需求的內(nèi)生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1-6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1.0%、0.0%、0.8%、1.3%、1.1%和0.8%,上半年累計同比下降0.8%,其中，食品價格下降了0.9%,衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1.1-2.4%之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0.9%,其中，食品價格下降0.9%,衣著類價格下降2.4%.生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1-6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6.3%、5.4%、4.7%、4.4%、3.8%和2.6%.這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。-方面，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7.8%的增長率，投資和出口分別增長21.5%和14.1%,而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1-7月僅增長了8.6%,增幅分別比2000年和2001年同期降低1.4和1.6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8.3萬億元，同比增長18.4%.盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12.1%,其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12.8%,占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71.55%,集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8.1%和12.7%,僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28.45%.今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1.45萬億元，同比增長21.5%,其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24.4%,集體投資增長15.8%,個體投資增長19.4%.國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1-7月份的情況看，國家財政收入1.03萬億元，增長10.6%,預(yù)計全年財政收入將增長10%以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3%的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40%左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3%的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10%左右下降到目前的7%左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”,再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

摘要：省聯(lián)社淡出行政管理改革試點已成為農(nóng)村金融領(lǐng)域今年最為緊迫的重點改革任務(wù)之一。但金融控股公司和金融服務(wù)公司兩種典型改革模式各有優(yōu)劣，在防范農(nóng)村金融風(fēng)險和實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)方面各有側(cè)重，而這兩個問題均是省聯(lián)社淡出行政管理改革需要考慮的重要問題。當(dāng)前可按照市場化方式，在省級政府自愿申報改革模式基礎(chǔ)上，由國家有關(guān)部門綜合研判確定，實現(xiàn)基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計有機結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進省聯(lián)社淡出行政管理改革試點，促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：省聯(lián)社；淡出行政管理；市場化方式；金融控股公司；金融服務(wù)公司

受多種因素影響，2003年農(nóng)村信用社管理體制改革中，我國省級政府普遍建立了省聯(lián)社，通過其對農(nóng)村信用社實施行政管理，這種體制不利于實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。因此，2012年召開的全國金融工作會議強調(diào)“省聯(lián)社要淡出行政管理，強化服務(wù)職能”；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)》（中發(fā)〔2016〕1號）文提出“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務(wù)職能”；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2016〕21號）明確將“推進農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”作為農(nóng)村金融領(lǐng)域今年改革的重點工作之一。這些均說明省聯(lián)社淡出行政管理改革試點已成為今年最為緊迫的重點改革任務(wù)之一。本文通過分析省聯(lián)社實施行政管理的緣由及其不利影響，并結(jié)合我國農(nóng)村金融改革進程，認(rèn)為目前省聯(lián)社淡出行政管理改革試點的條件基本成熟，在比較分析省聯(lián)社改制為金融控股公司和金融服務(wù)公司模式各自優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)按照市場化方式，采取省級政府自愿申報和國家有關(guān)部門綜合研判相結(jié)合，加快推進省聯(lián)社淡出行政管理改革試點，促進實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

一、省聯(lián)社實施行政管理的緣起及不利影響

（一）省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實施行政管理

（1）省級政府權(quán)責(zé)不對稱是實施行政管理的邏輯起點。2003年開始的農(nóng)村信用社管理體制改革的主要內(nèi)容，是將農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負(fù)責(zé)，并由其全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任，中國銀監(jiān)會履行農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能。這種權(quán)力配置導(dǎo)致了省級政府履行農(nóng)村信用社管理職能和承擔(dān)其金融風(fēng)險處置責(zé)任的權(quán)責(zé)不對稱，因為省級政府在全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任的同時，缺乏動態(tài)了解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險信息的手段，而這正是中國銀監(jiān)會的職責(zé)所在，導(dǎo)致省級政府有責(zé)無權(quán)，形成權(quán)責(zé)不對稱[1]（藍(lán)虹、穆爭社，2016）。

1998年至今，我國堅持?jǐn)U大內(nèi)需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長發(fā)揮了明顯的促進作用。目前，實施積極財政政策已進入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內(nèi)投資需求、消費需求的內(nèi)生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。

但隨著包括大江大河大湖堤防工程、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)、公路鐵路建設(shè)、中央儲備糧庫建設(shè)和國企的技術(shù)改造與產(chǎn)業(yè)升級等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步完工，積極財政政策的功效正在逐步降低，弊端正逐步顯現(xiàn)。

現(xiàn)有投資體制運作下，國債投資正出現(xiàn)某些“投資效率遞減”的現(xiàn)象，再持續(xù)大規(guī)模地通過增發(fā)國債來進行政府公共投資，無疑必將會對民間投資活動產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。

1.繼續(xù)實施積極財政政策的潛在風(fēng)險正在不斷積聚

以國債發(fā)行和擴大政府投資為主的積極財政政策，在對國民經(jīng)濟發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的同時，也在產(chǎn)生著潛在的財政風(fēng)險。

雖然目前國債負(fù)擔(dān)率、國債依存度、國債償還率等都在公認(rèn)的警戒線內(nèi)，但如果在名義赤字、名義國債規(guī)模的基礎(chǔ)上，再加上諸如糧食系統(tǒng)虧損掛帳、國有銀行和非銀行金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)、各地方政府舉借的債務(wù)以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障資金上的缺額和其他潛在的債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險其實已不可小視。

“禍故多藏于隱微，而發(fā)于人之所忽”。由于政府赤字和債務(wù)是很容易具有“剛性”和“慣性”的，財政投資對整個需求的拉動只是起一種短期調(diào)節(jié)作用，只能剎住經(jīng)濟下滑的勢頭，起到一個啟動經(jīng)濟的作用，很難支持長期的穩(wěn)定增長。而長期使用赤字和債務(wù)政策的結(jié)果，卻往往對經(jīng)濟的持續(xù)增長埋下通貨膨脹、金融和經(jīng)濟危機的隱患。在經(jīng)濟出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機之后，積極財政政策是否還應(yīng)繼續(xù)乃至持續(xù)作為經(jīng)濟增長的主要支撐力，是一個很值得思考的問題。自20世紀(jì)三四十年代以來的大半個世紀(jì)，世界經(jīng)濟變化的經(jīng)驗和教訓(xùn)已反復(fù)表明，財政赤字、國債政策只宜在經(jīng)濟波動中發(fā)揮短期的緩解矛盾的作用，不能作為刺激經(jīng)濟中長期增長的推動力。正確處理好深化改革、體制創(chuàng)新與積極財政政策的關(guān)系至關(guān)重要。從中長期看，我們應(yīng)將深化經(jīng)濟體制改革和體制創(chuàng)新作為中國經(jīng)濟快速、穩(wěn)定增長的基本動力，盡可能地控制財政赤字和國債規(guī)模，防止財政赤字和債務(wù)對改革的“擠出效應(yīng)”。如果我們不能抓住國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢較好的時機，抓緊解決深層次的矛盾，而是通過發(fā)行政府債券來緩解矛盾，則可能坐失良機，積累體制矛盾。

一、國債投資“淡出”對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響

從2005年起，我國將實施“穩(wěn)健的財政政策”以取代連續(xù)實施7年的“積極的財政政策”，這意味著，以占GDP、全社會投資和財政收支比重較大規(guī)模的長期建設(shè)國債發(fā)行投資政策將要“淡出”。在1998—2004年“積極的財政政策”期間，作為國民經(jīng)濟運行基礎(chǔ)行業(yè)的交通運輸業(yè)，是長期建設(shè)國債的重點投資領(lǐng)域，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也因此取得了巨大的成就?；诜e極的財政政策對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的巨大作用，長期建設(shè)國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)的發(fā)展帶來一定程度的影響。

在積極財政政策實施期間（1998—2004年），我國政府共發(fā)行長期建設(shè)投資的國債共計9100億元，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，真正體現(xiàn)出積極財政政策的“積極”內(nèi)涵。其中用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期國債資金達(dá)1374億元，約占期間長期建設(shè)國債比重的15%，利用國債資金建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模達(dá)到8563億元，有效帶動了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款投向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一大批公路、鐵路、民航機場等利用國債項目建設(shè)投產(chǎn)，極大的緩解了交通運輸對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，加速了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化進程。

雖然如此，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)仍然表現(xiàn)出以下四方面的特點：一是總體規(guī)模顯著不足，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重道遠(yuǎn)；二是地區(qū)交通發(fā)展不平衡，西部地區(qū)及農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施落后；三是鐵路發(fā)展滯后，2004年再次成為國民經(jīng)濟發(fā)展中的制約因素，需要實現(xiàn)跨越式發(fā)展；四是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對政府資金有較高程度的依賴?；诜e極的財政政策對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的巨大作用和當(dāng)前交通運輸業(yè)發(fā)展特點，長期建設(shè)國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)發(fā)展帶來的影響體現(xiàn)在以下方面。

1.直接影響財政預(yù)算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總量資金投入

目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展?M入全面建設(shè)小康社會的新的增長時期，這一時期，我國人均GDP處于1000～3000美元之間。國際比較顯示，客貨運周轉(zhuǎn)量高速成長期一般都發(fā)生在人均GDP在1000～3000美元之間。這意味著在實現(xiàn)上述目標(biāo)的過程中，客貨運輸不僅在數(shù)量上將持續(xù)增長，而且對運輸服務(wù)的質(zhì)量不斷提出更新更高的要求，將繼續(xù)導(dǎo)致對交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的大量需求。加之，交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其公路、鐵路、機場等設(shè)施產(chǎn)品具有的“公共物品”屬性，對政府資金投入有著較高程度的依賴。鑒于國家在實施積極的財政政策時，有相當(dāng)數(shù)量的長期建設(shè)國債用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而長期國債投資是作為財政預(yù)算資金投入的，屬于政府資金投入。顯然，長期建設(shè)國債“淡出”將直接影響財政預(yù)算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總量資金投入。

一、國債投資“淡出”對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響

從2005年起，我國將實施“穩(wěn)健的財政政策”以取代連續(xù)實施7年的“積極的財政政策”，這意味著，以占GDP、全社會投資和財政收支比重較大規(guī)模的長期建設(shè)國債發(fā)行投資政策將要“淡出”。在1998—2004年“積極的財政政策”期間，作為國民經(jīng)濟運行基礎(chǔ)行業(yè)的交通運輸業(yè)，是長期建設(shè)國債的重點投資領(lǐng)域，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也因此取得了巨大的成就。基于積極的財政政策對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的巨大作用，長期建設(shè)國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)的發(fā)展帶來一定程度的影響。

在積極財政政策實施期間（1998—2004年），我國政府共發(fā)行長期建設(shè)投資的國債共計9100億元，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，真正體現(xiàn)出積極財政政策的“積極”內(nèi)涵。其中用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期國債資金達(dá)1374億元，約占期間長期建設(shè)國債比重的15%，利用國債資金建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模達(dá)到8563億元，有效帶動了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款投向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一大批公路、鐵路、民航機場等利用國債項目建設(shè)投產(chǎn)，極大的緩解了交通運輸對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，加速了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化進程。

雖然如此，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)仍然表現(xiàn)出以下四方面的特點：一是總體規(guī)模顯著不足，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重道遠(yuǎn)；二是地區(qū)交通發(fā)展不平衡，西部地區(qū)及農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施落后；三是鐵路發(fā)展滯后，2004年再次成為國民經(jīng)濟發(fā)展中的制約因素，需要實現(xiàn)跨越式發(fā)展；四是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對政府資金有較高程度的依賴?；诜e極的財政政策對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的巨大作用和當(dāng)前交通運輸業(yè)發(fā)展特點，長期建設(shè)國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)發(fā)展帶來的影響體現(xiàn)在以下方面。

1.直接影響財政預(yù)算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總量資金投入

目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展?M入全面建設(shè)小康社會的新的增長時期，這一時期，我國人均GDP處于1000～3000美元之間。國際比較顯示，客貨運周轉(zhuǎn)量高速成長期一般都發(fā)生在人均GDP在1000～3000美元之間。這意味著在實現(xiàn)上述目標(biāo)的過程中，客貨運輸不僅在數(shù)量上將持續(xù)增長，而且對運輸服務(wù)的質(zhì)量不斷提出更新更高的要求，將繼續(xù)導(dǎo)致對交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的大量需求。加之，交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其公路、鐵路、機場等設(shè)施產(chǎn)品具有的“公共物品”屬性，對政府資金投入有著較高程度的依賴。鑒于國家在實施積極的財政政策時，有相當(dāng)數(shù)量的長期建設(shè)國債用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而長期國債投資是作為財政預(yù)算資金投入的，屬于政府資金投入。顯然，長期建設(shè)國債“淡出”將直接影響財政預(yù)算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總量資金投入。

一、積極財政政策的局限性

實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經(jīng)濟資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經(jīng)濟不斷擴張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計的財政赤字和累積的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)很大，而擴張性財政政策受慣性影響又收縮不下來，財政從金融市場籌集過量資金，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟過熱，引發(fā)通貨膨脹。因此，經(jīng)濟資源的有限性，決定了積極財政政策不可能長期實行下去，換句話說，從長期看，我們?nèi)匀槐仨殞嵭羞m度從緊的財政政策。況且，從理論上說，作為市場經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟行為的重要組成部分之一，積極財政政策本來的定位是對國民經(jīng)濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調(diào)節(jié)，調(diào)控的對象主要是總供給與總需求之間的關(guān)系。但從1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)5年實施積極的財政政策，短時間內(nèi)仍無法淡出，這個時間跨度顯然已經(jīng)超出“短期”的范圍。

連續(xù)5年的擴張性財政政策，其實施的目標(biāo)主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴張性的財政政策所籌集來的國債資金，其政策導(dǎo)向是積極地擴大固定資產(chǎn)投資，來拉動國民經(jīng)濟的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發(fā)國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質(zhì)的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機制的內(nèi)在驅(qū)動因素較少。它一方面說明政府主導(dǎo)型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經(jīng)濟增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，這將部分抵消財政政策所產(chǎn)生的“乘數(shù)效應(yīng)”。與此同時，財政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時由于國內(nèi)大多數(shù)企業(yè)面臨“相對過?！钡氖袌霏h(huán)境，且它們的創(chuàng)新能力較低，在“低物價、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業(yè)的利潤很低。這是當(dāng)前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財政風(fēng)險，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導(dǎo)型的投資路子，而是應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定市場的同時，促進貨幣市場與資本市場的有機結(jié)合，大力發(fā)展資本市場，使企業(yè)可以在市場競爭中實現(xiàn)有生命力項目的融資投資。所以，持續(xù)擴大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴大信貸投資，以增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資來帶動和擴大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數(shù)效應(yīng)”。

伴隨固定資產(chǎn)投資的快速增長已經(jīng)成為擴大內(nèi)需的主要因素，使得連續(xù)多年的國民收入分配格局中，固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到近40%的水平。與此相對稱，消費占GDP比重呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。連續(xù)多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費對經(jīng)濟增長的作用特點看，投資需求對經(jīng)濟增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產(chǎn)角度看，只有消費需求才是經(jīng)濟增長的真正的持久的拉動力量。消費啟動是以家庭為支柱的消費性需求，投資啟動則是以擴大企業(yè)投資為支柱的生產(chǎn)性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴大生產(chǎn)性需求。消費需求既是社會再生產(chǎn)的終點，又是社會再生產(chǎn)的起點，投資需求歸根到底是由消費需求派生出來的，在消費需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡樱@種投資增長與經(jīng)濟回升是不會持久的。

2002年1月至4月，社會消費品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點。從市場發(fā)展趨勢看，國內(nèi)消費增幅確實出現(xiàn)令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關(guān)注。2002年4月，全國固定資產(chǎn)投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點。而社會消費品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內(nèi)消費的增長。2002年4月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄額高達(dá)近8萬億元，同比增長15%，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)居民收入的增長，反映出城鄉(xiāng)居民投資和消費傾向降低。2002年4月，全國消費品價格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續(xù)5個月同比出現(xiàn)下降。2002年4月商品零售價格總水平繼續(xù)下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續(xù)11個月出現(xiàn)同比下降。流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料價格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續(xù)12個月出現(xiàn)下降。工業(yè)品出廠價格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進價格下降4.5%，降價幅度繼續(xù)擴大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經(jīng)濟運行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進一步加深。

實施積極財政政策5年來，宏觀經(jīng)濟運行所面臨的突出問題，就是城鄉(xiāng)居民消費需求增長的市場驅(qū)動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內(nèi)在推動力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關(guān)鍵在于消費需求的持續(xù)增長。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡?，這種投資增長和經(jīng)濟回升都是不會持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費的有效需求上，共同拉動經(jīng)濟增長，才能有效擴大內(nèi)需。消費的拉動歷來在我國GDP增長中占居主導(dǎo)地位，消費每增長一個百分點，就可拉動GDP增長0.6個百分點。

編者按：本文主要從積極財政政策的局限性；積極財政政策的調(diào)整與淡出進行論述。其中，主要包括：實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提、積極財政政策本來的定位是對國民經(jīng)濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調(diào)節(jié)、政府主導(dǎo)型的投資增長格局仍未有根本改變、固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度、城鄉(xiāng)居民消費需求增長的市場驅(qū)動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機制的內(nèi)在推動力、通貨緊縮趨勢得到扭轉(zhuǎn)，物價實現(xiàn)一定幅度的正增長，并保持一定的穩(wěn)定性、國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力增強，民間投資和居民消費穩(wěn)定增長、已開工的國債項目基本完工，并開始發(fā)揮效益，以免出現(xiàn)大量“半拉子工程”等，具體請詳見。

一、積極財政政策的局限性

實施擴張性的財政政策是以社會上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經(jīng)濟資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經(jīng)濟不斷擴張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計的財政赤字和累積的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)很大，而擴張性財政政策受慣性影響又收縮不下來，財政從金融市場籌集過量資金，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟過熱，引發(fā)通貨膨脹。因此，經(jīng)濟資源的有限性，決定了積極財政政策不可能長期實行下去，換句話說，從長期看，我們?nèi)匀槐仨殞嵭羞m度從緊的財政政策。況且，從理論上說，作為市場經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟行為的重要組成部分之一，積極財政政策本來的定位是對國民經(jīng)濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調(diào)節(jié)，調(diào)控的對象主要是總供給與總需求之間的關(guān)系。但從1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)5年實施積極的財政政策，短時間內(nèi)仍無法淡出，這個時間跨度顯然已經(jīng)超出“短期”的范圍。

連續(xù)5年的擴張性財政政策，其實施的目標(biāo)主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴張性的財政政策所籌集來的國債資金，其政策導(dǎo)向是積極地擴大固定資產(chǎn)投資，來拉動國民經(jīng)濟的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發(fā)國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質(zhì)的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機制的內(nèi)在驅(qū)動因素較少。它一方面說明政府主導(dǎo)型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經(jīng)濟增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，這將部分抵消財政政策所產(chǎn)生的“乘數(shù)效應(yīng)”。與此同時，財政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時由于國內(nèi)大多數(shù)企業(yè)面臨“相對過剩”的市場環(huán)境，且它們的創(chuàng)新能力較低，在“低物價、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業(yè)的利潤很低。這是當(dāng)前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財政風(fēng)險，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導(dǎo)型的投資路子，而是應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定市場的同時，促進貨幣市場與資本市場的有機結(jié)合，大力發(fā)展資本市場，使企業(yè)可以在市場競爭中實現(xiàn)有生命力項目的融資投資。所以，持續(xù)擴大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴大信貸投資，以增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資來帶動和擴大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數(shù)效應(yīng)”。

伴隨固定資產(chǎn)投資的快速增長已經(jīng)成為擴大內(nèi)需的主要因素，使得連續(xù)多年的國民收入分配格局中，固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到近40%的水平。與此相對稱，消費占GDP比重呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。連續(xù)多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費對經(jīng)濟增長的作用特點看，投資需求對經(jīng)濟增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產(chǎn)角度看，只有消費需求才是經(jīng)濟增長的真正的持久的拉動力量。消費啟動是以家庭為支柱的消費性需求，投資啟動則是以擴大企業(yè)投資為支柱的生產(chǎn)性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴大生產(chǎn)性需求。消費需求既是社會再生產(chǎn)的終點，又是社會再生產(chǎn)的起點，投資需求歸根到底是由消費需求派生出來的，在消費需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡?，這種投資增長與經(jīng)濟回升是不會持久的。

2002年1月至4月，社會消費品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點。從市場發(fā)展趨勢看，國內(nèi)消費增幅確實出現(xiàn)令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關(guān)注。2002年4月，全國固定資產(chǎn)投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點。而社會消費品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內(nèi)消費的增長。2002年4月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄額高達(dá)近8萬億元，同比增長15%，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)居民收入的增長，反映出城鄉(xiāng)居民投資和消費傾向降低。2002年4月，全國消費品價格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續(xù)5個月同比出現(xiàn)下降。2002年4月商品零售價格總水平繼續(xù)下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續(xù)11個月出現(xiàn)同比下降。流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料價格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續(xù)12個月出現(xiàn)下降。工業(yè)品出廠價格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進價格下降4.5%，降價幅度繼續(xù)擴大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經(jīng)濟運行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進一步加深。